La política exterior de Brasil
Itamaraty : ¿cambio o continuidad?
por Bernardo Quagliotti de Bellis

El embajador Celso Lafer –miembro titular de la Academia Brasileña de Ciencias y de la Academia Internacional de Derecho y Economía, ex embajador de la misión permanente de Brasil ante la ONU, ex presidente del órgano de Solución de Controversias de la OMC y Miembro de la Corte Permanente de Arbitraje Internacional de La Haya- pronunció una importante conferencia sobre la política exterior brasileña en el Consejo de Economía, Sociología y Política de la Federación de Comercio del Estado de San Pablo, de la cual este artículo recoge algunos conceptos considerados básicos para comprender la histórica línea del sólido pensamiento de Itamaraty.
Un buen tema para ser tomado en cuenta por la Cancillería uruguaya.

En un mundo plural y diverso

“Vivimos hoy en un mundo en que la importancia creciente de los flujos y de las redes, reducen la relevancia que los territorios y las fronteras tenían anteriormente. Como consecuencia, la política exterior y la interna se tornan, sI no indivisibles, porosas, pues el mundo se internacionaliza en la vida de los países.

“La política exterior como política pública, tiene como objetivo traducir necesidades internas en posibilidades externas. El desafío en el proceso de elaboración de esa política es doble: definir lo que son necesidades internas y, al mismo tiempo, evaluar las posibilidades externas. En el tratamiento de estas últimas, es evidente que merece realizar un examen de la dinámica del funcionamiento del sistema internacional, en sus tres campos:

 1) el estratégico-militar que es siempre la situación límite  -de la paz y de la guerra- 2) el económico que es el tema de los mercados, de las inversiones y 3) el de los valores que comprende afinidades y discrepancias políticas, diferencias y convergencias culturales, entendimientos y disentimientos.

“En el análisis de esos tres campos, la perspectiva organizadora es la de cómo funciona el mundo en la óptica de un país, pues el mundo es plural y diverso y son distintas las visiones de los Estados y de las sociedades respecto al contexto en que está inserto.

“Antes de entrar en el esquema actual, debo hacer una distinción entre controversias y tensiones, en la línea del gran internacionalista belga Charles de Visscher. Dice él: “ Las controversias son específicas, tiene un objeto definido y son pasibles de ser encaminadas por el razonamiento de la lógica jurídica y diplomática. Las tensiones son difusas, envuelven conflictos de concepción, tienen un objeto impreciso y por ello son menos reductibles al razonamiento de una lógica diplomática jurídica”.

Ante un sistema internacional heterogéneo

“ Desde el final del gobierno de Fernando Enrique Cardoso en 2002, en el mundo hay una multiplicidad de tensiones. Existe en primer lugar, una gran tensión de hegemonía, fruto del unilateralismo de Estados Unidos, de lo cual la guerra de Irak es el ejemplo más claro. Existen tensiones provenientes del solipsismo de raíz terrorista, que generan un problema de inseguridad colectiva generalizada, no circunscrito a regiones, dado que es mundial. En el campo de los valores existe, por así decir, usando una frase de Octavio Paz, una sublevación de los particularismos. Existe también el movimiento anti-globalización, representativo de una crítica al papel de los mercados y a su fuerza centrípeta.”

Celso Lafer, hace luego de presentar un escenario  de actuales tensiones de carácter étnico en África, de xenofobia en Europa, de históricos  problemas de fronteras  en América del Sur, llegando a la conclusión que el sistema internacional actual es heterogéneo. El homogéneo, que fue la expectativa luego de la caída del Muro de Berlín y del final de la Unión Soviética  no se materializó.

Brasil y sus necesidades internas

“Pero lo que se debe realzar para realizar el análisis de posibilidades externas, es que existe la fragilidad de una voluntad común política de estabilidad en la vida mundial; y que hay por tanto, una dialéctica de complementariedad entre persuasión y subversión  que abre espacio no solo para el inconformismo de las protestas, sino también para la fuerza y la violencia.

“Veamos las necesidades internas.  Ciertos factores condicionan la conducción  de la política exterior de un país; explican sus componentes de continuidad y se refieren a ciertas irregularidades de su inserción internacional.

“En el caso de Brasil, un país continental como  India, China, Estados Unidos, Rusia, su ubicación en América del Sur es un hecho geográfico muy importante, pues se ubica en menor proximidad de los focos de tensiones internacionales .Tiene , por tanto, una diferencia de escala en relación a otros y ese es un hecho de mercado también.

“Otro factor es el imperativo de cultivar las relaciones con los países vecinos en América del Sur. Ese imperativo no es invención del gobierno actual o del anterior. El Vizconde de Uruguay, que fue canciller en 1850, delineó con mucha claridad en el siglo 19, la importancia de la relación con los países del Plata y con las repúblicas del Pacífico, en procura de lograr propuestas de comercio y navegación, ésta última comprendida en lo que hoy se denomina infraestructura (corredores bioceánicos).

La necesidad interna  no es algo unívoca

“Esos factores no explican su interés por resolver las necesidades internas. Unas de las características de las relaciones internacionales en general, como explica Raymond Aron, es la pluralidad dinámica de los objetivos concretos de la política exterior. Sólo ellos pueden dar, dependiendo de las circunstancias, mayor o menor énfasis a la seguridad, al desarrollo, al bienestar, al prestigio, a la afirmación de las ideas.

“Un gobierno  debe definir acertadamente las necesidades internas y evaluar correctamente las posibilidades externas. Brasil es un país que tiene peso en el plano mundial, que puede tener actuación, pero difícilmente podrá cambiar la geografía económica comercial. Eso es un buen ejemplo del voluntarismo que superestima el potencial de actuación del país. Lo mismo se puede decir de  los acuerdos con China y con India, que están circunscritas porque ni China ni India son hoy países tercer mundistas; es decir, no tienen del mundo la visión de las polaridades Este-Oeste y Norte-Sur, como era antes de la guerra fría.

Ante el Mercosur  actual

“En cuanto al Mercosur, recuerdo que en sus orígenes y presupuestos, se basó primero en la idea de vecindad; segundo en la interrelación económica y, tercero, en la valorización de la lógica de integración en contraposición a una lógica de fragmentación entre países vecinos. Luego vino la idea de la promoción de la inserción competitiva de las economías en un mundo que al mismo tiempo se globalizaba y se regionalizaba.

“El Mercosur no está actualmente en su mejor momento. La incorporación de Venezuela no tiene la lógica de vecindad  para los demás países, pues es vecina nuestra pero no de ellos (Paraguay.Argentina,Uruguay).

“En una reunión reciente en Buenos Aires, el canciller español Miguel Ángel Moratyinos, habló de la importancia de las negociaciones Unión Europea-Mercosur. Naturalmente, dio la visión europea del mundo, y una de las situaciones que mencionó fue la preocupación por la nuclearización de Irán. El embajador de Venezuela se retiró por no estar de acuerdo, dado que su país tenía con Irán una relación de alianza fraternal. Esa manifestación colocó también el tema de la credibilidad y consistencia externa del Mercosur.

“La negociación Unión Europea-Mercosur está en compás  de espera. Primero por causa de los problemas de Europa, que no son pequeños, y también porque los europeos no tienen este momento  el acicate competitivo negociador,, a raíz de la paralización de la negociación del ALCA. La preocupación de los europeos era: si los estadounidenses podrán tener acceso al mercado privilegiado del Mercosur, precisamos tener ese mismo tipo de acceso. En el momento actual, cuando esa amenaza no es real, se reduce el interés de La Unión Europea.

“Como profesor voy a recurrir un poco a la teoría. Raymond Aron presenta una discusión de lo que llama “praxiología”. ¨Él dice: quien dirige la política externa , enfrenta dos tipos de problema: el maquiavélico y el kantiano. El maquiavélico se basa en el realismo, pues un operador diplomático debe tener en cuenta las realidades del poder. El kantiano, trata de actuar promoviendo condiciones para una humanidad más pacífica y más cooperativa. Hay momentos en la conducción de la política externa en que el ambiente internacional favorece una presencia mayor de los principios kantianos y, hay momentos en que se tiene que mirar las realidades maquiavélicas. No existe una respuesta “a priori”.

Durante prácticamente todo el siglo 20, el mundo era para Brasil un teatro externo y no comprendía preocupación en nuestro día a día. La nueva situación ocurrió luego de la caída del muro de Berlín, época en que se  viabilizó políticamente la realidad de la innovación tecnológica y se diluyó la importancia de las fronteras por las técnicas de la comunicación y por la industria de la información.

¿Itamaraty, cambio o continuidad? Siempre hay cambios y continuidad. Un país cambia radicalmente cuando hay una alteración profunda en el plano interno o en el sistema político internacional.

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