Ante la propuesta de un parlamento
del MERCOSUR, algunas consideraciones
por Prof. Ana Pastorino*

Si bien el tema de la instalación de un Parlamento en el proceso de integración del MERCOSUR ha estado presente desde su inicio; parece oportuno realizar algunas reflexiones al respecto, debido a las expectativas que genera su instalación en la agenda, más allá de su tratamiento en la XXIV Reunión del Consejo del Mercado Común1- 18 de junio de 2003-; ocasión en la que la Presidencia Pro-Tempore del MERCOSUR se trasladará a Uruguay por los próximos seis meses.

A partir de la asunción de Luiz Inácio da Silva en la presidencia de Brasil, la atención se ha centrado, -en lo que se refiere a la dimensión político-institucional- en la creación de un Parlamento para la región. A pesar de lo políticamente correcto -por su significación democrática- que resulta un mensaje de este tipo, es conveniente evaluar las implicancias que podría acarrear tal institución en el estado actual de la integración subregional.

El Tratado de Asunción2 previó una estructura orgánica mínima3, otorgando a los Parlamentos de los Estados Parte una función de enlace con los Poderes Ejecutivos. Respondiendo al mandato del artículo 24, se reunieron -en diciembre de 1991- delegaciones de parlamentarios de los Estados Partes en el MERCOSUR con el objetivo de dejar instalada la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) y adoptar su primer Reglamento.

Con la entrada en vigor del Protocolo de Ouro Preto sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR (POP)4 la CPC pasará a convertirse en uno de los órganos del sistema de integración. La Comisión, definida como órgano representativo de los Parlamentos de los Estados Parte, se integra por igual número de parlamentarios de dichos Estados5. La elección de los integrantes de la Comisión Parlamentaria Conjunta, se realiza de acuerdo con los procedimientos internos de los respectivos Parlamentos nacionales6.

Las funciones de la Comisión están delimitadas a: acelerar los procedimientos parlamentarios para la pronta entrada en vigor de las normas aprobadas por los órganos con capacidad de decisión; coadyuvar a la armonización de legislaciones, en la medida del avance y profundidad del proceso; examinar temas prioritarios que le defina el Consejo del Mercado Común; y adoptar su Reglamento Interno (artículos 25 y 27 del Protocolo de Ouro Preto). Estos cometidos han sido desarrollados en los sucesivos Reglamentos y a partir de la propia dinámica operativa de la CPC, entre los que destaca el adoptar las líneas de acción necesarias para la instalación de un Parlamento del MERCOSUR.

El propio desempeño de la CPC ha contribuido al desarrollo del papel que originariamente se le atribuyó al órgano de representación parlamentaria. No obstante la disparidad existente en la funcionalidad de las diferentes Secciones Nacionales de la Comisión; la misma ha procurado mantenerse alineada a la evolución del proceso.

En ese sentido, no escapó a su atención ninguno de los temas claves de la integración. Asimismo, la CPC ha ido instrumentado una red de relaciones interparlamentarias, ya sea con instancias similares en un contexto de integración, o con otras estructuras parlamentarias insertas en organizaciones internacionales de carácter eminentemente político.

Someramente señalados el marco de creación y posterior evolución de la instancia parlamentaria del MERCOSUR, se abordarán algunas cuestiones relacionadas con la posibilidad de la creación de un Parlamento regional.

Una primera cuestión refiere a la forma de integración que debería tener un órgano de tal naturaleza. Aún reconociendo las diferencias existentes entre ambos procesos7, es necesario tener en cuenta que, en la integración europea, el denominado Parlamento Europeo (PE), ha ido evolucionado, desde la instauración de la Asamblea Parlamentaria de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) en 1952, hasta la institución de hoy.

Pocos años después de la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de Energía Atómica (CEEA); la primigenia Asamblea Parlamentaria adoptó el nombre de Parlamento Europeo. No obstante la nueva denominación, la integración del órgano continuó basándose en la representación de los Parlamentos nacionales.

Si bien la elección directa de los parlamentarios para la instancia regional europea, se encontraba prevista en el Tratado CEE8, la misma se verificaría recién en el año 19799. En este punto hay que tener en cuenta que la cantidad de europarlamentarios por país se rige por criterios de ponderación10 que se encuentran presentes en otras instancias institucionales de la integración europea.

No obstante, la participación de un supuesto demos europeo11 en el esquema de integración, no fue acompañada con un equivalente traslado de competencias12 al PE. Esta circunstancia -entre otras- ha ido contribuyendo a la configuración del denominado "déficit democrático" de la Unión Europea, lo cual lleva a considerar el tema del reparto de poderes en las instituciones regionales.

Este segundo aspecto guarda relación con la potestad legislativa que, en los órdenes jurídicos internos de los Estados democráticos, se atribuye a los Parlamentos. Como se señalara, a pesar del sucesivo incremento de sus potestades, el Parlamento Europeo no cuenta con verdaderos "poderes legislativos" en el sentido en que se le ha dado al término en los sistemas estatales, basados en la división de poderes.

Por último, importaría tomar en cuenta para un cambio institucional de la índole propuesta en la actual agenda del MERCOSUR, el número de Estados que requiere un proceso de integración que aspire a dar una salto cualitativo en ese aspecto.

La integración europea, que se constituyó a partir de seis Estados miembros, ha llegado en la actualidad al número de quince13. Las sucesivas ampliaciones han acarreado la modificación del sistema de asignación de cupos por país para las instituciones que se integran de esa manera, así como del mecanismo de toma de decisiones basado en la ponderación, que rige para muchas de las instancias europeas.

Por su parte, el MERCOSUR sigue contando como Estados parte a los cuatro que suscribieron el Tratado de Asunción. A pesar del papel relevante que Chile ha manifestado en la dimensión política de la integración regional, su estado continúa siendo el de país asociado, al igual que Bolivia.

Considerando este último punto, sería conveniente que la instalación de un Parlamento mercosuriano, se encontrara precedida del ingreso de otros Estados de la región, como miembros plenos del MERCOSUR, a efectos de garantizar un mayor equilibrio en su integración y toma de decisiones.

Asimismo, hay que tener presente que una modificación de la actual instancia parlamentaria requerirá de otros cambios jurídico-institucionales -tanto a nivel regional como estatal- para alcanzar una mayor democratización del proceso. Entre ellos se encontraría el de establecer claramente el rol de los Parlamentos nacionales respecto de las diferentes instancias de decisión regional.

Finalmente, las competencias que se atribuyeran a un Parlamento regional, deberían ser de tal índole que reflejen cabalmente la representatividad de los ciudadanos de los países del bloque.

*Integrante -en calidad de Docente-Investigadora- del Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales (PPIRI), Facultad de Ciencias Sociales (Universidad de la República). Profesora Adscripta de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho (Universidad de la República).

1En el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR, párrafo 11 se señala que "Los Presidentes decidieron reunirse en forma extraordinaria, dentro de los 60 días, a fin de profundizar los temas antes referidos, así como considerar la creación de un Parlamento del MERCOSUR". 2 Suscrito en Asunción del Paraguay (Paraguay) el 26 de marzo de 1991. 3 El Tratado de Asunción estableció como órganos del MERCOSUR al Consejo del 4 Firmado en Ouro Preto (Brasil) el 17 de diciembre de 1994. 5 Artículos 23 y 24 del Protocolo de Ouro Preto. De acuerdo a su Reglamento Interno la CPC estará integrada por hasta sesenta y cuatro (64) Parlamentarios de ambas Cámaras (se parte del presupuesto bicameral existente), hasta dieciséis por cada Estado Parte. 6 En lo que respecta a la conformación de las Secciones Nacionales de la CPC, cabe destacar que la Sección uruguaya fue incluida en las Resoluciones de 13 de marzo y de 12 de junio de

2-) 1990 de la Cámara de Representantes, referidas a la integración de las delegaciones ante la Unión Parlamentaria y el Parlamento Latinoamericano. El mecanismo adoptado en nuestro país ha derivado en que las cuestiones referidas al MERCOSUR, sean remitidas a las Comisiones de Asuntos Internacionales de ambas cámaras, en las cuales, la amplitud de cuestiones tratadas, pueden constituirse en un freno para la dinámica que conlleva el esquema mercosuriano. 7El modelo europeo ha estado presente en la mayoría de los temas institucionales del MERCOSUR; tanto en instancias gubernamentales, como académicas.

3) 8Artículo138.3. 9 Después de veintiún años de vigencia del Tratado de la Comunidad Económica Europea. 10 Si bien la nacionalidad de los candidatos -en tanto nacionales de un Estado miembro- no es óbice para su elección en cualquiera de los países que conforman la Unión Europea; la asignación de bancas en el Parlamento Europeo, se ajusta a la población de los mismos. 11 Acerca del tema véase, entre otros: J.A. Estévez Araujo "Disolución de la soberanía y fragmentación de la ciudadanía en el proceso de integración europea", en: Revista Internacional de Filosofía Política. RIFP (Madrid), n° 11, mayo 1998. 12Más allá de las potestades que el PE ha ido adquiriendo en las sucesivas reformas. 13 Se encuentra en proceso la "Europa de los veinticinco", a partir de la admisión de diez Estados.

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