(Última Parte)
Brasil como potencia mediana y
sus relaciones con los Estados Unidos
por Luiz Alberto Moniz Bandeira*

Esta es la ultima parte del exhaustivo análisis de uno de los temas candentes de las relaciones internacionales por el cientista brasileño Dr. Moniz Bandeira, calificado analista que invitado por el Centro de Estudios Brasileños de la Universidad de Oxford desarrolló una conferencia sobre las relaciones Brasil- Estados Unidos, que dan origen a este articulo que La ONDA digital publica.

Luego de la guerra de las Falklands/Malvinas, los gobiernos autoritarios militares, que existían en Argentina y Brasil, así como en Uruguay, se agotaron, pero las relaciones entre esos países continuaron mejorando. José Sarney, el primer civil que llegó a presidente de Brasil luego del derrocamiento de Goulart en 1964, y Raúl Alfonsín, presidente de Argentina, firmaron en 1986 una serie de acuerdos económicos y comerciales que dieron inicio a un proceso tendiente a la integración de ambas naciones dentro de una unión aduanera y luego, dentro de un mercado común. Esta era una posibilidad real. El polo de crecimiento de la Cuenca del Río de la Plata, que corre desde San Pablo a Buenos Aires, era la región más rica de Sudamérica, más desarrollada e industrializada que cualquier otra, aparte de ser más integrada por mejores sistemas de transporte y por poseer una abundante energía, y mercados consumidores con el más fuerte poder adquisitivo en el continente.

Desde el apogeo del crecimiento económico brasileño de los años 70', los gobiernos militares habían establecido reglas para el desarrollo de Brasil y elaborado el concepto de grandeza como una definición del propósito nacional, pero en realidad la idea del eventual surgimiento de Brasil como un gran poder se instaló en la mentalidad de la elite brasileña antes del coup d'Etat y persistiría como una meta a perseguir. Inevitablemente, la ambición brasileña de jugar un rol crecientemente autónomo en el mundo y, con el tiempo, ganar su lugar legítimamente relevante en la estructura internacional de poder, ha modelado fuertemente su relacionamiento con los Estados Unidos durante la mayor parte del último cuarto de siglo. Esta ambición aún persiste en el nuevo milenio como la determinante fundamental de la política exterior de Brasil. Desde los años 30' o por allí, surgió y creció dentro de Brasil la convicción de que si el país conseguía concretar sus aspiraciones - realizar su destino manifiesto - era necesario perder y finalmente quebrar las ataduras de dependencia económica que se percibían como impedimento para el progreso de Brasil y para el logro de un status de gran poder. Por aquellos tiempos, la determinación de Brasil de alcanzar progresivamente una mayor autonomía, de ascender en la estructura de poder internacional, se puso en marcha. Una inevitable consecuencia de esa convicción ha sido el gradual marchitamiento de la tan mentada alianza tácita con los Estados Unidos que se constituyó en la principal directiva de la política exterior brasileña durante un largo período - desde los inicios del siglo 20 hasta la década de 1950'.

Desde entonces, Brasil, dado su extraordinario desarrollo económico luego de la Segunda Guerra Mundial, superó ampliamente a la Argentina como nuevo país industrializado, y restauró su manifiesta supremacía en Sudamérica. Aún así, a pesar de entender y conocer su gran peso en el continente, Brasil siempre se abstuvo de mostrar actitudes de alto perfil y de liderazgo y trató de preservar una clara identificación con las naciones latinoamericanas, principalmente con aquellas situadas en la Cuenca del Río de la Plata. Esto se ha conformado mediante la reconstrucción del MERCOSUR, cuya creación, luego de la Unión Europea, es el segundo intento de unir naciones en un bloque económico, el cual ha tenido una prioridad y una especial importancia dentro de la globalidad de política económica exterior de Brasil.

A lo largo de los últimos 20 años, Brasil ha incrementado además el estrechamiento de lazos con otros países sudamericanos más allá de la cuenca del Plata y ha continuado otorgándole una gran prioridad al desarrollo de las relaciones intercontinentales. Sin embargo, Brasil y los Estados Unidos están entre las pocas naciones que conducen políticas exteriores en todo el mundo, a pesar de la notoria asimetría de tamaño de ambas naciones, compromisos y obligaciones internacionales. Todos los esfuerzos brasileños han tendido a la diversificación de los lazos económicos y políticos tan lejos como fuera posible - como una forma de expandir la capacidad de maniobra brasileña e incrementar su poder de negociación, para no ser encerrado en ninguna relación de dependencia.

El propósito permanente de la política exterior brasileña es asegurar las condiciones internacionales que faciliten el crecimiento económico y el reconocimiento de la estatura actual de Brasil, como un poder de nivel medio, y la legitimidad de su ambición, ahora concentrada en la consolidación del MERCOSUR y obtención de un sitio permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Este propósito está acompañado por la percepción de que los Estados Unidos pueden ser el principal apoyo o el principal obstáculo para el avance de Brasil hacia su meta a largo plazo. Pero toda la percepción brasileña debería resumirse en este sentido: Brasil teme o sospecha que los Estados Unidos no están en realidad preparados para aceptar un Brasil verdaderamente independiente y fuerte como un nuevo miembro de los estados poderosos e influyentes, y hará todo para evitar la consolidación del MERCOSUR.

Brasil se reserva enteramente a sí mismo la definición de sus intereses nacionales de acuerdo a su propia percepción del mundo y está convencido incluso, de que la rígida estructura de poder y riqueza en el mundo debe ser cambiada. Actualmente los lazos entre Estados Unidos y Brasil son sólidos y están caracterizados por valores básicos compartidos, respeto mutuo y una creciente interacción política y económica. En otras palabras, sus relaciones bilaterales parecen estar en buenos términos. Brasil tiene la tecnología para armas nucleares, pero no tiene interés en producirlas. Por eso el presidente Fernando Enrique Cardoso, cuya política exterior se comprometió con temas globales como democracia y derechos humanos, libre comercio, protección del medio ambiente y resoluciones pacíficas de disputas, firmó el Tratado de No Proliferación, descartando por lo tanto, la sospecha y divergencia entre Brasil y Estados Unidos. Sin embargo, las disputas comerciales continuaron existiendo, y la rivalidad persiste y se torna incluso más aguda. Brasil tiene contradicciones con los Estados Unidos, no sólo en cuanto a las medidas proteccionistas adoptadas contra las exportaciones industriales brasileñas en el mercado norteamericano y a la efectiva competencia en mercados tercermundistas, sino también con relación al ALCA, llevando el conflicto de intereses respecto del MERCOSUR como un building block, o sea, un bloque en construcción.

Algunos políticos estadounidenses percibieron la iniciativa brasileño-argentina como una piedra contra el libre comercio global, debido a que el comercio inter Mercosur había aumentado mucho más que el comercio con terceros. Pero los Estados Unidos ha tenido una sostenida influencia en el continente desde la primera Cumbre de las Américas efectuado en Miami en 1994, cuando el presidente norteamericano George Bush (199-1995) alentando a los Jefes de Gobierno Latinoamericanos hacia la creación, para el año 2005, de la mayor zona mundial de libre comercio, extendida desde Alaska hasta la Patagonia.

El gobierno norteamericano sabe que la habilidad para la creación de empleos y el mantenimiento del standard de vida de su pueblo, dependerá de cuan exitoso sea en capturar las oportunidades comerciales ofrecidas por los mercados emergentes, tales como aquellos existentes en Latinoamérica. Tal como declaró el ex Representante Comercial de los Estados Unidos, Charlene Barshefsky, el principal determinante de la política comercial de Clinton "debe ser apoyar la prosperidad estadounidense, el empleo estadounidense y la sanidad de las compañías estadounidenses."18. Por esta razón, algunas personas en los Estados Unidos percibieron el MERCOSUR como una amenaza para los intereses americanos. Alexander Yeats, principal economista de la División de Comercio Internacional del Banco Mundial, tomó el ejemplo del MERCOSUR para ilustrar acerca de los efectos al parecer "perversos" del regionalismo. Y el ya mencionado Representante Comercial de los Estados Unidos, Charlene Barshefsky, mientras lo describía como una unión aduanera en vías de desarrollo con ambiciones de expandir sus acuerdos de asociación a toda Sudamérica", también señaló que tenía "un claro objetivo estratégico con vistas a una expansión comercial y a una posición más sólida en las negociaciones mundiales"19. El MERCOSUR, en la mente de la Embajadora Charlene Barshefsky, significava Brasil. De hecho, Brasil resistió todas las presiones para aceptar los plazos que requería el presidente Bill Clinton y no pudo iniciar el proceso que se había propuesto, debido inclusive a dificultades internas. En noviembre de 1997, cuando quedó claro que Clinton perdería la votación en el Congreso, debió apartarse rápidamente, retirando el proyecto de requisición de la autoridad que necesitaba para negociar con los países latinoamericanos, llamada fase track (vía rápida). Por lo tanto, la balanza del poder se ha inclinado sutilmente hacia Latinoamérica, que, liderada por Brasil, se esforzaba por consolidar el MERCOSUR - no sólo como una mera área de libre comercio, en la cual los Estados Unidos querían y quieren incluir a todo el hemisferio - sino como un mercado común, igual a la Unión Europea. Clinton halló que no tendría posibilidad de imponer la agenda que deseaba en la Cumbre de Santiago en Abril de 1998 y permitió que Chile se uniera al NAFTA.

Esta Cumbre de las Américas, a diferencia de la anterior en Miami, no fue perfilada por los EE.UU., aunque los 34 presidentes iniciaron negociaciones para crear el ALCA, pero no antes de 2005, como Clinton entonces había solicitado.

A fines de los 90', sin embargo, una severa crisis económica y la inestabilidad política comprometieron nuevamente a los países de Sudamérica que llevaron a cabo reformas de política económica, tales como la privatización y la liberación del comercio y las finanzas, la liberalización del mercado de capitales e inversiones extranjeras directas, la desregulación y la disciplina fiscal. Las reformas económicas efectuadas en los 90', dentro de regímenes democráticos, fracasaron en la resolución de problemas existentes y contribuyeron a un ensanchamiento de la brecha social. Luego de una década de la liberalización del libre comercio alentada por Washington no hubo una sustancial reducción en Sudamérica de la extrema inequidad y pobreza que no solo persistió sino que frustró el desarrollo económico de toda la región. Casi todos los países fueron saqueados por deudas externas y privatizaciones escandalosas.

El General Charles E. Wilhelm, ex Comandante en Jefe del Comando Meridional de EE.UU., ante el Senado de de su país (2000), admitió que en Ecuador, como en otras naciones en el área de su responsabilidad, "la democracia y las reformas de libre comercio no le están dando resultados tangibles a la gente" y muchos países "están peor económicamente de lo que estaban antes del restablecimiento de la democracia"20. De hecho, como señaló Henry Kissinger en su libro "Necesita América una Política Exterior?", "ni la globalización ni la democracia han llevado estabilidad a los Andes"21. No solo los Andes, sino casi todos aquellos países sudamericanos se estaban incendiando, desde la guerra en Colombia hasta los motines en Buenos Aires y había un rechazo popular a las reformas de libre comercio vistas como liderando el aumento de la pobreza y otros resultados perversos, y de la inquietud política y social.

El 31 de agosto, Clinton visitó Colombia y adelantó un programa (Plan Colombia) que preveía una inversión de U$S 1.3 billones en ayuda militar al programa anti-narcóticos y a la campaña contra la guerrilla izquierdista. En los días siguientes, el presidente Fernando Henrique Cardoso reunió en Brasilia a los doce sudamericanos para dar inicio a su más ambiciosa propuesta para la unidad económica. Este fue el primer Encuentro Presidencial en la historia de Sudamérica y , la Brasilia Communiqué, incluía la promesa de crear el libre comercio tan pronto como fuera posible, uniendo económicamente a 340 millones de personas en un área con una producción económica combinada de U$S 1.3 trillones.

No se hizo mención al Plan Colombia, el cual el presidente Andrés Pastrana se apresuró en asegurar a los otros líderes que su campaña antidrogas no implicaría una intervención militar norteamericana. La visita de Clinton a Colombia y la cumbre de dos días en Brasilia, convocada por Fernando Henrique Cardoso, dos hechos casi simultáneos, reflejaron, en realidad, la contradicción de los intereses económicos, políticos y geopolíticos debilitando las relaciones Estadounidenses - Brasileñas y agudizando su rivalidad. "Esta será una instancia para la reafirmación de la identidad sudamericana como una región donde la democracia y la paz aceleren los proyectos de un creciente proceso energético de integración entre países que viven juntos en el mismo vecindario" - había escrito el presidente Fernando Henrique Cardoso, en vísperas de la cumbre.22.

Esta tendencia a la reafirmación de la identidad sudamericana, no era bienvenida por los EE.UU. Kissinger, a pesar de reconocer que Brasil se sentía el organizador de Sudamérica mientras los Estados Unidos ocupaba el mismo puesto en Norteamérica, expresó, francamente, su preocupación de que el MERCOSUR se estaba convirtiendo en un instrumento para excluir a los Estados Unidos de los acuerdos bilaterales con otros socios tradicionales en la región o, de ser posible, dedicarse a acuerdos internos similares a los llevados a cabo en Europa, en los campos políticos y económicos, tendiendo a confrontar a los Estados Unidos con una serie de faits accomplis23.

A pesar de algunas críticas expresadas por Cardoso con relación a aspectos de las políticas norteamericanas - unilateralismo, proteccionismo, etc. - una gran parte del pueblo brasileño percibió su política exterior, así como su política económica, como un mero accesorio de la hegemonía estadounidense en el mundo y, especialmente, en Latinoamérica. Pero en Washington percibieron que Brasil se estaba apartando cada día más de los Estados Unidos, un procedimiento "discreto en apariencia, peligroso en su tendencia", de acuerdo al concepto usado por Oliveiros S. Ferreira analizando las tendencias del régimen militar en 1967, a fines del gobierno del Mariscal Humberto Castelo Branco24. El gobierno de Cardoso intentó mantener relaciones amistosas con los Estados Unidos, realizó algunas concesiones, mediante la firma del Tratado de No Proliferación (NPT), en 1998, y otras iniciativas muy criticadas en Brasil. Pero Cardoso no pudo evitar las cruciales divergencias acerca del ALCA, cuyo instauración afectaría profundamente los intereses políticos y económicos a nivel nacional. Este era la condición de la rivalidad y Cardoso lo demostró en la primera reunión con el presidente George W. Bus, en Washington, el 30 de marzo de 2001. "El presidente (Cardoso) y yo hemos tomado la decisión de que trabajaremos estrechamente para allanar toda diferencia que exista" - dijo George W. Bush. Y Cardoso subrayó:

"Eso es verdad. Yo estoy de acuerdo con el Presidente. Creo que - tenemos, por supuesto, de tanto en tanto algunas diferencias. Eso es normal entre naciones. Ayer el Presidente dijo, americano, ser primero americano. Bueno, yo diría lo mismo, ser primero Brasil. Eso es normal. Pero entonces veamos como cooperar"25.

En cualquier Administración, Brasil debería cooperar con los Estados Unidos, pero no podrá aceptar el ALCA tal como fue ideado por Washington. Y sin Brasil, la mayor economía de Sudamérica y articulador político, el ALCA podría tornarse irrelevante desde el punto de vista de los Estados Unidos. Brasil tiene la más diversificada estructura económica en comparación a todos los países sudamericanos: su estructura industrial es más integrada y competitiva, lo que se refleja en las cuotas de productos manufacturados en GDP, y en sus exportaciones de manufacturas (más del 50%) superando a las commodities. El establecimiento del ALCA, si Brasil participara en él, afectaría la exportación de manufacturas brasileñas a otros países de Sudamérica26. No sin razón, en 2002, Luiz Inácio Lula da Silva, líder del centro-izquierda del Partido de los Trabajadores y candidato presidencial, liderando las encuestas de opinión antes de la elección de octubre, dijo que el ALCA "no es en realidad un pacto de libre comercio. Más bien, es una forma de anexar América Latina a los Estados Unidos". Su punto de vista reflejaba la opinión pública de Brasil.

En esos momentos, en Washington, Luiz Inácio Lula da Silva era descrito como un radical que revolucionaría el Brasil y formaría otro eje del diablo entre los líderes comunistas de Cuba y supuestamente Venezuela. Tal nuevo bloque de poder regional dominante (se sugirió) podría amenazar con una radicalización mayor en gran parte del resto de América Latina también. Paul O'Neill, entonces Secretario del Tesoro, expresó su preocupación en cuanto a este desarrollo potencial y estimula a los Republicanos en el Congreso, junto a los conservadores de derecha identificados con las políticas beligerantes del Ronald Reagan en América Central, que solicitaban a Bush que adoptara una postura dura contra Lula da Silva. El Presidente de Relaciones Jurídicas Internacionales - Representante de la Cámara, Henry J. Hyde, dijo al presidente Bush que "muchos" de sus colegas en el Congreso habían firmado una "carta en la cual expresaban sus inquietudes acerca de la asociación de 10 años del Sr. Lula da Silva con las organizaciones terroristas de América Latina, Europa y Medio Oriente, en un foro convocado y organizado por él en asociación secreta con Castro". De acuerdo a este Representante norteamericano, existía "un real proyecto real de que Castro, Chávez y Lula da Silva pudieran constituir un eje del diablo en las Américas que podría contar en breve con armas nucleares y misiles balísticos"27. En uno de estos artículos, publicado por The Washington Times, Constantine C. Menges, un miembro senior del Instituto Hudson, sugería que si EE.UU. perdiera Brasil a manos de un "marxista como da Silva", una de las cuestiones de la elección presidencial de 2004 bien podría ser "Quien perdió Sudamérica?", debido a que el presidente George W. Bush no había hecho nada para prevenir esto como una probable crisis potencial. Según él el "nuevo eje del diablo" era "aún evitable" , pero si el candidato pro Castro era elegido presidente de Brasil, los resultados podrían incluir un régimen radical en Brasil restaurando sus programas nucleares y misilísticos, desarrollando estrechos lazos con promotores de estado terroristas como Cuba, Iraq e Irán, y participando en la desestabilización de las frágiles democracias vecinas. "Esto podría llevar a que 300 millones de personas en seis países se situaran bajo el control de regímenes radicales de control anti-norteamericanos y la posibilidad de que miles de nuevos adoctrinados terroristas pudieran tratar de atacar a Estados Unidos desde América Latina.

No obstante, la administración en Washington, "parece estarles prestando poca atención" - escribió Menges28. David T. Pyne, que se desempeñó como Gerente de Programas Internacionales con el Departamento de la Armada, responsable de la cooperación con América Latina, escribió: "El Presidente Bush debería actuar inmediatamente para apuntalar las fuerzas de paz en Brasil"29.

Las relaciones Estados Unidos-Brasil continuaron frías desde que Lula da Silva inició su administración el 1° de enero y emprendió su primer tarea, implementando un programa nacional de erradicación del hambre (Hambre Cero) y jugó un rol en la mediación y negociación del fin de la huelga contra el Presidente Hugo Cháves, en Venezuela. Pero los asesores de George W. Bush se dieron cuenta que Lula da Silva no estaba, ni cerca, de ser el izquierdista terrorífico tal como lo había pintado el Representante Henry J. Hyde y los periodistas y analistas conservadores de The Washington Times . No declaró el "default" de la deuda externa brasileña, logró credibilidad económica mediante el mantenimiento de políticas macroeconómicas sustentables y las pautas y modelos de la política exterior brasileña no fueron variadas.

Lula da Silva sólo enfatizó el apoyo al Mercosur, el concepto de Sudamérica y la fortaleza de su poder de negociación con respecto a los Estados Unidos, mediante la búsqueda de un estrechamiento de los lazos con los vecinos brasileños de la Comunidad Andina. Al mismo tiempo, procuró un relacionamiento bilateral positivo con George W. Bush, a quien visitó el 20 de junio de 2003 y donde emitieron una declaración conjunta, estableciendo que "Estados Unidos y Brasil resuelven crear una relación más estrecha y cualitativamente más sólida", mediante consultas regulares, de alto nivel, sobre asuntos que van desde el contra-terrorismo a la ayuda a Africa.

"Sin ninguna duda, creo que podemos sorprender al mundo en materia de relacionamiento" - dijo Lula da Silva al finalizar el encuentro. Pero, en realidad, los intereses nacionales son más fuertes que los deseos y las palabras. Existen aún hondas divergencias entre los dos países. El acuerdo suscrito entre Bush y Lula da Silva no hizo ninguna mención al protagonismo estadounidense en la guerra de Irak, la que Brasil denunció con dureza, debido a que, por sobre todas las cosas, no contó con la autorización del Consejo de Seguridad de la ONU.

Y la consolidación del ALCA continúa estando en juego. Brasil, al igual que el resto de los países de Sudamérica, tiene serias inquietudes económicas y políticas que se oponen a un esquema de libre comercio. Varios obstáculos amenazan con descarrilar las prometedoras negociaciones. Actualmente, entre otros, dos productos primarios - acero y jugo de naranja - están impedidos de mayores exportaciones al mercado estadounidense, en función de sus tarifas y restricciones tendientes a proteger a los agricultores norteamericanos y a la producción de acero nacional. Brasil protestó y reclamó contra estas restricciones. Sin embargo, no existen posibilidades de que la administración Bush las levante, en especial desde que los productores de naranjas y de acero en Estados oscilantes (tales como Florida, California y Ohio) son cruciales para el Partido Republicano en las próximas elecciones presidenciales en 2004. De cualquier manera, es muy posible que, si viene a existir, el ALCA no beneficie las economías de Sudamérica, sino que, por el contrario, prolongue una relación desigual.

La primera parte puede leerla en La ONDA 146 http://www.uruguay.com/laonda/LaOnda/146/B2.htm

La segunda parte puede leerla en La ONDA 147 http://www.uruguay.com/laonda/LaOnda/147/B3.htm

* Traducido del inglés para LA ONDA DIGITAL por Cristina Iriarte

* Luiz Alberto Moniz Bandeira Es cientista político, profesor titular (jubilado) de la Universidad de Brasília, es autor de várias obras, entre ellas A Reunificação da Alemanha: do ideal socialista ao socialismo global, De Marti a Fidel  y del reciente libro titulado Conflicto e integración en América del Sur – Brasil, Argentina y EE.UU. (De la Triple Alianza al Mercosur 1870-2003) publicado por la Editora Revan (Río de Janeiro, 2003, 676 p.)

18) Barshefsky statement before House Trade Panel 3/8. U.S. Informations and Texts - USIS - z 12481 B - March 20, 1997, p. 42.

19) Ibid., p. 41.

20)Statement of General Charles E. Wilhelm, commander-in-chief, U.S. Southern Command, Before the Senate Caucus on International Narcotics Control, March 23, 2000.

2[1] ) Kissinger, Henry. Does America Need a Foreign Policy ? Toward a Diplomacy for the 21st Century. New York: Simon & Shuster, 2001, p. 136.

22) Cardoso, Fernando Henrique – “Brasil e a Nova América do Sul”, in Valor, São Paulo, Aug. 30th, 2000.

23) Kissinger, Henry. Does America Need a Foreign Policy ? Toward a Diplomacy for the 21st Century. New York: Simon & Shuster, 2001, pp. 159-163.

24)  Ferreira, Oliveiros S. – A crise da política externa – Autonomia ou subordinação?, Rio de Janeiro, Revan, 2001, p. 123.

25)Transcript of the conversation held March 30 2001 and released by the White House.

26) Pinheiro Guimarães, Samuel – “Market Access in a WHFTA”, paper presented at a round table on Market Access in a WHFTA (Western Hemisphere Free Trade Area), of the Fifth Colloquium of the Project IDB/ECLAC, “Suport to the Process of Hemispheric Trade Liberalization”, held on

September 28 and 29, 1992, organized by the IDB- Inter-American Development Bank  and ECLAC- United Nations Economic Comission for Latin America and Caribbean.  Manuscript.

27) Henry J. Hyde, Chairman of International Relations Judiciary - House of Representatives, to President George W. Bush,  October 24 2002.

28) Menges, Constantine C. “Blocking a New Axis of Evil” - The Washington Times, August 7, 2002.

29)  Pyne, David T. “Marxist May Win the Presidency in Brazil This Fall” August 29, 2002 – The American Partisan (Political commentary, New and Resource) http://www.americanpartisan.com/cols/2002/pyne/qtr3/0829.htm

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