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Las
nuevas empresas públicas y el eje Estado-particulares
Ponencia
del presidente de Antel, ingeniero Fernando Bracco en el
seminario "Servicios públicos: aportes hacia una política
de Estado", organizado por el Centro de Estudios
Estratégicos 1815, que preside el general ® Líber Seregni (15
de mayo de 2001).
por
Ing. Fernando Bracco, presidente de Antel
Antecedentes
Las llamadas
empresas públicas , son piezas relevantes del sistema económico
y político uruguayo. Tres de ellas, ANTEL, UTE y ANCAP tienen
ingresos sumados que superan largamente el 10% del PBI. Sus
respectivos "programas financieros" son partes
significativas del Programa Financiero que se negocia con el
Fondo Monetario Internacional. A modo de ejemplo, y sin
considerar los aportes fiscales, ANTEL transfiere anualmente al
Gobierno Central, por concepto de "utilidades" una
cifra cercana al 1% del producto. A ello debe agregarse el dato
esencial del tamaño relativamente pequeño de las empresas
"no públicas": las de mayor tamaño están en manos
del Estado, en la mayoría de los casos, todavía con una fuerte
protección monopólica. La situación vista desde esta
perspectiva, no puede ser más desfavorable. En efecto, esto
significa que todas las rigideces que las estructuras
productivas de las actuales Empresas Públicas introducen no
impactan en cualquier lugar, sino en los sectores donde se
generan las mejores oportunidades de inversión y crecimiento
(telecomunicaciones, energía, combustibles, etc.). Estos
sectores necesitan, para explotar todo el potencial de inversión
y crecimiento futuro, de varias condiciones: a) de mercados
abiertos por oposición al monopolios; b) ser atractivos a la
iniciativa privada, lo que significa la necesidad de que si se
considera pertinente la presencia de Estado, debe ser
inevitablemente en competencia; c) transparencia y seguridad jurídica
para que esta competencia puedan funcionar sin distorsiones.
Estos entes,
gozan de una buena imagen en la sociedad. Su desarrollo histórico
está asociado con la noción de "prestadores de servicios
públicos", en general monopólicos, cuya impronta
"empresarial" fue hasta hace poco tiempo escasa o
nula. La necesaria sustitución del paradigma tradicional de
"prestador de servicios públicos, monopólico" con el
emergente de "empresa pública en competencia", como
lo aconseja cualquier diseño de política pública que tienda a
maximizar las posibilidades de desarrollo, con base en el
crecimiento genuino de la riqueza nacional, tiene consecuencias
muy importantes a la hora de concebir y desarrollar un nuevo
marco institucional consistente con el nuevo paradigma. Se
requiere una profunda modificación de sus organizaciones, de
sus formas de relacionamiento con el poder político, de la
gestión en sentido amplio, de los regímenes regulatorios, etc.
Como correlato inseparable de estas transformaciones
estructurales, se deberá procesar una profunda modificación de
su cultura.
El verdadero
significado de estas consideraciones, es el costo de oportunidad
que tendría no proceder a esas modificaciones. En línea con lo
anterior, la consecuencia principal de la no adecuación a las
realidades presentes, es una menor inversión perdiendo la
oportunidad de que capital fresco fluya hacia sectores dinámicos
y en condiciones de asegurar la creación de puestos de trabajo
de alta productividad. Por otra parte, serán más limitada la
generación de oportunidades de negocios rentables hacia donde
canalizar el ahorro nacional con visión del largo plazo. Esto
se puede traducir diciendo simplemente que el costo de la no
adecuación es ser más pobres en el presente y en el futuro.
La consecuencia
en términos sociales será la persistencia de sectores
monopolizados que imponen a la sociedad costos diversos propios
de las situaciones monopólicas (menor consumo de bienes
producidos de esta manera, a mayores precios, de menor calidad y
diversidad). A estos costos debe agregarse el que proviene de
menores tasas de crecimiento que se refleja en menores
oportunidades de empleo en general. En situaciones de estas
características, los que terminan pagando el mayor porcentaje
de estos costos sociales son los que más probabilidad tienen de
quedar desempleados: los sectores más pobres de la sociedad.
El antiguo
modelo en el nuevo escenario.
El régimen
constitucional, legal y reglamentario de los entes públicos en
Uruguay, refleja la concepción original de su creación. Se
heredan muchas normas cuya razón de existir sólo se explica a
la luz de un contexto completamente diferente al actual. La
nueva visión de "empresas públicas en competencia"
moviéndose en un mercado abierto, con reglas de juego claras,
sujetas a un regulador independiente fuerte, es incompatible con
el antiguo modelo. Esta incongruencia existe con independencia
de si la propiedad de los entes es pública o privada.
En ese contexto
la propiedad estatal de estos entes, aún constituyendo un
factor muy importante a la hora de caracterizar su desarrollo,
deja un amplio campo en el que este elemento (esto es, que los
entes sean de propiedad estatal) no parece determinante ni
incompatible con el nuevo escenario pautado por mercados
abiertos a la competencia, órganos reguladores fuertes y
creciente capacidad de las empresas públicas para operar con
reglas de juego propias del derecho privado.
Es muy difícil,
si no imposible, gestionar una empresa en competencia con el régimen
de adquisiciones propio del mecanismo de gestión aplicable a
Estado en su conjunto, o con un Estatuto de Personal que en los
Servicios Descentralizados, por ejemplo ANTEL, ¡requiere de una
Ley para modificarse! Tampoco son sostenibles los criterios para
los "retiros de utilidades" del Gobierno Central. Más
en general, la gestión de una empresa en competencia a la larga
no resiste un accionista (el Estado) cuya racionalidad en los
retiros es comprensible desde el ángulo global del país, pero
que muchas veces es inconsistente con los objetivos de la
empresa. Esto dicho, desde el ángulo de la necesaria y completa
solidaridad con el gobierno y el Estado. Los criterios de
selección de los Directorios, y una clara definición de su
rol, es otro aspecto gravitante. No se trata solamente de
reclamar criterios de profesionalidad e integridad, de por sí
indispensables: en una empresa en competencia, los Directorios,
tienen un rol diferente al de un Servicio Público monopólico.
Un modelo
concreto de transformación: la estrategia de subsidiarias en
ANTEL
Asumiendo como
dato que la propiedad de las empresas públicas no va a ser
transferida al sector privado, las consideraciones señaladas más
arriba exigen diseñar un modelo de transformaciones, que adapte
a las empresas públicas y a sus respectivos mercados al nuevo
escenario, manteniendo la propiedad estatal. Las siguientes líneas
definen e identifican un camino concreto, concebido en
referencia a ANTEL, pero que – en términos generales es
aplicable a otros casos. Los tres ejes conceptuales de la
reforma implican:
- Crear un órgano
regulador independiente, con amplias potestades en el
mercado de telecomunicaciones.
- Desmonopolizar
la prestación de todos los servicios de telecomunicaciones,
con la excepción de la telefonía básica (definida, como
"fija, conmutada y referida al tráfico
nacional")
- Dotar a ANTEL,
de nuevas herramientas de gestión, consistentes con el
marco estratégico modificado. En lo esencial, ello implica,
otorgar a la empresa de propiedad estatal, capacidad de
gestión similar a la de sus competidores.
El primero y el
segundo, refieren, claro está a una política de Estado para
todo el mercado. El país posee importantes indicios de ventajas
competitivas en el sector "sistemas de información",
telecomunicaciones, software, etc. . Tanto la desmonopolización
de los servicios como la creación de la URSEC aportarán (están
aportando ya) al avance hacia la sociedad de la información en
Uruguay. Todavía no hay suficiente perspectiva para calibrar el
impacto en inversión, empleo, y competitividad que estos
cambios aparejarán. Se trata de un hito en el desarrollo del país.
El tercero, es el que refiere a ANTEL: las nuevas condiciones
obligan a un fuerte reposicionamiento del operador de
telecomunicaciones de propiedad estatal. Para ello, se concibió
una profunda transformación en su Carta Orgánica, que – además
de la desmonopolización señalada – permite a ANTEL,
desarrollar una estrategia de Grupo, manejando una política de
subsidiarias muy diferente al modelo actual.
La autorización
a ANTEL a crear empresas o realizar alianzas o asociaciones con
terceros en el marco del Derecho Privado, es en esencia una
herramienta. Una herramienta con que ahora la estructura
corporativa, puede contar para mejorar la gestión.
Debe imaginarse
el Grupo ANTEL, operador – entre otros - de los servicios de
telefonía básica, como accionista, y orientador estratégico
de un conjunto de subsidiarias. Esa dirección corporativa, se
ejercerá sobre las gerencias, sobre las unidades de negocios o
sobre las subsidiarias, dependiendo del caso.
Repercusiones
concretas:
Las consecuencias
de estos cambios son profundas. Modifican estructuralmente la
organización, e influyen de modo nuevo sobre el contexto en que
se mueven. Desde la gestión financiera, a las posibilidades de
focalización. Obliga a revisar los mecanismos de control
externo e internos, la relación con el accionista (el Estado y
los ciudadanos), la gestión de recurso humanos, las reglas de
juego en el régimen de adquisiciones, la gestión de clientes y
de marketing. También cambia la relación con la comunidad, con
los medios, con los sindicatos. La siguiente lista no exhaustiva
de asuntos, señala algunas de estas repercusiones:
En la
gestión financiera
En el régimen
tradicional, ANTEL tiene diversas restricciones en su gestión
financiera. Por un lado, sus recursos deben ser colocados en el
circuito bancario estatal, o en papeles públicos. En cuanto a
la captación de recursos (financiamiento, capitalización), las
limitaciones son hoy aún mayores.
Las subsidiarias,
en cambio, empresas de derecho privado, podrán apelar a las
fuentes de financiamiento apropiadas para sus mercados:
bancaria, emisión de obligaciones, rondas de capitalización,
oferta pública de acciones en la Bolsa, etc..
En la
focalización de negocios
Las
organizaciones empresariales complejas, utilizan corrientemente
la creación de filiales o subsidiarias como un modo de acentuar
la focalización de un negocio bien diferenciado del conjunto.
En el caso de las telecomunicaciones, coexisten hoy, muchas áreas
de negocios con especificidad tal, que sus respectivos mercados,
tienen funcionamientos muy diferentes. De este modo, un portal,
una compañía celular, una empresa de "hosting", un
"call center", un carrier telefónico, un operador de
ancho de banda, un ISP (Proveedor de Servicios de Internet),
etc., son ejemplos de áreas de negocios nítidamente
diferenciadas, cuyo manejo estratégico, gerencial, financiero,
de políticas de alianzas, es específico. Los carriers como
ANTEL, han optado en general, por la creación de estructuras de
Grupo, cuya matriz es responsable de las estrategias
corporativas, y cuyas subsidiarias atacan – con alta
focalización - las distintas áreas de negocios.
En la
gestión de los riesgos
La vertiginosa
transformación de las diferentes áreas del mundo IT (Information
Technology), obliga a afrontar decisiones en escenarios de alta
incertidumbre. Grandes innovaciones tecnológicas han modificado
en pocos años las premisas de los planes de operadores,
fabricantes y gobiernos. Así, por ejemplo, la revolución
digital, la revolución inalámbrica, y la revolución IP han
cambiado sustancialmente las fuentes de valor, las prioridades y
las visiones estratégicas de todos los actores. Se abren y
cierran oportunidades todos los días. Las creación de
subsidiarias permite proteger a la "matriz" de las
incertidumbres que la nueva realidad del mercado exige afrontar,
constituyendo una suerte de "firewall" o barrera, que
permite acotar a la subsidiaria los riesgos de emprendimientos
nuevos, o las consecuencias de cambios en los antiguos
En la política
de alianzas
La capacidad de
realizar asociaciones transitorias o permanentes, es una
herramienta de gestión ampliamente utilizada por las empresas
de telecomunicaciones en todo el mundo. Ello sucede también en
la región y en nuestro país, en donde la mayoría de los
actores del mercado, construyen verdaderas redes de
asociaciones, en donde las subsidiarias juegan un papel clave.
Suele darse que dos competidores a nivel corporativo, son socios
en alguna filial desde donde atacan un segmento específico del
mercado, local o internacional. Dota al Grupo ANTEL, de mayor
flexibilidad en temas tan diversos que van desde la estrategia
de canales a la política de Investigación y Desarrollo, desde
su gestión financiera a su estrategia de inserción
internacional, de su estrategia de recursos a su relación con
la comunidad.
En los mecanismos de control, internos y externos
Es claro, que los
sistemas de control propios del derecho público, formalistas y
"a priori" constituyen una fortísima desventaja para
una empresa pública en competencia. A la lentitud inherente a
estos sistemas, se agrega el hecho – también esencial – de
que en tanto el operador (ANTEL) es ahora un actor más sujeto a
la autoridad regulatoria externa – sus decisiones, deberán
distinguir entre "socios", "competidores",
"clientes" y las distintas combinaciones los tres, lo
que vuelve necesario revisar los mecanismos tradicionales de
negociación (en términos de confidencialidad, grados de
urgencia, etc.). La estrategia de subsidiarias, permite desplazar
el equilibrio del par (dinamismo, control) hacia la primera
componente. Los sistemas de control nuevos, deberán basarse en
las prácticas usuales de las corporaciones de derecho privado,
incluyendo severas auditorías externas. Obsérvese que el rol de
los Asesores Letrados del Organismo, tiende a ser en el nuevo
paradigma más el de "Abogados de la Empresa" que el de
"Abogados, esencialmente neutrales, de un Servicio Público
Estatal".
Algunas
consideraciones finales
Que el accionista
sea el Estado, tiene consecuencias sobre la misión y los
objetivos de la empresa pública. Así por ejemplo, el Plan
Mercurio, que propende la universalización de internet en el
Uruguay tiene en su raíz, los objetivos de desarrollo de la
sociedad. Todo ello, sin perjuicio de la necesaria racionalidad
empresarial del proyecto. En ese papel, el "dueño",
ejerce su condición de tal, e influye en las líneas estratégicas
de la organización.
Ahora bien: en un
modelo en competencia, con un regulador independiente, los
distintos actores del mercado se interrelacionan en modo asimétrico.
Para una empresa,
no es igual un cliente que un competidor o un socio. El rol del
Estado en el eje "Estado – Particulares", pasa a ser
manejado por el Regulador, mientras que la empresa pública en
competencia es un actor más en donde las otras empresas del
mercado, tienden a ser pares y no administrados.
Este concepto se
aleja sustancialmente de la lógica con que debe entenderse la
acción del Estado actuando en su carácter de Gobierno Central o
Local. En el presente esta lógica se aplica sin diferenciación
de roles ni propósitos. La solución a las dificultades de gestión
empresarial que esto conlleva ha sido hasta el presente, mantener
las empresas públicas al abrigo de la competencia manteniendo
monopolios aún en donde nada lo justifica.
Las repercusiones
de estas y otras incongruencias son terminantes: las empresas públicas
en competencia a la larga no sobrevivirán si no se transforma.LA
ONDA® DIGITAL.
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