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El
gobierno de marzo de 2005  De
acuerdo a la Constitución de la República el Poder Ejecutivo
debe presentar al Parlamento, dentro de los seis primeros
meses de su período de gobierno, el presupuesto quinquenal
de Ingresos, Gastos e Inversiones. Esta es una iniciativa
que le es propia. En el hipotético caso que no la
presentara, se prorroga el mismo texto presupuestal vigente
hasta esa fecha. El Parlamento debe procesar la propuesta del Poder Ejecutivo. Para ello tiene un procedimiento y plazos que deben cumplirse hasta la aprobación definitiva. Es una instancia en la cual se realiza un análisis, estudio y debate de los contenidos de la propuesta. Por lo tanto la misma tiene un alto contenido político. Sin duda juega un rol fundamental la forma en que hayan quedado conformadas las Cámaras, luego de las elecciones nacionales realizadas en el mes de Octubre 2004. El Poder Ejecutivo debe rendir cuentas de la ejecución presupuestal con una periodicidad anual ante el Poder Legislativo. En esa instancia puede introducir propuestas de modificaciones al presupuesto quinquenal. El Parlamento al aprobar el Presupuesto autoriza al Poder Ejecutivo a gastar dentro de ciertos límites en cuanto a monto máximo, para cada programa y para cada rubro. El Gobierno desarrolla su gestión presupuestal gastando dentro de los límites autorizados, pero prioriza el gasto según su criterio, eligiendo en que porcentaje del monto autorizado ejecuta cada gasto. El resultado es que la distribución del gasto público que aprobó el Poder Legislativo no es respetada en la ejecución. La instancia de elaboración presupuestal se ha visto distorsionada por dos manejos contradictorios entre si. Por una parte el Poder Ejecutivo ha recurrido por parte al expediente de elaborar una norma presupuestal cuyo contenido excede a la materia presupuestal. Para incursionar y presentar una serie de temas que no le son propios, pero respecto a los cuales el Gobierno ha querido eludir una discusión fuera de los ámbitos de acuerdos logrados al construir la mayoría que lo respalda. Por otra parte, se ha recurrido, en las Rendiciones de Cuentas, a la norma de un solo artículo que al tiempo que expresa rigidez deja al Poder Ejecutivo la facultad de demoler la estructura estatal a su antojo. Hasta ahora la gestión presupuestal de los sucesivos gobiernos se ha basado fundamentalmente en las disponibilidades de tesorería. Los fondos disponibles se asignan a los diferentes incisos y rubros según las prioridades que fije en cada momento el gobierno de turno. Políticos coaligados, los llamados técnicos y especialistas, bajo contrato, cargos de particular confianza y otras naturalezas de cargos alejados de los especialistas en presupuesto de carrera han tomado en la práctica gran parte de las decisiones de asignación de recursos alejados de las realidades concretas. Es por eso que nos sorprende muchas veces la insuficiencia de recursos que sufren organismos que cumplen servicios básicos, como la salud o la atención de la niñez. En general el presupuesto se arma a partir del presupuesto anterior, la realidad del presente no se considera, tampoco las variantes que la realidad impone durante todo el período de gobierno. Hace ya tiempo que las rendiciones de cuentas anuales, que permitirían adecuar el presupuesto a los cambios no incluyen ninguna modificación presupuestal. La única flexibilidad del presupuesto es respecto a las variaciones que se producen en el nivel de precios. Una nueva estrategia de elaboración presupuestal El EP- FA-NM elaborará el presupuesto quinquenal de su primer período de gobierno partiendo de su plan, de la estrategia que conduzca a las soluciones que propone para superar los grandes problemas del país y de las posibilidades de financiar los cambios con equidad.. El primer paso en la elaboración presupuestal es la construcción del plan de gobierno, que consta de un conjunto de políticas, objetivos, metas, estrategias, programas, proyectos y procedimientos. El objetivo presupuestal es procurar y asignar los recursos para su financiamiento; conducidos por principios de equidad, transparencia y ética en el manejo de los dineros públicos. El Plan de Gobierno será la expresión de un posicionamiento político responsable en la construcción de un Estado moderno eficaz y eficiente en el fortalecimiento de una sociedad más justa, más solidaria, más segura en la construcción de su futuro. Esto supone que tendrá solidez y firmeza en la construcción de un Estado sobre bases teóricas y jurídicas democráticas. Pero el Plan de Gobierno de carácter permanente se sostendrá en una función de programación esencialmente flexible y dinámica, la que estará en continua revisión con la participación de los funcionarios hasta el final del período de gobierno. Esta participación de los funcionarios a su vez procurará la mayor participación posible, en las actuales circunstancias, de los uruguayos y de las uruguayas. Se basa en los lineamientos programáticos acordados en un Congreso de Comités de Base, previamente elaborados en consulta con la ciudadanía. Las metas a lograr en cada período se fijarán tomando en cuenta una escala de prioridades establecida en el propio plan y en función de aquellos objetivos que deban ser resultado de la gestión estatal y de su comparación con la realidad. La realidad determina los recursos existentes y su posible variación en el período del plan. Una vez fijadas metas y objetivos, siguiendo la metodología del presupuesto por programas que establece la Constitución, se diseñarán las actividades a desarrollar en cada programa para alcanzar las metas respectivas, y se determinarán sus costos. La prioridad básica es la emergencia social y simultáneamente el inicio de la lucha por superar las causas estructurales de la pobreza. Atender la emergencia social y superar las causas de la pobreza sólo podrán lograrse con el desarrollo productivo nacional, en el cual el Estado debe jugar un importante papel, como orientador y articulador de todos los esfuerzos de la sociedad. Criterios a aplicar respecto a la administración pública Debemos considerar el proceso de elaboración presupuestal en el marco de una reforma democrática del Estado, cuyo objetivo es la construcción de un Estado representativo de los intereses de las grandes mayorías nacionales , que potencie al máximo sus cometidos esenciales, de fuerte interlocución con la sociedad y que genere los canales de participación institucional para ello. Un eje de la gestión del Estado debe apuntar a establecer un nuevo paradigma en su relación con la sociedad. La administración pública debe recobrar una capacidad perdida; estar atenta a las necesidades y demandas de la sociedad. Por otra parte debe recobrar la capacidad de predecir acontecimientos no deseados y actuar antes que se precipiten. Pero una nueva forma de actuar de la Administración Pública solo se puede dar sobre la base de una profesionalización basada en la carrera administrativa. Se requieren funcionarios capacitados, calificados, motivados y comprometidos para establecer una nueva y sana relación con la ciudadanía. Ello implica que la sociedad se organice y adquiera autonomía como para gestionar aspectos de la acción social sobre las cuales manifiesta interés en hacerlo directamente. El voluntariado en todas sus formas, las organizaciones no gubernamentales, las instituciones sin fines de lucro y otras formas de organizaciones civiles son prestadoras de servicios en sociedades modernas. El Estado debe tener la capacidad de establecer relaciones amigables con todas ellas en el marco de las relaciones con la ciudadanía. El presupuesto del nuevo Gobierno debe tener en cuenta esta nueva realidad social. Debe prever las transferencias necesarias para financiar los servicios que contrate, así como los controles y evaluaciones respectivos. En ese marco se deben definir el rol de la administración y de la ciudadanía en la gestión. La metodología participativa establece una nueva concepción en la construcción y reconstrucción de la sociedad. La construcción del proyecto de Presupuesto es un instrumento fundamental para posibilitar su posterior gestión. La discusión del proyecto de presupuesto del período de gobierno 2005-2010 será una ocasión propicia para promover la participación y el involucramiento a todos los niveles. Para hacer viable esa participación en el campo de la reforma del Estado, además de generar instancias institucionales e informales se requiere la explicitación de un sistema de criterios aplicables a la administración pública: 1) El Plan de Gobierno orientará la elaboración presupuestal que se hará en el más estricto marco institucional, con la intervención de funcionarios y funcionarias con cargos de carrera participando toda la estructura del Estado. 2) Las prioridades asignadas por el Plan, así como su ejecución supone una revisión en profundidad de la estructura programática de las instituciones y la asignación de responsabilidades según una distribución racional del trabajo, criterios de responsabilidad y evaluación del desempeño. 3) Las previsiones presupuestales serán explicitadas en el corto, mediano y largo plazo. Ello será hecho por las diferentes instituciones del Estado, con la participación de sus responsables políticos, pero también con los responsables de la administración profesionalizada. Las correcciones que surjan serán igualmente explicitadas en un proceso de transparencia permanente de los dineros públicos. 4) La construcción de indicadores de gestión claros y explícitos a la ciudadanía acompañará la propia acción de cada órgano gubernamental y será una obligación de los funcionarios frente al derecho de los ciudadanos de apreciar la marcha de la administración pública en función de dichos parámetros. 5) Las rendiciones de cuentas adquirirán carácter permanente en la medida en que se pueda avanzar en la modernización de la administración y mantener actualizados los cuadros de indicadores de gestión que puedan ser consultados por internet. Las diferencias entre el año 2005 y el periodo 2006/2010 Durante el año 2005 el nuevo gobierno gastará de acuerdo al presupuesto vigente, y el nivel de compromiso que sobre el mismo haya hecho el gobierno saliente. Sobre esa base se deberán tomar las primeras decisiones que no tendrán mucho margen de discrecionalidad. A partir de esas condiciones el nuevo Gobierno deberá realizar una distribución limitada del gasto público para su manejo durante los restantes meses del año. No obstante el proceso de racionalización del gasto y la aplicación de prioridades de acuerdo al plan de gobierno comenzará el primero de marzo de 2005. El esfuerzo de construir una reforma democrática del Estado, construcción necesariamente colectiva con una paulatina ampliación de los cargos de carrera irá posibilitando una participación cada vea más racional de los funcionarios y funcionarias del Estado. A partir de la aprobación del presupuesto quinquenal, en el año 2006, se institucionalizaran nuevos procesos y procedimientos que serán coherentes y concordantes con los objetivos, metas y recursos resultantes del nuevo presupuesto, síntesis del plan de gobierno. Desde el punto de vista del gasto del Estado se procederá a una racionalización de acuerdo con la nueva estructura de carrera y a la redefinición de los programas presupuestales de acuerdo al papel que el plan de gobierno le asigna a cada organismo y a cada concepto del gasto. Desde el punto de vista de los ingresos es decisión del EPFANM no aumentar la presión fiscal, no habrá aumento de impuestos, toda ampliación de los recursos que recaude el Estado se relacionará entonces con el crecimiento de la economía. Por otra parte la aplicación del plan de gobierno en toda su dimensión, desde el mismo momento que se instale el nuevo gobierno abrirá las posibilidades de crecimiento a la economía y asimismo establecerá los criterios generales para utilizar los recursos que así se generen. La elaboración presupuestal El proceso de elaboración presupuestal pasa por diferentes etapas. Cada una comporta momentos en que se pone a prueba la capacidad profesional de cada uno de los funcionarios y del conjunto de la administración pública. La revisión sistemática de los programas del presupuesto permitirá su orientación, reordenamiento y ubicación institucional según un principio de productividad en la prestación del servicio que le es propio a una administración eficiente. Las metas básicas para el período serán fijadas a partir del análisis de las realidades de los diferentes sectores de la sociedad, de la Administración Central, los organismos del artículo 220 de la Constitución y de las empresas del Estado. Esas metas serán las que permitan diseñar las actividades y disponer las inversiones necesarias para alcanzarlas. El papel de los funcionarios del Estado será de gran importancia en ese reconocimiento de la realidad y en la búsqueda de soluciones a los problemas de la administración pública. La calidad de los servicios públicos será reguladas en concordancia con los conocimientos mas avanzados en la materia. Los ciudadanos serán informados de los esfuerzos que se realicen para alcanzar normas de calidad exigentes, así como la importancia que las mismas tienen para la sociedad en su conjunto. La mejora de la Gestión en Calidad de productos y servicios será un parámetro que determinará la naturaleza de las inversiones públicas. El proceso de modernización de la Gestión retomará un riguroso camino institucional. Por lo tanto la Oficina Nacional del Servicio Civil tendrá un rol protagónico en el diseño, negociación, instrumentación y realización del proceso de Reforma del Estado. Y al mismo tiempo se profundizará en el rol asesor de la Comisión Nacional de Servicio Civil cuyo cometido sustancial es realizar una reflexión amplia del Estado y su Administración Pública desde una perspectiva institucional. Su integración con la representación de los funcionarios los hace un instrumento para recepcionar y tratar todas las inquietudes y sugerencias tendientes a la mejora de la administración pública. Con base en estos dos órganos es posible la generación de ámbitos mas específicos de participación los que se podrán irse construyendo con inteligencia y con paciencia. . En esta ocasión, y de aquí en adelante, el presupuesto no repetirá al anterior, responderá realmente a las necesidades de cada organismo para poder cumplir con su misión, hasta el límite de los recursos disponibles. Este proceso, se irá perfeccionando gradualmente, en la medida en que se perfeccione la institucionalidad, se prueben los diseños de nuevos instrumentos de elaboración presupuestal, se ordene un sistema de información económico financiero del Estado, etc. Pero su resultado será la propuesta de presupuesto quinquenal que el Poder Ejecutivo enviará al Parlamento. La misma expresará los acuerdos existentes sobre cada tema entre la sociedad y el Estado y generará al mismo tiempo nuevas posibilidades de control por parte de la sociedad. El presupuesto del gobierno del EP-FA-NM será transparente porque: Se origina en un plan discutido en ámbitos políticos y sociales y por lo tanto conocido por la sociedad. Se procesa con participación de funcionarios, funcionarias, usuarias y usuarios, participación que crecerá en amplitud y profundidad con el transcurso del tiempo. Se expresará en forma de ser comprendido tanto por quienes tienen que aprobarlo, modificarlo o rechazarlo, los parlamentarios, como por el conjunto de la población, que tendrá en el parlamento un ámbito de negociación. El perfeccionamiento del conocimiento sobre la situación del Estado permitirá en las rendiciones de cuentas anuales, a partir de la del año 2005, que se debe presentar antes del 30 de junio de 2006, adaptar la propuesta, y flexibilizar su ejecución contando para ello con un nuevo aporte, el producto del control social de la ejecución presupuestal. Democracia y autonomía El gobierno del EP-FA-NM será para todos los uruguayos y uruguayas, actuará en beneficio de las grandes mayorías nacionales y en ese sentido expresará coincidencias objetivas de intereses con los trabajadores y trabajadoras. Existe una contradicción entre las necesidades insatisfechas de la población en general y las de los funcionarios y funcionarias públicas en particular con las posibilidades de satisfacerlas con los recursos disponibles, que siempre van a ser insuficientes. Será necesario fijar prioridades, resolver en que se gasta primero y que gasto espera. La participación de todos en la determinación de esas prioridades será una garantía de equidad y reducirá el margen de error, en términos sociales, en el uso de los recursos del Estado, que son aportados por todos a través de los impuestos, las ganancias de las empresas del Estado, las tasas compensatorias y precios por servicios prestados. Asignar una mayor cantidad de recursos a un tipo de gastos implica reducir otras asignaciones. El gobierno tiene que elegir, para eso se fijan las prioridades. La contradicción entre la satisfacción de las necesidades de la población en general y las de los funcionarios y funcionaras del Estado se resolverá, por una parte, a través del funcionamiento de instancias de negociación entre el gobierno y las organizaciones sindicales de los funcionarios y funcionarias del Estado y por otra parte por medio de la participación de trabajadores y trabajadoras en la elaboración del presupuesto y en el control de su ejecución, hecho que contribuirá a darle transparencia a la gestión pública.- LA ONDA® DIGITAL |
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