El nuevo gobierno, la nueva política
y el acuerdo social

ESTADO: La transformación progresista
En el ámbito del Departamento de Programa, nuestro grupo de trabajo acerca de la Reforma del Estado, ha venido desarrollando en los últimos años una tarea de investigación y diagnóstico de la actual situación del Estado uruguayo y asimismo una actividad de diseño de propuestas programáticas en la materia. 

Con esta ponencia, pretendemos poner en conocimiento de Uds. el alcance de las mismas, como insumo para un diálogo fecundo que contribuya a transformar el Estado en la herramienta necesaria para las grandes transformaciones que la sociedad uruguaya requiere. 

En uno de los documentos de trabajo sobre el tema, decíamos que, a pesar del  descrédito y del virtual desmantelamiento a que lo ha sometido la embestida neoliberal y conservadora, el Estado sigue siendo la máxima instancia de articulación social. En los procesos de transformación del Estado que han sido encarados por las sucesivas coaliciones que han gobernado nuestro país desde 1985 hasta hoy, han primado más los dogmatismos ideológicos o razones de conveniencia de determinados grupos económicos que razones fundadas en el verdadero interés general y en la capacidad de resolución política del tema. 

El gran ausente ha sido precisamente el enfoque político, entendiendo la política como “mediación esencial entre los ciudadanos y el mundo, (que) es lo que permite construir representaciones y una palabra colectiva a partir de las cuales los ciudadanos, individualmente impotentes, pueden manejar su destino colectivo”[1] 

Esta ausencia de lo político, es decir de la capacidad de actuar colectivamente sobre el curso de las cosas, es lo que ha quitado legitimidad a los procesos de reforma encarados hasta el presente. 

La primer pregunta que podríamos formularnos es entonces si el Estado Uruguayo actual permite la implementación eficaz de un proyecto político que se centre en el desarrollo de la sociedad sobre bases de equidad y sustentabilidad. La respuesta es negativa, en la medida en que el Estado actual no contribuye al desarrollo productivo, no es participativo ni genera instancias de verdadera democratización, no es solidario, no se ha ocupado del desarrollo de políticas sociales, etc. 

La segunda pregunta a formularnos es entonces: ¿ Cómo abrimos este Estado y lo transformamos en un estado a tono con las bases de nuestro proyecto, en un estado cercano a la ciudadanía, transparente y dispuesto a la comunicación, al diálogo y al control social?  

Fue la derecha conservadora quien asumió el protagonismo del cambio en el caso del Estado. Era preciso cambiar el Estado para conservar los privilegios. Esta concepción ideológica se genera fundamentalmente en la Inglaterra de Thatcher y en los Estados Unidos de Reagan a partir de la década del ochenta, profundamente influida por la crisis estructural del modelo capitalista que había prevalecido hasta 1973. En la medida en que el sector público presentaba mejores índices de crecimiento que el sector privado, las grandes empresas multinacionales deberían intervenir en estos sectores de producción a efectos de mantener sus índices de rentabilidad.  

Este proceso de apropiación del sector estatal por las grandes empresas privadas, se vio favorecido por la necesidad real de implementar cambios en el deteriorado estado de bienestar,  cuyo modelo de gestión, basado en esquemas burocráticos muy rígidos, empezó a resultar inadecuado para satisfacer las necesidades de la sociedad post-industrial. 

En el caso de los países de la región, encontramos una primera etapa de modernización o reforma del Estado que se inicia con el retorno a la democracia y que en general se asoció a la necesidad de redemocratización y legitimación de las instituciones, a procesos de formación y capacitación de cuadros gerenciales, y a proyectos de desburocratización y racionalización de procesos administrativos. 

A partir de 1990, comienza una segunda etapa en la reforma, que se apoya fundamentalmente en:

-privatizaciones, tercerizaciones o concesiones de obra pública
-desregulaciones
-reducción del tamaño del Estado 

Estas medidas fueron precedidas por una vasta campaña de desprestigio sobre el rol del Estado a través de la creación de falsos mitos y preconceptos sobre su supuesta ineficiencia. 

Parcialmente frenados por el Plebiscito de 1992, las privatizaciones y los procesos de reducción del Estado, siguen a través de formas más sofisticadas  como las concesiones de obra pública y la transformación de estructuras estatales en Personas Públicas No Estatales que a partir de 1995, se incluyen en el presupuesto nacional junto con algunas disposiciones conocidas como “Reforma del Estado” que tenían que ver fundamentalmente con mecanismos de reducción de funcionarios públicos mediante retiros incentivados, reducción del Estado y desregulación, de acuerdo a recetas diseñadas por el FMI y apoyadas por el BID en toda Latinoamérica. 

Este proceso ha continuado incluso hasta el año 2002, con leyes como la de rendición de Cuentas de ese año y la mal llamada de reactivación económica, que no han hecho otra cosa que desarmar la carrera administrativa a nivel de los Recursos Humanos del estado en la primera o permitir la privatización de áreas estratégicas del país sin establecer las debidas instancias de control por parte del Estado. 

De esta manera, el concepto de reforma del Estado se ha venido asociando al concepto de su reducción, de la desregulación y de las privatizaciones.  

En realidad, la tendencia a la “privatización” que se manifiesta desde el proyecto neo-conservador beneficia solamente a ciertos grupos económicos poderosos y no al conjunto de individuos “privados” que componen la sociedad. Los pequeños y medianos productores, los asalariados, los niveles medios de la sociedad e incluso los empresarios serios están totalmente desamparados por este Estado “privatizador”, y esto marca la gran falacia del discurso de la derecha. Como dice Oscar Oslak, “Dejemos de lado la ficción de este supuesto nuevo protagonismo que estaría asumiendo “la sociedad”, supuesta heredera de franjas de acción estatal privatizadas. Bien sabemos que los verdaderos “derecho habientes” son los grupos económicos más poderosos y que, lejos de conducir a una gestión más democrática de la cosa pública, el reparto de la sucesión tiende a crear un verdadero estado privado” [2] 

Estado privado que se estaría oponiendo entonces al concepto mismo de Estado pues el interés general es el presupuesto básico de la acción estatal ya que el interés directo e inmediatamente perseguido guarda una estrecha relación con las potestades públicas que dinamizan y regulan la actividad estatal hacia objetivos de bien común o de interés general. 

En síntesis, podemos decir que el Estado uruguayo se encuentra actualmente debilitado desde dos aspectos: 

1-   Por un lado, la herencia de las prácticas abusivas de los sucesivos gobiernos de turno, que generaron un sistema de movimientos lentos, pesados y clientelistas. Esta situación aceleró la crisis de un Estado de Bienestar que en los primeros cincuenta años del siglo veinte, se había constituido en uno de los pilares de nuestra identidad nacional, ligado a buena parte de los logros de desarrollo en esa época. 

2-   En segunda instancia, el Estado ha sufrido los embates de la arremetida neoliberal antiestatista que, amparándose en el descrédito que sus propios representantes habían contribuido a generar, pretendió reducir al Estado a su mínima expresión.  

Como consecuencia de esto, el Estado actual presenta los siguientes problemas centrales: 

• Incapacidad para el diseño de políticas públicas que tengan como objetivo el desarrollo productivo y social del país. Falta de definiciones sobre políticas de Estado e Instrumentos para llevarlas adelante. Como ejemplo paradigmático, podemos citar la conducta errática de nuestro país en materia de política internacional y apertura de mercados.  No hay claridad sobre qué organismos o formas de coordinación con otros agentes, deben ser utilizados por el Estado para desarrollar sus políticas.

• Carencias importantes en sus sistemas de gerenciamiento y gestión, en particular en lo que refiere a gestión de RR-HH, planificación estratégica y control de gestión. En el caso de los RR-HH del Estado, se han aplicado políticas de reducción de la plantilla fines en sí mismos, y no como producto de un plan estratégico. Estas políticas han resultado totalmente anodinas al no haber querido el gobierno asumir los costos políticos de las mismas. Se perciben dificultades notorias en la asunción de roles gerenciales en la Administración Pública.

En el caso de los procedimientos administrativos, los mismos son lentos y pesados.

Falta de especialización en cometidos específicos de los diferentes organismos, duplicidad de funciones, dimensionados e inadecuados con respecto a los cometidos. 

• Total ineficiencia en lo referente a gastos e inversiones. Esto se deriva de la particular composición y distribución de nuestro gasto público. Se tiende a confundir inversión social con gasto social. Los recursos disponibles se distribuyen entre distintos programas y organismos sin coordinación ni articulación, y en ausencia notoria de definiciones estratégicas claras. En  muchos casos, los mismos no llegan a sus verdaderos destinatarios, o la instrumentación de medidas orientadas a la erradicación de la pobreza y el desempleo permanente son notoriamente ineficientes.

• La aplicación sistemática de políticas neoliberales ha debilitado la capacidad reguladora del Estado. Frente a los grandes lobbies, el Estado uruguayo no tiene hoy, ni la capacidad de generar un adecuado marco regulatorio ni de hacerlo cumplir en caso de que exista.

• La debilidad de los sistemas de control y la falta de un régimen sancionatorio riguroso facilitan el surgimiento de situaciones de corrupción, amiguismo o clientelismo.

• Existe una evidente distorsión en la estructura de cargos y retribuciones.

• Ineficiencia en la contratación administrativa, lo cual genera mayores  costos, servicios inadecuados, desvíos en las contrataciones de personal, etc.

• Los servicios del Estado son caros, ya que la estructura de precios de los mismos encubren impuestos, ineficiencias de gestión y transferencias crecientes a Rentas Generales. Esta situación se hace hoy insostenible, tanto para el ciudadano como para la actividad productiva que tiene dificultades de competir a nivel regional o internacional.

Desde el lugar del ciudadano común, se percibe un deterioro en la imagen del estado y  el sistema político por causas de: mal manejo de los dineros públicos, clientelismo político, tarifas públicas elevadas y alta carga tributaria a la población. 

No cabe duda entonces que es necesario reformar el Estado. El concepto mismo de Reforma del Estado está profundamente ligado al concepto de cambio y de innovación, que son la esencia misma de un proyecto progresista de país. Por lo tanto  reivindicamos claramente la Reforma del Estado como un proyecto  propio.  

En definitiva, la reforma del Estado en un sentido progresista debe sustentarse e insertarse necesariamente en un gran proyecto político-cultural que tienda a generar en la sociedad “un nuevo sentido común, un nuevo consenso, nuevos valores”. [3] 

Objetivos estratégicos de una reforma progresista
A partir del diagnóstico precedente, los principales objetivos de nuestra Reforma deberán ser: 

• Transformar el Estado en una palanca del desarrollo sustentable. 

• Transformar el Estado en instrumento fundamental para alcanzar mejores niveles de equidad social. 

En términos estratégicos, este Estado deberá desempañarse como articulador de un Acuerdo Social, que tienda al logro de estos objetivos. El diseño de las políticas deberá hacerse en forma articulada, en forma intersectorial, y teniendo en cuenta el concepto de la cuestión social. 

La clave del éxito de una reforma del Estado en un sentido progresista pasa por la combinación de ambas facetas del Estado y para ello deben introducirse criterios de mayor eficiencia y productividad en la estructura estatal junto a políticas sociales más profundas y eficaces. 

Paralelamente, esta transformación debe estar enmarcada en la profundización de valores éticos como ser transparencia, austeridad, solidaridad, honestidad en el manejo de los dineros públicos, en el entendido que no es posible desvincular ética y economía como han pretendido hacer las visiones económicas predominantes en los últimos gobiernos de turno. 

Como sostiene Bernardo Kliksberg, “es imprescindible en una América Latina agobiada por grados agudos de pobreza y desigualdad, (los mayores del plantea) recuperar la estrecha relación que debería haber entre valores éticos y comportamientos económicos.  Ello significa poner en el centro de la agenda pública temas como la coherencia de las políticas económicas con los valores éticos, la responsabilidad social de la empresa privada, la eticidad en la función pública, el fortalecimiento de las organizaciones voluntarias y el desarrollo de la solidaridad en general “. [4] 

El reciente accionar del gobierno con relación a la subasta de la operación del Aeropuerto Internacional de Carrasco es un ejemplo paradigmático de la ausencia de valores éticos a que hacíamos referencia. A la totalmente errónea decisión de privatizar una empresa pública rentable y con claro valor estratégico, se agregó la desprolijidad y falta de transparencia en el proceso de subasta, que, al negar la precalificación de los oferentes, espantó a posibles inversores serios y facilitó la apropiación de la operativa por parte de una empresa demandada por estafa y por no pago de sus compromisos contractuales en otros países. 

En tal sentido, asumimos el compromiso ineludible del combate frontal a toda forma de corrupción. Entendemos que el Estado uruguayo debe emitir señales claras en este sentido como forma de promover un desarrollo social y económico sustentable. 

Las señales que emita el Estado hacia el conjunto de la Sociedad civil deben  trasuntar en cada una de sus acciones este espíritu transformador y progresista. La sociedad debe percibirlas con nitidez y de este modo lograrse un real involucramiento de las grandes mayorías nacionales en las cuestiones de la cosa pública. Así podremos hacer posible la construcción de un Estado potente que tenga por sustrato una fuerte participación democrática que le aporte altos grados de legitimación social de los que carece actualmente. Existe un consenso generalizado entre la gente de que el funcionamiento del Estado es negativo ya sea porque es pesado, lento, ineficiente o caro; hay una percepción de que el Estado es una especie de “monstruo maligno” al que debemos enfrentar todos los días a la hora de hacer un trámite, pagar una tarifa, etc. Debemos revertir esta situación realizando una fuerte priorización del usuario/contribuyente en tanto ciudadano con capacidad de acción política para demandar por sus derechos tal como observan Narbondo y Ramos en su artículo “Reforma administrativa y capacidad estatal de conducción”  [5] 

Entendemos que esta priorización deberá estar presente en el diseño de las políticas públicas, así como también a todos los niveles operativos de la gestión estatal. Comprometemos nuestra voluntad política pero también las acciones tendientes a generar los cambios necesarios en todos los niveles. 

Como subraya el Premio Nobel de Economía Amartya Sen, “Los valores éticos de los empresarios y los profesionales de un país (y todos los actores sociales clave) son parte de sus recursos productivos” 

Nuestra reforma apunta por lo tanto, a generar cambios importantes en el Estado, actuando en la esfera de la sociedad en su conjunto,  con el objetivo de revertir pautas culturales y las relaciones de poder que se establecen.  

Estos procesos deberán darse también en diferentes tiempos. Porque el tiempo de los excluidos, de ese 30% de los uruguayos que está por debajo de la línea de pobreza, es el ahora, el ayer incluso, y todos sabemos que el tiempo de los cambios culturales profundos es otro, y el tiempo administrativo es un intermedio entre estos dos. Es un aspecto político clave para nuestra reforma, que el próximo gobierno progresista pueda transitar adecuadamente por estos tres tiempos, articulando las urgentes transformaciones necesarias con los cambios de más largo aliento. 

Como veíamos en el diagnóstico realizado, el Estado uruguayo de las últimas dos décadas se ha ido adecuando a un modelo que priorizó al país en su rol de plaza financiera con relación al país productivo. La conducción de la cosa pública pasó a desplazarse hacia el mercado, creando un vacío en la capacidad de conducción política del Estado. 

Los dos grandes objetivos que presentamos al inicio de este capítulo, se materializan a través de estrategias de cambio que, con relación al Estado, se sitúan en dos planos diferentes: por un lado un conjunto de políticas tendientes a generar cambios metodológicos hacia adentro del sistema estatal, y por otro, políticas que se ubican en la relación del Estado con la sociedad en su conjunto. 

Con relación a los sistemas de gestión, los modelos de reforma iniciados a mediados de los ochenta y que siguieron en la década del noventa, presentaron una clara tendencia a la asimilación casi mecánica de gerencia pública con gerencia privada, trasladando a la primera las lógicas y modelos de gestión de la segunda. Esta ignorancia de las naturales especificidades de la gerencia pública, llevó al fracaso de estos modelos, desde el punto de vista de sus posibilidades de implementación y de su legitimidad. 

El gran desafío que se plantea entonces a un futuro gobierno progresista es como lograr la necesaria transformación en los modelos de gestión públicos, a partir del reconocimiento de su propia especificidad. 

La experiencia demuestra que los diferentes intentos por introducir cambios en los modelos de gestión generalmente se enfrentan a múltiples dificultades, ya que los aspectos componentes de la cultura organizacional son los más resistentes a los cambios, en la medida en que estos afectan e interfieren con hábitos, seguridades, roles asumidos, posiciones de poder, etc... 

Será necesario por tanto reformar el sistema de gestión hacia adentro del Estado, generando cambios culturales irreversibles a través de la creación de un nuevo sistema de valores que logre permear la cultura político-administrativa vigente. 

1)- Un necesario cambio de enfoque
Planteamos la superación del modelo burocrático-racionalista de tipo weberiano. Modelo que, sin duda, dio lugar a buena parte del desarrollo de las democracias modernas, pero que hoy, a la luz de los grandes cambios sociales y de relaciones de producción que se han operado, resulta ineficaz para encarar las grandes transformaciones. 

Se trata de encaminarnos hacia modelos de gestión que prioricen la integración y la participación, que tiendan a la articulación social, fortaleciendo redes, de forma que los cambios se produzcan con los propios beneficiarios. No se trata de administrar recursos sino de diseñar y gestionar políticas públicas. 

Desde nuestro concepto de Democracia Sobre Nuevas Bases, se trata de democratizar al Estado, democratizar a la sociedad civil, y de articular Estado y sociedad civil. Democratizar el Estado quiere decir profundizar la descentralización ...... [6] 

De acuerdo a la propuesta de nuestro Departamento de Programa, sostenemos que la búsqueda de la descentralización política deberá impregnar al conjunto de las políticas públicas. Este rasgo deberá caracterizar al modelo de desarrollo en sus aspectos económicos, sociales y políticos. Esto además de estar en consonancia con nuestro proyecto estratégico de una democracia extendida, busca potenciar los desarrollos locales, dotando al nuevo modelo de equidad regional y de un mejor aprovechamiento de las potencialidades y los recursos propios de cada región. [7] 

Desde el punto de vista de los escenarios organizacionales, será necesario concebir modelos más flexibles y dinámicos en sustitución de la organización jerárquica vertical. Estos nuevos modelos organizacionales están en mejores condiciones de enfrentar la creciente complejidad de los problemas sociales y un entorno turbulento y cambiante, que será sin duda el escenario con que nos vamos a encontrar. Este tipo de gestión se encuentra más vinculada a la creatividad y a la innovación que al orden y las técnicas tradicionales. 

Como señala Bernardo Kliksberg [8], se trata de gerenciar metasistemas, combinar múltiples instituciones, establecer redes, conformar modelos organizacionales no burocráticos, flexibles, abrir todos los mecanismos a la participación comunitaria, monitorear sobre la marcha los programas, desarrollar una contraloría social de los mismos. y esto no se logra con recetas de “business administration” ni con burocracia tradicional. Será necesario formar gerentes sociales preparados no sólo en el sector público sino también en la sociedad civil, comunidades de base, etc. 

2- La gestión de complejidad
No podemos ignorar el hecho de que deberemos enfrentar escenarios complejos, con multiplicidad de actores sociales e intereses muchas veces contradictorios.  

Las posibilidades de incidir en forma efectiva y generar cambios en el tejido social existente, requieren de decisiones que presenten posibilidades reales de implementación. Estas decisiones deberán construirse sobre delicados procesos de negociación y concertación, de articulación de los diferentes actores sociales. Esta situación plantea un cambio epistemológico importante en nuestra forma de razonamiento, tradicionalmente edificada sobre la base de la especialización y la fragmentación. Debemos tender a la formación de equipos multidisciplinarios, rompiendo las barreras de la especialización. 

3)- Los necesarios cambios metodológicos
Las administraciones tradicionales, practican una visión dicotómico respecto a la planificación y la implementación. La turbulencia actual y la existencia de múltiples escenarios cambiantes, hacen necesario plantear una nueva metodología de planeamiento, mucho más adaptativa, en un proceso integrado en donde la retroalimentación permanente de la realidad nos suministre insumos para reformular nuevas estrategias. 

El diseño de las políticas públicas debe hacerse a partir de un proceso de planeamiento estratégico que involucre a los diferentes actores en los procesos productivos o sociales. Para encarar realmente la potenciación de nuestro sistema productivo, debemos estar simultáneamente diseñando estrategias de inserción de esa producción en el marco regional e internacional. Este diseño debe hacerse con el involucramiento de todos los actores y sectores: el sector público, los empresarios, los trabajadores, la academia. 

La necesidad de una retroalimentación permanente del sistema de planeamiento y la necesidad de descentralizar la toma de decisiones, plantea por otra parte la necesidad de una reformulación de los sistemas de evaluación y control. No podremos llevar adelante una descentralización real de la gestión y desarrollar la participación sin un adecuado sistema de indicadores de gestión que permitan un monitoreo de los aspectos claves del desempeño del Estado. 

En este aspecto los socialistas queremos ser absolutamente claros. No se debe confundir un Estado articulador y democrático con un Estado débil. El Estado no puede renunciar al control, porque de lo contrario estaría renunciando a uno de sus cometidos esenciales que es la mediación entre los intereses individuales y colectivos.  

Sostenemos con convicción la necesidad de establecer reglas de juego claras y mejorar los actuales sistemas de control, tanto a nivel interno de la administración como en la relación del Estado con el resto de los actores sociales.  En tal sentido, será necesario que el Estado realice un control exhaustivo del cumplimiento de los compromisos asumidos por las empresas privadas en los contratos de tercerizaciones y privatizaciones realizadas. Entendemos que éste es un imperativo ético, que a la vez emite un mensaje inequívoco acerca de la seriedad del país. 

Serán importantes los controles a posteriori, pero también los controles previos, a efectos de asegurar el cumplimiento estricto de normas y procedimientos que aseguren la transparencia de los mismos. No debe confundirse esto con un exceso de burocracia. Se trata de  combinar adecuadamente la ética en los procedimientos y en el manejo de los recursos públicos con la eficacia en el cumplimiento de los objetivos. Por eso será necesario ir mejorando el diseño de los sistemas de control de la gestión, a través de una batería de indicadores cuantitativos y fundamentalmente cualitativos, que permitan evaluar la calidad de las decisiones tomadas y que no queden en aspectos meramente formales. 

4)- Hacia una gestión estratégica de los Recursos Humanos 
Finalmente, todos estos cambios metodológicos no serán suficientes si no se apoyan en estrategias adecuadas con relación a los Recursos Humanos. Un aspecto prioritario e imprescindible de un futuro gobierno progresista debe ser una fuerte inversión en capacitación. 

Capacitación hacia adentro, como forma de profesionalizar la gestión pública, formando gerentes y funcionarios que tengan el perfil adecuado para llevar adelante los proyectos de desarrollo sustentable. Gerentes que estén abiertos a la innovación, que practiquen una gerencia de frontera tecnológica, abiertos a la concertación, a la negociación y a la articulación social y que desarrollen los cambios actitudinales que les permitan una gestión eficaz, asumiendo la misma con sentido de responsabilidad y compromiso. 

Es preciso recuperar para los funcionarios públicos la dignidad de su función y de su carrera, que han sido tan manoseadas por las últimas reformas de sentido neoliberal. Asimismo, se deberán revisar los sistemas de evaluación de desempeño, de forma que se transformen en instrumentos eficaces de la mejora de la gestión. 

Hablábamos de capacitación hacia adentro, pero también capacitación hacia el resto de los actores sociales y la sociedad civil en su conjunto, de forma que puedan asumir una participación real en los procesos de descentralización y protagonizar un real involucramiento en las decisiones colectivas, de acuerdo a nuestro concepto de Democracia Sobre Nuevas Bases. 

Esta capacitación no implica solamente transferencia de conocimientos o tecnologías sino fundamentalmente la generación colectiva de un nuevo sistema de valores y consensos en la lógica de un amplio proyecto político-cultural. 

En síntesis, se deberá profundizar en los siguientes aspectos: 

• Sistemas de planeamiento 

• Control interno del Estado. En este caso se deben desarrollar y perfeccionar los sistemas de control de oportunidad y procedimientos, y un marco sancionatorio adecuado, estableciendo medidas que aseguren el correcto funcionamiento de los organismos de contralor. A nivel de cada organismo se deben desarrollar sistemas que profundicen el control de gestión relacionado al planeamiento estratégico.

• Control externo del Estado. Monitoreo de convenios y contratos con terceros o la sociedad civil. Especial atención merece el caso del control externo de la gestión de Personas Públicas No Estatales, en la medida en que muchas de ellas gestionan recursos públicos. 

•  Mejorar los sistemas de compras del Estado. Revisión de mecanismos de abastecimiento y procedimientos de control, con especial atención en la ejecución de dichos controles, teniendo como un claro objetivo la reducción del gasto, obteniendo una mejor relación precio – calidad. 

• Sistemas de gestión de los Recursos Humanos. Las políticas de reconversión o redistribución de personal deberán hacerse  partir de una definición de los modelos organizacionales necesarios, para lo cual deberá contarse con la indispensable participación de los funcionarios; Diseño e implementación de políticas de capacitación. 

• Diseño de un plan gradual de adecuación de remuneración de acuerdo a la función, inspirado en el principio de que a igual función, igual remuneración. 

• Reingeniería Estatal: esta operación implica una reforma política que incluye actuar en la redefinición de los Ministerios y las relaciones a la interna del Poder Ejecutivo y en el relacionamiento entre los poderes del Estado. Revisión y definición de prioridades respecto a las funciones del aparato estatal. Especialización en el cumplimiento de cometidos, eliminación de duplicidad de funciones.

• Articulación de políticas de ordenamiento territorial con políticas productivas y sociales.

Las disfuncionalidades que relevamos en el Estado uruguayo podríamos agruparlas en dos grandes aspectos: 

1.      Existen claros signos de ineficacia e ineficiencia en grandes segmentos de su gestión.

2.      Tenemos un Estado caro. 

Respecto al tema de la eficacia y eficiencia, desde el modelo neoliberal, se ha venido insistiendo machaconamente en una posición maniquea que asocia lo estatal a lo no rentable, burocrático e ineficiente y lo privado a lo exitoso, eficiente, dinámico y ganancioso. 

Decir que las empresas privadas son más eficientes que las públicas no pasa de ser un cliché ideológico falso y si bien puede tener cierta contrastación empírica no es por un tema jurídico sino fundamentalmente la cuestión pasa por un tema político-económico de gerenciamiento y administración de recursos. 

Estos conceptos se han venido manejando a través de una dicotomía en blanco y negro que lleva intrínseco un error de falsa oposición.  

Independientemente de estar convencidos de que podemos administrar mejor que la derecha el aparato estatal en base a los criterios éticos anteriormente expuestos y a la experiencia acumulada en todos estos años en el Gobierno Departamental de Montevideo, sostenemos claramente que el sentido el sentido de la eficiencia y de la eficacia no son patrimonio exclusivo de la derecha ni del ámbito de lo privado. 

La eficiencia en el Estado no es un concepto de derecha ni de izquierda sino un imperativo ético en el manejo de los recursos públicos; así como la eficacia es una condición necesaria  para el logro de los objetivos estratégicos del Estado. 

En tal sentido, Bernardo Kliksberg plantea “la desmistificación con fuerza cada vez mayor de la supuesta ineficiencia congénita del Estado, mito planteado propagandísticamente por sectores interesados. No se discute que el estado actual tenga amplias áreas de ineficiencia y que una reforma profunda es imprescindible. pero sí se discute que la ineficiencia del Estado sea un “hecho de la naturaleza”. No hay datos de investigación serios a nivel comparado que respalden este acerto, que estaría basado en claros sesgos ideológicos y sí, por el contrario, hay nutrida evidencia empírica en sentido contrario.”...[9] 

La cuestión de la eficacia y eficiencia estatales no se limita a una cuestión de ordenamiento jurídico. Al respecto, consideramos un tanto irrelevante y estéril la dicotomía Derecho Publico o Derecho Privado como mejor encuadre jurídico 

El Derecho Público en sí mismo no es sinónimo de ineficiencia; estas mismas Administraciones lo han demostrado. Los que en todo caso son ineficientes son los operadores del Derecho Público –gobernantes y funcionarios- que con su ineficiencia e ineptitud bastardean los instrumentos públicos. 

El pensamiento del Prof. Alberto Ramón Real traduce impecablemente la problemática de las relaciones entre el Derecho Público y el Privado: “La clasificación del ordenamiento jurídico y de las ciencias jurídicas en un sector público y uno privado responde a ciertos datos “a priori” ( toda norma puede lógicamente ser situada en uno de dichos campos) y satisface necesidades teórico-prácticas permanentes. Es imposible una determinación exacta y completa, “ratione materiae”, de objetos constantes e invariables de Derecho Público y Derecho Privado porque sus fronteras varían según las concepciones político-ideológicas imperantes en cada pueblo y en cada momento histórico, respecto de los fines del Estado; y según las peculiaridades técnicas de los derechos positivos nacionales.” 

Lo que queda claro, también siguiendo a Real, es que el núcleo de principio del Derecho Público está constituido por la organización y actividad de los entes estatales y de sus entidades auxiliares ( públicas no estatales), y de sus relaciones entre sí y con los particulares. 

Y tampoco se trata de una cuestión de tamaño. Debemos ser claros, la cuestión del tamaño del Estado uruguayo y de su tan mentado “achicamiento”, es para nosotros una cuestión accesoria, derivada y hasta si se quiere consecuencial del tema principal de la eficacia y eficiencia en la gestión estatal. 

Con relación al tamaño del Estado, Bernardo Kliksberg, en su trabajo antes mencionado, alertaba sobre la “infertilidad de tratar el tema (de la eficiencia) exclusivamente desde el “reduccionismo” del tamaño”. En la mayoría de los países desarrollados, la relación gasto público sobre PBI oscila en un promedio superior al  40%. Kliksberg citaba en su trabajo, una investigación realizada en 115 países durante veinte años (1960/80) que llegaba a estas conclusiones: “ a) cuando creció el tamaño del estado creció el PBI; b) al crecer el tamaño creció el producto bruto no gubernamental (economía privada); y c) el crecimiento de ambos factores fue ,mayor en países de menor PBI inicial “...[10] 

Esta es la cuestión principal, no se trata de tener más o menos Estado sino construir un mejor Estado. 

Respecto al costo del Estado, no puede caber duda de que es elevado y que no puede sostenerse si queremos reactivar el país. 

Nuestras tarifas públicas son excesivamente elevadas – lo que afecta notoriamente el consumo y la producción -  en la medida de que a un sistema tributario esencialmente regresivo,  se le ha sumado el hecho de que, en los últimos tiempos, las empresas públicas del país se han transformado en agentes recaudadores del Gobierno central vía impuestos y transferencias. 

La estructura de precios de las empresas estatales encubren impuestos, transferencias crecientes a Rentas Generales e ineficiencias de gestión. 

 Este esquema económico-financiero no puede sostenerse pues afecta decididamente la competitividad de nuestras empresas y los niveles de consumo y bienestar de nuestra población. Es así que debemos encarar con urgencia un progresivo proceso de rebaja real de las tarifas públicas que haga posible a su vez la rebaja del llamado “costo país”, sobre todo mediante una profunda reforma tributaria que alivie, en cierta medida, la carga tributaria sobre las tarifas ( sobre todo en los combustibles ) pues es altamente pernicioso e incluso con visos de inconstitucional, que detrás del precio de un servicio público se encubran impuestos. 

Grandes líneas de acción estratégica
En nuestra concepción, el Estado debe asumir un rol protagónico y decisivo a la hora de la definición e implementación de las grandes políticas nacionales, sin caer en el dirigismo estatista. 

Nuestra fuerza política no quiere un Estado totalizador y omnicomprensivo pero sí un Estado fuerte, moderno y activo, no prescindente. 

Queremos un Estado descentralizado, un Estado “amigo”, pero al mismo tiempo  un Estado que intervenga con firmeza y determinación en las áreas estratégicas del país y en el diseño e implementación de las grandes políticas. En síntesis, un Estado descentralizado en su gestión pero sujeto a sistemas centralizados de control. 

Todas las experiencias internacionales en procesos de desarrollo sostenido revelan que se requiere un fuerte e innovador grado de intervencionismo estatal que haga posible lograr una imprescindible acumulación de capital, innovación tecnológica y apertura de mercados. 

Podríamos decir que las estrategias de la transformación progresista del Estado pasarían por 4 ejes fundamentales: 

1) La potenciación del desarrollo de los cometidos esenciales.
Los cometidos esenciales de un Estado son aquellas actividades que el Estado desarrolla por su condición de tal y que le son inherentes, exclusivas y excluyentes; es decir, un Estado no puede existir si no ejerce estas funciones básicas. 

La doctrina administrativista, con ligeros matices en razón de las distintas concepciones de modelos de Estado que puedan tenerse, ha delimitado estos cometidos a los siguientes: la función legislativa, la seguridad y defensa, la política exterior, la administración de justicia y las finanzas públicas. 

Las tesis neoliberales han justificado su argumentación acerca de la necesidad  del achicamiento del Estado, entre otras consideraciones, en el hecho de que el repliegue del mismo de actividades que pueden ser llevadas a cabo por los particulares de una manera más eficiente, posibilitaría que el Estado concentrase todos sus recursos y energías en cumplir mucho mejor sus cometidos esenciales. 

Esto no se ha visto contrastado por la práctica de estas últimas décadas de predominio neoliberal. En efecto, si bien se ha logrado cierta reducción de las estructuras del Estado como consecuencia de la transformación de sectores del mismo en personas públicas no estatales enmarcado en una estrategia privatizadora encubierta (que podría haber sido mucho más grave de no mediar el pronunciamiento popular en el plebiscito de la Ley de Empresas Públicas) esto no se ha visto correspondido por un empuje en el ejercicio de estos cometidos. 

Sin estos cometidos esenciales potenciados al máximo, sobre todo la seguridad pública y la justicia, es imposible concebir un desarrollo sustentable con niveles de equidad en la medida que operan como telones de fondo imprescindibles para alcanzar estas metas. 

2) La conducción de las áreas estratégicas del país.
Tal como se desprende de lo expuesto anteriormente, el Estado debe tener a su cargo la responsabilidad de la conducción de las áreas estratégicas del país. Estas son, básicamente, los combustibles, la energía eléctrica, las telecomunicaciones, el agua potable, los puertos  y la Banca Pública. 

Estas áreas recaen en torno a empresas públicas (ANCAP, UTE y ANTEL: las tres empresas más grandes del país, OSE, ANP, BROU, BSE y BHU ) que revisten la forma jurídica de Entes Autónomos o Servicios Descentralizados, organismos que expresan la descentralización por servicios en nuestro ordenamiento jurídico. Una excepción a esta situación sería la de los aeropuertos que están en la órbita del Ministerio de Defensa Nacional y deberían transformarse en una empresa pública. 

El Estado progresista debe procurar que las empresas públicas acrecienten su valor económico tanto sea en un esquema monopólico como en un marco competitivo desregulado. La desregulación no debe hacerse con el fin exclusivo, como pretende la derecha, de que ganen los agentes privados ( generalmente poderosos grupos económicos trasnacionales) y pierda el Estado. Esto no pasa de ser una postura ideológica. 

Creemos imprescindible establecer marcos regulatorios de todas estas áreas estratégicas del Estado que establezcan reglas de juego claras y precisas para todos los actores involucrados y para que funcionen correctamente, en países como los nuestros en que necesariamente los organismos reguladores tendrán que ser organismos estatales, se requiere un Estado fuerte para que estos no sean absorbidos por los grandes intereses corporativos, generalmente trasnacionales, que se mueven en estas áreas. 

Respecto al tema del marco jurídico en que debe desarrollarse la actividad en estas áreas,  queremos ser muy claros y precisos. Los monopolios, así como las concesiones, son ante todo herramientas jurídicas que no pueden transformarse ontológicamente en una cuestión de principios sino que deben ser vistas como cuestiones estratégicas para el desarrollo de políticas públicas.  

No nos oponemos a las “privatizaciones” por una cuestión de principios sino por una razón de conveniencia estratégica para el desarrollo del país. 

El Estado progresista debe preservar el monopolio estatal sobre las áreas estratégicas del país, que aún no han sido desmonopolizadas, mientras se prepara a los entes estatales para un nuevo escenario regional y mundial; y en tanto las mismas revistan un carácter monopólico y sean desarrolladas por empresas públicas, el marco jurídico que ofrece mayores garantías a todos es el Derecho Público como expresión jurídica del interés general; sin perjuicio de no estar cerrados a considerar la posibilidad de una mixtura con figuras del Derecho Privado que aseguren un mejor funcionamiento, mayor eficiencia y sobre todo, que puedan posibilitar una real competitividad futura a nuestras empresas en el contexto regional. 

En otro orden, debemos construir pacientemente un delicado equilibrio tensional, como bien señala el administrativista argentino Agustín Gordillo, entre un máximo grado de descentralización técnico-administrativa de estos Entes y una necesaria e imprescindible centralización política que encuadre el accionar de éstos en el marco de una determinada política económica como piezas claves de ésta. 

Por otro lado, debemos introducir cambios sustanciales en los niveles directrices de las empresas públicas. 

Los directorios de las empresas públicas deben dejar de ser el “premio consuelo” de candidatos frustrados e integrarse con gente con cierto criterio político es verdad (no queremos un gobierno tecnocrático) pero a su vez, con cierta solvencia técnica. 

En primera instancia, hay que apuntar a promover la integración de los funcionarios en la dirección de las empresas públicas para ir evolucionando en ulteriores etapas, a la integración de los propios usuarios. 

En conclusión en cuanto a las empresas públicas, debemos lograr y asegurar los máximos niveles de eficiencia empresarial a través de políticas que introduzcan altísimos niveles de gerenciamiento y promuevan el fortalecimiento de mandos medios.  

Por otro lado, debemos dotar a nuestras empresas públicas de competitividad a escala regional mediante la constitución de acuerdos de complementariedad productiva bajo la forma de alianzas estratégicas o de joint ventures para el desarrollo de determinadas actividades concretas con otras empresas de la región. 

3) El Impulso y Articulación de Políticas Sociales
En el campo de las políticas sociales – objetivo prioritario del Encuentro Progresista – es imprescindible, en primer lugar, el diseño de una política global en esta materia que opere como marco referencial y no en forma fragmentada como en la actualidad. 

En este marco es absolutamente necesario la instrumentación de una coordinación institucional de los organismos públicos involucrados en el diseño y desarrollo de políticas sociales ( MSP, MVOTMA, MTSS, INAME, INJU, etc.) y a su vez, creemos que se ha vuelto necesario la creación de un organismo institucional que englobe el diseño, coordinación y ejecución de las mismas. 

También se hace necesario lograr la participación de los actores organizados en torno a la más diversas temáticas sociales, fundamentalmente ONGs. 

Debemos dotar de más recursos destinados a políticas sociales pero, concretamente, optimizar al máximo estos recursos para que lleguen a la gente y no se pierdan o dilapiden en la maraña burocrática. 

La formación de gerentes sociales de acuerdo a criterios metodológicos precisos, debería constituirse en una prioridad para un gobierno progresista. 

4) La Orientación y promoción de actividades productivas
El Estado progresista debe dar señales al mercado acerca de cuales son aquellas áreas productivas que, llevadas adelante por los particulares, se consideran prioritarias en el engranaje productivo del país. 

El Estado no puede estar prescindente de todas aquellas actividades productivas privadas que, en el marco de una política de desarrollo global, se consideren como motores de la misma. 

En nuestra concepción, Estado y Mercado no son conceptos antagónicos ni contrapuestos sino complementarios. A la vez que queremos un mejor Estado también queremos un mejor Mercado. 

En este aspecto, la orientación y promoción pueden pasar por diversos tipos de medidas que atañen al Estado como ser; la aprobación de leyes marco, la adopción de medidas tributarias y sobre todo, una batería de propuestas financieras viables como por ejemplo; la derogación del IMABA que los bancos terminan trasladando a los préstamos,  la apertura de líneas de crédito con tasas de interés preferenciales, etc. Sobre esto último juega un papel fundamental el sistema financiero estatal y sobre todo el BROU, nuestra banca de fomento del desarrollo productivo que definitivamente debe ser visualizado como tal, antes que como agente de especulación financiera. 

A modo de conclusión diremos que estos ejes temáticos se insertan en el desarrollo de una estrategia estatal global. 

Para llevar adelante con éxito esta estrategia, el gobierno progresista debe asegurarse el control de la dirección del Estado  es decir, aquellos niveles directrices (que no necesariamente pasan por los cargos políticos o de particular confianza sino que muchas veces van más allá) que marcan las pautas y el ritmo de hacia donde debe orientarse la gestión del aparato estatal.

Es cierto que el Estado, en ciertos niveles burocráticos, adquiere una dinámica propia y se autoalimenta (es lo que explica la famosa Ley de Parkinson) pero no es menos cierto que este fenómeno no asegura ni implica siquiera una determinada direccionalidad de signo progresista sino más bien todo lo contrario pues la burocracia estatal, si no se le muestra una fuerte conducción en determinado sentido, tiende a actuar en base a los padrones culturales hegemónicos del modelo dominante bajo el cual se formó en todos estos años. 

Por último, creemos que estos ejes traducen en síntesis los principales objetivos del E. Progresista y que se convierten en desafíos permanentes a la hora de gobernar.

* Este Documento fue presentado en el seminario El nuevo gobierno, la nueva política, el acuerdo social, por parte del Equipo Reforma del Estado, Departamento de Programa y Acción de Gobierno, del Partido Socialista del Uruguay, el pasado 29 de octubre.

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