|
Fijando
el rumbo:
el plan energético nacional
por el
diputado Ronald Pais
I.
INTRODUCCIÓN
En el
"Congreso sobre Reformas de Segunda Generación en el
Mercado Eléctrico", celebrado hace poco tiempo, el
Presidente de ATEERA (Asociación de Transportistas de Energía
Eléctrica de la República Argentina), Ing. Silvio Resnich,
afirmaba "acá, las decisiones se toman siempre al borde
del abismo; nunca hay un plan racional, ni una mirada a largo
plazo; son siempre de corto plazo, siempre para solucionar el
hoy y no pensamos de acá a cinco o diez años". Y agregaba
después: "la confiabilidad requiere una visión de largo
plazo".
Más allá de que
la primera frase pueda sonarnos familiar, tomando la segunda
afirmación y parafraseándola, creo que podemos encontrar un
buen comienzo para nuestra exposición: "La confiabilidad
requiere una visión de corto, mediano y, sobre todo, de largo
plazo".
Históricamente,
el Uruguay no ha tenido un conjunto de políticas explícitas en
materia de Energía. Por el contrario, al ser las Empresas del
ramo - ANCAP y UTE - estatales y, por tanto, una prolongación
del Gobierno, las políticas energéticas fueron
desarrollándose por éstas, a veces en base a directivas
provenientes del Poder Ejecutivo, a veces ante la pasividad de
éste y, en algún caso, apartándose o contradiciendo aquellas
directivas.
Sin que existiera
un acuerdo o consenso previo, en algunas de las empresas
públicas, la gestión de sus Directorios siguió una misma
orientación, con enfoques coincidentes, más allá de los
relevos en sus integrantes y más allá incluso de los cambios
de gobierno. En este fenómeno de coherencia y continuidad,
jugaron un papel decisivo los cuerpos gerenciales de los entes,
que contribuyeron - con profesionalismo y capacidad técnica - a
elaborar planificaciones, identificar objetivos y a emprender
acciones que - en gran parte - fueron ratificadas por las nuevas
autoridades que asumían su dirección.
Generalmente, el
Poder Ejecutivo intervenía en diferentes aspectos de la
gestión de las empresas públicas, como los presupuestales,
económico-financieros, tarifas y funcionarios, entre otros;
pero - salvo excepciones - estaba prácticamente ausente de lo
que constituía política energética propiamente dicha.
Por su parte, el
Poder Legislativo, introducía esporádicamente - mediante
artículos en las leyes de Presupuesto o Rendiciones de Cuentas
- algunas modificaciones a marcos jurídicos ya existentes.
Esto cambia a
partir de 1991, en que la Ley N° 16.211 del 1° de octubre de
aquel año, llamada "Ley de Empresas Públicas",
introduce una discusión profunda en la sociedad uruguaya que
dio lugar a un recurso de referéndum que derogó parcialmente
la citada ley. El debate, que aún hoy persiste y que, desde
nuestro punto de vista es superficial e incompleto, está
referido a las llamadas Empresas Públicas del Estado o lo que
la Constitución denomina Entes Industriales y Comerciales del
Estado. Se discute principalmente sobre cuestiones relacionadas
con su existencia, su propiedad, su rol y su destino.
II. NUEVO
ENFOQUE - NUEVAS DIFICULTADES
En esta última
década entonces, las cosas comienzan a cambiar. El Poder
Ejecutivo, a través del Ministerio de Industria, Energía y
Minería, decide adoptar una actuación más protagónica en la
fijación de las políticas y separar las mismas del rol
empresarial.
El esfuerzo más
notorio realizado en este sentido es la Ley N° 16.832, de 17 de
junio de 1997, "Marco regulatorio energético", la que
también dio lugar a una impugnación vía referéndum que no
prosperó, y, en cuya Exposición de Motivos, se afirmaba que
"la institucionalidad del sector eléctrico debe separar
claramente los papeles normativo-regulador y empresarial del
Estado"
También esta
norma significó - por primera vez - la explicitación de una
visión política del sector eléctrico por parte del gobierno.
En una
definición de objetivos, contenida en la citada Exposición de
Motivos, se afirmaba: "Abastecer la demanda de energía
eléctrica al mínimo costo para el país, en un marco de
factibilidad ambiental y de viabilidad financiera de los
proyectos destinados a satisfacerla".
Aunque no se
dice, suponemos que en dicho enunciado también está implícito
el concepto de seguridad del suministro o abastecimiento,
principio fundamental que había sido mantenido por UTE durante
muchos años.
Pero ¿cuáles
fueron las dificultades entonces y que, en nuestra opinión,
persisten en la actualidad?
a) Una política
energética no explicitada ni discutida suficientemente b)
Formulaciones inexistentes o, en todo caso, ambiguas, parciales
o incompletas, de los Partidos Políticos respecto a sus
propuestas sobre política energética. c) Contaminación de la
discusión con temas atinentes a la propiedad de las empresas
públicas y a su privatización. d) Confusión de roles,
enfrentamientos y oposiciones entre el MIE y ANCAP y UTE. e)
Posturas contradictorias del Poder Ejecutivo y del Poder
Legislativo que, por algunos voceros enfatiza sobre la necesidad
de rebajar tarifas y, en otros casos, impone o mantiene
sobrecostos a las empresas públicas que se reflejan en tarifas
más caras. f) Algunas confrontaciones competitivas entre ANCAP
y UTE
III. UN
INSTRUMENTO PARA SUPERAR ESTAS DIFICULTADES: EL PLAN ENERGÉTICO
NACIONAL
En nuestra
opinión, Uruguay debe seguir el ejemplo de otros países,
elaborando un PEN (Plan Energético Nacional) que exponga, de
forma sistemática y explícita, la política energética del
Estado uruguayo.
La eficiencia
económica, la seguridad, calidad y suficiencia del suministro y
la protección al usuario, incluyendo la viabilidad ambiental,
son los ejes principales para orientar el desarrollo del PEN.
Su existencia
será importante, también, para transmitir confianza,
credibilidad y coherencia a los potenciales inversores
extranjeros que decidan asumir riesgos en el sector.
IV. ¿QUÉ ES
UN PLAN ENERGÉTICO NACIONAL?
Es una gran
"hoja de ruta" con la que el país debe orientarse, en
materia energética, durante los próximos años
Nuestra propuesta
es que Uruguay cuente con un Plan Energético Nacional que surja
de una discusión profunda sobre su alcance, contenido y
formulación.
El mismo deberá
establecer las líneas básicas de la política energética
uruguaya para un lapso determinado: por ejemplo diez años. Ello
involucrará una visión estratégica de largo plazo, que vaya
más allá de la alternancia democrática de los partidos
políticos en el gobierno.
Consecuentemente,
las decisiones empresariales privadas y públicas contarán, por
primera vez, con un referente concreto dentro del cual deberán
enmarcar su actuación.
V. CONTENIDO
DEL P.E.N.
Naturalmente que
no tenemos la pretensión de comenzar a definir lo que debería
ser el contenido del PEN, ahora y en este ámbito. No obstante,
sí aspiramos a mencionar algunos temas que no deberían estar
ausentes de dicho Plan, tomados algunos del ejemplo
internacional y surgidos otros de lo que entendemos conveniente
para nuestra realidad nacional.
A.
Orientación General
Hemos definido
anteriormente algunos de los que, a nuestro entender, deberían
ser criterios rectores del PEN.
Llama la
atención que, de la discusión reciente sobre ANCAP y UTE, no
se ha manejado una definición de política energética que,
para nosotros es sustancial, la seguridad del suministro
y, asociado a ello, el grado de autonomía energética
que debe tener el Uruguay.
Se ha dicho
"nuestra autonomía energética debe ser la mayor que
podamos alcanzar". Bien ¿de cuánto estamos hablando?
¿100%? ¿50%? ¿20%? ¿Menos?
En lo que
respecta a energía eléctrica, es necesario determinar el grado
de dependencia de la importación de energía de la Argentina
que se entiende razonable para el país.
Un informe
interno de la UTE, de marzo de 2000, dice que el criterio
empleado por esta empresa históricamente "para determinar
la magnitud de la potencia de respaldo necesaria, es que debe
ser suficiente para permitir el abastecimiento de la demanda
local, sin restricciones superiores al 20% de la demanda (sin
afectar severamente la actividad productiva del país), aún en
las sequías más severas registradas históricamente y en una
situación en la que esté limitada la posibilidad de
importación a aproximadamente un 10% de la demanda".
Ahora bien, esta
es una clara definición no empresarial sino de política
energética. Mientras esa definición no aparezca, la empresa
suple la deficiencia con sus propios criterios. Ahora bien,
seguramente esta definición del PEN dependerá: a. De los
recursos autóctonos disponibles b. Del sobreprecio que se está
dispuesto a pagar por la utilización preferente de los recursos
energéticos propios c. Del grado de seguridad de los recursos
propios d. De la estructura de consumos de energía primaria e.
De la sustituibilidad de los distintos tipos de energía y la
diversificación energética.
B. Entorno
Energético Internacional y Regional
Desde el punto de
vista uruguayo, este debe ser un capítulo esencial del PEN.
Se ha hablado con
mucho entusiasmo de la incorporación del gas natural a la
matriz energética uruguaya.
Obviamente
participamos de ese entusiasmo. Ahora bien, como nuestro país
no tiene yacimientos de petróleo o gas conocidos - y
permítanme reiterar aquí la perplejidad que siempre me ha
causado el hecho de que aún no exista certeza de si tenemos o
no petróleo o gas en alguna parte de nuestro territorio - el
gas proviene de Argentina.
Lo que suceda con
el gas en la Argentina, en el corto, mediano y largo plazo,
resulta entonces fundamental para nuestro país.
Veamos que dice
el Ing. Jorge Lapeña, Presidente del Instituto Argentino de la
Energía "General Moscón" y ex Secretario de
Energía: "hay una política desordenada de exportación de
gas natural, como si no se cumpliera el principio de la Ley N°
24.076 que obliga a hacer una autorización fundamentada de
cuándo y cómo exportar en relación al mercado interno".
Vale la pena
entonces no pensar que la sola incorporación del gas argentino
a nuestra matriz energética asegura el suministro. Esto último
dependerá de cómo manejemos con Argentina las importaciones de
gas desde aquel país.
Otro ejemplo,
también referido al mercado eléctrico, de la importancia de
seguir con atención el panorama regional e internacional, es la
excesiva confianza que la interconexión con Argentina nos da,
con su capacidad de intercambio del orden de los 2000 MW. En
efecto, pocas veces se dice que Argentina está procurando
construir una nueva línea de 500 kV Ezeiza -Rodríguez, como
modo de llegar a exportar 2000 MW a Brasil. Esta línea aún no
se construye, pero, según técnicos de UTE, el suministro del
orden de 2000 MW a 3000 MW a Brasil desde Argentina haría que,
en condiciones de baja hidraulicidad en Salto Grande y Yacyretá,
provocara "limitaciones en la potencia transportable desde
Buenos Aires hacia el norte, lo que involucra el intercambio
entre Argentina y Uruguay. Los estudios realizados, indican que
con 2000 MW de intercambio entre Argentina y Brasil, la
capacidad de contratación de respaldo desde Uruguay en
Argentina estaría limitada a aproximadamente 300 MW."
Otra pregunta a
este respecto sería. ¿quién pone primero la ficha en el
dominó? ¿Cuánto tiempo tenemos para lograr una interconexión
en extra alta tensión con Brasil que nos permita vender
energía propia y de Argentina al Brasil y, además comprar
futuros excedentes de energía hidráulica de Brasil para
Uruguay y Argentina?
Hoy estamos
jugando en un tablero internacional y así debemos entenderlo.
C. Demanda de
Energía
La previsión de
la demanda de energía a corto, mediano y, especialmente, a
largo plazo es fundamental para diseñar una estrategia
perdurable respecto al suministro, para programar adecuadamente
las inversiones que necesariamente deberán hacerse y para
ajustar los programas de eficiencia energética que,
imprescindiblemente el país, deberá encarar.
Este capítulo
incluye- entre otras cosas - contar con un análisis sectorial
del consumo final de energía y de la demanda de energía
primaria
D. Oferta de
Energía
En este
capítulo, deberá establecerse la oferta energética de la que
se dispondrá, detallándola y cuantificándola, sector por
sector:
a. Sector
Eléctrico b. Sector Gas Natural c. Sector Petróleo d. Otros
sectores
E. Energía y
Medio Ambiente
Este es un
capítulo de singular importancia que hasta ahora no aparece
como un objetivo prioritario de las políticas energéticas, tal
como debe serlo.
UTE, por su
propia iniciativa implementó no solamente un Plan de Gestión
Ambiental, integrado tanto a las estructuras existentes, como a
los nuevos emprendimientos, sino que ha sido la primera empresa
pública en formar una Unidad de Gestión Ambiental en su
estructura.
Ahora bien, para
plantear un tema de moda, cuando se han estimado los costos de
prorrogar las obras de la nueva refinería de ANCAP, no se ha
calculado el costo ambiental que tiene seguir produciendo naftas
con plomo en nuestro país, en lugar de naftas sin plomo, aunque
sea transitoriamente, por las repercusiones de contaminación
atmosférica que ello implica.
Es necesario
entonces, detallar el impacto que las actividades del sector
energético tienen sobre el medio ambiente, así como la
especificación de las políticas que a este respecto se
seguirán.
El tema no es
meramente romántico o retórico. Todo lo referente a la
energía es fundamental dentro de las negociaciones
internacionales vinculadas al cambio climático.
La declaración
de la V Conferencia Interparlamentaria de Minería y Energía
para América Latina, celebrada recientemente en Santiago de
Chile, establece que "Un asunto muy relevante... es como
vamos a reaccionar frente a las oportunidades de inversión que
ofrece el "mecanismo de desarrollo limpio" y como
actuaremos frente a un cambio de rumbo en los compromisos
establecidos en el Protocolo de Kyoto. Nuevamente, en este caso,
es importante la cooperación con los países de la Unión
Europea y con los Estados Unidos, así como el papel que
debería asignarse a las instituciones multilaterales u a las
instituciones regionales y oficiales de financiamiento".
F.
Investigación y Desarrollo
Crear y mantener
un Programa de Investigación Energética, está relacionado
íntimamente con el capítulo siguiente, ya que el objetivo
fundamental es sistematizar las diversas alternativas de
innovación y desarrollo que puedan implicar un aporte positivo
para el PEN
Si bien
implícitamente las empresas públicas energéticas cuentan con
desarrollos de I+D en sus organizaciones, se trata de un enfoque
más general, que priorice el interés nacional en los avances
que puedan lograrse.
Un ejemplo claro
de que esto falta, es lo relacionado con la iniciativa planteada
recientemente para la producción de Biodiesel .
G. Uso
eficiente de la Energía
Mientras un gran
número de países cuentan ya con Planes de Ahorro,
Racionalización y/o Eficiencia Energética, Uruguay se
encuentra rezagado en este aspecto.
Además de la
inclusión de este Capítulo en el PEN, estimamos imprescindible
la existencia de una norma legal al respecto.
Según la Unión
Europea, "la eficiencia energética será un elemento
esencial para mantener la competitividad europea de largo
plazo"
Relacionado con
ello también están otros aspectos como el desarrollo de las
energías renovables o la cogeneración, sobre lo que también
es necesario establecer metas explícitas.
¿Qué porcentaje
de oferta consolidada de energías renovables queremos contar de
aquí a diez años?
¿Cuánto
queremos sustituir de productos petrolíferos por gas natural en
los próximos años?
¿Queremos
disminuir o aumentar nuestro consumo primario y final de
energía? ¿En qué porcentaje?
¿Qué objetivos
de cogeneración por sectores y combustibles tenemos para los
próximos años?
Recientemente, la
CEPAL y la Comisión Europea ha iniciado un nuevo proyecto para
promover las tecnologías más eficientes para el uso racional
de la energía, mediante la constitución de una Organización
de Promoción de Tecnologías Eficientes (OPET) cuya actuación,
en una primera etapa, estará concentrada en el MERCOSUR.
Consideramos
importante que Uruguay pueda incorporarse a dicho Proyecto del
que hoy ya están participando Argentina, Brasil y Chile.
H.
Complementación Regional
Este es un punto
fundamental en el que Uruguay deberá trabajar intensamente, las
Interconexiones Eléctricas, los Gasoductos Internacionales, los
Emprendimientos Binacionales como la Central de Salto Grande o
la Interconexión Rivera-Livramento, así lo están señalando.
Asimismo, Uruguay
no debe descartar - en materia de energía eléctrica - la
posibilidad de comprar excedentes de Paraguay, cuyo transporte
deberá ser permitido por Argentina en algún momento.
I. Empresas
Públicas
No es posible
suponer un Plan Energético Nacional sin incluir un Capítulo en
el que se defina que es lo que se espera de las Empresas
Publicas en la implementación de las políticas energéticas.
Incluimos aquí a ANCAP, UTE y CTM (Comisión Técnico Mixta de
Salto Grande) , a pesar de que esta última no tiene aún un
desarrollo empresarial comparable a las dos primeras.
"Queremos
unas empresas públicas fuertes y eficientes que se desenvuelvan
en un régimen de competencia" parece ser la afirmación
más generalizada.
Bien, entonces
debemos pensar en que ellas deberán ser cada vez más empresas
y cada vez menos reparticiones estatales.
Hablar de que
deben bajar tarifas sabiendo que se les imponen cargas que
aumentan inevitablemente esas tarifas es, cuando no hipócrita,
al menos claramente equivocado.
Interferir las
decisiones empresariales con decisiones políticas es la mejor
manera de debilitarlas y no permitir su adecuación para la
competencia.
Es imposible
planificar, fijar metas, programar inversiones y ejecutar
acciones si reiteradamente se les impone directivas que alteran
las decisiones empresariales.
Otro punto a
definir es el de las relaciones futuras de ANCAP y UTE.
¿Deberá ser una relación de competencia o de
complementación?
Finalmente, las
empresas públicas cuentan con los planteles de técnicos más
preparados para expedirse sobre temas energéticos. Sus puntos
de vista, sus estudios y su visión acerca del futuro
energético del Uruguay deben ser tenidos en cuenta al momento
de la elaboración del PEN.
VI. TRES
REFLEXIONES FINALES
1. ¡Cuidado
con la soberbia!
La soberbia
siempre es una mala consejera, pero en materia energética es
letal.
Algunos
tecnócratas creyeron saberlo todo. Hoy, los modelos que nos
fueron exhibidos como la panacea, son objeto de revisión y de
crítica. Aprendamos de sus errores. Uruguay tiene poco margen
para equivocarse.
En un artículo
denominado "Lecciones Aprendidas de la Crisis de
Electricidad de California", Paul L. Joksow, Profesor de
Economía del Instituto Tecnológico de Massachussets (MIT) y
Director del Center for Energy and Environmental Policy Research
de dicho Instituto, escribe: "California confió en un
"diseño de mercado por comité" y permitió que la
retórica insensata del libre mercado y la política de los
grupos de interés ignoraran las realidades técnicas, la
experiencia internacional y el sentido común".
2. No
esperemos todo de los reguladores. Son falibles como el que
más.
En el artículo
que citábamos, del Profesor Paul Joskow, éste asevera:
"Los actuales sucesos en California, así como los
problemas menos severos en otros mercados de electricidad en los
EEUU, también arrojan la pregunta de si los reguladores
federales (FERC) están supervisando los diseños y la difusión
de un buen funcionamiento de los mercados de electricidad
competitivos, si están monitoreando efectivamente el desempeño
del mercado, si están identificando y midiendo los problemas de
desempeño, desarrollando e implementando reformas para
corregirlos. No han sido satisfactorias las respuestas de la
FERC a los problemas de California, así como los de otras
regiones".
Otro artículo,
esta vez de Joao Lizardo R. Hermes de Araujo, del Instituto de
Economía de la Universidad Federal de Rio de Janeiro, titulado
"Inversión en la Industria de Abastecimiento Eléctrico
Brasileña: ¿cuáles fueron los errores?¿qué debiera
hacerse?" señala que - en su concepto - hubo defectos en
el Diseño Básico y que el "equipo de reformadores estaba
convencido que un mercado que operara eficientemente, las
inversiones debieran satisfacer naturalmente la demanda".
No fue así, pero
no son los reformadores lo que están en la silla de acusados.
Es todo Brasil.
El modelo de
regulación eléctrica que algunos entusiastas pregonaron
insistentemente en el Uruguay - y aún hoy lo hacen - fue el
argentino. Refiriéndose a ese modelo, se hizo pública la
siguiente declaración, hace pocos días : "El Honorable
Senado de la Nación declara su preocupación por la falta de
desarrollo sustentable en el sector eléctrico nacional, al
peligrar el abastecimiento de la demanda local e insta a las
autoridades competentes a efectuar una urgente revisión de las
normas regulatorias, de modo de garantizar el suministro a
mediano y largo plazo, con la calidad requerida a precio justo
para el usuario".
De ese modelo,
dice el Ingeniero Silvio Resnich, Presidente de ATEERA y Gerente
General de Transener: "La regulación es para una etapa en
un modelo estático. Ahora el modelo es dinámico y hay que
cambiarla. La regulación debería formar parte de una reforma
continua, y eso es lo que faltó. Creo que a la regulación hay
que agregarle las cosas que faltan".
También de ese
modelo el Ing. Ernesto Badaraco, Presidente de AGEERA, afirma:
" no es posible ser rentable con el mecanismo de formación
de precios actual en el mercado de generación y ello explica el
motivo por el cual hace tres años que no se anuncia una nueva
inversión en generación eléctrica".
Otro modelo del
que también recibimos lecciones durante mucho tiempo fue el
chileno. Hoy, Mauro Valdés, Gerente del Consejo Minero de
Chile, se ha referido en términos muy duros a la situación que
rige el sistema interconectado de Norte Grande, en el que se han
generado perjuicios muy grandes para el sector minero, por las
fallas reiteradas de generación, a pesar de que hay más de
3.000 MW instalados, frente a un pico de demanda que no alcanza
los 1.300 MW. Tan grave es la situación que el sector minero ha
acuñado el término "negawatt" para describirlo, al
tiempo que se estiman en 3 millones de dólares para el año
2000 y en más de 1.2 millones de dólares para lo que va del
2001, las pérdidas para el sector por perturbaciones parciales.
Esto ha motivado
que el Ministro chileno de Economía, Minería y Energía, Sr.
Jorge Rodríguez Grossi, haya anunciado que se introducirán
cambios en la regulación, además de otros aspectos, para
intentar atender este problema.
3. No hay
recetas únicas
Si hay algo que
ha resultado probado por la experiencia es que la simple copia o
transplantes de modelos no es aconsejable.
Existen áreas
comunes, enfoques internacionales, experiencias extranjeras que
deben ser aprovechados al momento de la elaboración y
perfeccionamiento de nuestras políticas energéticas, ello
siempre de acuerdo a nuestras propias características y
realidades.-
En el Simposio
Hemisférico sobre Energía, llevado a cabo en Washington, en
octubre de 1995, Paul H. Boeker, Presidente del Instituto de las
Américas y Richard M. Farmer, Presidente del Consejo
Internacional de Proyectos de Energía afirmaban rotundamente:
"Únicamente dos países (de Latinoamérica), Chile y
Argentina, ya completaron casi todo lo necesario para llevar
adelante la reestructuración. En otras partes de las Américas
queda una tarea enorme por cumplir, con un papel importante de
cooperación entre los gobiernos regionales y las empresas del
sector privado".
Seis años más
tarde, los representantes de los países que concurren a eventos
similares son mucho más cautelosos. Como vimos, Chile y
Argentina están en un fuerte proceso de autocrítica.
Estamos a tiempo,
pero éste no nos sobra. En materia eléctrica, desde 1992 que
nuestro país no ha invertido en nuevas plantas de generación.
Mientras tanto, el país ha crecido ha una tasa media anual del
orden del 5%. El año próximo, el faltante de respaldo puede
alcanzar a aproximadamente 600 MW. Necesitamos establecer - sin
demora - un rumbo claro y definido.- LA
ONDA®
DIGITAL
|
