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Política
y orden internacional a inicios del
Tal
cual señalaran en ese momento, una primera etapa debía cumplirse
con el régimen afgano que amparó a la red terrorista, para luego
ocuparse del Cercano Oriente y definir las bases de un Estado
palestino, que terminara de erradicar el problema de la Intifada y
dejara sin plataformas las reivindicaciones de diversos grupos
extremistas. Esta segunda etapa significaba de hecho incrustarse
en el status-quo
delicado de la región y remover las bases geopolíticas y geoeconómicas
que delimitaron las prioridades y preferencias de los distintos
actores implicados. Si
bien en ambas etapas las acciones fueron decididas en ámbitos
decisorios que básicamente se aproximaban al núcleo del gobierno
de Estados Unidos y forzaron la normativa internacional existente,
es lógico preguntarse sobre los factores y consecuencias de la
ruptura de la alianza transatlántica y los efectos de la misma en
la evolución de las instituciones existentes, en particular en
las Naciones Unidas. Un
punto de partida necesario para esta reflexión es que el 11 de
septiembre aceleró una respuesta determinada, pero el tema sobre
las instituciones y la legitimidad del uso de la fuerza ya estaba
planteado desde la caída del muro de Berlín. Esto es importante
subrayarlo, porque lo que estamos viendo es la inadecuación de
las estructuras institucionales existentes en el ámbito de
definición del uso de la fuerza, lo que conlleva a respuestas
“unilaterales” y a complejidades crecientes en la adecuación
de las instituciones. En
definitiva, la importancia de la etapa actual que se desarrolla en
Irak no está dada solamente por su ubicación geopolítica y
geoeconómica, sino que constituye además una acción político-estratégica
clara en cuanto al ordenamiento del sistema internacional y sobre
las bases de decisión del uso de la fuerza. Como señalábamos en
un trabajo reciente, esta orientación nos aproxima a un escenario
en que las definiciones sobre lo ilícito y su castigo tendrán un
componente global-local, lo cual conlleva un quiebre en relación
al orden estructurado a partir del principio de equilibrio entre
potencias. El
punto delicado en esta orientación ha comenzado a ser el ámbito
de contralor y de legitimación de estas definiciones, ya que las
instancias internacionales y regionales como la OTAN, los ámbitos
regionales y bilaterales gestados (espacio atlántico por ejemplo)
y también los ámbitos transnacionales que se han ido forjando,
como el Grupo de los Siete, no son partícipes del núcleo en que
se forman las ideas-base, las decisiones y su implementación. Esta
reflexión tiene el objetivo de esbozar algunos de los problemas
que se derivan de la inadecuación de un orden institucional
forjado con vistas a preservar una lógica de equilibrio de poder
en relación a la globalización del planeta y a la estructura de
recursos de poder existente. Se realizarán algunas reflexiones
sobre la importancia asignada a los requisitos formales y a la
votación en el Consejo de Seguridad para luego plantear algunas
ideas sobre los escenarios posibles de evolución de las
instituciones internacionales y en particular de las Naciones
Unidas. Sobre
legalidades y legitimidades en el sistema internacional Las
negociaciones realizadas en el ámbito de las Naciones Unidas
acerca de la tenencia de armas de destrucción masiva (ADM) por
parte de Irak se centraron –más allá de los supuestos de
hecho- en la fuente legal de una acción bélica emprendida con el
objetivo primario de desarmar a ese país. Las diferentes
posiciones que se perfilaron en el Consejo de Seguridad, a partir
de las opiniones vertidas tanto por sus miembros permanentes como
no permanentes, impidió que surgiera una resolución orgánica
que habilitara el uso de la fuerza. Para ello hubiera
sido necesario contar con el voto afirmativo de nueve miembros, y
ningún veto de los miembros permanentes. A pesar del firme
anuncio de veto por parte de Francia, resulta llamativo el intenso
proceso negociador que igualmente se produjo para obtener la mayoría
requerida –a cargo de Estados Unidos- por un lado; y para
impedirlo –a cargo de Francia-, por el otro. Luego del anuncio
de una segunda propuesta de resolución y de la reunión en Las
Azores, Estados Unidos optó por emprender acciones armadas en
Irak, a partir del consenso logrado con “los (Estados)
dispuestos”; apartando así la cuestión del ámbito de las
Naciones Unidas. No obstante la
decisión adoptada; y frente a las acusaciones (gubernamentales,
doctrinarias y sociales) sobre la ilegalidad de tal conducta,
Estados Unidos y “sus aliados” realizan diferentes intentos de
justificación, ante la ausencia de una resolución del Consejo de
Seguridad específica sobre el tema. Lo que no ha sido puesto en
duda –al menos mayoritariamente- en este contexto internacional
es la legitimidad de la propia ONU para tomar una decisión que
autorice el uso de la fuerza para desarmar a un Estado. Es que la
caracterización de la acción unilateral emprendida en Irak como
la más flagrante violación al sistema de las Naciones Unidas, no
toma en cuenta las sucesivas distorsiones que, desde el fin de la
guerra fría, se vienen sucediendo en el sistema internacional
establecido en 1945. La caída del muro
de Berlín marcó el inicio de un proceso de transición en
la base social sobre la que actúa el Derecho
internacional, que ha llevado a la aparición de nuevas propuestas
en el plano de la defensa y de la seguridad internacional. Una primera prueba
al nuevo orden sobrevendría a raíz de la invasión iraquí a
Kuwait. Dicha situación produjo en el Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas un consenso nunca visto en la toma de decisiones
de la Organización, desde su creación y en
similares contextos. No obstante el
“promisorio” inicio, la nueva situación internacional, al
evidenciar el renacimiento de viejos conflictos y la manifestación
de otros nuevos, no permitió reiterar una acción con el mismo
grado de centralización del poder coercitivo de la comunidad
internacional. Como ejemplo
relevante de la falta de adecuación del orden establecido para
regir luego de la segunda pos guerra mundial a la nueva realidad
internacional, cabe señalar el conflicto -de índole
nacionalista- surgido en la ex Yugoslavia. En efecto, los impulsos
separatistas nacidos en la región, demostraron prontamente las
falencias del orden jurídico estatuido, para regular situaciones
de este tipo. En particular, esas carencias quedarían firmemente
constatadas en ocasión de determinar una intervención en Kosovo. Ante la
imposibilidad de obtener el consenso en el ámbito de decisión de
las Naciones Unidas, se trasladó dicha determinación a la
instancia de la Organización del Atlántico Norte (OTAN),
institución que –en el contexto de la guerra fría- se
encontraba habilitada únicamente (sin la autorización del
Consejo de Seguridad), para utilizar la fuerza en situaciones de
defensa de sus miembros. A partir de esa situación particular, la
OTAN “plasmó jurídicamente” – en ocasión de su quincuagésimo
aniversario- sus nuevas (auto proclamadas) competencias. Resulta
evidente desde el punto de vista del derecho internacional la
laceración que dicha conducta infligió al sistema de seguridad
colectiva vigente. La situación
post-atentados del 11 de septiembre llevó
a acelerar la situación disruptiva del orden internacional
existente. Las acciones militares emprendidas en Afganistán –considerado como anclaje
territorial de Al Quaeda – para combatir al terrorismo, lograron
el beneplácito –aún sin sustento jurídico, de la mayoría de
los Estados que conforman la comunidad internacional. La unilateralidad
en esta materia –más allá de los grados de formalización que
adquiere en las diversas ocasiones- se ha ido instalando en el
sistema internacional actual, de forma tal que pone en
cuestionamiento la lógica utilizada en el diseño anterior. Esta
“conversión” no atañe solamente a los métodos de adopción
de decisiones; pone además en tela de juicio, las
propias competencias de las instituciones establecidas. La
posible evolución de las instituciones internacionales La
evolución de las Naciones Unidas va a estar condicionada por el
propio desarrollo de los acontecimientos en suelo iraquí. Esto
puede resultar demasiado obvio, pero el punto central de este
aserto consiste en el objetivo final del uso de la fuerza, que
tiene relación con el acomodamiento de la situación en el
Cercano Oriente y la creación del Estado Palestino. Los temas
vinculados a la reconstrucción de Irak, la situación del Cercano
Oriente y la creación del Estado Palestino, pasan a ser del
dominio de quienes tomaron la decisión del uso de la fuerza, por
lo que las condiciones de intervención del Consejo de Seguridad
se concretarán en otro ámbito. Ello llevará a la continuidad de
fricciones entre las distintas visiones existentes, pero se buscará
salvaguardar el sistema de Naciones Unidas. La
salvaguarda de Naciones Unidas no quiere decir que se continúe
con el estado actual en el Consejo de Seguridad: podríamos pensar
en un cambio o una modificación
para definir un veto distintivo que debería ser levantado
por mayorías especiales y una participación por regiones más
concreta. La modificación del Consejo de Seguridad y de la
modalidad en que se define lo ilícito y su represión en el
sistema internacional, será el punto fundamental para no
continuar con situaciones disruptivas. Otro
aspecto a señalar es que la “crisis” del sistema de Naciones
Unidas no va a repercutir necesariamente en una crisis en otros ámbitos
de negociación como son el de las negociaciones de comercio
internacional en la OMC o de las instancias de financiamiento
internacional. En definitiva en esos ámbitos el impulso hacia
instancias de convergencia global está funcionando y las
adecuaciones no tienen por qué quedar bloqueadas por estas
definiciones vinculadas con el uso de la fuerza. En definitiva, esta coyuntura va a llevar a un reordenamiento donde la carga de la adecuación pasará a las regiones, sobre todo la europea (y eventualmente a determinados Estados), para concretar las nuevas estrategias regionales –de seguridad y de decisión- frente a Estados Unidos. Ello llevará a una nueva consideración –tanto en el plano de los debates y las ideas como presupuestal- de los temas vinculados a la seguridad y la defensa en diferentes partes del mundo. Lincoln Bizzozero : Coordinador del Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Ana Pastorino: Integrante del Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República Lincoln Bizzozero - Ana Pastorino (2002) "Hacia una modificación del régimen de paz y seguridad internacional? - Los atentados del 11 de septiembre y el uso de la fuerza" Cena Internacional (Brasilia, Relnet) nº 1. LA ONDA® DIGITAL |
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Los
acontecimientos que llevaron al desencadenamiento de la guerra con
Irak por parte de Estados Unidos y algunos aliados no resulta
extraña si sabemos leer los propios mensajes que dirigiera el
Presidente y algunos representantes del gobierno de Estados Unidos
a la opinión pública mundial como respuesta al terrorismo
internacional luego de los atentados del 11 de septiembre. 