Reflexiones III
Sobre el derecho del Mercosur
por la Profesora Ana Pastorino

Dentro de los temas que conforman la actual agenda MERCOSUR, han tomado notoriedad las propuestas de instalación de un instituto monetario común y la creación de un Parlamento regional. A este último asunto nos hemos referido en artículos anteriores, señalando algunos puntos que se considera sería conveniente examinar para que, un salto institucional de esa índole, no afecte los principios de la democracia representativa de los Estados Parte en el proceso de integración.

Acerca de la necesidad de incorporar mecanismos comunes con la finalidad de evitar decisiones unilaterales que comprometan el objetivo de lograr un comercio equilibrado, cabe señalar que desde hace un largo tiempo se viene trabajando en ese sentido desde los ámbitos regionales de decisión y del de las propuestas académicas .

Ambos asuntos, que aparentemente no guardan relación directa entre sí, y tal vez por ello, hayan generado reacciones disímiles en nuestra sociedad -particularmente en el ámbito de los partidos políticos-; tienen un sustento funcional común. En efecto, estas cuestiones -y otras que la integración mercosuriana debe abordar-, se encuentran ligadas a la creación del Derecho MERCOSUR.

El Tratado de Asunción no estipuló la forma de implementación de las normas emanadas de los órganos con capacidad de decisión en los órdenes jurídicos internos de los Estados Parte. Con la suscripción del Protocolo de Ouro Preto, dicha omisión pretendió ser subsanada mediante la introducción de normas destinadas específicamente a estructurar la aplicación simultánea de las normas regionales .

No obstante, la complejidad de dichas disposiciones, agravada por las asimetrías constitucionales de los Estados Parte, ha contribuido a crear un déficit en materia de incorporación de las normas regionales . A partir de esta situación se han generado numerosos conflictos, algunos de los cuales han llegado a la última instancia del sistema de solución de controversias. Así, los laudos arbitrales que se han emitido, han abordado, directa o incidentalmente, el tema de la incorporación normativa.

A través del propio Derecho derivado, se ha intentado corregir las deficiencias que, en los hechos, ha demostrado el mecanismo instaurado en Ouro Preto. De la falta de efectividad jurídica del orden normativo mercosuriano en los sistemas jurídicos internos, han dado cuenta numerosas manifestaciones de los distintos órganos, incluyendo a la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC). Entre las disposiciones destinadas a corregir las fallas en la implementación de la normativa regional se encuentran aquellas que han introducido fecha de entrada en vigor de la misma, solicitud a los Parlamentos nacionales para una rápida incorporación, establecimiento expreso en diversas normas sobre la no necesidad de incorporación, y reformas institucionales como la destinada a la transformación de la Secretaría Administrativa en una Secretaría Técnica con competencias en la materia.

En este sentido, cabe destacar, dentro de una serie de Decisiones del Consejo del Mercado Común, la Decisión N° 20/02 "Perfeccionamiento del Sistema de Incorporación de la Normativa MERCOSUR al Ordenamiento Jurídico de los Estados Partes". Esta Decisión establece un mecanismo de reenvío de la instancia decisoria regional a los Estados Parte, a efectos de determinar fehacientemente cuáles son los órganos internos con capacidad en la materia reglada. Asimismo se establecen plazos para su implementación y las excepciones que a su aplicación pudieran establecerse. No obstante el desarrollo del Derecho mercosuriano de carácter derivado en materia de incorporación de la normativa regional, el abordaje del tema debería realizarse mediante una reforma del Protocolo de Ouro Preto, para alcanzar un correcto funcionamiento del ordenamiento jurídico regional .

Respecto a los procedimientos previstos en los Estados Parte para la incorporación de la normativa común, se han venido señalando las deficiencias que en la materia tienen los sistemas jurídicos de Brasil y Uruguay . Nuestro país tiene una única referencia constitucional directa sobre el tema de la integración regional , a cuya modificación se han abocado ciertos proyectos de reforma constitucional .

Actualmente, se ha presentado un Proyecto de Ley de Reforma Constitucional , cuyo artículo 1° establece: "Agregase al artículo 6º de la Constitución de la República el siguiente inciso:

"Sin perjuicio del régimen general relativo a la aplicación directa, en lo pertinente en el derecho interno de los Tratados Internacionales en vigencia ratificados por la República, las disposiciones adoptadas por los órganos previstos por el Tratado de Asunción (MERCOSUR), ingresarán directamente en el orden jurídico interno y se aplicarán en consecuencia respetando el orden jerárquico normativo que resulta de la Constitución".

Más allá de la necesaria adaptación normativa que requiere la inserción de Uruguay en un proceso de integración, se torna necesario, ante los proyectados cambios en el sistema jurídico-institucional del MERCOSUR, atender a los avances que al respecto se alcancen; para luego, adoptar los mecanismos de implementación interna que amerite la configuración regional resultante. Es que, la consagración de un mecanismo de aplicación directa de la normativa regional de carácter derivado en el ordenamiento jurídico uruguayo, bajo el actual régimen del Protocolo de Ouro Preto, produciría efectos negativos sobre la seguridad jurídica necesaria para el desarrollo del proceso de integración.

Si bien las instancias de decisión regional tienen un papel relevante en la armonización de sus propias reglas jurídicas, no es posible desconocer los obstáculos que los órdenes jurídicos internos de los Estados Parte, presentan en materia de incorporación de la normativa mercosuriana.

De ello, da muestra la situación creada en Uruguay, en el caso de la adopción -mediante la Decisión CMC N° 15/94- del "Acuerdo sobre Transporte Multimodal en el ámbito del MERCOSUR". Dicho acuerdo fue incorporado mediante el Decreto 299/95, de 8-8-95 , cuya vigencia está suspendida en el orden jurídico uruguayo, en virtud de la Sentencia N° 237/97 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Sería recomendable tener presente este tipo de discordancias a efectos de adecuar coordinadamente las reformas a encarar en el plano nacional, regional e internacional. Principalmente, debería tenerse en cuenta el rol de contralor que la Sección Nacional uruguaya de la Comisión Parlamentaria Conjunta podría ejercer sobre las normas emanadas de los órganos regionales con capacidad de decisión, con el objetivo de no vulnerar las competencias de los diferentes órganos de gobierno.

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