|
Parte l
La Política exterior de Brasil
1990-2004
por el profesor Luiz Alberto Moniz Bandeira*
Con esta primera parte iniciamos la publicación de un extenso y
exhaustivo análisis del Profesor Moniz Bandeira sobre la
política exterior brasileña de los últimos nueve años. La ONDA
digital da comienzo con esta entrega, a la publicación de un
trabajo que se conoce por primera vez en español traducido
especialmente para nuestra revista.
 Luego
de un período de crecientes dificultades entre Brasil y Estados Unidos,
en el curso de las décadas de 1970 y 1980, Fernando Collor de Melo
(1990-1992), el primer presidente de la República electo por el voto
directo desde 1960, prometió que su visita a Washington, en 1991,
marcaría el fin de una “fase amadorística (sic) y romántica” en las
relaciones de los países.
Se empeñó en vaciar el contencioso, que había, e inició la desregulación
y liberalización de la economía, haciendo diversas concesiones a los
Estados Unidos, cediendo y concediendo, sin exigir reciprocidad. Su
sucesor, Itamar Franco (1992-1995), con una inclinación nacionalista,
moderó el discurso y la práctica liberalizadora del gobierno de Collor
de Mello, al mismo tiempo que trató de contener la inflación y
estabilizar la moneda, mediante la ejecución del Plan Real.
Fernando Henrique Cardozo, su sucesor, asumió la presidencia de la
República en 1995, con la pretensión de revitalizar la agenda
Brasil-Estados Unidos, “sin las incomprensiones del pasado”. Reconoció
las divergencias que existían como “propias de los relacións
caracterizados por la amplitud de intereses recíprocos”1 y, a través del
diálogo, procuró sobreponer al contencioso bilateral cotidiano una
agenda más abrangente, incluyendo la “creciente democratización de las
relaciones internacionales”. A lo largo de sus dos mandatos (1995-1999 y
1999-2003), procuró ajustar los objetivos de Brasil a los intereses de
los Estados Unidos, o sea, al nuevo orden internacional unipolar, para
facilitarle la inserción, armoniosamente, en el proceso de globalización
económica y permitirle la obtención de un lugar permanente en el Consejo
de Seguridad de la ONU.
La adhesión al TNP, al Régimen de Control de Tecnología de Misiles (MTCR),
y a otros tratados asimétricos y discriminatorios, como la Organización
Mundial de Comercio (OMC), que consagraban la predominancia de los
Estados Unidos y de las potencias ricas y nucleares, constituyeron
aspectos marcantes de tal esfuerzo.
Mientras tanto, la adopción de políticas económicas neoliberales, como
consecuencia de la renegociación de la deuda externa y de las
condicionantes establecidas por el Fondo Monetario Internacional y por
el Banco Mundial, tales como reducción del Estado, a través de la
privatización, desregulación y reforma institucional, así como el
mantenimiento de un régimen de tasas fijas o semi-fijas de cambio, en
general, sobrevaluado, aumentaron enormemente la vulnerabilidad externa
de Brasil, sobretodo a partir de 1999.
La privatización, o mejor, la extranjerización de las empresas
estatales, de los sectores de telefonía y energía eléctrica y otros, con
la entrega de su control a los capitales extranjeros, fue uno de los
aspectos más perversos de las políticas neoliberales, pues, al no
contribuir en nada para aumentar los ingresos por concepto de
exportación, estas empresas, desnacionalizadas, pasaron a presionar la
balanza de pagos, agravando el desequilibrio, con la transferencia de
ganancias para sus matrices en el exterior. El déficit en la balanza de
servicios saltó de u$s 15,3 billones en 1990, cuando el proceso
inflacionario se intensificara en Brasil, para u$s 28,8 billones, en
1998, y el déficit en las transacciones corrientes saltó de u$s 3,7
billones a u$s 33,6 billones, en el mismo período2. Con un déficit
comercial acumulado, entre 1995 y 1999, del orden de u$s 24,9 billones,
luego de años consecutivos de saldo positivo, el Brasil se enfrentó con
la necesidad de tener que captar, anualmente, cerca de u$s 40 billones a
u$s 50 billones, en el mercado internacional, para atender los
compromisos con el pago de intereses y transferencia de lucros, fletes y
royalties, así como amortizar los préstamos y cerrar las cuentas
externas.
No obstante el fuerte apoyo dado al Brasil, directamente, por el
presidente de los Estados Unidos, Bill Clinton, cuando sucedió la crisis
financiera de 1999, el proyecto del ALCA, tal como era pretendido por
Washington, continuó como el nervio más sensible de las divergencias
entre Brasil y los Estados Unidos, en la medida en que los objetivos
económicos, políticos y estratégicos de los dos países se contradecían,
encubiertas por el conflicto de intereses comerciales. El propósito del
ALCA consistía en reavivar la Doctrina Monroe, en su dimensión económica
y comercial, y permitir a Estados Unidos no sólo restablecer su
hegemonía sobre América Latina, sino enfrentar la Unión Europea, embrión
del futuro Estado europeo (meta del Tratado de Maastricht) del cual
Alemania, que ya incorporaba a su espacio económico a Rusia y los demás
países del extinto Bloque Socialista, constituía el epicentro.
Fernando Henrique Cardoso, después de la aprobación Trade Promotion
Authority (TPA), por la Cámara de Representantes, a fines de 2001,
afirmó que, “si las condicionantes fuesen tomadas al pie de la letra,
esto significa que no habrá ALCA”. Y agregó, enfáticamente, que “el ALCA
será aceptado o no dependiendo de nuestro interés. Debe ser un toma y
daca”3.
Fernando Henrique Cardoso mantuvo un buen relación directo con Bill
Clinton, pero las divergencias con los Estados Unidos se explicitaron en
varias otras cuestiones de política exterior, con respecto, sobre todo,
a América del Sur, y a la posible intervención armada en Colombia, bajo
el pretexto de combatir la narcoguerrilla, así denominada porque los
negocios de la droga se convirtieron en la más importante fuente de
financiamiento de la insurgencia política4. Brasil prohibió la
utilización de su territorio para cualquier operación militar en
Colombia, por cuanto contrariaba los principios de no intervención y
autodeterminación, que pautaban tradicionalmente su política exterior. Y
continuó no aceptando que, bajo el pretexto estratégico militar o de
combate al narcotráfico, los Estados Unidos extendiesen sus
instalaciones militares a la Amazonía brasileña, cuya defensa siempre
preocupó a las Fuerzas Armadas brasileñas, que pasaron a implementar la
“estrategia de resistencia”, como hipótesis de guerra contra una
potencia tecnológicamente superior.
A partir de la ascensión de George W. Bush a la presidencia de los
Estados Unidos, la política exterior de Brasil se presentó
verdaderamente contradictoria. El canciller Celso Lafer dimitió al
embajador Samuel Pinheiro Guimaraes de la directoría del IPRI, porque
criticaba el ALCA y, después, aceptó que los Estados Unidos destituyesen
ilegalmente al embajador José Mauricio Bustani de la dirección de la
OPAC. Estas iniciativas y actitudes serviles de Celso Lafer, que se
constituyó como el peor canciller en la historia de Itamaraty, no fueron
consistentes con los incisivos y altivos pronunciamientos de Fernando
Henrique Cardoso, que tal vez para enfriar la repercusión altamente
negativa que tuvo la dimisión del embajador Samuel Pinheiro Guimaraes,
volvió a manifestarse, de manera más categórica sobre el ALCA. En un
discurso en la III Cúpula de las Américas, en Québec (22 de abril),
declaró que el ALCA sería “bienvenido” si su creación fuese un paso para
dar acceso a los mercados más dinámicos; si efectivamente fuese un
camino para reglas compartidas sobre anti-dumping; si redujese las
barreras no-tarifarias; si evitase la distorsión proteccionista de las
buenas reglas sanitarias; si, al proteger la propiedad intelectual,
promoviese, al mismo tiempo, la capacidad tecnológica de pueblos; y si
fuese más allá de la Ronda Uruguaya, corrigiendo las asimetrías entonces
cristalizadas, sobre todo en el área agrícola. “No siendo así, sería
irrelevante o, en la peor de las hipótesis, indeseable” – concluyó5.
Luego de los atentados terroristas que destruyeron las torres gemelas
del WTC y de parte del Pentágono, con más de 3.000 muertos, Fernando
Henrique Cardoso, en la misma mañana del 11 de setiembre, telefonó a
Bush, a fin de brindarle solidaridad total, y Celso Lafer tomó la
iniciativa de convocar una reunión del Órgano de Consulta de la OEA,
invocando el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR),
conocido como Tratado de Río de Janeiro, alegando que “la excepcional
gravedad de los ataques y la discusión de sus desdoblamientos”
justificaban el recurso al mecanismo de seguridad colectiva del
hemisferio. Tres días después, declaró que Brasil podría participar de
la guerra, llegado el caso, apoyando una acción militar de los Estados
Unidos, desde que el grupo terrorista que atacó las torres del World
Trade Center y el Pentágono fuese identificado. Y, durante la XXIV
Reunión de Consulta de los Cancilleres Americanos, el 21 de setiembre,
afirmó que “las más de cinco décadas transcurridas desde la firma del
TIAR6 no le quitan la validez”7.
Su propósito declarado fue crear un “molde jurídico de cooperación,
compatible con las resoluciones de la ONU”, con la “ventaja” de excluir
a Brasil del compromiso de empleo de la fuerza armada en el tratamiento
del terrorismo, delimitando jurídicamente la manifestación política de
solidaridad8. Esta fue la explicación que también ofreció a Fernando
Enrique Cardoso9. Sin embargo, la invocación del TIAR, cuyo Art. 3
indicaba que “un ataque armado por parte de cualquier Estado a un Estado
americano será considerado un ataque contra todos los Estados
americanos”, fue evidentemente disparatada. El ataque contra el World
Trade Center y el Pentágono no partira de ningún otro Estado nacional,
como en Peral Harbor (1941). Mientras pudiese ser considerada una acción
bélica, no prevista en la normativa internacional de guerra, partió de
un enemigo difuso, disperso, que recurrió al terrorismo, aún a costa del
suicidio, porque no disponía de misiles y otras armas para atacar
Estados Unidos.
La convocatoria del Órgano de Consulta de la OEA, agravada por la
declaración de que el TIAR, instrumento de la Guerra Fría, no perdería
la validez, constituyó, por lo tanto, una tontería, sobre todo después
que el presidente de México, Vicente Fox, en reunión del Consejo
Permanente de la OEA, anunciara el propósito de denunciarlo, diciendo
que él representaba no sólo un “caso grave de obsolescencia e
inutilidad”, como lo demostrara la guerra de las Malvinas (1982) , “sino
que ha impedido, en contra de sus propósitos, la generación de una idea
de seguridad adecuada a los alcances y necesidades del hemisferio”10.
Según explicara Fox, con mucha lucidez, la nueva arquitectura del
sistema internacional, ponía en evidencia que este instrumento se
tornaría “inservible, puesto que surgió de causas y realidades que han
desparecido”, y la vulnerabilidad de las naciones, en el nuevo sistema
globalizado, ya no derivaba, primordialmente, de consideraciones
militares, razón por la cual los instrumentos diseñados en el pasado y
concebidos para otras condiciones fueron superados por los hechos. Era,
por lo tanto, “indispensable reconocer el anacronismo del Tratado de
Río, el cual surgió como una emergencia y de acuerdo a las condiciones
de la época”11.
Las actitudes de Celso Lafer compitieron, fuertemente, para consolidar
la percepción de que la política exterior de Fernando Enrique Cardoso,
así como la política económica, de manera general, constituyó un simple
accesorio de los intereses hegemónicos de los Estados Unidos, en el
mundo y, en especial, en América Latina. Y contribuyeron en desgastar
aún más el prestigio del gobierno, al proyectar la imagen de obsecuencia
a los designios de los Estados Unidos, en medio de una gestión
turbulenta, como nunca hubo, la peor en la historia de Itamaraty. Y no
se muestran consistentes con los pronunciamientos de Fernando Henrique
Cardoso, contrarios a la política exterior de George W. Bush, quien se
rehusaría a ratificar el Protocolo de Kyoto – sobre la reducción de
emisión de gases-invernadero – bloquearía los esfuerzos internacionales
para fortalecer la Biological Weapons Convention, denunciaría el Tratado
ABM (Anti-Balistic Missile Agreement), y retiraría la adhesión de los
Estados Unidos al tratado que creó la Corte Penal Internacional contra
los crímenes de guerra, instituida en La Haya por la ONU, además de
intensificar las presiones sobre otros países para exceptuar los
ciudadanos americanos de su jurisdicción.
Poco tiempo después de Lafer invocar el disparatado Tratado de Río de
Janeiro, de cara a los atentados terroristas del 11 de setiembre de
2001, Fernando Henrique Cardoso, en un discurso en la Asamblea Nacional
de Francia, se refirió a Estados Unidos, al proclamar que “la barbarie
no es solamente la cobardía del terrorismo, sino también la intolerancia
o la imposición de políticas unilaterales a escala planetaria”12. Y,
durante la visita al presidente George W. Bush, en Washington, destacó,
diplomáticamente, que había, “from time to time, some difference” entre
Brasil y Estados Unidos, y, recordando que en la víspera “the President
(Bush) said to be American first”, completó: “Well, I would say the same,
to be Brazil first. That’s normal. But then let’s see how to cooperate”13.
El gobierno de Fernando Henrique Cardoso, cualquiera fuese su propósito
de cooperar con los Estados Unidos, no podía dejar de atender y
responder a los intereses concretos de Brasil – económicos, sociales y
políticos – generados y modelados por el proceso productivo, que el
Estado nacional, como instancia superior de organización y comando de la
sociedad, debía articular y representar. Y el ALCA, en realidad, no
convenía a Brasil, bajo varios aspectos. Un estudio divulgado el 2 de
mayo de 2002 por la Secretaría de Rentas Federales demostró que los
Estados Unidos, México y Canadá serían los países más beneficiados con
la formación del ALCA, cuyo comercio estaría concentrado en empresas
multinacionales, que siempre distorsionaran los precios, la mayoría de
las veces, para transferir lucros o perjuicios de un país a otro.
La Federación de Industrias del Estado de San Pablo (FIESP), por su
parte, calculó que Brasil perdería u$s 1 billón por año en su comercio
exterior, a partir del 1º de enero de 2006, fecha prevista para la
implantación del ALCA14, puesto que sus importaciones sobrepasarían los
u$s 2.254 billones, mientras que las exportaciones solamente aumentarían
cerca de u$s 1.252 billones, lo que agravaría su vulnerabilidad, con un
creciente déficit en sus cuentas externas. También la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI) concluyó que el ALCA traía más
amenazas que oportunidades para Brasil, llevándolo a perder el mercado,
dentro del hemisferio, para 176 productos exportados por sus empresas,
principalmente en los sectores de manufacturas, o sea, máquinas y
equipamientos, automóviles, papel y celulosa y productos químicos, en
virtud de la competencia de los Estados Unidos y Canadá15. Y otro
estudio, realizado por los investigadores de la Universidad de Campinas,
a pedido del Ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior de
Brasil, embajador Sergio Amaral, llegó a la misma conclusión de que la
implantación del ALCA, por un lado, va a incrementar las importaciones
de Brasil y, por otro, va a inhibir sus exportaciones para los países de
América Latina, además de alejar las inversiones extranjeras, promover
la “desindustrialización y desnacionalización” de la economía,
ocasionando el aumento de desempleo y de la demanda por dólares, luego
de analizar 18 cadenas productivas – los sectores que producen el 53,1%
de la facturación industrial nacional, el 57% de las exportaciones y el
68,4% de las importaciones totales del país16. Brasil tendería a
regresar a la condición de país agro-exportador y productor de
manufacturas livianas o bienes de consumo, una vez que el área de libre
comercio provocase la destrucción de buena parte de su parque
industrial, particularmente en los sectores más sofisticados, en que los
Estados Unidos, sin duda, predominaban. No sin razón, Fernando Henrique
Cardoso reconoció que era más fácil, “ideológica y políticamente”,
negociar acuerdos comerciales con la Unión Europea que con los Estados
Unidos, para la formación del ALCA, pues presentaban menos riesgos para
la soberanía de Brasil17.
La política exterior de Lula
Luiz Inácio Lula da Silva, como candidato del Partido de los
Trabajadores (PT), a la presidencia de la República, declaró, durante la
campaña electoral, que el ALCA no constituía una propuesta de
integración, “sino una política de anexación, y nuestro país no será
anexado”18. Como candidato, Lula da Silva podía decir, libremente, lo
que pensaba. Como jefe de gobierno, entretanto, tenía que preservar la
relación de Brasil con los Estados Unidos. Así, más por conveniencia
política que por intereses comerciales propiamente dichos, no alejó a
Brasil de las negociaciones para la formación del ALCA. Y la nominación
de los embajadores Celso Amorim y Samuel Pinheiro Guimaraes, que Celso
Lafer dimitiera del IPRI debido a sus pronunciamientos contra el ALCA,
para los cargos de ministro de Relaciones Exteriores y secretario
general de Itamaraty, respectivamente, demostró que Brasil buscaría con
los Estados Unidos una “sociedad madura, con base en el mutuo interés”,
como Lula da Silva declaró en su discurso de asunción19, y no fundada en
la sumisión y servilismo.
Esta directriz produjo cierto enfriamiento en las relaciones entre los
dos países, luego de la inauguración de su gobierno, el 1º de enero de
2003. Algunas tensiones surgieron por causa de la huelga general en
Venezuela, promovida por la oposición, con el discreto beneplácito de
Washington, tendiendo al derrocamiento del presidente Hugo Chávez, cuyo
gobierno constitucional Brasil había respaldado, desde, además, los
últimos días del mandato de Fernando Henrique Cardoso. Lula da Silva
también criticó la guerra contra Irak, fue deflagrada por los Estados
Unidos para atender, entre diversos factores, los intereses de las
industrias bélicas y compañías petrolíferas americanas. “El presidente
Bush (…) le falta el respeto a la ONU, no tiene en cuenta al Consejo de
Seguridad y lo que piensa el resto del mundo20. Creo que esto es grave.
Grave para el futuro de la ONU, que es una referencia de comportamiento
para las naciones del mundo entero” – dijo Lula da Silva21.
Tales críticas no impidieron que él, al visitar Washington, el 20 de
junio de 2003, declarase creer que las relaciones entre Brasil y los
Estados Unidos podrían “sorprender al mundo”. A pesar de que existían
diferencias de posiciones y de percepciones, y de profundas divergencias
también en el área comercial, difíciles de resolver, un buen
reracionamiento entre Brasil y los Estados Unidos convenía tanto a Lula
da Silva como a George W. Bush. Y los dos presidentes se empeñaron en
evitar que estas divergencias en las negociaciones comerciales, tanto en
la OMC como en el ALCA, contaminasen el resto de las relaciones
bilaterales. Con todo, de la misma forma que Collor de Melo y Fernando
Henrique Cardoso, que buscaron establecer un buen reracionamiento entre
los dos países, Lula da Silva no consiguió evitar las divergencias y
fricciones, mientras mantuviese la política de estabilización económica
y financiera, de acuerdo con el FMI, a fin de evitar la fuga de
capitales y el retorno de la inflación. La contienda, sobre todo en
torno del ALCA/MERCOSUR, recrudeció, agravada por otros litigios, en la
medida en que los intereses nacionales de Brasil pasaron a prevalecer
como vector de su política exterior, en contradicción con las
pretensiones imperiales de Estados Unidos, exacerbadas en la
administración de George W. Bush. Y las negociaciones entre Brasil y los
Estados Unidos llegaron a un impasse.
El proyecto del ALCA iba mucho más allá del llamado libre comercio, en
sentido estricto. Incluía aspectos normativos para servicios,
inversiones, compras gubernamentales y propiedad intelectual que
incidían directamente sobre la capacidad reguladora de los países. En
otro sentido, Estados Unidos no se disponían a ofrecer libre acceso a su
mercado, el mayor del hemisferio, para los productos en que Brasil
presentaba ventajas comparativas (sobre todo, pero no sólo agrícolas), y
excluían de las negociaciones aspectos de importancia prioritaria, como
los subsidios agrícolas y las medidas anti-dumping22. Además del azúcar,
la commodity más protegida en Estados Unidos, dos de los productos
brasileños más competitivos – acero y jugo de naranja – sufrían
restricciones tarifarias y no-tarifarias, que tendían a proteger a los
fabricantes americanos e impedían el aumento de las exportaciones de
Brasil. Y los Estados Unidos señalizaron que no eliminarían los
subsidios para estos productos hasta que el tema no fuera resuelto, en
el ámbito de la OMC, con los países de la Unión Europea. Esto
significaba como consecuencia del acuerdo entre Francia y Alemania, que,
no habría ninguna alteración en su política agrícola hasta 2007 y que
aquellos productos brasileños tampoco tendrían acceso preferencial al
mercado americano, a través del ALCA. Los Estados Unidos igualmente se
rehusaban a tratar la ley anti-dumping, que permitía al gobierno de
Washington aplicar medidas de salvaguarda a productos que ellos
considerasen que estaban siendo importados a precios sub-valuados. La
cláusula en este sentido constaba de las provisiones del NAFTA y Brasil
no la aceptaba, en el ALCA, pues constituía una de las barreras
no-arancelarias, levantadas frecuentemente por los Estados Unidos para
proteger sus industrias eficientes.
El gobierno de Lula da Silva también se opuso a acuerdos que solamente
resultarían en perjuicio para Brasil y no aceptó una reducción de
aranceles, que tuviese como base el porcentaje aplicado, menor que el
consolidado en la OMC, como hiciera el gobierno de Fernando Henrique
Cardoso. “En vez de prendernos a concepciones irrealistas de un ALCA, en
torno de las cuales el consenso se plantea inalcanzable, preferimos
concentrarnos en el ‘ALCA posible’, que concilie de la manera más
productiva los objetivos necesariamente diferenciados de los 34 países
participantes” – escribió Celso Amorim23, aclarando que fue “a partir de
este enfoque consistente y realista” que la declaración conjunta en la
reunión de los presidentes Lula da Silva y George W. Bush, en
Washington, expresó el entendimiento de que los dos países cooperarían
para que las negociaciones fuesen concluidas, con éxito, en los plazos
previamente acordados, los cuales, mientras tanto, no podían prevalecer
sobre el contenido. Según Celso Amorim, el gobierno del presidente Lula
da Silva no habría de adherir a acuerdos que fuesen incompatibles con
los intereses brasileños, aunque tratase de explotar, soberanamente,
todas las alternativas para la promoción del comercio y la aceleración
del desarrollo nacional.
Esta resistencia a aceptar un acuerdo incompatible con sus intereses
nacionales, llevó a Brasil y los Estados Unidos a un conflicto, de
profunda repercusión, en las negociaciones, durante la 5ª Conferencia
Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), realizada en
Cancún (México), el 14 de setiembre de 2003. Brasil coordinó la
formación de un bloque llamado G-21, liderando, dentro de la OMC, a los
países emergentes, como India, China, México, África del Sur e
Indonesia, que no estaban dispuestos a proseguir con la agenda, que sólo
interesaba a las potencias industriales, después de ya haber reducido
tarifas de bienes manufacturados y adoptado reglas sobre patentes, sin
que nada les fuese concedido en cuanto a la liberalización del comercio
agrícola. Así, los delegados de 146 países no alcanzaron en Cancún
ningún entendimiento con relación a los dos principales temas de la
agenda, establecidos en las reuniones de Singapur (1996) y Doha (2001).
Estados Unidos y la Unión Europea pretendieron obtener un acuerdo,
sosteniendo inversiones, competencia, compras gubernamentales y
facilitación de los cambios a las reglas del comercio internacional,
pero no quisieron discutir los subsidios que concedían, anualmente, a
los productos agrícolas y perjudicaban las exportaciones de los países
en desarrollo.
“La diplomacia brasileña fue la gran vencedora de Cancún al impedir
que el comercio agrícola prosiguiese dando cobertura a los intereses de
la Unión Europea y de los Estados Unidos, por efecto de maniobras
diplomáticas de los países que detentan el mayor poder mundial” –
comentó el profesor Amado Cervo, concluyendo que “el ministro Celso
Amorim erigió una obra de genio de la ingeniería política”, al coordinar
la formación del G-21 (o G-más, como él prefirió llamar), el grupo de
países en desarrollo, reuniendo a China, India, África del Sur,
Argentina, México, Chile, prácticamente toda América Latina, Tailandia,
Filipinas, Paquistán, Egipto y otros. Estos países, que representaban
más del 555 de la población mundial24, casi el 69% de la producción
agrícola y la mayoría de los pobres de todos los continentes, no
aceptaron más la diferencia de tratamiento que se estableció cuando el
GATT, a comienzos de la década del 50 del siglo XX, aprobó un “waiver”,
o sea, una excepción para la agricultura, a pedido de los Estados
Unidos, y poco tiempo después juzgó como productos agrícolas o
agrobusiness, o sea, productos agroindustriales, tales como aceite y
harina de soja, harina de trigo, aceite de oliva, etc., permitiendo que
los Estados Unidos, Francia, Alemania, Japón y otras potencias
industriales pudiesen concederles, anualmente, subsidios, en valores de
más de u$s 300 billones, y exportarlos fuera de las normas de mercado25.
Según información del Banco Mundial, el gobierno americano destinaba,
anualmente, u$s 3 billones a las subvenciones para el plantío de algodón
en los Estados Unidos. Y cerca de ¼ de los grandes empresarios rurales,
en los Estados Unidos y en la Unión Europea, lograron, durante la década
del 90 del siglo XX, subsidios, que les posibilitaron producir mucho más
cosechas de las necesarias para el consumo doméstico y vender el
excedente, en el mercado mundial, a precios más bajos de lo que los
países en desarrollo de Asia, África y América Latina26.
El impasse en la reunión de la OMC representó una derrota para la Unión
Europea y, especialmente, un fiasco para los Estados Unidos,
evidenciando las enormes dificultades que tendrían para avanzar en las
negociaciones sobre el ALCA. El gobierno de George W. Bus intensificó
entonces las presiones sobre los países sudamericanos, como Colombia,
para que se apartasen de la posición de Brasil y del MERCOSUR, con
vistas a la reunión sobre el ALCA, en Miami. Este comportamiento, fue
criticado con dureza por parte del canciller Celso Amorim, diciendo que
era una “cosa muy lamentable, muy destructiva”, puesto que los Estados
Unidos no iban a convencer a los países, que integraron el G-plus,
liderado por Brasil, “sino haciendo amenazas”27. El embajador Adhemar
Bahadian, encargado de las negociaciones de Itamaraty, previó, por su
parte, que el ALCA podría no salir del papel28. De hecho, la turbulencia
continuó agitando las negociaciones. El confrontación entre Brasil y
Estados Unidos, explicitado en Cancún, tornaría inevitable el colapso de
la reunión de la Comisión de Negociación Comercial (CNC), a instancia
técnica de las negociaciones sobre el ALCA, que se reunió entre el 1º y
3 de octubre, en Port of Spain, capital de Trinidad & Tobago. Luego de
intensas conversaciones, debido a la resistencia de Uruguay, Brasil, con
apoyo de Argentina y de los países del MERCOSUR, presentó una propuesta
conjunta, a ser debatida en la reunión de ministros, marcada para
noviembre, en Miami.
Esta propuesta colocó las negociaciones en “tres carriles”, previendo el
derrumbe de barreras comerciales para otros países en desarrollo en un
plazo menor que el que fijase Canadá y Estados Unidos y dejando los
temas sensibles, como normas de protección de inversiones y a la
propiedad intelectual, así como la apertura de compras gubernamentales y
servicios a los proveedores extranjeros, para ser negociados,
separadamente, por los países que quisiesen. Lo que acarreó el fracaso
de la reunión fue, entonces, el mismo impasse que había ocurrido en
Cancún.
Mientras tanto, por más que los gobiernos de Lula da Silva y George W.
Bush se esforzasen para que los conflictos en el área comercial no
repercutiesen sobre las relaciones bilaterales, las tensiones
recrudecieron. El gobierno americano, en enero de 2004, instituyó el
“US-VISIT” (United States Visitor and Inmigrant Status Indicator
Technology), el programa que establecía el control total del ingreso de
visitantes, por medio de fotografías y sistemas computarizados de
reconocimiento de cara y digitales, en los 115 puertos marítimos y
aeropuertos de los Estados Unidos, de todos los extranjeros, oriundos de
países que necesitasen de visa para entrar en los Estados Unidos.
La medida, ejecutada por Homeland Security Secretary, alcanzó a los
visitantes de todos los países, inclusive Brasil, exceptuando, sin
embargo, apenas 27, la mayoría europeos. Como consecuencia, del juez de
la 1ª Jurisdicción Federal de Mato Grosso, Julier Sebastião da Silva, de
Mato Grosso, acogió la Acción Cautelar Innominada, instigada por el
procurador de la República, José Pedro Taques, concediendo una
preliminar29, y determinó que la Policía Federal impusiese a los
turistas americanos el mismo tratamiento a que serían sometidos los
brasileños que viajaran a los Estados Unidos.
En su decisión, al recoger el argumento del procurador José Pedro Taques
de que, “si ellos (los americanos) pueden suponer que todo extranjero es
terrorista, nosotros también estamos autorizados a hacer lo mismo”, el
juez Julier Sebastián da Silva, observando que, de acuerdo con la nueva
determinación del gobierno americano, “personas de varias
nacionalidades, consideradas desde luego terroristas en potencial”,
deberían ser fotografiadas y tendrían sus impresiones digitales
recogidas por las autoridades norteamericanas siempre que entrasen o
dejasen los Estados Unidos, destacó que, obviamente, los ciudadanos
europeos y de otros países ricos no serían objeto del “acto ultrajante”,
el cual estaría reservado a los nacionales de países pobres de América
Latina, África, Oriente Medio y Asia. Mientras tanto, una vez que en el
derecho público internacional, observa el llamado principio de
reciprocidad, de modo que las relaciones entre Estados no se realizasen
de forma desigual, principalmente tratándose de la dignidad de la
persona humana y de protección y resguardo de los derechos humanos, el
juez Julier Sebastián da Silva difirió el pedido de concesión de medida
preliminar y determinó a la Unión Federal, que hiciese gestiones junto a
las autoridades norteamericanas en el sentido de que los brasileños
fuesen excluidos de la exigencia que pasaría a entrar en vigor a partir
del día 1º de enero de 2004 para entrada y salida de los Estados Unidos
de América. Mientras perdurase la restricción impuesta por las
autoridades norteamericanas, la Policía Federal debía recoger las
impresiones digitales de los nacionales de los Estados Unidos, en los
puertos, aeropuertos y carreteras, cuando entrasen en territorio
brasileño, “bajo pena de serles negada la entrada debida”.
La medida, determinada por el juez federal Juvelier Sebastião da Silva,
afectó, naturalmente, las relaciones entre Brasil y los Estados Unidos,
al generar más de un foco de tensiones. La Embajada Americana, en
Brasilia, emitió una nota, en la cual decía comprender el derecho
soberano que Brasil tenía para determinar cuales son los requisitos de
entrada en el país, pero lamentaba la forma por la cual los nuevos
procedimientos fueron iniciados, repentinamente, discriminando
ciudadanos de los Estados Unidos, con tratamiento excepcional que
resultó en largos atrasos en el procesamiento, cuando algunos ciudadanos
norteamericanos tuvieron que esperar más de nueve horas en su llegada al
Aeropuerto Internacional de Río de Janeiro.
El fracaso de los Estados Unidos en la tentativa de imponer sus
intereses, tanto en Cancún como en Port of Spain, indicó, claramente,
que el ALCA, de acuerdo a lo proyectado en 1994, se frustraría. Y, de
hecho, se frustró. A fin de evitar el impasse y otro fiasco, en la 8ª
Reunión Ministerial, realizada en Miami, los Estados Unidos hicieron
concesiones y aceptaron un acuerdo, en torno del formato del ALC,
propuesto por Brasil (ALCA light y a la carte), y diseñado una semana
antes, en reunión previa, entre Robert B. Zoellick y Celso Amorim. Ni
los Estados Unidos insistieron en los items rechazados por Brasil, tales
como compras gubernamentales, servicios, etc., ni Brasil exigiría, como
contrapartida, que fuese discutida la cuestión de los subsidios
agrícolas y ley anti-dumping, que los Estados Unidos no querían. El
acuerdo resultó de concesiones, con base en una concepción más flexible
del ALCA, el ALCA Light, dividida en tres etapas, tal como Brasil
pretendiera, restringida a los temas sobre los cuales había consenso y a
un conjunto mínimo de obligaciones comunes, reglas básicas, en las 11
áreas en negociación, pero permitiendo que cada país hiciese acuerdos
por separado, en las áreas que les conviniese. Este entendimiento
solamente se dio cuando el gobierno de los Estados Unidos, que percibía
al canciller Celso Amorim como enemigo ideológico del ALCA, constató que
la campaña contra Itamaraty, con el apoyo del lobby y de algunos órganos
de prensa dentro de Brasil, no alcanzaría ningún resultado y que el
fiasco de Cancún se podría reproducir en la 8ª Reunión Ministerial, en
Miami, Florida, estado gobernado por Jeb, hermano de George W. Bush30.
El gobierno de Lula no pretendería confrontar con los Estados Unidos.
Apenas trató de conducir las negociaciones sobre el ALCA de conformidad
con los intereses de Brasil. Indagado por los repórteres Eurípides
Alcántara y Vilma Gryzinski, de la revista Veja, sobre lo que Brasil
aceptaría perder en el ALCA, el canciller Celso Amorim, rápidamente
respondió:
“No aceptamos perder la dignidad. No vamos a aceptar modelos que vienen
prontos, todo tiene que ser negociado. Lo que sucedía antes era una
falsa negociación. Las cosas se iban dando y, como máximo, eran
postergadas. La principal barrera, los subsidios, los Estados Unidos no
los discutían”31.
Explicó que los temas de naturaleza normativa y sistémica tenían que ser
discutidos en la OMC, pues no tenía sentido establecer una regla de
propiedad intelectual para los Estados Unidos y otra para la Unión
Europea. Este principio era también válido para normas de inversión y
servicios. Y, en el tema de compras gubernamentales, el interés de
Brasil consistía, sobre todo, en preservar su capacidad de seguir con
una política de desarrollo, como en el caso de Petrobrás, que priorizaba
las industrias brasileñas en la adquisición de equipamientos para las
plataformas de petróleo, lo que no podría hacer más, si este sector
fuese abierto a las competencias de las corporaciones americanas. Las
industrias brasileñas de máquinas y equipos, principal factor de
autotransformación y autosustento del capitalismo, serían, posiblemente,
destruidas por las grandes corporaciones americanas, llevando a millares
de trabajadores al desempleo.
Al mismo tiempo en que resistía las fuertes presiones para que aceptase
dichos items en el ALCA, Brasil señaló una vez más la autonomía con que
implementaba su política exterior. El 26 de setiembre de 2003, Lula da
Silva visitó La Habana, donde firmó con Fidel Castro 12 instrumentos de
cooperación en materia financiera, turismo, salud, agricultura, pesca,
medio ambiente, educación e industria siderúrgica, y acuerdos
comerciales, en el monto de u$s 200 millones, una parte con
financiamiento aprobado por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y
Social (BNDES), otra con recursos privados de empresas brasileñas, tales
como el Grupo Brasilinvest y la constructora Casa Forma (u$s 112
millones), para la construcción de cuatro resorts en Cuba.
Entre el 2 y el 9 de diciembre, acompañado por el presidente de la
Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Eduardo Duhalde,
visitó cinco países árabes – Emiratos Árabes Unidos (EAU), Siria,
Líbano, Egipto y Libia. Y, mostrando una vez más el intento de
solidificar la integración con Argentina, en el MERCOSUR, visitó la
India, el 26 de enero de 2004, acompañado por Eduardo Duhalde. La
estrategia de política exterior del gobierno de Lula da Silva consistió,
así, en construir, primordialmente, vínculos estrechos de cooperación
política y económica entre Brasil y Argentina, tendiendo a forjar, a
mediano plazo, un polo de poder, en América del Sur, y buscar, al mismo
tiempo, establecer una alianza, tanto económica y comercial como
política, con la India y África del Sur, líderes de los países en vías
de desarrollo, que articularon el G-21 para obstaculizar que las
potencias industriales, Estados Unidos y la Unión Europea, impusiesen
sus intereses, durante las negociaciones de la OMC, realizadas en
Cancún. Este bloque de países en desarrollo debería también abarcar
también a China y a Rusia, países con los cuales Brasil también
pretendía profundizar las relaciones comerciales y políticas, a fin de
conquistar nuevos y diversificar sus exportaciones. No se trataba de
hostilizar o enfrentar a los Estados Unidos, sino de cambiar la
“geografía de la negociación comercial”, como dijo el canciller Celso
Amorim, y negociar de forma equilibrada, defendiendo los intereses de
Brasil32.
La contienda entre Brasil y los Estados Unidos devino, no de una
posición ideológica del gobierno de Lula da Silva, sino de la
contradicción entre los intereses reales de los dos países. Por motivos
de política doméstica, los Estados Unidos no aceptaban disminuir el
subsidio de los productos que exportaban para Brasil, y no daban
compensaciones en acceso a mercados para productos agrícolas del
MERCOSUR. Y su interés en la formación del ALCA no consistía en la
reducción de las barreras arancelarias, sino en forzar básicamente la
apertura de sectores estratégicos, como las compras gubernamentales y
servicios, de modo que pudiesen continuar obteniendo superávits en sus
transacciones con los países del MERCOSUR. Estos términos, a fin de
evitar que se repitiese en la reunión en la reunión de Miami el fiasco
de Cancún, fueron transferidos para una posterior discusión en la OMC y
se estableció un acuerdo en torno del ALCA Light, de acuerdo a lo que
propusiera Brasil. Entre tanto, en la reunión de Puebla (México), que se
realizó entre el 3 y el 6 de febrero para proseguir con las
negociaciones, los Estados Unidos, rompiendo el acuerdo de Miami y
liderando un grupo de 14 países, entre los cuales Canadá, México, Chile
y los de América Central y Caribe (G-14), volvieron a insistir en un
ALCA “abrangente”, con los items relativos a compras gubernamentales,
inversiones, servicios y propiedad intelectual, sin que aceptasen
eliminar los subsidios y subsidios indirectos a las exportaciones
agrícolas – créditos y seguros – así como no propusieron nada para otros
temas que el MERCOSUR consideraba importante: créditos, seguros y ayuda
interna.
El secretario de Relaciones Económicas Internacionales de Argentina,
Martín Redrado, advirtió que el éxito o el fracaso de la reunión de
Puebla dependía de la voluntad de negociación de los Estados Unidos, una
vez que el MERCOSUR ya había cedido bastante, los Estados Unidos no
habían “movido una sola coma en su posición agrícola”33. Y, “sin
agricultura no hay acuerdo” – dijeron Martín Redrado y el co-presidente
de las negociaciones, el embajador brasileño Adhemar Bahadian, cuando
mediaban las deliberaciones34. Esta era una condición inamovible. Tal
como el canciller Celso Amorim advirtiera que, si los Estados Unidos
quisiesen forzar demás, nada irían a conseguir, ni con Brasil ni con
otros países de América del Sur35. En efecto, la reunión de Puebla
terminó en un fiasco, como la de Cancún, y las negociaciones sobre el
ALCA llegaron a un impasse, difícil de superar hasta 2005, plazo para su
clausura, establecido en 199436.
Las tensiones en las relaciones de Brasilia con Washington no se
restringieron, sin embargo, a las negociaciones sobre el ALCA o a la
imposición a los turistas americanos del mismo tratamiento a que serían
sometidos los brasileños en viaje a los Estados Unidos, con la vigencia
del “US-VISIT” (United States Visitor and Immigrant Status Indicator
Technology), el programa de identificación de los visitantes, por medio
de fotografías y sistemas computarizados de reconocimiento de cara y
huellas digitales, establecido por el gobierno George W. Bus. La medida
determinada por el juez federal Juvelier Sebastián da Silva causó enorme
impacto político y contó con el apoyo del 99% de la opinión pública
brasileña. Y, a través de la Portería Interministerial 10/01, firmada
por los ministros de Justicia y Relaciones Exteriores, Márcio Thomaz
Bastos y Celso Amorim, respectivamente, y por el abogado general de la
Unión, Álvaro Augusto Ribeiro Costa, el gobierno mantuvo la
identificación de los americanos, en todos los puertos marítimos,
aeropuertos y carreteras. En seguida, Lula da Silva viajó para
participar de la Cúpula Extraordinaria de las Américas, los días 12 y 13
de enero, en Monterrey (México), donde conversó con George W. Bus sobre
la cuestión de la obligatoriedad de identificación (fotográfica y
dactiloscópica) de brasileños y americanos, y le entregó un documento en
que proponía la eliminación de la exigencia de visa para la entrada de
brasileños en los Estados Unidos, lo que eliminaría idéntica exigencia
para el ingreso de los americanos en Brasil. “Si estamos queriendo
integración de las Américas es natural que no existan dificultades, sin
facilidades para las personas” – comentó Celso Amorim. De hecho, la
aplicación del programa “US-VISIT” evidenciaría la dubitación del
gobierno americano, que instituye el área de libre comercio, permitiendo
la libre circulación de bienes, capitales y servicios, pero, al mismo
tiempo, discriminaba a Brasil y los países de América Latina.
En la misma época, se configuró otra área de conflicto con los Estados
Unidos. Brasil iba a convertirse en el séptimo país que produciría
uranio enriquecido37, a escala industrial, con capacidad para proveer el
60% de las necesidades de sus usinas nucleares, y exportar hasta u$s
12,5 millones al año, a partir de 2014, de acuerdo a lo anunciado por el
presidente de la Comisión Nacional de Energía Nuclear (CNEN), Oldair
Dias Gonçalves, en octubre de 200338. Y en diciembre de 2003, la Agencia
Internacional de Energía Atómica (AIEA), estimulada por el Departamento
de Estado, comenzó a presionarlo para que firmase un acuerdo de
salvaguarda, que cubriese las instalaciones de la empresa estatal
Industrias Nucleares de Brasil (INB), en Resende, Estado de Río de
Janeiro. A comienzos del primer semestre de 2004, los Estados Unidos
intensificaron las presiones para que Brasil adhiriese a un específico
Protocolo Adicional al acuerdo de salvaguardas del TNP, dando a los
inspectores de la AIEA mayor autoridad para hacer verificaciones
intrusivas en su programa nuclear.
Este Protocolo Adicional, que estaba en negociación desde 1992, sería
voluntario, pero la AIEA pretendió hacerlo impositivo e ir más allá de
la práctica regular, que permitía la verificación de todos los aspectos
del enriquecimiento de uranio, salvo su tecnología. Exigía también que
Brasil suspendiese todos los programas de enriquecimiento o de
reprocesamiento, que ya hubiese comenzado, y permitiese tantas
inspecciones como fuesen arbitradas, no sólo en las instalaciones
nucleares, sino en cualquier parte del territorio considerada sospechosa
– o que incluía residencias particulares, si así se resolviera,
respondiendo a cualquier pregunta relacionada con la cuestión.
De conformidad con la doctrina de George W. Bus, anunciada el 11 de
febrero de 2004, los países que hasta entonces no producían uranio
enriquecido no estarían autorizados a hacerlo. Sólo Brasil, mientras
tanto, estaría afectado y perjudicado con la adhesión al Protocolo
Adicional, por cuanto era, entre los signatarios del TNP, el único país,
con una industria nuclear capaz de producir uranio enriquecido.
Este problema evidenció aún más el enorme error cometido por el gobierno
de Fernando Henrique Cardoso, llevando a Brasil a aceptar el TNP, al
cual la India, Paquistán e Israel no adhirieron y las grandes potencias,
nítidamente los Estados Unidos, iban a violar, no cumpliendo el programa
de desarme y produciendo nuevas armas nucleares. Entre tanto, la
resistencia de Brasil ante las inspecciones intrusivas pretendidas por
la AIEA dio origen a intrigas, a través de algunos medios de
comunicación, difundiéndose la sospecha de que él estaría pretendiendo
también fabricar armamentos nucleares. The Washington Post publicó un
artículo, en el cual consideró que la actitud de Brasil, al no permitir
que los inspectores de la AIEA examinasen las instalaciones nucleares en
Resende, generaba recelo de que:
“a new type of nuclear race is underway, marked not by the bold pursuit
of atomic weapons but by the quiet and lawful development of
sophisticated technology for nuclear energy production, which can be
quickly converted into a weapons program”39.
El articulista, Peter Slevin, señaló que el proyecto de Brasil creaba
también un dilema para el presidente George W. Bus, que pasaría a exigir
restricciones más rigurosas sobre el enriquecimiento de uranio, aún para
la producción de energía eléctrica, como parte de la nueva estrategia de
impedir la proliferación de armas nucleares40. Por su parte, La Nación,
de Buenos Aires, comentó, en editorial que la “inesperada noticia” de
que Brasil no autorizaría los inspectores de la AIEA a inspeccionar la
usina de enriquecimiento de Uranio, había generado “comprensible
inquietud”41. Y al señalar la existencia de “temores en relación con las
costosas centrífugas brasileñas”, inclusive, según algunos círculos, el
peligro de que estas centrífugas pudiesen tener alguna conexión “con la
actividad del doctor Abdul Qadeer Khan, a quien se imputa el haber
vendido ilegalmente secretos científicos a Irán, Libia y – acaso – a
Corea del Norte”, formuló varias preguntas, en las cuales se evidenció
el intento de generar desconfianza y sospecha.
“¿Conoce la Argentina el programa al que no tendrá acceso la Agencia
Internacional de Energía Atómica? ¿Tienen las autoridades argentinas
información suficiente sobre las centrífugas brasileñas, con las
salvaguardias de confidencialidad que son necesarias?”42.
Por detrás de esta campaña contra la actitud del gobierno de Lula da
Silva había, seguramente, tanto interés económico como, igualmente,
político y militar-estratégico. Brasil, con la sexta mayor reserva
mundial de uranio y tecnología propia, comercialmente competitiva,
demostró que podía alcanzar la autonomía en la producción de combustible
nuclear, fuente de energía de la mayor importancia, ante la perspectiva
del agotamiento de las reservas mundiales de petróleo, aún en la primera
mitad del siglo XXI, y no necesitaba más remitir el mineral en bruto
para convertirse en gas en Canadá y, después, seguir para Europa, donde
la Urenco lo enriquecía y lo devolvía en forma de gas para la
utilización en las usinas de Angra I y Angra II dejaría de ser
exportador de mineral y pasaría a desempeñar un importante papel como
global player, en el billonario mercado de combustible nuclear, como
virtual competidor de los Estados Unidos.
Traducido para LA
ONDA DIGITAL por Cristina Iriarte
Otras notas del
autor:
www.uruguay.com/LaOnda/LaOnda/101-200/133/B3.htm
www.uruguay.com/LaOnda/LaOnda/234/B2.htm
*Luiz Alberto Moniz Bandeira
cientista político, profesor titular (aposentado) de la
Universidade de Brasília autor de várias obras, entre ellas:
A Reunificação da Alemanha: do ideal socialista ao socialismo
global, De Marti a Fidel: a Revolução Cubana e a América
Latina e Conflito e integração na América do Sul -
Brasil, Argentina e Estados Unidos (Da Tríplice Aliança ao
Mercosul).
LA
ONDA®
DIGITAL |
|
