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Reflexiones
(II)
En esa
oportunidad se tomaron en cuenta únicamente las referencias
periodísticas sobre el tema y la Declaración Conjunta de los
Presidentes del MERCOSUR. La vaguedad de ambas fuentes determinó
que dicho artículo se limitara a describir la situación de la
instancia parlamentaria existente en el MERCOSUR, así como a
realizar un breve ensayo comparativo entre la realidad del
Parlamento Europeo –tomado muchas veces como modelo- y una
posible traslación de ese esquema al MERCOSUR. En
esta oportunidad, se pretende profundizar acerca de la
conveniencia de la transformación de la Comisión
Parlamentaria Conjunta (CPC) del MERCOSUR en un Parlamento
regional, a partir de una propuesta concreta. La
Recomendación 13/2003 (Reforma Institucional del MERCOSUR) de la
CPC[i],
en su Anexo I plantea una “Propuesta Preliminar para la
Organización Institucional del Parlamento del MERCOSUR”. A
partir de ciertas consideraciones –cuya exactitud debe ser
discutida- se propugna una transformación de la CPC en un
Parlamento regional. Por su parte, la Recomendación 14/2003
“Relación entre las Secciones Nacionales de la CPC y sus
respectivos Poderes Ejecutivos”[ii],
reclama la presencia de la Comisión Parlamentaria en las
negociaciones que lleven a cabo los Ministerios de Relaciones
Exteriores, respecto del establecimiento del Parlamento MERCOSUR.
A
pesar del carácter propositivo de la Recomendación 13/2003 es
conveniente realizar un análisis de sus disposiciones, ya que las
mismas son presentadas por el propio órgano que se propone
modificar y constituyen una primera base de discusión sobre el
tema. Se
prevé que en una primera fase, la Comisión pasará a denominarse
“Asamblea Legislativa del MERCOSUR”[iii],
con facultades co-legislativas respecto de dos de los órganos
mercosurianos –Consejo del Mercado Común y Grupo Mercado Común-
con capacidad de decisión. Esa
capacidad de emitir actos jurídicos vinculantes se encontraría
enmarcada dentro de ciertas limitaciones: -
carecería
de facultad de iniciativa -
su
pronunciamiento acerca de las decisiones[iv]
de los dos órganos referidos se realizará por mayoría simple
(en caso de no introducirse modificaciones), o por el voto
afirmativo de los dos tercios (2/3) “de los representantes de
cada Sección Nacional”. La
segunda etapa para la instalación de un Parlamento del MERCOSUR
presentada en la propuesta –cuya puesta en marcha se prevé para
el 1° de enero de 2005-, lo conecta con otro aspecto de la
institucionalización del proceso regional, el cual es el
establecimiento de un Tribunal de Justicia, sin especificar el
relacionamiento que los futuros órganos deberían tener entre sí. Se
propone que la aprobación parlamentaria de las normas emanadas
del CMC y del GMC, sustituya la incorporación en los Estados
Parte. La normativa mercosuriana entraría en vigor a partir de su
publicación en el Boletín Oficial del MERCOSUR. A
diferencia de lo establecido para la Asamblea Legislativa, se
pretende que el Parlamento tenga alguna capacidad de iniciativa
sobre aquellos asuntos que se adopten mediante mayorías
especiales a ser definidas; las que servirán asimismo para
introducir reformas a las normas de los órganos decisorios. Sobre
la relación con los mismos, se especula con la posibilidad de
otorgarles la capacidad de veto frente a las modificaciones
introducidas por el Parlamento. Acerca
de la determinación de los asuntos para los cuales los Estados
otorguen capacidad de iniciativa en el órgano parlamentario
regional, se establece que tales cuestiones deben estar específicamente
establecidas, así como las mayorías por las cuales deben de ser
aprobadas. La Sección Argentina presenta como base de discusión
para lograr un acuerdo al respecto, el artículo 75 de su
Constitución Nacional, en el cual se establecen las competencias
del Congreso argentino. Se
propone dotar al Parlamento de la facultad de solicitar informes a
los demás órganos mercosurianos; así como de recibir peticiones
directas de particulares o de organizaciones intermedias.
Finalmente, la propuesta a la regulación de aspectos
presupuestales y de organización del funcionamiento del
Parlamento del MERCOSUR. Respecto a este último punto, el planteo
es que los legisladores se agrupen en “Bloque por filiaciones
políticas afines” En
tanto, para la elección de los integrantes del Parlamento
MERCOSUR, se postula una elección directa, cuyas características
serían: -
no
obligatoriedad del voto -
determinación
de cupos por género -
realización
de las elecciones con base en un sistema electoral uniforme -
si bien
en la propuesta no se establecen las condiciones que deben reunir
los candidatos, las mismas se acordarán de manera conjunta, a
partir de las disposiciones que en dicha materia rijan en los órdenes
jurídicos internos Respecto
a la representación por países -a partir de un cupo mínimo
igualitario- la cantidad de legisladores del Parlamento MERCOSUR
quedará establecida con base en un sistema proporcional –por número
de habitantes-, limitado por la
imposibilidad de que la representación de un país supere
el 40 % del total. Aparentemente,
la finalidad de las competencias a otorgar a la Asamblea
Legislativa –primera etapa en la evolución hacia el Parlamento
MERCOSUR-, sería la de ejercer un control parlamentario regional
sobre dos –de los tres- órganos con facultad decisoria. No
obstante, genera ciertas dudas la afirmación de la propuesta que
apunta al no requerimiento de “ratificación parlamentaria”
-para su entrada en vigencia- de las decisiones que dicha Asamblea
emita. Si bien –como se señalara-, la cuestión queda aclarada
para la segunda fase de institucionalización, es importante que
se establezca el exacto alcance de las disposiciones sobre la
etapa “asambleísta”. Un
importante tema es el que refiere al equilibrio que debe existir
en una reforma jurídico-institucional de esta índole en el
MERCOSUR. Nada dice la propuesta analizada[vi]
acerca del alcance que, respecto al sistema vigente de incorporación
de normas mercosurianas, debiera ser modificada. El actual
mecanismo establecido por el Protocolo de Ouro Preto (POP),
condiciona la aplicación de la normativa adoptada por los órganos
regionales, a su incorporación en los órdenes jurídicos
internos. En
este contexto, habría que preguntarse si ese poder de co-legislación
de la Asamblea Legislativa, sería considerado “per se” –en
caso de convalidar las decisiones -como una “incorporación”
en el sentido de las disposiciones pertinentes del POP. La
fase correspondiente al Parlamento mercosuriano, a la vez que
sustituye la aprobación de los Parlamentos nacionales de la
normativa MERCOSUR que así lo requiera, por la aprobación del órgano
regional; establece que la elección de sus integrantes se
realizará mediante elecciones directas. Esta circunstancia
corregiría, en primera instancia, el alejamiento de los
ciudadanos de los Estados Parte de la toma de decisión de la
normativa regional. No
obstante, es necesario insistir en que las competencias de un
Parlamento regional deben acordarse atendiendo a un equilibrio
institucional, no solo en lo que respecta a los órganos comunes,
sino también a las funciones que, necesariamente deben tener los
Parlamentos nacionales. Este tema ha estado presente en el proceso
europeo, a efectos de atenuar los efectos que el sucesivo traslado
competencial a las instancias regionales, pueda tener en el
sistema democrático de los Estados Miembros. En este sentido, es
importante señalar el papel que el Proyecto de Tratado por el
que se instituye una Constitución para Europa[vii], otorga a los órganos
legislativos nacionales, mediante un Protocolo sobre el
Cometido de los Parlamentos Nacionales en la Unión Europea. Con
respecto a la organización por grupos políticos del Parlamento
MERCOSUR, manifestada en la propuesta con el objetivo de facilitar
los debates en su seno, cabe señalar que si bien existen en el
Parlamento Europeo las agrupaciones por afinidades políticas, ese
modo de funcionamiento se encuentra postulado de manera
facultativa[viii],
existiendo la categoría de eurodiputados no inscritos. En
cuanto a la participación ciudadana en las elecciones directas
previstas en el documento de la Comisión Parlamentaria Conjunta,
habrá que tomar las previsiones necesarias para que la misma
refleje la mayor representatividad posible de la ciudadanía de
los Estados Parte. Incluso, debería tenerse en cuenta la
posibilidad de instrumentar plebiscitos para la aprobación de las
futuras reformas que se introduzcan en el proceso de integración
del MERCOSUR, que como se ha intentado señalar, van más allá de
la instalación de una nueva institución. Por último, cabe mencionar la brevedad de los plazos establecidos para la transformación de la actual Comisión Parlamentaria en un Parlamento regional. Si bien, como se señalara en el artículo anterior, la CPC ha ido acompañando el proceso de integración, no ha desplegado aún toda su potencialidad. Por ello sería conveniente otorgar a la misma un plazo mayor de actuación, así como un reforzamiento de sus facultades. En particular, la Sección Nacional uruguaya debería abordar cambios en su estatuto y funcionamiento. A este tema se hará referencia en un próximo artículo. Ana Pastorino: Integrante -en calidad de Docente-Investigadora- del Programa de Política Internacional y Relaciones Internacionales (PPIRI), Facultad de Ciencias Sociales (Universidad de la República). Profesora Adscripta de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho (Universidad de la República). [1] Adoptada el 17 de junio de 2003, en Asunción del Paraguay. La misma se basa “en los avances logrados al respecto en la XV Reunión Plenaria, celebrada en Santa Fé, Argentina, así como la propuesta presentada por la Sección Argentina de la Comisión Parlamentaria Conjunta (Proyecto 23 – AR)”. (Artículo 1). [1] En el considerando de la recomendación se hace referencia únicamente a la Declaración Conjunta de los Presidentes de Argentina y Brasil (punto 7), que se firmara días antes de la Cumbre de Asunción. [2] Se prevé que la misma comience a funcionar en el año 2004. Su régimen de sesiones sería bimestral. [3] El término decisión se utiliza en este artículo en su acepción genérica, caracterizada por la fuerza vinculante de la misma. [4] Numeral 9 de la Propuesta. [5] La propuesta se limita a señalar que “La creación del Parlamento requiere la firma de un nuevo Tratado. Para ello será necesaria la modificación del articulo 1° y la sección IV (artículos 22 a 27) sobre la CPC que trata el Protocolo de Ouro Preto,...”. [6] Presentado al Consejo Europeo reunido en Salónica, el 20 de junio de 2003. [7] Artículo 29 del Reglamento del Parlamento Europeo. LA ONDA® DIGITAL |
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En
un artículo anterior se realizaron algunas consideraciones
respecto al renovado impulso que ha tomado en el ámbito
mercosuriano, la procedencia de la instalación de un Parlamento
común. 