1.- Contexto de la aprobación

En la XXII reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR, que se celebró en Salvador de Bahía en noviembre del 2002 se concretaron algunos acuerdos que apuntan a la regularización migratoria y al establecimiento de un régimen común para reglamentar la residencia de los nacionales del espacio regional.

 

En la XXIII Reunión del Consejo del Mercado Común que se realizó en diciembre del 2002 en Brasilia fueron refrendados por decisión 28/02 los cuatro acuerdos aprobados por la Reunión de Ministros del Interior: Acuerdo Número 11/02 - Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR; Acuerdo N° 12/02 – Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia y Chile; Acuerdo N° 13/02- Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR; Acuerdo N° 14/02- Residencia para Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile.

 

La dimensión socio- laboral del proceso integrador tuvo una mínima referencia en sus comienzos en el preámbulo del Tratado de Asunción. La Declaración de Montevideo de 1991 de los Ministros de Trabajo creó el Sub-grupo de Trabajo “Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social” en el contexto del Grupo Mercado Común que incorporó el tratamiento de la dimensión social en la estructura orgánica. A partir de 1992 se incorporaría al programa de trabajo del subgrupo la elaboración de una carta social del MERCOSUR.

 

Una segunda instancia de institucionalización para el tratamiento de esos temas, quedaría configurada a partir de la suscripción del Protocolo de Ouro Preto con la inclusión en la estructura orgánica del Foro Consultivo Económico y Social. La cuestión social será recogida también a partir de la instauración de la Red de Mercociudades en 1995. Este ámbito, nacido de la necesidad de articulación de las instancias locales con el proceso de integración regional, ha ubicado, dentro de sus áreas de interés, la confección de una agenda social.

 

Una vez culminada la etapa de transición del MERCOSUR, el Consejo aprobó en la decisión 9/95 el “Programa de Acción del MERCOSUR”, que reafirmó la voluntad de continuar avanzando en el desarrollo de la dimensión social. Entre otras cuestiones, se destacan, la necesidad de lograr “una mayor cooperación en lo referente al cumplimiento y control de normas laborales, teniendo en cuenta, en lo pertinente, los compromisos internacionales asumidos por los Estados Partes” (p.3,2, Cap. II); así como el requerimiento de una regulación conjunta de los distintos aspectos migratorios, con vistas a la conformación de un mercado común (p. 3.9. Cap. II).

 

Se han concretado algunos avances en la dimensión social en el ámbito del MERCOSUR. Entre los mismos se puede señalar el Convenio Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR, adoptado en 1997, que tiene como finalidad la armonización de los sistemas de seguridad social en el espacio regional y la “Declaración Socio- Laboral del MERCOSUR”, aprobada en la Cumbre de Presidentes de Río de Janeiro, el 10 de diciembre de 1998.

 

Si bien puede resultar extraña esta aprobación en el momento actual de incertidumbre política regional y crisis económica, pueden verse en los antecedentes una línea de continuidad para incluir los aspectos laborales y sociales en el ordenamiento regional. Además de ello debemos ubicar que la regionalización de los espacios tiene diferentes velocidades tanto nacionales como tamáticas y sectoriales y que la tendencia mundial hacia mayores niveles de concertación entre el plano local-nacional y el regional-continental va a continuar.

 

Es por estas consideraciones, que toman en cuenta la historia del MERCOSUR, las necesidades sociales y las tendencias mundiales hacia mayores niveles de concertación gestionada de políticas, que los acuerdos recientemente aprobados constituyen una respuesta regional necesaria en el ámbito de la migración y la residencia regional.

 

2. Aspectos salientes de los acuerdos

Los acuerdos sobre regulación migratoria interna y residencia de ciudadanos del MERCOSUR y sus países asociados son documentos breves. En las disposiciones finales de los referidos actos convencionales, se establece que su depósito estará a cargo de la República del Paraguay, y su entrada en vigencia se producirá luego de que todas las partes hayan cumplido con los requisitos internos de aprobación y se realice la notificación al depositario. Se prevé la posibilidad de denuncia de los acuerdos–artículo 16-, con un preaviso de 180 días.

 

La finalidad de los convenios es regular de manera general, la adquisición de residencia legal en los Estados Parte del MERCOSUR y Estados asociados. Una vez en vigencia, los sujetos que podrán acogerse a la normativa, serán los nacionales de los países involucrados. El artículo 2 aclara que el término “nacionalidad” alcanza, además de la originaria, a aquella “nacionalidad adquirida por naturalización”, siempre que la misma hubiese sido obtenida con una anterioridad de cinco años o más.

 

El instrumento regional prevé dos tipos de residencia a ser concedida. En primer lugar se regula la “residencia temporaria”, que puede ser otorgada por hasta un lapso de dos años. La misma podrá convertirse en “residencia permanente”, si la persona interesada así lo solicitare, dentro de los noventa días previos a la pérdida de vigencia de su residencia temporal, ante la autoridad migratoria pertinente. Los titulares de residencia permanente, que dejaran vencer el plazo de la misma sin presentarse ante las autoridades competentes, quedarán sometidos a la normativa interna en materia migratoria, del país receptor.

 

Además de los naturales requisitos exigidos para la tramitación de ambos tipos de residencia, destaca la disposición relativa a la posible exigencia –si así lo previera la normativa interna de país receptor- de un certificado médico que acredite la “aptitud psicofísica” del postulante.

 

Los respectivos acuerdos prevén –artículo 9- el otorgamiento de un trato nacional en materia de derechos civiles. Si bien se hace referencia a los “derechos de los inmigrantes y de los miembros de sus familias”; debería haberse utilizado el término “residentes” (temporarios o permanentes), en el marco de dichos convenios.

 

En cuanto a los contenidos que implica la obtención del estatus de residente -temporal o permanente-, el artículo 8 de los convenios consagra la libertad de movimiento dentro del país de recepción, así como desde y hacia él. No obstante, deberán cumplirse los trámites previstos para dicha circulación.Excepcionalmente, dicha libertad podrá ser objeto de limitaciones por razones de orden público.

 

El artículo 9 realiza una enumeración de derechos de los inmigrantes, que, en este caso –a diferencia del artículo anterior sobre movilidad- también alcanzan a los integrantes de sus familias “que hubieran obtenido residencia en los términos del presente Acuerdo” (p.1).

 

El numeral 2 del mismo artículo apunta a la preservación de la unidad familiar, al ocuparse de la hipótesis de que miembros de una familia no tengan la nacionalidad de los Estados Parte. En este caso, se extenderá  una igual a la que posea “la persona de la cual dependan”. Obviamente, dicha/s persona/s deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos por el acuerdo. Hay en esta parte del acuerdo una alusión a un requisito adicional, éste es: “que no posean impedimentos”.

 

Por último, se hace mención al “derecho de los hijos de los inmigrantes”, a tener un nombre, registro natal y nacionalidad. Debido al ámbito de aplicación territorialmente limitado, el reconocimiento de estos derechos consagrados universalmente, queda circunscrito a los hijos de los inmigrantes que hubiesen nacido en cualquiera de los seis (o los que se prescriben en el tratado, según las ratificaciones que se logren) Estados parte.

 

El parágrafo 3 del artículo 9 enfatiza el trato igualitario en cuanto a la legislación laboral, debido a las personas que obtengan su residencia en el marco establecido por los tratados. Dichos residentes “tienen derecho a acceder a cualquier actividad, tanto por cuenta propia como por cuenta ajena, en las mismas condiciones que los nacionales de los países de recepción, de acuerdo con las normas legales de cada país” (artículo 8 p.2).

 

El párrafo 3 del mismo artículo 9 consagra un “derecho a transferir remesas” a su país de origen. Más allá del derecho que se consagra en el articulado, el tema de la transferencia de remesas a pasado a formar parte de la agenda latinoamericana y también interamericana.

 

De acuerdo a un reciente estudio realizado por el Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo y el Pew Hispanic Center, las remesas superan con creces a los flujos de asistencia oficial para el desarrollo, representando en varios países más de 10 por ciento del producto bruto interno. Según el Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, las remesas equivalen a casi la mitad de las inversiones extranjeras directas que recibe la región[i].

 

El control de los respectivos acuerdos queda sujeto a la cooperación de los Estados parte. Con el objeto de detectar y sancionar el empleo ilegal de inmigrantes, se prevé el establecimiento de distintas instancias de colaboración permanente entre los países alcanzados por el acuerdo. A pesar de la clara finalidad de penalización de las actividades que involucren este tipo de empleo ilegal, se preservan los derechos que de las mismas pudiesen haber surgido para las personas que hayan trabajado en esas condiciones.

 

3.- Algunas consideraciones finales

Si bien como se señalara los acuerdos constituyen respuestas necesarias a determinadas situaciones de hecho y además demuestran las capacidades regionales para concertar políticas en el ámbito político y social, es necesario señalar algunas reflexiones sobre el recorrido institucional de las decisiones que llevaron a los acuerdos, sobre la falta de conexión normativo-orgánica entre los distintos principios y derechos consagrados y la flexibilidad extrema que se consagra para denunciar los acuerdos, lo que contraría la estabilidad jurídica y la protección de los derechos consagrados en los acuerdos.

 

El primer dato que resulta llamativo es el contexto en que los acuerdos son adoptados. En efecto, si bien desde los inicios del proceso de integración, la cuestión social ha sido impulsada por los diferentes actores relacionados con la misma, tanto en forma inorgánica como institucionalizada, la redacción de los documentos se canaliza a través de una reunión ministerial, que no es la propia de estos asuntos.

 

Si bien resulta pertinente la intervención de los Ministerios del Interior para ciertos aspectos regulados que guardan relación directa con sus poderes no parece técnicamente conveniente la falta de visibilidad de los Ministros de Trabajo del MERCOSUR, así como de otros órganos e instituciones  con competencia en la materia, en la elaboración de los documentos reseñados.

 

Una segunda observación guarda relación con la falta de conexión de los temas regulados en los convenios con otras obligaciones contraídas por los Estados Parte del MERCOSUR y sus asociados en el propio ámbito regional, así como en otras instancias internacionales. A vía de ejemplo se pueden mencionar el Convenio Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR y los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo.

 

Llama la atención, por su flexibilidad, la eventualidad de denuncia prevista en los cuatro tratados. En efecto, no es común apreciar en convenios que consagran derechos subjetivos para las personas, cláusulas de este tipo, ya que los mismos escapan al molde contractual clásico entre Estados, que se basan en derechos y obligaciones recíprocos. Dicha flexibilidad se refleja también en los plazos previstos para el retiro de una de las partes, que en todos los casos es de 180 días a partir del aviso de retiro. No es posible prever la cantidad de diversos conflictos que una situación así pudiera generar.