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El
Banco Mundial alerta: “Uruguay,
Preservación de la equidad social en una economía cambiante”,
es el título del último trabajo del Banco Mundial (17 de julio
de 2001) referido a nuestro país. El mismo cuenta de 107 páginas,
cuatro capítulos, encabezado por un “Resumen ejecutivo y
conclusiones”. A la vez presenta una larga lista de
cuadros y figuras, que ilustran y sostienen el contenido del
trabajo. La ONDA publica parte de las conclusiones principales contenidas en el “resumen ejecutivo y conclusiones”, donde se establece el alerta de que el 40% de los niños uruguayos nace en hogares pobres. Conclusiones
principales La idiosincrasia de
los pobres abarca individuos de bajo nivel educacional, familias
numerosas y hogares encabezados por mujeres solteras con hijos.
Entre los pobres, los niños son el subgrupo más numeroso, puesto
que actualmente el 40% de los niños uruguayos nace en hogares
pobres. Dado el ciclo intergeneracional de la pobreza, la alta
proporción de niños que viven en condiciones de pobreza tiene
consecuencias importantes para el futuro de Uruguay. Con respecto
al empleo, la mayoría de los trabajadores pobres está empleada
en el sector informal, en ocupaciones no calificadas en el sector
manufacturero, de servicios y la construcción. Las tasas de
desempleo y subempleo entre lo pobres son considerablemente más
altas que entre los no pobres. Las tendencias de
la pobreza han estado estrechamente ligadas al crecimiento, los
resultados macroeconómicos y su efecto en la demanda de trabajo.
A pesar del período de moderado crecimiento a fines de los años
noventa, la liberalización financiera y comercial a través del
MERCOSUR, la modernización del estado, el acceso a nuevas
tecnologías, junto con una acentuada revaluación
del peso uruguayo, han llevado consigo una reestructuración
de la economía. Esto ha generado cambios sustanciales en la
distribución sectorial del PIB, la intensificación del uso de
tecnología en algunos sectores y una considerable reasignación
de los trabajadores. El efecto ha sido una menor demanda de mano
de obra, especialmente en el sector manufacturero, y en
consecuencia una mayor vulnerabilidad para los trabajadores. Sin
embargo, en comparación con otros países de América Latina, la
volatilidad económica y sus efectos en los salarios ha sido
relativamente moderada en Uruguay y menor que la producida en los
años ochenta. Aunque el mercado
laboral de Uruguay funciona relativamente bien en términos
globales y el país en general se ha desempeñado bien durante los
años noventa, el desempleo, el subempleo, la inestabilidad del
empleo y la informalidad aumentaron a fines de la década. El
desempleo era del 11,3% (*) en 1999, un aumento con respecto a su
nivel mínimo del 8,4% en la década que se registró en 1993.
Este nivel más alto es similar al promedio experimentado durante
los años ochenta. Los más afectados por el debilitado mercado
laboral son las personas que recién ingresan a la fuerza laboral,
en particular los jóvenes, los pobres, las mujeres y los
trabajadores de mediana edad desplazados de sus trabajos y con
bajos niveles de educación. La duración total del desempleo es
menor si se compara con una década atrás, excepto para los
pobres, los que tienden a permanecer desempleados por un período
más prolongado que los no pobres. Según los estándares
uruguayos, la precariedad del empleo ha aumentado. La mayor
informalidad ajustada por el crecimiento, si bien aún es baja en
comparación con el nivel de Argentina, por ejemplo, junto con un
descenso en los rendimientos relativos de las actividades
informales e independientes durante los últimos quince años,
indica que una parte de la fuerza laboral tiene una menor
estabilidad en sus condiciones de trabajo. Además, una aparente
mayor rotación en el mercado laboral (el aumento de la
probabilidad de perder un empleo, aunque una menor duración de la
situación de desempleo) puede haber contribuido a la sensación
de mayor incertidumbre entre los trabajadores. Sin embargo, las
tasas de desempleo promedio fueron levemente menores en los años
noventa que en las dos décadas anteriores. Las causas del desempleo y las percepciones de precariedad en el mercado laboral parecen estar más ligadas a cambios en la economía que a la rigidez del mercado laboral. En los años noventa, la volatilidad en el crecimiento salarial real de Uruguay ha sido menor que en muchos de sus vecinos, pero los salarios del sector público han disminuido, la sindicalización se ha estabilizado en aproximadamente el 22% y la razón entre salario mínimo y salario medio es la más baja de América Latina y los países de la OCDE. Así, el
crecimiento económico sostenido es una solución más prometedora
para el problema del desempleo persistente que cualquier otro
cambio en las políticas laborales, puesto que muchos de los
actuales problemas del mercado laboral siguen el ritmo del ciclo
económico. Para un crecimiento liderado por el sector privado, se
necesitarán reformas permanentes en el papel que desempeñe el
estado, además de la liberalización y el mejoramiento de la
competitividad en los mercados internacionales. Junto con el
crecimiento deberían surgir nuevas demandas de mano de obra. El
mejoramiento del sistema educacional, especialmente en las áreas
excluidas, ayudará a reducir las tasas de deserción y garantizará
que las capacidades estén ligadas a las cambiantes exigencias del
mercado laboral. Y entre tanto, la entrega de protección social a
los vulnerables mediante la ampliación de opciones adicionales en
materia de beneficios de seguridad social a los trabajadores
informales y un mayor acceso a los programas de capacitación para
los jóvenes puede ser de cierta ayuda. La incertidumbre
que algunas personas enfrentan en el mercado laboral, posiblemente
junto con la migración desde los lugares más pobres de Uruguay,
ha contribuido al proceso de marginación de los principales
centros urbanos. Un creciente grupo de pobres se ha visto
segmentado cada vez más del resto de la sociedad uruguaya. Estos
individuos se han establecido en barrios menos adecuados que con
frecuencia están aislados geográficamente, tienen mayores
niveles de delincuencia y violencia, menores niveles de servicios
y poco espacio público, lo que genera un estigma de área que
afecta el acceso a los mercados laborales y a algunas redes
sociales. Las condiciones
dentro de estos barrios incluyen hacinamiento, deficiente calidad
de las viviendas, infraestructura limitada (especialmente en
materia de caminos y alcantarillado) y un restringido acceso a
servicios sociales de alta calidad. La disponibilidad de las redes
sociales no es uniforme, aunque el aumento de los niveles de
delincuencia y violencia parece haber destruido el capital social
en estos barrios. Los grupos especialmente vulnerables a la
marginación incluyen a mujeres jefas de hogar (con bajo ingreso,
bajo nivel educacional y en situaciones vulnerables o susceptibles
de riesgo bajo condiciones económicas y sociales cambiantes,
entre 30 y 50 años), hombres jóvenes inactivos (entre 15 y 24 años),
adultos desempleados (entre 40 y 50 años), mujeres de 50 años o
más, en especial viudas sin apoyo de redes sociales, madres
adolescentes (entre 15 y 19 años) y niños de la calle
abandonados (entre 0 y 18 años). Los afro-uruguayos, aunque
constituyen sólo una reducida proporción de la población (cerca
del 5%), también se consideran vulnerables. Si bien Uruguay
tiene una de las políticas sociales más generosas de América
Latina, algunos de los programas y políticas no han sido capaces
de ir al paso de los cambios demográficos y económicos
producidos. Esto en parte ha contribuido al proceso de marginación.
Por ejemplo, dado que la seguridad social está restringida a los
trabajadores del sector formal o a aquellos del sector informal
que pueden pagar los aportes al sistema, los individuos que han
perdido de manera definitiva sus empleos en el sector formal ven
afectados sus lazos con la previsión social. El gasto social es
el más alto de la región, con un 25% del PIB. Sólo Costa Rica
se acerca a este nivel, con un gasto social del 18% del PIB. La
mayor parte del gasto social de Uruguay, el 80%, se destina a la
seguridad social. Los gastos en salud y educación se encuentran
alrededor del promedio de la región. La incidencia del gasto varía
de un programa a otro, puesto que el gasto público total en salud
y educación es relativamente progresivo (con la excepción de la
educación terciaria), pero bastante regresivo en seguridad
social. La eficiencia del gasto y la calidad de los servicios
tampoco es uniforme, pero es problemática para muchos programas.
A pesar de los esfuerzos por asegurar una cobertura generalizada,
los servicios que se entregan a aquellos que
viven en áreas marginales parecen ser de la más baja
calidad y accesibilidad. En educación, la
cobertura es alta por lo general, pero existen significativos
problemas de calidad y eficiencia, como lo demuestran las altas
tasas de repetición y deserción, especialmente en algunas áreas
pobres y en la educación secundaria. El Gobierno ha implementado
varios programas y políticas para mejorar la educación pública,
como las Escuelas de Tiempo completo y del Bachillerato
Tecnológico. Estos programas han sido bastante eficaces,
aunque aún no han logrado llegar a grandes números. Es
importante seguir implementado estos programas para los excluidos,
para así mejorar el desarrollo del capital humano de los jóvenes
vulnerables. La cobertura de la
atención de salud es casi universal y aunque el gasto per cápita
en salud en general es alto, hay interrogantes acerca de la
eficiencia, en particular para el sistema de Instituciones de
Asistencia Médica Colectiva (IAMC). Entre Los principales asuntos
de eficiencia se encuentran los problemas de administración de
los hospitales públicos, la limitada recuperación de costos, la
regulación diferencial entre los proveedores de atención de
salud y la filtración de los servicios fiscales del Ministerio de
Salud Pública a los no pobres. Un aspecto que amerita especial
preocupación en el sector salud, especialmente en las áreas
pobres, es el aumento en las tasas de embarazo adolescente. Esto
en parte se debe a la falta de educación de salud reproductiva en
las escuelas. Algunos de los problemas del sector salud se están
abordando a través de una reforma que se encuentra en curso. Sin
embargo, la puesta en práctica de estas iniciativas ha sido lenta
y requerirá significativos esfuerzos para que tengan un efecto
importante, además de nuevas iniciativas que mejoren en forma
eficaz la eficiencia, equidad y calidad en el sector salud. Uruguay también
tiene una amplia gama de programas de protección social para
diferentes subgrupos de la población. El más importante de
estos, la seguridad social, proporciona una generosa pensión,
seguro de desempleo, seguro médico y transferencias en efectivo a
familias con niños a cargo. Estos servicios están restringidos
principalmente a las personas y sus familias que han realizado
aportes al sistema a través del empleo formal. Aunque la
seguridad social está disponible para las personas que trabajan
en el sector informal, pocos pueden costear los aportes al
sistema. Dado que muchos de estos programas se basan en aportes y
no en los medios financieros de los beneficiarios, el gasto es
regresivo, ya que los que han contribuido tienden a pertenecer a
los niveles de ingreso más alto y los que no contribuyen se
encuentran entre los desempleados o trabajadores del sector
informal. El sistema de pensiones fue reformado en 1995, pero los
cambios no afectan a los que actualmente perciben pensiones ni
afectarán los gastos fiscales. El financiamiento
de la parte pública de la seguridad social representa una enorme
carga fiscal para el Estado, puesto que el 40% del gasto no está
cubierto por los aportes. Gran parte del déficit proviene del
sistema de pensiones. Este déficit no se reducirá en el futuro
inmediato, debido al aumento de la esperanza de vida y a la
indexación de las pensiones garantizada por la Constitución. Al
mismo tiempo, la menor tasa de fecundidad y la mayor proporción
de trabajadores informales tiende a disminuir la base de aportes
para el sistema de pensiones. Las recientes iniciativas de reforma
buscan reducir el efecto fiscal, pero los progresos sólo comenzarán
a afectar el sistema en 2010. Sin embargo, hay otros cambios en
las políticas que podrían afectar la eficiencia y equidad del
sistema a más corto plazo, pero requerirían modificar la
Constitución y serían difíciles de conseguir por motivos políticos. Aparte de la
seguridad social, existen varios programas de protección social
destinados a proveer una asistencia social directa a los grupos
vulnerables. Entre ellos hay programas de alimentación y nutrición,
capacitación juvenil, vivienda, guarderías y transferencias en
efectivo. Algunos de estos programas, como la Alimentación
Materno-Infantil, Almuerzos Escolares, Vivienda Rural, Projoven y
centros de guarderías CAIF, están bien orientados a grupos específicos,
aunque la cobertura de algunos de ellos es baja. Varios Otros
programas están obsoletos y mal focalizados. Diversos servicios
son entregados por el gobierno central y por el municipio local,
creándose problemas de duplicación (especialmente en
Montevideo). Una mejor coordinación entre los Ministerios y el
uso de las redes existentes (como el sistema educacional) para
entregar los servicios permitiría abordar estos problemas. (*) Nota de La ONDA: el desempleo llega hoy al 15,5% LA ONDA® DIGITAL |
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