La modernización del Estado,
una mirada desde el territorio
por Prof. Bernardo Quagliotti de Bellis

Uruguay está viviendo un doble desafío: la agonía y muerte de su falso destino como “Estado-tapón” y las dificultades enormes de presentarse como un Estado moderno. El contexto contemporáneo obliga a pensar en nuevas políticas territoriales, por que así lo exigen las transformaciones y desafíos del presente siglo. Pero, es necesario tener en cuenta que ordenación del territorio no es sinónima de descentralización.

Por la Constitución de 1967 se creó la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. (OPP), que funcionó prioritariamente con una sola P (presupuesto). Veintitrés años más tarde, por ley 16.112 de 1990,  se creó el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, que respecto a su segundo cometido poco realizó. El 11 y 12 de mayo de 1994, el Ministerio realizó un seminario en el auditorio del Banco Central  sobre Ordenamiento Territorial  que denominó : “Territorio: apuesta al futuro”, exponiendo 24 uruguayos, entre técnicos y políticos   y 5 expertos franceses que enfocaron la experiencia en su país  sobre “El desafío de pensar hacia el futuro”.  (El MVOTMA, publicó las exposiciones,  1994).

Era evidente que era necesario identificar el territorio, la estructura de su población; las actividades y su distribución en el espacio; el sistema de ciudades, sus funciones y jerarquías; su morfología; las redes de comunicación física; el sistema natural; pero, fundamentalmente la organización administrativa del territorio por parte de las autoridades nacionales y departamentales.

En esa oportunidad  -hace 13 años-  se presentó un anteproyecto de ley de ordenamiento y desarrollo, que a pesar de reiterados pedidos por los sucesivos jerarcas de ese Ministerio dirigidos al Parlamento para que lo tratara, éste fue postergando su análisis. Ahora, en Uruguay,  entró la urgencia respecto a la descentralización  -sin haber consolidado la previa fase analítica global-  pensando  que   por una  reforma constitucional, se van  a resolver los objetivos nacionales: crecimiento, competitividad, generación de empleo, equidad, sustentabilidad ambiental, disminución de pobreza; siete grandes temas que están íntimamente compenetrados, a su vez,  por otros cuatro vectores: la revolución científico-tecnológica, la informacional, las reformas macroeconómicas y las macropolíticas. (Roccatagliata)

Desarrollo regional e integración nacional

Peter Taylor, en su conocida obra dedica una extensa reflexión al análisis de los sistemas mundiales , como forma de encontrar un marco conceptual para integrar la gran diversidad de temas que debe abordar la geografía política. El análisis de tales sistemas, más aun los regionales, plantea la cuestión de cómo conceptualizamos el cambio social.

En un reciente trabajo, el economista chileno Sergio Boisier, señala que “El Estado es moderno si es capaz de comprender la estructura de su entorno y es capaz de construir su futuro”.  En estos tiempos, el Estado se ve compelido a la apertura externa impulsado por la globalización y a la apertura interna motivada por la descentralización. Por tanto, en mi criterio, todo lo atinente a la descentralización es un tema difuso y confuso, pues entre los objetivos nacionales y las megatencias está el territorio que, como opina el Dr. Millán Muñoz del Centro de Estudios Ambientales del Mediterráneo, “El territorio se confirma como el soporte de la competitividad”.

¿Imaginar y preparar el futuro, es posible? 

En mi libro “Uruguay y su espacio” ( 1979), consideré  que una política de ordenación territorial  puede imaginar y, a su vez, “construir” posibles escenarios alternativos, por lo cual es indispensable construir un sistema de reflexión colectiva y de acción.  Posteriormente  -a comienzos de 1995-  en Bruselas se reunió el “Comité de Desarrollo Espacial”, estableciendo en sus conclusiones finales que el “ Estado  después de su reforma, de la apertura externa y la descentralización deben asumir las responsabilidades de definir prioridades, es decir, los principales ejes prospectivos”.

En dicha oportunidad, Gérard-Fraçois Dumont, enfantizó que en estos tiempos, “se requiere de un Estado promotor del desarrollo, programador y orientador que reemplace al Estado centralista, burocrático e ineficiente.” (Lamenagement du territoire”.

Uruguay ha sido, históricamente, indiferente con su territorio, salvo la excesiva importancia que le otorgó a la ciudad-puerto-capital. Lo cierto es que según las circunstancias que viven los pueblos, éstos y sus gobiernos deben volver a “reconquistar” su   territorio, con el objetivo de actualizar el sistema de sus relaciones tanto internas, como con el mundo exterior.

Muy bien señala el argentino Dr. Juan A. Roccatagliata: “Si la ordenación territorial resulta un mandato constitucional, un sentimiento de necesidad o una forma de concebir un proyecto de país, de sociedad, podemos concluir que las GESTION y la ORDENACIÓN TERRITORIAL constituye un POLÍTICA DE ESTADO”.

La descentralización: complejidades de un proceso

En las últimas décadas, el proceso de descentralización en Iberoamérica ha estado asociado con la democratización del Estado y con la modernización de la gestión pública. El  citado economista chileno Sergio Boisier plantea que la vaguedad conceptual está asociado al empleo de conceptos que tienen significados diferentes, pero que se usan como equivalentes: descolonización, desconcentración y descentralización.

Siguiendo con Boisier, (“Postmodernismo y globalización” (1994)” éste argumenta que  otro error frecuente consiste en diferenciar erróneamente las diversas modalidades y clases de descentralización: funcional, territorial, política.  La primera, implica el reconocimiento de competencias específicas a un solo sector de actividad. La segunda, presupone el traspaso decisional a un territorio o localidad. Finalmente, la tercer, se establece cuando el cuerpo descentralizado se generas mediante procesos electorales.

En Uruguay ha   pareciera se inscribe en un proyecto mayor, la reforma del Estado, “La madre de todas las reformas”, a criterio del presidente de la República) Es decir, procurar aportar una diferente redistribución del poder político en la sociedad , estableciendo un nuevo “contrato social” entre el Estado y la sociedad civil. En mi criterio ello implicaría construir política y socialmente las regiones que, con sus particularidades se definen: litoral, norte,  noroeste, sudoeste, centro, metropolitana. ¿Han sido todas  (a excepción de la región sudoeste) estudiadas a nivel nacional, regional, microrregional, comunal?  

A juicio del Dr. Carlos Haefner (sociólogo de la Universidad de Chile), la reforma política, la gobernabilidad y la descentralización   constituyen procesos independientes . La denominada reforma estructural del Estado o modernización de éste obedece a dos grandes fuerzas:

 1).- La necesidad de colocar la indelegable función estatal de respaldo a la acumulación  a tono con las nuevas modalidades derivadas de la revolución científica y tecnológica y, 2).- la necesidad de lograr una nueva relación entre el Estado y el nuevo agente protagónico del proceso de cambio y modernización en la reestablecida democracia iberoamericana.

 Esta actitud implica  pasar de un arreglo institucional centralizado a otro descentralizado acotando  el Dr. Haefner. “el cual se convierte en una contribución a la gobernabilidad al dispersar el conflicto político que se expresa en los sistemas con un alto grado de concentración”.

El proceso de reforma en países iberoamericanos

En los países de la región se han manifestado diferentes concepciones de la reforma administrativa. Tal el caso de ARGENTINA, que en 1985 analizó un proyecto modificativo al 1880, estableciendo ocho regiones, aunque la influencia del polo Buenos Aires, mantiene aún  su predominancia.   BOLIVIA,     ha concebido la descentralización  como un proceso integral de revisión y transformación de la organización administrativa del Poder Ejecutivo. BRASIL,   distingue dos conceptos básicos: reforma administrativa y, modernización administrativa. COLOMBIA, concibe la administración pública como sistema y los cambios difieren sustantivamente de los de carácter jurídico y estructural tradicionales. CHILE, aplicó la filosofía administrativa y con una fuerte preeminencia del aspecto político interno y electoral, aglutinando las provincias en 9 regiones autónomas a partir del corriente año.  MÉXICO, considera a la reforma administrativa como un proceso permanente y sistemático, vinculado a otras transformaciones básicas en lo político, económico y social; y se ha tratado que dicha reforma no conduzca a una tecnocracia. PERU, la vincula al   desarrollo socio-económico del país. URUGUAY, se ha planteado la necesidad de una reforma del Estado a través de una nueva constitución, (la sexta).   VENEZUELA: la reforma es entendida como un proceso sistemático y permanente que no concluye en ninguna de sus etapas, dado que cada una de éstas provoca nuevas necesidades de cambio administrativo que deben ser atendidas y resueltas.

Abreviando: en todos los casos iberoamericanos  existe un común denominador: centralización asfixiante, falta de adecuación geográfica del absoluto del respectivo territorio, situación que lleva a consecuencias peligrosas inevitables: ausencia  de expectativas de las subrregiones nacionales  y, como consecuencia, carencia  de una participación real de los habitantes del país.

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