Viraje del Banco Mundial: evitar que los desprotegidos de los países pobres paguen los platos rotos del ajuste

por Francesc Granell

("La crisis asiática y los modelos de subdesarrollo" es un trabajo de Francesc Granell, Catedrático en la Universitat de Barcelona y Director en la UE, de donde se toma este artículo).

Hace ya bastantes años J. K. Galbraith clasificaba los países subdesarrollados en tres grupos: los africanos, cuyo gran condicionamiento en relación al subdesarrollo era el nivel educativo; los asiáticos, cuyo mayor problema era la presión demográfica; y los latinoamericanos, con fuertes desequilibrios sociales y fuertes burocracias (1). Eran épocas en que se salía de la "Nueva Frontera" de Kennedy y en que solamente algunos como René Dumont en su l'Afrique est mal partie empezaban a mostrar un claro pesimismo respecto a la suerte que aguardaba a los países que justo estaban finalizando su proceso de descolonización.

Los autores marxistas y radicales se esforzaban en demostrar que el sistema internacional jugaba en contra de los nuevos miembros de la Sociedad Internacional y que los países-centro siempre serían centro, mientras que los países-periferia siempre seguirían siendo periferia. Entonces nadie pensaba en que en muchos países-centro hay grupos sociales periféricos que viven bastante peor que ciertos grupos sociales centro en los países periferia. Este es un tema del que me ocupé ya, a principios de los setenta (2), pero que no recibió atención en un mundo de actores internacionales estatales y de lucha por el Nuevo Orden Económico Internacional.

Tal tipología estatalista y tal enfoque estuvo en la base de los enfrentamientos que caracterizaron los años sesenta y que dieron pie, por su parte, a que a su vertebración, tras la I Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en 1964, consolidara un sistema de grupos que ha durado hasta que la caída del Muro de Berlín lo ha hecho inoperante: Grupo A (países afroasiáticos), Grupo B (Países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE]), Grupo C (Latinoamérica) y Grupo D (Países socialistas).

La Sociedad Internacional de hoy rehuye el enfrentamiento entre los grupos de países prefiriendo articular un diálogo positivo entre ricos y pobres (3). De todas maneras, el tema de la lucha contra la pobreza de las poblaciones ha empezado a ganar terreno, hace relativamente poco tiempo, entre el pensamiento desarrollista más ortodoxo. Volviendo al enfoque estatalista no voy ahora, aquí, a repasar las teorías del Imperialismo de Sweezy o Magdoff -ni las aportaciones realizadas por los autores más representativos de la escuela del Comercio Desigual: A. Emmanuel y S. Amin-, ni siquiera las teorías de autores más ortodoxos como Singer o Prebisch preocupados por la desigual distribución de beneficios entre países inversores y de inversión y por el deterioro de la relación real de intercambio en contra de los países pobres exportadores de materias primas cuya validez -a la luz de la cuestión del precio del petróleo y de muchas variaciones en los mercados mundiales- sigue siendo discutida (4).

Sin profundizar sobre estas cuestiones sigue siendo innegable que la Sociedad Internacional presenta unas desigualdades incongruentes con la evolución que la tecnología ha experimentado y que debería permitir la corrección de muchas de tales flagrantes desigualdades. Hoy, por ejemplo, sigue habiendo hambre en el mundo pero el hambre no se debe a que globalmente falten alimentos, pues la Revolución Verde ha hecho que esto no sea así, sino a que en el mundo hay muchos pobres que no pueden acceder a los alimentos disponibles para quienes disponen de los necesarios niveles de renta.

Además, y por primera vez, el propio pensamiento de los países del Sur deja entrever que siendo cierto que las antiguas potencias coloniales tienen su parte de culpa en todo esto, no es tampoco menos cierto que las nuevas generaciones de gobernantes de los países en desarrollo -como dice un líder tan carismático del Sur como Julius Nyerere (5)- no están en muchos casos a la altura de las circunstancias para conseguir el cambio cualitativo hacia el desarrollo que sus pueblos esperan. Los problemas de corrupción -recientemente abordados por la OCDE- también existen, desgraciadamente, en el Sur.

La respuesta de la Sociedad Internacional a toda esta desigualdad ha pasado por etapas bien diferenciadas: la de la indiferencia, la de la ayuda puntual financiera y técnica y luego comercial y, más recientemente, la ayuda global estructural para que los países pobres se integren eficazmente en la división internacional de trabajo característica de nuestro actual mundo globalizado. Sólo muy recientemente la lucha contra la pobreza, centrada en el hombre, ha empezado a jugar cara a la respuesta de la Sociedad Internacional a los problemas del subdesarrollo.

La ayuda tradicional Una vez existió el suficiente número de países independientes como para que la Sociedad Internacional tuviera que abandonar la indiferencia con la que se había visto al mundo en desarrollo, se entró en la fase que podríamos llamar de ayuda tradicional, con medidas de carácter financiero y técnico y después, a principios de los años setenta, con medidas de carácter comercial para facilitar el acceso de las exportaciones de los países pobres a los mercados de los países ricos. En esta etapa de los años setenta se recoge el parco legado que suponía la existencia del Banco Mundial -creado, con el Fondo Monetario Internacional (FMI), en Bretton Woods, más para ayudar a la Reconstrucción de algunos países ricos que para impulsar el desarrollo de los pobres- y algunos mecanismos embrionarios de ayuda establecidos por las Naciones Unidas.

En esta primera etapa los países ricos, ya fuera a través del Sistema de Naciones Unidas y sus "Decenios para el Desarrollo", ya fuera a través de otros organismos internacionales o a través de su ayuda bilateral, fueron iniciando sus programas de asistencia ténica y realizando proyectos de desarrollo en los países pobres: entrega de suministros, realización de ciertas obras públicas, etc. Ahora, 40 años después, hay ya una larga tradición de análisis de la ayuda y de evaluación de su efectividad.

A finales de los años sesenta (6) empezaron a realizarse ya algunos análisis sobre la eficacia de la ayuda y el propio conjunto de países donantes ha sistematizado tal evaluación a través del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE con su valoración oficial anual (7). No contentas con tal valoración oficial un conjunto de Organizaciones No Gubernamentales (ONG) prestigiosas de varios países desarrollados ha empezado a hacer un ejercicio paralelo de valoración de la ayuda internacional al desarrollo (8). La propia Comisión Europea ha hecho, recientemente, la evaluación de sus líneas de ayuda a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), el Presupuesto Comunitario y el Banco Europeo de Inversiones (BEI) (9). Otros organismos internacionales de ayuda hacen también sus valoraciones periódicas.

El propio Sistema de las Naciones Unidas se ve obligado a cavilar sobre lo que hace y lo que debe hacer, a la luz de las obligaciones que las Conferencias Mundiales que ha organizado últimamente -desde la Cumbre de la Infancia de 1980 hasta la Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996 (10)- le han creado, y teniendo en cuenta que no ha llegado todavía a conseguir la vertebración ideal solicitada por la Comisión creada al respecto (11), a pesar de los esfuerzos desplegados desde la Secretaría General (12). Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional han hecho, también, su propio examen de conciencia al respecto (13).

El concepto de cooperación al desarrollo cubre, obviamente, no solamente la ayuda financiera y técnica, sino las preferencias comerciales y, en la concepción amplia propugnada por el CAD de la OCDE para disfrazar el estancamiento -véase disminución- de la corriente de Ayuda Pública al Desarrollo, los flujos de inversiones privadas, así como los arreglos tendentes a disminuir el problema de la deuda externa de los países en desarrollo más fuertemente endeudados.

Todo ello está aportando ideas a la OCDE y a otros organismos sobre cómo debe ser la ayuda al desarrollo del futuro (14). La Comisión Europea se ha planteado el debate en unos términos muy amplios en relación a todas las líneas de asistencia e interrelación que determinan su asociación a los 71 países de África, Caribe y Pacífico (ACP) a través del Convenio de Lomé, publicando incluso un libro que sirviera de base al debate preciso para orientar las negociaciones cara a una futura asociación en línea con las exigencias de la creada en 1995,Organización Mundial de Comercio (OMC), y de acuerdo con las realidades de relación actual (15).

En el plano estrictamente comercial hay ya 25 años de experiencia del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) desde que este se pusiera en marcha en 1971 (16). La cuestión se plantea ahora de forma diversa tras la creación de la Organización Mundial de Comercio y la decisión de su Sesión Ministerial de Singapur de convocar una Conferencia ad hoc para impulsar las exportaciones de los países pobres realizando, al mismo tiempo, inventario de lo que los organismos internacionales están haciendo a este respecto basándose en el Plan de Acción aprobado (17) y en los resultados de la Reunión de Alto Nivel celebrada en Ginebra en octubre de 1997.

Los análisis de impacto basados en conceptos de desarrollo humano tienen, empero, mucha menos tradición. El Informe sobre el Desarrollo Humano que publica anualmente el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y en donde se recogen indicadores referidos a la pobreza, analfabetismo y salud, y hasta instrumentos jurídicos internacionales sobre Derechos Humanos, tiene, para entendernos, muchos menos años de vida que el Atlas que publica anualmente el Banco Mundial y en el que el indicador de desarrollo es la renta per cápita que puede encubrir, como se sabe y como ya Gini demostrara en su día, importantes asimetrías entre personas y grupos sociales.

Ajuste del sistema económico global Dado que el enfoque tradicional de la ayuda solamente ha dado resultados limitados, la mayoría de los donantes internacionales se ha ido pasando a un enfoque dirigido a ayudar a los países pobres a que se ajusten al sistema global y, así, conseguir su equilibrio macroeconómico.

En los primeros decenios de independencia de los países pobres tal enfoque era difícil o imposible de aplicar. Los países que accedían a la independencia estaban imbuidos por la idea, que Schumpeter formulara durante la Segunda Guerra Mundial (18), de que el capitalismo se desmoronaría. La realidad es que el Capitalismo no se ha desmoronado, sino que ha sido el Socialismo el que lo ha hecho marcando lo que Fukuyama ha llamado el final de la historia (19). Es cierto que el capitalismo actual poco tiene que ver con el capitalismo previo a la convergencia de sistemas tan bien analizada por Shonfield, pero lo que sí es cierto, es que salvo Cuba y China ya ningún país del mundo funciona con un sistema socialista.

En este contexto de capitalismo triunfante los grandes donantes han cambiado su recetario respecto a los países pobres. Ahora ya no se les ayuda para que permanezcan fieles al sistema del donante, sino que los países capitalistas pueden incidir claramente para condicionar la ayuda a través de fórmulas que alineen al país ayudado con sistemas liberales de mercado. Si el Informe del Banco Mundial de 1996 podía incluso dedicar su parte especial a la transformación de economías planificadas en otras de mercado (20), el de 1997 entraba decididamente en la "reducción del Estado", el apoyo a las empresas privadas y las ONG como agentes de desarrollo, y a ensalzar de manera decidida todos los mecanismos adoptados por los países en cuanto a transparencia, desmantelamiento de la burocracia, lucha contra la corrupción administrativa y política, avances respecto a la desregulación, etc. (21).

Las ideas sobre el ajuste estructural de los países en desarrollo han avanzado mucho y se han entablado diálogos y dictado condicionalidades para evitar que la mala gestión macroeconómica hiciera imposible que estos países avanzaran. Es evidente que el equilibrio macroeconómico es una precondición para el posterior desarrollo (22). Por mucho que los resultados de la inversión internacional sobre los países huésped dependan de muchísimas cosas (23), con lo que se hace difícil preconizar contra viento y marea que la poca Ayuda Pública al Desarrollo puede compensarse con las inversiones extranjeras, es obvio que solamente con un equilibrio macroeconómico adecuado pueden tener lugar procesos de atracción de la inversión internacional y de inversión doméstica capaces de activar el proceso económico y social.

Pero no es menos cierto que estos procesos de ajuste estructural o adecuación sistémica han tenido y tienen sus costes sociales. Los organismos internacionales han podido empezar a hacer balance de los costes sociales que la presión para la disminución de los gastos públicos aplicada en los planes de ajuste ha generado (sobre todo por ahorros presupuestarios en sectores tales como la sanidad y la enseñanza), y de las injusticias que en algunos casos esto ha conllevado, llegando a la convicción de que hay que evitar la pérdida de equidad que un ajuste a ultranza puede suponer (24). El propio Banco Mundial parece haberse dado cuenta de que hay que evitar que los desprotegidos de los países pobres paguen los platos rotos del ajuste y se ha percatado de que hay que ayudar a los Gobiernos a aliviar la pobreza (25).

La idea de alivio de la pobreza, que de la mano del laborista Tony Blair se ha convertido en la de eliminar la pobreza (26), es hoy una de las ideas motor de la cooperación y la lucha por el desarrollo, totalmente diferente de lo que ocurría hace unos años cuando el desarrollo de los países se conceptuaba con carácter global estatal, sin distinguir entre el impacto que las acciones de desarrollo pudieran tener sobre los distintos sectores de la sociedad del país ayudado.

El modelo asiático de desarrollo Es en este contexto de lucha por el ajuste estructural e inserción de los países subdesarrollados en la división internacional de trabajo que la mayoría de los estudiosos del desarrollo y los organismos internacionales habían ensalzado las bondades del modelo asiático de desarrollo. Es indudable que los ritmos de desarrollo de algunos de tales países asiáticos fueron emblemáticos, pero no es menos cierto que en la mayoría de los casos se olvidó que tal desarrollo económico escondía muchas injusticias sociales. Muchos de los países asiáticos exportaban desde luego mucho y crecían también mucho, pero no brillaban por el número de ratificaciones a los convenios internacionales sobre Derechos Humanos, cuyo estado de ratificación recoge cada año el PNUD en su Informe sobre el Desarrollo Humano.

Aunque no se explicitara, sí ha habido denuncias sutiles sobre el hecho de que el desarrollo rápido de alguno de los tigres asiáticos estaba basado en un amplio dumping social derivado de unas condiciones laborales penosas y unas condiciones de democracia y respeto a los Derechos Humanos que, por otro lado, sí se exigen a otros países en desarrollo y, por tanto, no se han exigido con la misma contundencia a algunos de estos tigres asiáticos.

Es evidente que todos los indicadores nos muestran que los países asiáticos han crecido por encima de las medias mundiales en términos de renta y exportaciones gracias, sobre todo, a su exportación a Japón y al mercado norteamericano (27), pero el proceso de desarrollo social ha ido muy por detrás.

El caso de Corea del Sur resulta emblemático. Cuando Corea se convirtió en miembro de la OCDE en reconocimiento a sus éxitos de crecimiento de los últimos años, ya se ponía claramente de manifiesto que el cambio de las reglas laborales y de las condiciones de vida a que la población coreana aspiraba y que se hacían necesarios con el acceso de Corea al organismo del parisino Chateau de la Muette, pondría en dificultad al modelo de crecimiento tal como había estado concebido (28).

Pese a ello, el Banco Mundial aún seguía enfatizando, en su informe de mediados de 1997, que los países de Asia del Este que de 1987 a 1996 habían estado creciendo casi un 10% anual, y que de 1997 al 2006 iban a crecer un 8%, y los países de Asia del Sur, que en los respectivos períodos daban crecimientos de algo menos y algo más del 6% (29), iban a seguir liderando el crecimiento mundial con tasas marcadamente superiores a las europeas, las de América Latina y el Caribe, las de África Subsahariana así como las de Oriente Medio y África del Norte.

La crisis monetaria y financiera de los últimos meses de 1997, y principios de 1998, en que la especulación se ha cebado contra la Rupia de Indonesia, el Won Coreano, el Bath thailandés, el Ringitt malayo, el Peso filipino, el dólar de Singapur, y en menor medida en el Yen japonés y la Rupia India, pone ahora en tela de juicio si el modelo asiático de desarrollo era tan sólido como muchos diagnósticos se obstinaban en enunciar.

Esta cuestión no es solamente un divertimento ex post a la última situación de crisis asiática, sino una meditación asociada a la frivolidad con que a veces se ponen de moda determinados modelos. El profesor Pigrau decía hace algún tiempo que, dada la importancia que las decisiones del FMI y del Banco Mundial tienen sobre el mundo y sobre la economía de todos y cada uno de los países y sus respectivas poblaciones, bueno sería que éstas se sometieran más y mejor al derecho internacional (30). Las modas y el rigor respecto a las decisiones de política económica a adoptar o a orientar son absolutamente necesarias y, con independencia de que en el caso asiático jueguen elementos de interdependencia de los que los países más afectados por la crisis no son directamente responsables, sí es cierto que se había creado una burbuja excesivamente optimista respecto al estado de estos mercados emergentes.

Aquí no se pone en duda que sea necesario aumentar la ventaja competitiva de los países en desarrollo, para que estos puedan insertarse más y mejor en el mercado mundial de acuerdo con los mecanismos que regulan actualmente la división internacional del trabajo y que en poco coinciden con lo que concebían los economistas clásicos (31). De lo que es necesario hablar, tras la crisis asiática, es de hasta qué punto los paradigmas fundados en indicadores de desarrollo de carácter exclusivamente macroeconómico pueden convertirse en guía de actuación de la Sociedad Internacional.

Está claro que las recetas restrictivísimas del FMI para dar apoyo a los países asiáticos tratando de hacer recuperar la confianza en los países afectados por la especulación no ha tenido al principio, siquiera, la virtud de analizar las diferencias estructurales que hay entre los tigres asiáticos afectados (32). Por otra parte nadie ha hablado de obligar a los países ayudados a suscribir ciertas convenciones internacionales de Derechos Humanos que hasta ahora no han suscrito.

Con todo ello, el problema que ahora se plantea no es el de si se ha perdido el modelo asiático como paradigma de desarrollo creíble para otros países en desarrollo sino el de saber hasta qué punto el modelo de tales países era paradigmático a todos los efectos y si, sobre todo, resulta posible encontrar algún otro paradigma mejor en el que basar razonamientos y políticas.

Por otra parte, y esto es aún mas grave, tendrá que analizarse en profundidad, en relación a la crisis asiática, si las circunstancias históricas de inestabilidad mundial a que han tenido tradicionalmente que hacer frente los países en desarrollo en relación, sobre todo, a la volatilidad de los precios de sus principales materias primas de exportación, no se ven ahora incrementadas por el Casino Global en el que la globalización incontrolada (33) ha sumido a las balanzas de pagos, la economía y las sociedad de la totalidad de los países del mundo.

Si ya las crisis del petróleo, las crisis de la deuda y la desaparición del Segundo Mundo han cambiado muchas cosas en la economía mundial, y si la moneda única europea va a cambiar en breve muchas otras, la crisis asiática debe hacernos reflexionar sobre la relatividad de muchos paradigmas.

En nuestra Aldea Global los viejos modelos globales en que incluso cada organismo internacional tenía un papel perfectamente asignado dentro del funcionalismo mundial (34) deben revisarse continuamente, y lo mismo debe decirse respecto a las apuestas de futuro que la lucha contra el subdesarrollo debe plantear al creciente número de actores con capacidad de influencia sobre las relaciones internacionales y sobre los lobbies nacionales con capacidad de proyección transnacional.

Un enfoque humano En 1998 la Sociedad Internacional celebró el 50 aniversario de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos y ahora más que nunca la lucha contra el subdesarrollo debe asentarse en conseguir que todas las poblaciones accedan a los elementos que aseguren su supervivencia y seguridad física (derecho a la vida, alimentación, vivienda, prohibición de torturas, formas de esclavitud, etc.), su dignidad humana y espiritual (democracia, educación, libertades, igualdad de sexos, religiones, condiciones de trabajo dignas, etc.).

Los últimos años de Cumbres y Conferencias convocadas por Naciones Unidas han hecho aumentar la sensibilización sobre muchas de las interdependencias negativas que la cooperación al desarrollo debe ayudar a hacer vencer, aunque no hayan motivado, desgraciadamente, que los Parlamentos nacionales de los países ricos -acuciados por los problemas sociales internos- hagan las concesiones necesarias para que el mundo en que vivimos se convierta en más solidario.

A partir de aquí no se trata tanto, pues, de confiarse a modelos mágicos que puedan transportar a un país subdesarrollado a los deseados niveles de desarrollo, sino de saber muy bien cuál es, en cada caso, el modelo de desarrollo que puede hacer que las poblaciones de un país se acerquen más y mejor a los Derechos Humanos y sociales hoy comunmente aceptados.

Como la experiencia de los marginados y los desempleados de larga duración en los países desarrollados pone muy bien de manifiesto, la empresa que ya es de por sí difícil en el Norte no puede ser, ni mucho menos, fácil en el Sur. LA ONDA® DIGITAL

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