|
El
Mercosur y los diez años de Ouro Preto
Hacia una nueva estructura
institucional del bloque
por el profesor Lincoln Bizzozero*
 1.- Un nuevo
aniversario: los asuntos pendientes en la estructura institucional
El MERCOSUR se aproxima a los diez años de la firma del Protocolo de
Ouro Preto y como todo aniversario abre una etapa de debates,
reflexiones e intercambios que dan cuenta del estado de situación y de
las ideas predominantes en cuanto al siempre delicado tema del camino a
seguir y las opciones planteadas.
El aniversario está condimentado por otro ingrediente como lo es que la
próxima cumbre se celebrará en Ouro Preto y ya se ha avanzado que será
la oportunidad para que se apruebe un protocolo con las reformas que
acuerden los Estados.
Ouro Preto significó en su momento el pasaje a una nueva etapa que trajo
como consecuencia otras responsabilidades y desafíos vinculados en
primer lugar con la definición de una estrategia de desarrollo conjunta;
en segundo orden con el funcionamiento de una nueva estructura
institucional que incorporó otros órganos y por ende modificó las
interacciones y la dinámica funcional; en tercer término con la
dilucidación de la personalidad jurídica internacional con las
consiguientes consecuencias en tanto bloque en las negociaciones frente
a terceros; y finalmente con la consideración de los Parlamentos y
representantes de la sociedad civil a los efectos del acompañamiento y
legitimación de la nueva etapa del proceso regional.
El Protocolo de Ouro Preto no trató los aspectos fundamentales relativos
a los principios de funcionamiento entre los Estados- Partes, quedando
todo el sistema de toma de decisiones edificado sobre el pilar de la
igualdad jurídica entre los Estados, sin consideración de las asimetrías
estructurales que atañen a la dinámica conjunta, las políticas comunes y
el forjamiento de una identidad regional.
En esa lógica, el Protocolo no profundizó en la arquitectura
institucional y dejó abierto diversos problemas vinculados a la
incorporación de las normas aprobadas en las instancias regionales, a la
articulación entre las instituciones regionales y entre las mismas y los
Estados, a la definición de ámbitos de competencia entre los niveles
regional y nacional, a las relaciones externas de los Estados, a la
ampliación del mecanismo de solución de controversias entre otros. Los
temas y problemas abiertos no tuvieron un peso significativo ya que el
MERCOSUR daba muestras de vitalidad con el incremento del comercio
regional. Por otra parte, las insuficiencias en el entramado
institucional, en los avances frente a los objetivos definidos en el
Tratado y en otros temas que pudieran surgir del proceso como el
atinente a las negociaciones con terceros, fueron canalizados en el
“Programa de Acción del MERCOSUR hasta el año 2000”.
Las externalidades negativas producto de las asimetrías estructurales
coadyuvaron a que se manifestaran otros sectores económicos y actores de
la sociedad civil por una mayor información y participación en el
proceso regional. Por otra parte frente al agotamiento de un determinado
modelo y la crisis de crecimiento que se instaló en la región hacia
fines del siglo pasado, el cuerpo político y los parlamentos nacionales
comenzaron a reivindicar un mayor protagonismo en la orientación del
MERCOSUR. De esta forma, coincidentemente con la crisis del MERCOSUR se
planteaba la alternativa de superar el déficit democrático y social como
camino para revitalizarlo.
2.- Hacia una definición de las prioridades institucionales en el
bloque
Una primera y necesaria respuesta a los problemas suscitados por el
funcionamiento institucional fue la denominada Agenda del relanzamiento
en el año 2000, como consecuencia del cambio gubernamental en Argentina
y sobre todo por el impulso prioritario que la política exterior de
Brasil imprimió hacia el espacio sudamericano y el MERCOSUR. La Agenda
de Relanzamiento identificó el fortalecimiento institucional y la
incorporación de la normativa MERCOSUR como algunos de los temas
prioritarios y proveyó determinadas respuestas a través del
fortalecimiento de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR y su
transformación en Secretaría Técnica, una nueva estructura para el Grupo
Mercado Común y la aprobación del Protocolo de Olivos.
Los cambios de gobierno que se procesaron durante el año 2003 en tres de
los países de la región provocaron un nuevo replanteo del proceso a
partir de una revisión de las prioridades consignadas, de los objetivos
regionales y temporales y de los métodos para concretar los mismos. El
eje argentino-brasileño logró impulsar de nuevo el proceso sobre la base
de iniciativas comunes y valores compartidos que se reflejaron en dos
documentos que adelantaron en su momento el camino a seguir en tanto
bloque regional: el documento final de la reunión Kirchner – Lula que se
realizó en Brasilia el 11 de junio del 2003, poco antes de la primera
cumbre MERCOSUR y el Consenso de Buenos Aires. De esos documentos surge
el eje ordenador del camino a seguir y de las prioridades asignadas
entre las cuales se cuenta el fortalecimiento institucional y el
parlamento regional.
En la reunión cumbre del MERCOSUR de junio del 2003, Brasil presentó una
propuesta para avanzar en el objetivo final del mercado común con el
documento “Programa para la Consolidación de la Unión Aduanera y para el
lanzamiento del Mercado Común. Objetivo 2006”. Ese documento tuvo
algunas modificaciones producto de reformas introducidas por los
gobiernos y fue posteriormente precisado antes de su aprobación en tanto
Programa de Trabajo del MERCOSUR 2004 – 2006 en la reunión cumbre de
diciembre del 2003 en Montevideo.
El Programa de Trabajo del MERCOSUR 2004-2006 es una decisión adoptada
por el bloque y constituye una guía en tanto procura avanzar con
cronogramas precisos y una metodología orgánica hacia la consecución de
determinados objetivos. Una de las novedades que contiene el Programa de
Trabajo es que contempla el tema de las asimetrías y en particular la
situación de Paraguay por su condición de economía menor y de país sin
litoral marítimo y un punto sobre el financiamiento compensatorio, que
tiene como objetivo promover estudios para el establecimiento de Fondos
Estructurales destinados a elevar la competitividad de los socios
menores y de las regiones menos desarrolladas.
3.- Ouro Preto II: ¿hacia una reforma o un ajuste institucional?
La parte institucional, una de las cuatro que componen el Programa,
consta de solamente dos puntos de los 29 que se contemplan en el total.
Los dos puntos se refieren al Parlamento del MERCOSUR y al
fortalecimiento institucional y en estas referencias debe
circunscribirse la mirada frente a lo que pueda surgir en la próxima
cumbre, porque constituye el punto efectivo de consenso de los gobiernos
en el momento actual.
El Parlamento regional es una aspiración renovada de la Comisión
Parlamentaria Conjunta y expresada en distintos ámbitos en los que se ha
debatido el futuro del bloque. Tal cual ha sido planteada la propuesta
de Parlamento por la Comisión Parlamentaria del MERCOSUR, no se
visualiza un cronograma regional-nacional para llegar al mismo con la
consiguiente brecha que se abriría con las sociedades nacionales (para
qué un parlamento regional?; qué significado tiene para la sociedad?).
Tampoco resultan evidentes los objetivos y el ámbito de competencia en
la estructura institucional, ya que no se plantea una variación en
relación a la Comisión Parlamentaria. Se puede argumentar que es una
construcción, como efectivamente lo es, pero el punto fundamental sigue
siendo el de vincular la creación de un parlamento regional con los
representantes efectivos y para ello es necesario definir un “Maastricht
político” con objetivos definidos para llegar al mismo.
El punto referido al fortalecimiento institucional retoma básicamente el
camino avanzado en los últimos años y para ello Ouro Preto II es la
oportunidad para aderezar la estructura institucional del MERCOSUR
(completar la transformación de la Secretaría Administrativa en una
Secretaría Técnica, reglamentación del Protocolo de Olivos,
funcionamiento del Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR,
inclusión del Foro de Consulta y Concertación Política e inclusión y
definición del ámbito de competencia de la Comisión de Representantes
Permanentes). También se definirá un procedimiento para la vigencia
inmediata de la normativa regional en los casos en que la misma no deba
pasar por los Parlamentos. En cambio quedará abierto el tema de una
mayor participación de la sociedad civil en el proceso regional que en
el Programa está planteado como “fortalecimiento en la participación del
sector privado”
Por lo tanto, Ouro Preto II constituirá un nuevo escalón de partida y
una renovación –necesaria- que terminará de mostrar la cara regional de
este momento. Además de eso, conformará la agenda para una nueva etapa
de debates sobre temas institucionales que se plantean recurrentemente
vinculados a los déficit democrático y social, relacionados con la
información, los grados y niveles de participación, la representación de
diferentes instancias de la sociedad civil y los principios de
funcionamiento del bloque regional en que deben incluirse los asuntos
referidos a los derechos y responsabilidades de los socios y el sensible
aspecto de las asimetrías.
*Lincoln
Bizzozero: Coordinador del Programa de Política
Internacional y Relaciones Internacionales de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Presidente
de la Comisión Sectorial del MERCOSUR de la Universidad de la
República. Profesor del Instituto Artigas de Servicio Exterior
Otros artículos del
autor:
http://www.uruguay.com/laonda/LaOnda/130/B2.htm
http://www.uruguay.com/laonda/LaOnda/119/B1.htm
http://168.96.200.17/ar/libros/sierra/bizzozero.pdf
Tratado:
http://www.mercosur.org.uy/espanol/snor/normativa/ourop941.htm
LA
ONDA®
DIGITAL |
|
