Lo que exigió el Frente Amplio
y lo que dice la ley de ANCAP
por Mario Di Marco

EL primer paso en el proceso de la Ley Nº 17448 sobre ANCAP, que culminará en el referéndum del próximo 7 de diciembre, fue la presentación en el Parlamento de un proyecto del Poder Ejecutivo cuyo único artículo rezaba: “Derógase el monopolio de importación y refinación del petróleo en el Uruguay”. 

Al estimar varios integrantes de la Comisión Especial de Empresas Públicas del Senado, en la cual se presentó el proyecto, que el mismo conduciría a la liquidación de ANCAP, se inició un proceso de debate que en ese ámbito parlamentario finalizó con la elaboración de la ley 17448, luego aprobada por el Poder Legislativo sin los votos del EP-FA, y posteriormente impugnada. 

Se consideró, entre otros diversos factores, que ANCAP tiene aproximadamente el cuarenta por ciento del mercado interno de distribución (el resto lo cubren Esso, Shell y Texaco), que el país carece de petróleo y que para poder competir en un mercado desmonopolizado deberá ampliar su escala de producción y comercialización, requiriéndose una adecuada provisión de crudo, inversión, aporte de tecnología y ampliación del mercado. 

Se tuvo en cuenta, además, que por el Tratado del Mercosur firmado por los cuatro países los monopolios caerán en 2006, aunque la fecha puede negociarse. Quiere decir que podrá ingresar combustible refinado fuera del país, con la posibilidad de que los precios de la competencia sean más bajos que los productos refinados por ANCAP. 

En tal caso, se podría generar una situación crítica que impediría o comprometería las posibilidades de seguir refinando petróleo en La Teja, variaría los aportes a la Tesorería General de la Nación y no podría tener un precio competitivo del combustible -que en aproximadamente un ochenta por ciento se explica por impuestos y costo del crudo-, todo lo cual se evitaría si ANCAP produjera y exportara mucho más (mediante el aporte de tecnología, inversión, mercados, crudo a mejores precios) y si, además, no hiciese malos negocios, como ha venido sucediendo.  

Asimismo se consideró que todo esto requerirá de las garantías de un instrumento legal, que no había existido en las anteriores asociaciones (Loma Negra, Repsol, etc.), resueltas directamente por los directorios. 

En este marco, el Encuentro Progresista-Frente Amplio procesó durante varios meses la discusión, uno de cuyos insumos fue el pronunciamiento del IV Congreso Ordinario “Tota Quinteros” favorable a la asociación de las empresas públicas cuando ella coadyuve al mantenimiento y fortalecimiento del patrimonio nacional y a los intereses del país. 

Con la participación de senadores de todos los partidos, la Comisión elaboró la ley, incorporando, entre otros, los aportes de los legisladores del EP-FA.

Las nueve condiciones del FA y la ley 17448
En la resolución de la Mesa Política del Frente Amplio del 3 de diciembre de 2001 - documento que fue presentado en la Comisión del Senado y leído en ese ámbito por el senador Alberto Couriel - se plantearon nueve condiciones que para esa fuerza política debería cumplir la asociación. 

Frente Amplio:
Primero, que todo el proceso se dé por ley, votada por mayorías especiales, lo cual no ha dado lugar a controversias. 

NO TRANSFERENCIA DE ACTIVOS Y CONTROL POR ANCAP
Frente Amplio:
Segundo, se exigía “la no transferencia del dominio de activos del Ente a la Nueva Sociedad”; por lo tanto deberá quedar el patrimonio público “expresamente preservado y bajo el control de ANCAP”. 

Ley 17448:
El Artículo 8 de la ley hace referencia a los bienes y al derecho de propiedad de ANCAP sobre los mismos: “Todos los bienes que la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Pórtland (ANCAP) aporte a la sociedad, podrá hacerlo por el plazo de la misma y le serán restituidos al finalizar la misma. 

“La ANCAP retendrá, al menos, el derecho de nuda propiedad (la propiedad separada del usufructo) de aquellos bienes que ponga a disposición” del socio.

La nueva sociedad (ANCAP y el socio) es quien va a utilizar los bienes, pero ANCAP retiene la propiedad de sus bienes.  

El Artículo 10 establece que, además de retener la propiedad, ANCAP tiene su administración en un cien por ciento: “Simultáneamente con la constitución de la nueva sociedad, la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Pórtland (ANCAP) por sí misma o por vía de una sociedad anónima a crearse, cuyo capital accionario y gestión le pertenecerán en un 100% (cien por ciento) mantendrá la administración del muelle de La Teja y de las plantas de almacenaje del interior situadas en Juan Lacaze, Durazno, Treinta y Tres y Paysandú, y en la forma que establezca la reglamentación tendrá acceso a facilidades en el parque de tanques de La Teja y la planta de almacenamiento de La Tablada”. 

PLAN DE NEGOCIOS
Frente Amplio:
Tercero, el FA exigió “plan de negocios cuantificado y detallado, aprobado por ANCAP”. O sea que el ente tiene que dar el consentimiento a las actividades que desarrolle la nueva sociedad (qué combustible se va a producir, en qué cantidades, qué inversiones, etc.). 

Ley 17448:
Con relación a este planteamiento, la ley establece, en su Artículo 3: “A los efectos de la constitución de la asociación, la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP) deberá aprobar un plan básico de negocios”.

Si ANCAP no lo aprueba, no hay plan de negocios y, por consiguiente, no es posible la asociación. 

El Artículo 3 de la ley plantea que el ente público “tendrá la mayoría accionaria de la sociedad (...), sin perjuicio que podrá encomendar la gestión al socio en los términos y condiciones que se establezcan en la presente ley, pliego del llamado y contrato respectivo”. Estos no están discutidos en las instancias de resolución. Hace más de un año se manejó por parte del Directorio de ANCAP un borrador de documentación licitatoria para la selección de un socio que nunca se aprobó. El llamado “data room”, una convocatoria a expresiones de interés, que se sondeó con posibles interesados y que puede leerse en la página web de ANCAP, no forma parte de la ley ni ha sido aprobado por el Directorio. 

DECISIONES ESTRATÉGICAS
Frente Amplio:
Cuarto, la Mesa Política exigió “asegurar una verdadera cogestión entre el ente y su socio”. En el mismo punto se indicaba que el FA “está analizando aquellos aspectos vinculados a las decisiones de carácter estratégico en las que ANCAP debe tener participación decisiva”. 

Ley 17448:
Con relación a dichas condiciones, la ley consigna en su Artículo 4 que “las decisiones estratégicas de la sociedad a constituirse deberán contar con (el) consentimiento” de ANCAP. 

El Artículo 5 establece que “se consideran decisiones estratégicas:

“A) Las que refieren al plan de negocios, referido en el artículo 3º de la presente ley, incluyendo sus inversiones y endeudamiento.  

“B) Las que autorizan el ingreso de nuevos socios o implican la venta total o parcial de acciones de cualquiera de los accionistas, con excepción de las acciones de ANCAP cuya participación en la sociedad se define en el artículo 3º de la presente ley.

“C) Las que disponen la distribución de utilidades o el pago de dividendos.

“D) El aumento o la disminución de capital. 

“E) El gravamen total o parcial de los derechos concedidos a la nueva sociedad.

“F) La aprobación de actos en que uno o más directores tengan interés personal o ejerzan la representación de intereses de terceros, personas físicas y jurídicas.

“G) La reforma de estatutos de la sociedad que tuviere por objeto la modificación de las exigencias de las mayorías especiales para la aprobación de resoluciones por parte de la asamblea de accionistas o la modificación de las disposiciones referentes a inhabilidades e incompatibilidades de los Directores.  

“H) Cuando se alteren las condiciones fijadas en el pliego de condiciones y en el contrato respectivos”. Es decir, que si luego de haber acordado un pliego y un contrato se lo quiere modificar, ANCAP tiene que estar de acuerdo.

Ninguno de estos ocho grupos de decisiones se pueden tomar si ANCAP no está de acuerdo. 

SITUACIÓN DE LOS TRABAJADORES
Frente Amplio:
Quinto, el EP-FA planteó en su resolución del 3 de diciembre de 2001 la necesidad de establecer “condiciones en las que permanecerán los trabajadores de la actual División Combustibles de ANCAP y que opten por pasar a la nueva empresa”. 

Ley 17448:
La ley, Artículo 14, faculta a ANCAP “a reservar sin plazo el cargo público de aquellos de sus funcionarios que opten por incorporarse a las sociedades que conforme” y a “otorgar incentivos al retiro de los funcionarios que se incorporen a la nueva sociedad”.  

Según el Artículo 15, “los funcionarios públicos involucrados se regirán por el derecho privado, con la única excepción de lo dispuesto por los artículos 14 y 17 de la presente ley”. Este último dice que quienes “hagan uso de la opción dispuesta en el artículo 14 de la presente ley, a todos los efectos jubilatorios, continuarán siendo considerados funcionarios públicos”. 

El Artículo 16 establece que cuando ANCAP “haga uso de la facultad que se le otorga por el artículo 14 (...) y se produzca el cese laboral de los funcionarios con reserva de cargo, éstos tendrán derecho a reincorporarse al mismo” y generarán “en forma inmediata el derecho a la percepción de sus ingresos, sin perjuicio del destino funcional correspondiente”. 

Finalmente, el Artículo 18 establece que los funcionarios de ANCAP que no se incorporen a la nueva sociedad “mantendrán su calidad de tales y todos los derechos inherentes a la misma”. 

PLAZO DE LA ASOCIACIÓN
Frente Amplio:
Sexto, la Mesa Política propuso un “plazo máximo del negocio de 20 años” y “mantenimiento de la marca ANCAP en el país y la región”. 

Ley 17448:
El plazo de 20 años fue aceptado en la Comisión Especial del Senado. Luego de que el EP-FA votó en contra de la ley, la mayoría volvió a incluir el plazo de 30 años. Se trata del plazo máximo, no del que efectivamente dure la asociación, que se disolverá, de acuerdo a la ley, si no se cumple con cualquiera de las condiciones ya señaladas.

Respecto a la segunda parte de la sexta condición planteada por el FA, la ley dice: “Las marcas de comercio (‘sello’) que utilice la nueva sociedad para distinguir, presentar, publicitar, distribuir y comercializar sus productos utilizarán el nombre, el logotipo y el isotipo de ANCAP” (Artículo 6). 

El mismo artículo establece asimismo que “durante el plazo en que se desarrolle la actividad de la nueva sociedad se mantendrá la actividad de refinación en la refinería propiedad de ANCAP”. 

CESIÓN DEL MONOPOLIO
Frente Amplio:
Séptimo, para el EP-FA deberá haber “seguridad de que se procederá a la cesión del monopolio de importación y refinación de crudo, que hoy posee ANCAP a la Nueva Sociedad que ésta integre por un plazo no menor de cinco años”. 

Ley 17448:
La ley, que data de 2001, indica que el monopolio cae en 2006. Son los cinco años solicitados por el FA. 

COMIENZO DE LA DESMONOPOLIZACIÓN
Frente Amplio:
Octavo, el FA pidió que no se proceda a la desmonopolización de importación de productos derivados ”hasta cinco años después de que la refinería en ampliación hasta 50.000 barriles diarios se encuentre operativa (aproximadamente marzo de 2008)”. En realidad es 2006. 

Ley 17448:
La ley contempla tal solicitud, según se vio.

POSESIÓN DE INSTALACIONES
Frente Amplio:
Noveno, el Frente exigió que “la logística del Muelle de la Teja e instalaciones conexas quedarán en manos de ANCAP”. 

Ley 17448:
Con relación a esta condición, como también se vio, en el Artículo 10 de la ley se establece que ANCAP “mantendrá la administración del muelle de La Teja y de las plantas de almacenaje del interior”.

Marco regulatorio
Además de las condiciones anteriormente señaladas, la resolución de la Mesa Política del 3 de diciembre de 2001 consideró que la asociación (no la ley) deberá “ser precedida por un marco regulatorio”, y que “el organismo encargado de dictar las normas regulatorias debe estar bajo el control parlamentario y en el mismo estar representados, en el máximo nivel de dirección, los usuarios y los trabajadores”. 

En principio, los colorados y los blancos aceptaron en la Comisión del Senado considerar el marco regulatorio y solicitaron al EP-FA que elaborase un proyecto aparte de la ley (no incluido en ella). Esto no se concretó. 

Cabe indicar que cuando hay monopolio, como hasta ahora, no se necesita regulación. Si la ley quedara firme, tendrá que hacerse obligatoriamente el marco regulatorio porque va a empezar a haber competencia, de acuerdo al ya citado Tratado suscrito por Uruguay y los restantes miembros del Mercosur. 

De todos modos la ley avanza sobre cuestiones que hacen a la regulación. Por ejemplo, cuando establece -en el Artículo 6- que “el precio máximo de venta de los combustibles en puerta de refinería sin considerar impuestos deberá ser igual al precio de paridad de importación a partir del 31 de marzo de 2004”. Esto fue pedido por el EP-FA. 

Agrega el artículo que “a tales efectos se compararán productos de similar clase y calidad, y de no cumplirse esta condición, la Administración de Combustibles Alcohol y Pórtland (ANCAP) procederá a reclamar el cumplimiento del contrato (al socio) y podrá por su cuenta y orden importar refinados”.  

Acerca del control parlamentario del proceso de la asociación de ANCAP ha surgido recientemente una iniciativa del Partido Independiente que aún no ha tenido resolución legislativa, habiendo sido aprobada por mayoría en la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes.

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