La necesidad de una política de Estado en materia de educación superior

por el Ing. Rafael Guarga,
rector de la Universidad de la República

Ponencia del rector de la Universidad de la República, ingeniero Rafael Guarga, en el seminario "Servicios públicos: aportes hacia una política de Estado", organizado por el Centro de Estudios Estratégicos 1815, que preside el general ® Líber Seregni (15 de mayo de 2001).

1- Introducción

En este trabajo plantearemos las importantes transformaciones que hoy la realidad le impone a las universidades en el mundo y veremos como eso se ha traducido en respuestas académicas concretas. Veremos luego como ello se refleja localmente, tanto en lo que hace a las demandas de la sociedad uruguaya así como en la elaboración de un Plan Estratégico de Desarrollo de la Universidad de la República (PLEDUR). Posteriormente examinaremos la necesidad de una política de estado en materia educativa y en particular en lo que refiere a la educación superior (ES). Se hará luego una breve reseña histórica en cuanto a las aproximaciones y los distanciamientos de la Universidad de la República (UR) en relación con políticas de estado en su ámbito educativo. Finalmente, derivaremos de lo expuesto la conclusión de que existen condiciones para la búsqueda de caminos que permitan construir dicha política. 

2- Las demandas de la sociedad en materia de educación superior (ES)

Hoy en día es un lugar común hablar de la velocidad creciente de la producción de nuevos conocimientos. ¿Qué quiere decir esto? ¿Es posible medir esta velocidad? Vamos a intentar presentar en forma sencilla esta idea. Para ello, en una visita imaginada a nuestras bibliotecas universitarias de la Facultad de Medicina y la Facultad de Ingeniería, podemos allí investigar -a través de publicaciones que recopilan la producción en materia de nuevos conocimientos en la Medicina y la Ingeniería- el número de artículos que, por año, se publican en el mundo entero y que están consignados en estas publicaciones (Index Medicus, Medline y Engineering Index).

Examinando la situación en la ingeniería en el año 1960 encontramos que se produjeron en el mundo unos 56.000 artículos que están registrados en estos índices. Podemos entonces declarar que la velocidad de producción de nuevos conocimientos en el área de la ingeniería fue de 56.000 artículos en el año 1960. Ahora, si tomamos el año 1997 la publicación correspondiente indica que en ese año se publicaron 225.000 artículos con aportes nuevos en materia de ingeniería. En consecuencia en esos 37 años podemos decir que la velocidad de producción del conocimiento original en la ingeniería, se multiplicó por 4. Ahora bien, si hacemos el mismo proceso con las publicaciones de medicina recopiladas en los índices correspondientes nos encontramos con que la multiplicación de la velocidad de creación del conocimiento entre los años 1960 y 1997 fue de 3,34.  

Esto aparece en el Cuadro N° 1. Allí se presentan también los datos correspondientes al año 1990. Puede verse entonces una tendencia claramente creciente para estas dos orientaciones, y si tuviéramos paciencia y tiempo podríamos verificar comportamientos similares en todas las grandes orientaciones del conocimiento humano. Esto es, una tendencia creciente en la velocidad de producción de nuevo conocimiento.

CUADRO Nº 1

Número de publicaciones anuales con aportes nuevos en medicina humana e ingeniería

(1) Index Medicus, Medline
(2) Engineering Index 

Ahora bien, ¿quién produce este conocimiento?. Naturalmente detrás de cada aporte original de conocimiento en estas orientaciones y en otras orientaciones decisivas para el avance de la sociedad humana, hay inteligencias cultivadas e inteligencias que hoy, en lo fundamental han tenido una formación universitaria. Entonces podríamos dirigirnos a examinar cómo crece la población estudiantil universitaria en el mundo entero. Ello nos ilustrará sobre qué ocurrirá en el futuro en cuanto a la velocidad de producción de nuevos conocimientos. 

En las estadísticas correspondientes podemos observar que en el año 1960 existían 13 millones de estudiantes en la educación superior en el mundo y que para el año 1995 este número era de 81.7 millones. Esto es, en 35 años la población estudiantil universitaria del planeta se multiplicó por un factor algo mayor que 6. Ahora bien, podemos preguntarnos si es posible que este proceso continúe en el tiempo. La respuesta es francamente afirmativa, porque el número de jóvenes que hoy se encuentra en la educación superior es solamente el 16,2% de la cohorte etaria cuyas edades están comprendidas entre los 18 y 22 años que son los años correspondientes al tránsito por la educación universitaria.  

Teniendo en cuenta estas cifras podemos decir que hoy quedan fuera de la educación universitaria 422.6 millones de jóvenes que por cuya edad les correspondería estar en ella. Podríamos extendernos en cuanto a la distribución inequitativa de estos jóvenes en el planeta y observar que los países más desarrollados ostentan tasas brutas de escolarización a nivel terciario sustantivamente mayores que las tasas correspondientes a los países subdesarrollados. Pero, en lo que hace a nuestro razonamiento queremos enfatizar que aun sin tener en cuenta la segura expansión de la población del planeta, está dentro de lo posible extender en un factor de 6 la población de jóvenes que en el mundo adquieren una educación de nivel terciario.  

En consecuencia podemos señalar que este aspecto central en lo que hace al crecimiento de la velocidad de producción de conocimiento, que es el crecimiento del número de jóvenes que puede adquirir un nivel cultural suficiente como para crear nuevos conocimientos, ello habrá de mantenerse de acuerdo con las tendencias que hoy se observan.

 Debe señalarse, por otra parte, que a este factor que estamos exponiendo, que es el crecimiento del número de personas con el nivel cultural necesario para producir nuevos conocimientos, le debemos incorporar otros factores que operan en la misma dirección. A saber, la facilidad creciente en acceso a la información, el desarrollo intensivo de las comunicaciones, la organización en los ámbitos productivos de la capacidad de innovación, esto es la incorporación de los nuevos conocimientos a la economía y a la vida social. En fin, un conjunto de factores que, todos ellos colaboran para que, en un horizonte de largo plazo, esta tendencia al crecimiento de la velocidad de generación de conocimientos, se intensifique considerablemente.

 Es en este escenario que hemos trazado -en términos muy simplificados- donde deben inscribirse las transformaciones que se están produciendo en las universidades del mundo entero. En este sentido, en la introducción de la declaración que realiza la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior de la UNESCO (París, 1998) se señala lo que sigue:

"La sociedad cada vez más tiende a fundarse en el conocimiento, razón por la que la educación superior y la investigación forman, hoy en día, parte fundamental del desarrollo cultural, socioeconómico, y ecológicamente sostenible de los individuos, las comunidades y las naciones. Por consiguiente y dado que tiene que hacer frente a imponentes desafíos, la propia educación superior ha de emprender la transformación y la renovación más radicales que jamás haya tenido por delante".  

La declaración alude al fenómeno que acabamos de describir. A una sociedad que produce a velocidad creciente nuevos conocimientos y que, por tanto, como lo sostiene el conocido investigador de estos procesos de la aplicación del nuevo conocimiento a la transformación de la sociedad, B. Lundvall (1992):

"... el recurso fundamental de la economía moderna es el conocimiento y consecuentemente el proceso más importante es el aprendizaje".

Ello le asigna a la educación un papel protagónico a los efectos de avanzar en esta sociedad en la cual, por los rasgos que señalamos, el conocimiento adquiere una centralidad que pocas veces tuvo en la historia.  

Veamos ahora algunos datos respecto a la educación superior en el mundo puesto que, en estos datos de hoy, se está dibujando la capacidad de aprendizaje de las sociedades del futuro inmediato.

En el Cuadro N°2 aparecen las Tasas Brutas de Escolarización (TBE) por regiones en el mundo para la educación superior para los años 1990 y 1997.  

CUADRO N°2

Tasas Brutas de Escolarización (Educación Terciaria)

UNESCO, 2000

En este cuadro pueden verse las fuertes diferencias que se presentan entre regiones en cuanto a tasas brutas de escolarización en la enseñanza superior en el mundo. Así nos encontramos en las regiones más desarrolladas, una tasa de 61.1% y en las regiones menos desarrolladas una tasa del 3.2 %. En América Latina y el Caribe la tasa media es de 19.4%.  

También puede observarse que la tendencia en los países más desarrollados es la generalización de la enseñanza superior, a lo cual se llegará en un plazo de pocos años, como ya en algún país se ha llegado. Esto es expresión de la importancia que adquieren los procesos de aprendizaje en estas sociedades. Por ello, en la proclama final de la Conferencia de París del año 1998, a la cual aludimos anteriormente, se señala que:  

"En los albores del nuevo siglo, se observa una demanda de educación superior sin precedentes, acompañada de una gran diversificación de la misma, y una mayor toma de conciencia de la importancia fundamental que este tipo de educación superior reviste para el desarrollo sociocultural y económico y para la construcción del futuro, de cara al cual las nuevas generaciones deberán estar preparadas con nuevas competencias y nuevos conocimientos e ideales." 

En este escenario de "demandas sin precedentes" de las sociedades hacia sus universidades y teniendo en cuenta la realidad regional en la cual se inscribe el Uruguay, estas demandas en nuestro país pueden formularse de la siguiente forma, según se consigna en el documento "Plan estratégico de la Universidad de la República" (PLEDUR 2000). 

"La primera es la demanda por acceder a la educación superior. En efecto, el futuro (empleo, salario, oportunidades de todo tipo) impone a los jóvenes la necesidad de avanzar en el sistema educativo formal todo lo que sea posible."  

"La segunda es la demanda por recibir educación a lo largo de toda la vida. Quien hoy recibe un título universitario sabe que si quiere permanecer activo en su actividad deberá asistir periódicamente a los ámbitos universitarios para actualizar sus conocimientos y eventualmente desarrollar nuevas habilidades profesionales pues las adquiridas inicialmente habrán quedado obsoletas." 

"La tercera es la demanda para que las instituciones de educación superior participen como actores destacados en los "sistemas nacionales de innovación" que es el escenario en el cual los nuevos conocimientos se transforman en avances productivos y en mayores logros sociales."

"La cuarta demanda alude a la afirmación de las identidades nacionales y regionales en un contexto en el cual las comunicaciones, acentúan como nunca antes la dimensión mundial de los acontecimientos." 

3- Las demandas de la sociedad uruguaya

En este capítulo explicaremos con algún detalle el contenido de las demandas hacia la educación superior indicadas precedentemente. Haremos uso para ello del material presentado en el documento PLEDUR 2000. 

3.1- Acceso a la educación superior

En el cuadro N° 3 se muestra el crecimiento esperado del alumnado de la UR para el período 1999-2030. Este crecimiento surge de admitir la misma distribución del alumnado entre la UR y las universidades privadas que hoy existe y de proyectar hacia el año 2030 el crecimiento ocurrido en el pasado incorporando el crecimiento ya conocido del alumnado de enseñanza secundaria. La proyección no incorpora el impulso al crecimiento de la UR que puede originarse en una mayor cobertura futura de la enseñanza media, así como tampoco tiene en cuenta la creciente conciencia social de la importancia de la educación superior como camino que abre mayores posibilidades ante un futuro incierto pero donde el conocimiento ganará en centralidad.

CUADRO N° 3

Proyección de matrícula por años para toda la Universidad.

Escenario de nivel educativo "medio" e ingreso "medio". Miles de personas. Años 1999 a 2030

FUENTE: - Fernández, Firpo y Perera; 2000 - V Censo Estudiantil Universitario 1999

El crecimiento esperado en el período de 30 años supone un crecimiento anual medio de 3.2%. Si se considera únicamente el período 1999-2004 el crecimiento medio anual es de 3.3%. Este crecimiento es del orden o algo menor que el experimentado en el período 1990- 1996 por varios países europeos (p. ej. Bélgica 6.8%, Dinamarca 3.2%, España 5.4%, Francia 4.7%, Italia 4.1%, Suecia 5.9%, Fuente OCDE). 

Es también significativa de este fenómeno de demanda creciente por acceder a la ES, la respuesta de una muestra representativa de la población urbana de nuestro país a la siguiente pregunta efectuada en una encuesta, realizada en Noviembre de 2000 (CIFRA, 11/2000):

" Si un joven que acaba de terminar sus estudios secundarios le preguntara a Ud. qué debería hacer: continuar sus estudios entrando a la Universidad o empezar a trabajar, ¿Ud. que le diría? ¿Que vaya a la Universidad, o que empiece a trabajar?. La respuesta se distribuyó de la siguiente forma:

A la Universidad 65%
Las dos cosas 13%
A trabajar 14%
Depende cómo sea el joven 6% 
No sabe/ No contesta 3%

En consecuencia 78% de las respuestas recomendaron al estudiante ir a la Universidad.

Los elementos indicados muestran elocuentemente, en nuestro país, el fenómeno de demanda creciente por la ES al cual previamente se aludió como tendencia general. 

3.2- Demanda por educación a lo largo de toda la vida

Cuatro décadas atrás los planes de estudio de las carreras de grado se elaboraban, por parte de los claustros universitarios, procurando preparar al futuro egresado para el desempeño de la profesión desde el egreso hasta su retiro de la vida profesional activa. Predominaba la idea de que el estudiante debía ver en los cursos universitarios todos los aspectos de lo que luego sería su ejercicio profesional. Se pensaba que si algún aspecto quedaba sin cubrir, el profesional dejaría la universidad con una preparación deficitaria. Esta concepción presionaba hacia planes largos y enciclopédicos, pero era una concepción aceptada y dominante en los ámbitos universitarios de la región. Se pensaba asimismo que el egresado podía mantenerse actualizado en su profesión en base a su propio esfuerzo e intereses y si debía recurrir a la universidad, ello sería en términos de consulta a sus bibliotecas especializadas. 

Hoy, la concepción que nos guiaba en los 60, en la elaboración de los planes de estudio, no tiene el menor sustento en la realidad. Como vimos al comienzo (Cuadro N°1) la velocidad de producción de nuevo conocimiento se ha multiplicado por factores de 3 o más en áreas profesionales muy significativas como lo son las ciencias de la salud humana o las ingenierías. Hoy es opinión compartida en la academia que el egresado deberá ser asistido por la universidad para mantenerse actualizado en su profesión pero asimismo para poder cambiar de orientación dentro de un mismo campo profesional. Ello es así pues está dentro de lo probable que, en las cuatro o cinco décadas de duración de la vida útil del egresado, la orientación por la cual transita en la etapa estudiantil sencillamente desaparezca por obsolescencia y el egresado deba llevar adelante un aprendizaje institucional de otra u otras orientaciones para poder mantenerse activo en la profesión. Estos datos de la realidad sustentan la noción de "educación permanente" o de "aprendizaje a lo largo de toda la vida" que podemos considerar - para el ámbito de los egresados universitarios- como una de las expresiones de esa "sociedad del aprendizaje" a la cual se aludía precedentemente.  

Debe señalarse que este "aprendizaje a lo largo de toda la vida" transforma radicalmente las características de los planes de grado. Como ya se dijo, colabora en la eliminación del enciclopedismo y disminuye su duración pero, asimismo, orienta la enseñanza de grado hacia los conocimientos fundamentales que luego permitirán seguir aprendiendo "a lo largo de toda la vida".

Lo expuesto describe una demanda nueva que están experimentando las universidades del mundo entero. Demanda que tiene una intensidad proporcional al grado de desarrollo de las sociedades en las que están insertas. En el Cuadro N°4 se muestra el porcentaje de la población de personas con formación universitaria que transitaron durante 1994-1995 por cursos de formación permanente en diferentes países.

CUADRO Nº 4

Participación en cursos de educación permanente en el año anterior

para empleados adultos con educación universitaria (1994-95) (%)

Fuente:OCDE 2000

En nuestro país el porcentaje para el año 1999 es el 17% de los egresados considerados como tales en el padrón electoral correspondiente. Nótese que si el porcentaje fuese el de Inglaterra en el período 1994-1995 el número de egresados que hubieran concurrido a las aulas universitarias en el año 1999 superaría el 80% del número de estudiantes de grado registrados por el censo en ese año (66.600 estudiantes). Como es notorio entonces, esta nueva demanda que les surge a las universidades -proveniente fundamentalmente de sus propios egresados- exige a éstas fuertes transformaciones en la concepción de los planes de estudio de grado, en la necesidad de organizar una oferta creciente de cursos de educación permanente y en la capacidad de seguir la evolución de los campos profesionales mediante ofertas de formación por fuera de los estrechos límites de las facultades profesionales tradicionales.  

3.3 Demanda desde los "sistemas nacionales de innovación"

Siendo el conocimiento el recurso fundamental de la economía moderna, ésta impone organizar el proceso de incorporación del nuevo conocimiento que, como vimos se produce con velocidad creciente, a todos los aspectos de la vida social y en particular al sistema productivo. Ello lleva a encarar en forma programada, con una fuerte componente de acción por parte del estado, los procesos de producción, transmisión y difusión del conocimiento. La producción del conocimiento alude a la investigación científica y el desarrollo de procesos y productos (I+D). La transmisión del conocimiento refiere a la formación de los portadores del mismo en las nuevas generaciones (la enseñanza formal donde las universidades juegan un papel fundamental), las publicaciones científicas, las patentes, los libros etc. La difusión apunta a extender el conocimiento a todo el cuerpo social. En el ámbito productivo se denomina extensión industrial o extensión agraria y apunta a los productores individuales y a las pequeñas y medianas empresas que, por su escala, carecen de posibilidades de sostener departamentos de desarrollo propios. Este complejo tejido social que comprende la creación y el flujo del conocimiento así como su inserción en la economía, es el objeto de los "sistemas nacionales de innovación" que han pasado a ser un aspecto capital en la organización de las naciones hoy más desarrolladas.  

En estas naciones la participación de las universidades en la creación de nuevos conocimientos (investigación y desarrollo) es significativa, como se consigna en el Cuadro N°5. Sin embargo, como puede verse para los países que aparecen en el referido cuadro, esta participación medida por los fondos que ejecutan con ese propósito, no pasa en general del 20% del total de los fondos que los países dedican a I+D.

CUADRO Nº 5

Participación de las universidades en la ejecución de fondos de I+D (1996)

(1) % respecto al total de fondos para I+D ejecutados en el país. Fuente: Universidad 2000 (J. M. Bricall)

En América Latina y el Caribe la participación de las universidades en la creación de nuevos conocimientos es, según Cetto y Vessuri (1998) del 85%. Esta participación tan alta de las universidades en la creación regional (endógena) de conocimientos obedece a que, en general, las grandes universidades públicas de la región han encarado su misión incorporando a la investigación científica como uno de los aspectos centrales junto con la enseñanza y la extensión. Pero obedece asimismo al hecho que fuera de las universidades, a saber, las empresas privadas o públicas, importan la tecnología que requieren para su funcionamiento careciendo en la inmensa mayoría de los casos de Departamentos de Desarrollo capacitados para mejorar procesos y productos. Estas empresas, en particular las privadas, fueron creadas para operar en el mercado interno con tecnologías presumiblemente maduras y ya optimizadas cuyo origen estaba en el extranjero y que no requerían evolucionar para mantenerse vigentes en estos mercados. Este modelo, dependiente del conocimiento importado, hace crisis cuando se procura la competitividad en mercados externos pues en ellos el conocimiento, como recurso fundamental de la economía moderna, adquiere un papel central. En consecuencia, es un modelo incompatible con una producción exportable que pretenda ir más allá de los bienes no diferenciados con muy bajo valor agregado. 

De lo anterior surge que todo intento de crecimiento en materia de exportaciones tiene una componente fundamental en relación con la capacidad local de creación y aplicación de nuevos conocimientos a nuestra realidad productiva y su superación mediante un creciente valor agregado en los productos nacionales. A ello deberá contribuir la capacidad científica y de creación tecnológica local que hoy, en nuestro país, radica, en porcentajes que no desmienten la media regional, en la Universidad de la República. 

3.4 La demanda de afirmación de la identidad nacional

La globalización de las comunicaciones derivada del desarrollo de los medios tecnológicos disponibles actualmente genera la necesidad de afianzamiento de las identidades nacionales de regiones y naciones, amenazadas por una homogeneización con las culturas de las naciones que dominan dichos medios. Ello le asigna una particular significación a los estudios sociales y humanísticos, orientados a conocernos mejor en nuestras peculiaridades y potencialidades como nación. La investigación en la historia, la economía, el derecho, las artes, la filosofía y los procesos políticos y sociales que nos han tenido como protagonistas, cobra una importancia dramática en el caso de un país de pequeñas dimensiones y corta historia, que quiere insertarse en el mundo con perfil propio. 

En los aspectos citados a la UR le corresponde un papel relevante. En ella se cultivan todas las orientaciones del conocimiento y en ella sus investigadores han producido y habrán de seguir produciendo obras que rescatan nuestro pasado, indagan sobre las señas de identidad de nuestra sociedad y efectúan aportes que nos distinguen y nos vinculan con otras sociedades de la región y el mundo.  

4- El Plan Estratégico de Desarrollo de la Universidad de la República (PLEDUR) 

4.1 Antecedentes a recordar del PLEDUR

El PLEDUR fue aprobado por unanimidad en el Consejo Directivo Central de la UR el 8/08/2000 pero su historia se remonta al año 1996 cuando en noviembre de ese año se efectúa la Conferencia Regional de América Latina y el Caribe, preparatoria de la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior convocada por la UNESCO y que habría de tener lugar en octubre de 1998, en París. La referida conferencia preparatoria es organizada por el organismo regional de la UNESCO especializado en la Educación Superior (CRESALC, hoy IESALC) y fue convocada con el propósito de elaborar el aporte regional a la conferencia mundial. La conferencia se realizó en La Habana (Cuba) con la participación de numerosas delegaciones de países de la región. Allí se genera un documento que recoge -dentro de la diversidad de los aportes que responden a realidades universitarias diferentes dentro del subcontinente- los aspectos esenciales de la rica historia universitaria latinoamericana. Se afirman aspectos tan sentidos como la autonomía institucional, la participación directa de los órdenes o estamentos en el gobierno universitario, la vocación de impulsar una ES abierta a todos los que han transitado con éxito los niveles educativos previos, la inquietud por la equidad social en la ES y la extensión del conocimiento hacia la sociedad, la necesaria presencia de la investigación entre las funciones esenciales de la universidad, la importancia del estado como sostén financiero fundamental de la educación superior en la región y la voluntad de cooperación con todos los actores sociales, en la construcción democrática de nuestras naciones.  

En octubre de 1998 se efectúa en París, como ya se señaló, la Conferencia Mundial sobre Educación Superior. Esta conferencia, la primera con estas características que convocaba la UNESCO, tuvo un carácter gubernamental y a ella asistieron 186 delegaciones de gobiernos en las cuales participaron 116 rectores. La delegación uruguaya fue presidida por el Ministro de Educación y Cultura Prof. Yamandú Fau y cinco de sus miembros fueron designados por la UR. De esta conferencia surge una multiplicidad de documentos que abarcan los aspectos de pertinencia, calidad, equidad, gestión y financiamiento de la educación superior en el mundo y que reflejan los aspectos centrales destacados en las cuatro conferencias regionales de las cuales la correspondiente a América Latina y el Caribe fue una de ellas. Las conclusiones de la conferencia se plasmaron en dos documentos principales, la Declaración Final y el Plan de Acción Inmediato. Estos documentos fueron aprobados por unanimidad en la asamblea plenaria de cierre de la conferencia. 

La Declaración Final así como el Plan de Acción, proporcionan un marco de referencia para las universidades del mundo donde se destaca el papel protagónico que les cabe a estas instituciones en un mundo que se dirige hacia sociedades en las cuales el conocimiento habrá de ocupar un lugar central, en los términos que ya se expusieron precedentemente. Se advierte sobre la fuerte inequidad que hoy reina en el mundo y en las sociedades, sobre las diversas discriminaciones que segregan a los jóvenes y cuya exclusión de la academia es una más de las exclusiones de las cuales son objeto, se resalta la autonomía de las universidades del poder político y económico, la necesaria participación de los protagonistas del proceso educativo en el gobierno universitario, la adaptación de la institución a la demanda creciente por educación superior, el papel fundamental del estado en la financiación de la educación superior, la práctica de la investigación como uno de los rasgos definitorios de la condición de universidad y la cooperación con otros actores sociales (gobierno, empresas, organizaciones civiles) en la aplicación pertinente del conocimiento.  

Debe señalarse que las conclusiones de la referida conferencia -donde se le asigna a las universidades un papel social muy significativo en el progreso de las sociedades, no únicamente del mundo más desarrollado sino particularmente en las naciones que hoy se ubican en la periferia de aquel o más lejos aún- contrastan significativamente con las posiciones que, en la época, sostenía el Banco Mundial. Este organismo discutía el papel de las universidades en los países no desarrollados y en particular el papel del estado en la financiación de las universidades públicas, adjudicándole un carácter regresivo al gasto estatal en la educación superior. El impacto de la conferencia de la UNESCO fue de tal magnitud y las consecuencias reales de la política aplicada por el Banco tan negativas, que hoy ya existen documentos públicos del Banco donde se reexamina la política anterior, sustituyendo la tesis de la eliminación del apoyo estatal a las universidades en los países en desarrollo, por la propuesta de estructuras de educación superior estratificadas y segmentadas, algunas de carácter elitista que lamentablemente, tampoco condicen con las necesidades reales de nuestras naciones.  

Estos son algunos antecedentes a recordar en relación con el PLEDUR. Su señalamiento importa pues entronca a este plan con tendencias mundiales que responden a la dinámica que la centralidad del conocimiento le está imponiendo a la educación superior en el mundo. 

4.2- El Plan de Desarrollo Estratégico de la Universidad de la República

En lo que sigue nos limitaremos a exponer los aspectos más generales del PLEDUR (objetivos y resultados esperados). La formulación completa del mismo incluyendo los veintiún Proyectos Institucionales (PI) en los que se espera se materialice el desarrollo universitario hasta el año 2004, se encuentra en una publicación (Documentos de trabajo del Rectorado N°10, Marzo/2001) que ha sido ampliamente difundida dentro y fuera de la Universidad de la República y por razones de espacio no ha sido incorporada a este trabajo.  

El PLEDUR se vertebra en torno a cinco grandes objetivos estratégicos que se detallarán a continuación. Cada objetivo tiene asociados varios resultados esperados que también se detallarán. A cada objetivo van asimismo asociadas diversas orientaciones (cuya formulación omitiremos en este resumen) que precisan diferentes aspectos del objetivo correspondiente. Como Anexo a este trabajo se incluye un listado con la identificación de cada PI y una presentación matricial de la vinculación de los PI con los cinco objetivos estratégicos referidos.  

A continuación entonces se presenta cada uno de los objetivos mencionados y los resultados esperados de las acciones organizadas en función de los mismos.

Objetivo Nº 1- Responder a la demanda creciente por enseñanza superior, promoviendo la equidad social y geográfica y mejorando la calidad de la oferta pública.

Resultados esperados:

Aumento de la cobertura de la matrícula de la Universidad de la República.

Mejora de la equidad social y geográfica en la matrícula de la Universidad de la República.

Mejora en la calidad y ampliación de la oferta de la enseñanza de grado y la educación permanente de la Universidad de la República.

Mejora en la formación y calidad didáctica de los docentes universitarios.

Objetivo Nº 2- Impulsar la creación científica, tecnológica y artística estimulando su calidad.

Resultados esperados:

Mejora cualitativa y aumento de la actividad de creación y aplicación científica y artística en la Universidad de la República.

Desarrollo de vínculos más diversos e intensos entre la creación académica y las demandas específicas de la sociedad uruguaya.

Mejora de la capacidad de la Universidad de la República, de formación de investigadores con destino académico y no académico.

Objetivo Nº 3- Promover la utilidad social del conocimiento contribuyendo a la solución de los problemas que hacen a la mejora de la calidad de vida de la población.

Resultados esperados:

Incremento significativo de los vínculos de la Universidad con la sociedad para el logro de la utilización del conocimiento para el desarrollo humano.

Mejora de la oferta académica de la Universidad en el interior del país.

Establecimiento y consolidación de programas permanentes que integren y articulen las funciones de enseñanza, investigación y extensión con proyección a la comunidad

Objetivo Nº 4- Impulsar los procesos de modernización en la gestión capaces de sustentar eficientemente las transformaciones de la Universidad de la República.

Resultados esperados:

Seguimiento valorativo de los procesos de transformación y rendición de cuentas sobre las conclusiones de la evaluación institucional.

Vínculos académicos activos con las universidades de la región y el mundo.

Mejora de la eficiencia y la calificación en el funcionamiento del Consejo Directivo Central.

Mejora en la gestión de la dirección del Hospital de Clínicas (Director y Comisión Directiva).

Consolidación de las estructuras de Areas y Redes Disciplinarias y Temáticas, como modalidades de gestión institucional capaces de atender las nuevas demandas académicas.

Consolidación de la Comisión Social Consultiva como un ámbito de diálogo permanente entre actores sociales relevantes y la Universidad de la República.

Adecuación de la gestión técnico-administrativa a las transformaciones universitarias

Modernización de las estructuras formales y los sistemas horizontales de Gestión, atendiendo especialmente a su informatización y a la capacitación del personal.

Disminución de la participación porcentual de la Gestión en el presupuesto universitario.

Objetivo Nº 5- Mejorar la atención de la salud que se brinda en el Hospital de Clínicas y con ello la calidad de la formación de los recursos humanos para la salud.

Resultados esperados:

Mejora de la productividad asistencial del hospital en sus aspectos cuali-cuantitativos según metas programadas.

Mejora de la calidad de la atención, así como en la percepción que de esta tiene el usuario.

Mejora en la eficiencia del uso de los recursos hospitalarios (promedios de estadía, índice ocupacional tasa de mortalidad, satisfacción de los usuarios, indicadores de producción).

Mejora en la calidad de formación de los Recursos Humanos para la Salud y aumento de la producción científica de orientación clínica. 

Si bien lo presentado del PLEDUR es un resumen compactado al extremo, creemos que surge de lo expuesto la necesidad de actuar consecuentemente con los objetivos establecidos durante un período de tiempo prolongado, si se pretende lograr transformaciones significativas en la Universidad.

La primera etapa transita por el cumplimiento de lo establecido en cada uno de los PI a los cuales se hizo referencia precedentemente, cuyo período de ejecución se extiende hasta el año 2004 y cuyas metas están formuladas explícitamente en cada uno de ellos. Una evaluación a ser efectuada a fines del 2004 -donde se constatará lo logrado y se le contrastará con lo esperado- dará lugar a una nueva formulación de proyectos institucionales para seguir impulsando a la Universidad en la dirección de sus objetivos estratégicos. Otras etapas seguirán a la que hoy tenemos por delante y si no hay errores sustantivos en los objetivos estratégicos que la UR se ha establecido, estos seguirán orientando los nuevos proyectos que la institución formule. 

4.3 Necesidad de una política de Estado

A esta altura de la exposición creemos que surge con toda evidencia que muy poco de lo planteado precedentemente es posible de ser llevado a la práctica si el país no acuerda en forma muy amplia el camino a seguir en materia educativa y en particular en lo que refiere a su educación superior. Suele identificarse esta necesidad únicamente con los aspectos presupuestales lo cual, sin negar la significación que los mismos tienen, es claro que la política de estado, si bien debe comprender este aspecto, no puede reducirse al mismo.  

En efecto, de lo expuesto surgen múltiples aspectos que hacen a la actividad de la Universidad y que se relacionan con actores sociales muy diversos y sin cuyo acuerdo no será posible desplegar una acción como la que se prefigura en el PLEDUR. A continuación haremos una rápida reseña de estos aspectos que hacen a una política de estado y que trascienden lo presupuestal. 

Es evidente que la relación con ANEP es de enorme importancia para la elaboración de decisiones universitarias que se refieran a la enseñanza. Hoy la UR está organizada en Areas que agrupan las Facultades con mayores afinidades en el campo del conocimiento. Estas Areas están trabajando para formular planes de estudio con tramos comunes que reduzcan la diversidad de formaciones necesarias al ingreso de la Universidad. Asimismo están surgiendo iniciativas de carreras terciarias no universitarias cuya puesta en práctica se facilita enormemente si se coordinan acciones entre ANEP y la UR. Muy poco de esto es posible si el relacionamiento con ANEP no se realiza sobre acuerdos educativos a largo plazo y que el PLEDUR permitiría concretar.  

Un aspecto central del PLEDUR es el desarrollo de una política dirigida a estimular el ingreso a la Universidad de los jóvenes del interior. Este objetivo es plenamente compartido por las familias de los jóvenes, por las Juntas Departamentales y por las Intendencias. Las múltiples acciones que pueden llevarse a cabo para el cumplimiento de este objetivo se verían considerablemente potenciadas si este aspecto está comprendido en los acuerdos que implica una política de estado en materia educativa.

Otro aspecto central del PLEDUR es promover la utilidad social del conocimiento contribuyendo a la solución de los problemas que hacen a la mejora de la calidad de vida de la población (Objetivo N°3). La UR, como ya se señaló, alberga buena parte de la capacidad científica del país. Los acuerdos estratégicos con Ministerios, Intendencias, cadenas productivas que operan en áreas vitales para la economía del país, son esenciales para direccionar a mediano plazo recursos humanos calificados y la formación de nuevos recursos, en relación con las temáticas científicas que surjan de los grandes problemas identificados.  

Finalmente, el acordar sobre los temas educativos en términos estratégicos facilitará considerablemente la acción de los medios de difusión masiva que podrán colaborar brindando información sobre aspectos como los señalados, ayudando en la comprensión de temas centrales para el país y dando confianza a los jóvenes en cuanto a las acciones que se despliegan en el sistema educativo público en relación con su formación presente y futura. 

La UR ha dado un paso que estimamos de importancia, en la dirección de lograr acuerdos estratégicos con actores sociales importantes en lo que hace su accionar institucional, al crear la Comisión Social Consultiva (CSC) como comisión asesora de su Consejo Directivo Central. Esta CSC está integrada por representantes de los cuatro partidos políticos con representación parlamentaria, del Congreso Nacional de Intendentes, de los trabajadores a través del PIT-CNT, del Consejo Superior Empresarial y del sector cooperativo a través de CUDECOOP así como una representación (minoritaria) de la propia Universidad. Se trata de un ámbito de diálogo permanente entre la universidad pública y los actores sociales citados. Las coincidencias en cuanto a preocupaciones constatadas hasta el momento, crean esperanzas en cuanto a la posibilidad de forjar acuerdos estratégicos en los temas de interés común.

Pasaremos ahora a efectuar una muy resumida revisión histórica de circunstancias de nuestro pasado que podrían calificarse como aproximaciones o distanciamientos a estos acuerdos estratégicos en materia educativa. Nos referimos en particular a aquellos que involucran a la Universidad de la República.  

5- Aproximaciones y distanciamientos entre la Universidad y las políticas de Estado 

5.1- Aproximaciones

Le solicitamos a la Prof. Blanca Paris que nos ayudara a localizar en la historia de la UR estas aproximaciones y distanciamientos de la Universidad con las políticas del estado uruguayo. Dejando de lado el período fundacional (1833-1849) donde desde el estado se toman las medidas que permiten el nacimiento de la institución universitaria, los períodos que se destacan nítidamente en términos de una fuerte aproximación entre la acción de la Universidad en ejercicio de su autonomía y el Poder Ejecutivo de la época, se localizan en los años 1904-1907 y 1912-1917. En las palabras de la destacada historiadora (comunicación personal) rescatamos una reseña de ambos periodos. 

" En Uruguay (1904) se clausura la larga etapa de las guerras civiles, que se habían iniciado en la década del 30. La pacificación y una serie de circunstancias económicas externas, determinan que el país alcance un estado de prosperidad nunca conocido, que supieron impulsar Batlle y Ordóñez y su equipo de gobierno.

En la Universidad asume el rectorado Eduardo Acevedo. Pese a la brevedad de su período, Eduardo Acevedo, con su ímpetu realizador, canaliza una serie de transformaciones en la institución, facilitadas por su vínculo personal con Batlle y los Ministros José Serrato y Juan A. Capurro. E. Acevedo -con un fuerte respaldo económico por parte del gobierno- impulsó el crecimiento y la transformación edilicia de la Universidad; puso en marcha las futuras Facultades vinculadas al agro y a la economía; multiplicó, equipó y actualizó laboratorios y gabinetes, talleres, centros de investigación, granjas de práctica, etc., buscando que la Universidad pudiera incidir en la transformación modernizadora que el Uruguay requería. El Presidente de la República asistió con sus ministros de Hacienda y de Fomento a la inauguración de los cursos universitarios de 1905, destacando y haciendo pública con su presencia la política asumida por el Estado de apoyar al máximo la institución. Se invitó al acto a familiares de los estudiantes a los que se pretendía acercar a la Universidad. 

Dijo en su discurso el Rector Acevedo, "cómo debía enseñarse en la Universidad" con el fin de quebrar la "obsesión del título académico obtenido a tropezones"; propiciando la "verdadera enseñanza media" y no "la preparatoria" (debe recordarse que la enseñanza secundaria se separó de la Universidad en 1935 durante la dictadura de G. Terra). Habló de la enseñanza media en el interior. Poco después Batlle proponía destinar parte del "Empréstito de Conversión" para ampliar el campo de la enseñanza secundaria, como lo planteaba Acevedo, "para crear aptitudes en los jóvenes". Años después los conceptos se repetían en el proyecto de Batlle respecto a la creación de los liceos departamentales (1912) o la Universidad para Mujeres (1912). El diálogo y clima de comprensión y acuerdo prevalecieron entre autoridades nacionales y universitarias. 

Sin embargo el desacuerdo entre gobierno y Universidad caracterizó el relacionamiento durante la Presidencia de Claudio Williman. Williman y su Ministro Gabriel Terra elaboraron un proyecto para reestructurar la Universidad que desembocó en la Ley Orgánica de 1908, resistida por universitarios de todas las tendencias: docentes, exrectores, ex-decanos, estudiantes. La nueva ley determinó la "descentralización de la Universidad", basándose en el principio de "especialización del trabajo"; se creó una verdadera "federación de Facultades" semiautónomas, desarticulada, y se priorizó el desarrollo "profesionalista". Pablo De-María pronunció una frase lapidaria: "se suprime la Universidad." 

Otro momento que rescatamos, aconteció en 1967 cuando se dieron pasos de aproximación entre la UR, siendo Rector el Ing. Oscar Maggiolo y en aquel momento el Presidente electo Gral. Oscar Gestido. Por contactos previos entre Gestido, Maggiolo y el Ministro de Cultura designado, Senador Luis Hierro Gambardella, el Consejo Directivo de la Universidad recibió a Gestido en una sesión del mismo que se realizó el 27 de febrero de 1967. La prensa de la época consigna la actividad preparatoria de la visita del Gral. Gestido a la Universidad, en los siguientes términos (Diario Acción, 18/01/67).

"Durante cuarenta y cinco minutos estuvieron reunidos en el Rectorado de la Universidad el rector, Ingeniero Oscar Maggiolo, y el futuro ministro de Cultura, diputado Luis Hierro Gambardella. 

La entrevista -consecuencia de una mantenida ayer entre el Rector y el general Gestido, en la cual Maggiolo le presentara un Plan sobre las relaciones entre el Gobierno y la Universidad- se desarrolló en un auspicioso clima de cordialidad y entendimiento y sirvió para que ambos por primera vez intercambiaran ideas -en forma general- respecto a las vinculaciones entre el Gobierno y la Universidad y a los pasos que en común se darán para propiciar nuevas etapas. 

Se coincidió totalmente en cuanto a la necesidad de abrir un diálogo fecundo entre el Ministerio y la Universidad -que no ha existido en los últimos años- como asimismo entre todas las ramas de la enseñanza, como requisito previo a una tarea de planificación conjunta que permitirá el enfoque de nuevas metas en lo que tiene que ver con la educación y la cultura general del país.

Tanto el diputado Hierro como el rector Maggiolo concordaron plenamente en que manteniendo intactas las autonomías de la enseñanza, deberán encararse metas de colaboración, como único medio de llevar adelante los fines, que son comunes. 

El diputado Hierro manifestó al Rector su buena disposición -sin perjuicio de estudios más profundos- para con el Plan considerado con el presidente Gestido y a su vez Maggiolo no vaciló en asegurar al futuro Ministro una actitud de colaboración con las preocupaciones del Gobierno en las orientaciones técnicas, científicas y culturales. Finalmente, ambos acordaron comenzar en breve plazo una serie de entrevistas en las que se iniciará el estudio sistemático de los problemas de la Universidad y de la Enseñanza." 

Diversas circunstancias entre las cuales jugó un papel determinante el fallecimiento del Gral. Gestido pocos meses después de la referida entrevista (6/12/1967), frustraron las aspiraciones que, a comienzos del año 67, tuvieron sus protagonistas.

Otra instancia a destacar en esta revisión de las aproximaciones entre la Universidad y el Estado uruguayo es la instalación de las autoridades legales de la Universidad luego de la dictadura.

El 26 de febrero de 1985, los decanos y rector que venían de la dictadura renunciaron a sus cargos, y el gobierno de la Universidad quedó en manos de los consejeros interinos de Facultades y del Consejo Central Interino. 

Al día siguiente, el 27 de febrero, el Senado recientemente instalado, aprobó la Ley 15.736 "Investidura de las Autoridades Legales de la Universidad de la República", el 28 fue aprobada por la Cámara de Diputados, y el 1º de marzo, promulgada como Ley por el Presidente de la República, Dr. Julio María Sanguinetti –que ese día asumió el cargo- y se publicó el 2 de marzo. "Art.1º Decláranse investidas en calidad de autoridades legales de la Universidad de la República, las emanadas del procedimiento de elección y designación cuya documentación está depositada en la Asociación de Escribanos del Uruguay". Se legalizaban así las elecciones realizadas en febrero de 1985 cuando el Vicerrector y Decano Interino de Ingeniería, Ing. Julio Ricaldoni anunció el resultado del escrutinio en el Paraninfo de la Universidad de la República al concluirse las elecciones universitarias. 

En el primer semestre de 1990 se registra otra aproximación a señalar, como resultado de la visita del Presidente de la República, Dr. Luis Alberto Lacalle al Consejo Directivo Central de la Universidad. Posteriormente a la referida visita "se conformó una comisión integrada por dos representantes del Ministerio de Educación y Cultura y dos de la Universidad para trabajar sobre temas relacionados con el desarrollo de la educación superior en el país" (citado de Memoria del Rectorado, 1989-1998, Jorge Brovetto). 

Para finalizar esta sección queremos mencionar un aspecto que, a diferencia de los señalados precedentemente que se refirieron a períodos de tiempo cortos o muy cortos donde hubo una aproximación importante de propósitos entre la Universidad y el gobierno, este aspecto si bien parcial, se extiende a lo largo de los últimos 15 años y merece ser destacado. 

Nos referimos a los acuerdos entre la Universidad y diversas reparticiones gubernamentales para abordar en forma conjunta la solución de un problema concreto. Estos acuerdos toman la forma de convenios entre organismos y hoy, los ya realizados, suman cientos. 

Estos convenios tienen gran importancia para la Universidad pues establecen un nexo concreto y práctico entre las necesidades del aparato público de servicios y la actividad académica. Ello colabora significativamente en la orientación de las inquietudes intelectuales de los investigadores, que participan en ellos, en la enseñanza de los educandos pues los problemas de la realidad pasan a ser material de los cursos y en la formación de los futuros investigadores donde pesa cada vez más el interés en abordar problemas en contextos específicos de nuestra realidad. 

Esta política de convenios desplegada por la universidad en múltiples acuerdos puntuales con el Estado (y también con las empresas privadas) si bien no configura en sí misma una política de estado, es un ingrediente fundamental a ser estimulado específicamente cuando ésta exista. 

5.2 Distanciamientos

En los primeros años de la década del 70 en el Uruguay comienza una política en materia de inversión pública educativa que se contradice lo que ocurría en la región. En efecto, en el año 1964 la inversión pública en educación del Uruguay era de 2,7% del PBI y la media regional correspondiente era de 2,6 % del PBI. Sin embargo, en años posteriores la inversión pública educativa del Uruguay se ubica sistemáticamente por debajo de la media regional, distanciándose cada vez más de ésta, llegando en el año 1995 a ser 2,8 % la inversión pública educativa del Uruguay y 4,5% la correspondiente a la media regional. La evolución de estas cifras se presenta en el Cuadro 6. 

CUADRO 6

GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PNB

1/ Para 1964, es el promedio de 11 países sobre los que informa UNESCO (Informe Mundial Educación, 1998); para 1996 es el promedio de 25 países sobre los que informa UNESCO (Anuario Estadístico, 1999); en el resto de los años es el promedio elaborado por UNESCO (Informe sobre Educación, 1998).

Este proceso de sub-inversión en materia educativa por parte del Uruguay respecto a la región, se ha reflejado -bajo gobiernos democráticos- en relaciones a veces tensas entre los diferentes actores del ámbito educativo (gremios de la enseñanza primaria y media y autoridades y gremios de la UR). Sin embargo, existen indicios fuertes en cuanto a que hoy, la población considera que esta situación debe ser corregida. Así lo indican dos encuestas representativas realizadas por dos empresas independientes, una de ellas (CIFRA) y otra de todo el país (FACTUM) y efectuadas en ocasión del conflicto universitario del pasado año.  

La encuesta efectuada por CIFRA en noviembre (ya citada en este trabajo), ante la pregunta " La Universidad de la República sostiene que el estado debería dedicar el 4.5% del producto nacional a la educación pública ¿Ud. personalmente está a favor o en contra de esa idea de la Universidad de la República?" el 68% responde que está a favor y el 8% más bien a favor (total a favor y más bien a favor, 76%).  

Un par de semanas más tarde la empresa FACTUM pregunta sobre los reclamos universitarios y la huelga obteniendo un 52% de acuerdo con los reclamos pero no con la huelga y 29% de acuerdo con los reclamos y la huelga (total de acuerdo con los reclamos 81%). FACTUM pregunta asimismo sobre de dónde sacar el dinero para la educación y un 75% responde que el camino es reducir gastos de otros Ministerios y organismos y pasarlos a la educación.  

6- Conclusiones.