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Brasil y el Consejo de
Defensa Sudamericano
por Susanne Gratius
Sesenta años después de la entrada en vigor del
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca
(TIAR), en 1948 en Río de Janeiro, Brasil ha
propuesto crear un Consejo de Defensa Sudamericano.
El Presidente Lula lanzó esta propuesta en un
momento muy oportuno: el 4 de marzo de 2008, en
plena crisis diplomática entre Colombia y Ecuador.
Los principales obstáculos a los que se enfrenta un
futuro Consejo de Defensa Sudamericano son, por un
lado, su instrumentalización para los fines
nacionales de Brasil y, por el otro, las diferentes
visiones de Brasil y Venezuela en materia de
seguridad y defensa. Su creación fortalecería el
incipiente sistema sudamericano y debilitaría
aún más el sistema hemisférico.
Por estos días cuando el ministro Jobim realizara
una gira por Argentina, Chile, Uruguay y Bolivia
para hacer conocer "oficialmente" el proyecto del
Consejo Sudamericano de Defensa tiene particular
interés el trabajo que sigue a continuación, de
Susanne Gratius, que inicialmente fue publicado por
la Fundación Fride
 Sesenta
años después de la entrada en vigor del
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca
(TIAR), en 1948 en Río de Janeiro, Brasil ha
propuesto crear un Consejo de Defensa Sudamericano
El Presidente Lula lanzó esta propuesta el 4 de
marzo de 2008, en plena crisis diplomática entre
Colombia y Ecuador. Aunque el conflicto bilateral
fue una mala noticia para una región pacificada
desde hace décadas, el ataque de militares
colombianos contra las FARC en territorio
ecuatoriano tuvo un efecto positivo: reactivó la
capacidad regional de resolver sus propios
conflictos. Por un lado, resucitó al Grupo de Río
que facilitó una reconciliación entre las partes.
Por el otro, el conflicto reforzó la necesidad de
crear un órgano común de defensa y seguridad
sudamericano.
Sudamérica se perfila como un espacio
geopolítico integrado en torno a Brasil y más
distante de EE.UU. Aunque su liderazgo es contestado
por las aspiraciones de poder de Hugo Chávez, tanto
el proceso de integración sudamericano como la
propuesta de crear un órgano común de seguridad han
surgido desde Brasil. Pese a las tendencias
centrífugas en la región, la salida negociada a la
crisis entre Colombia y Ecuador, que concluyó sin
recurrir a la violencia, señaló que más de cuarenta
años de integración y convivencia pacífica no
pasaron en vano.
En este sentido, es importante que la
Cumbre del Grupo de Río –órgano creado inicialmente
por ocho países sudamericanos–, celebrada el 6 y 7
de marzo de 2008 en Santo Domingo, facilitó un
diálogo entre las partes para superar sus
diferencias diplomáticamente. Durante la XXª Cumbre
de la organización, el Presidente colombiano, Álvaro
Uribe, se disculpó ante su homólogo Rafael Correa
por haber violado la soberanía territorial del país
vecino sin previo aviso. Su promesa de que estos
hechos no se repetirán en el futuro fue recogida en
la Declaración final del evento.
La Cumbre del Grupo de Río fortaleció
a una organización que había entrado en pleno
declive, a la vez que renovó la identidad
latinoamericana y su capacidad de encontrar
soluciones propias a conflictos sin el beneplácito
de Estados Unidos.
En comparación, la recurrencia a la
OEA como tradicional foro de prevención y resolución
de conflictos tuvo un impacto menor. Su Resolución,2
publicada un día antes de la Cumbre del Grupo de
Río, se limitó a recordar el artículo 21 de su
Carta, según el cual “la soberanía nacional de un
Estado es inviolable”. Asimismo, decidió enviar (en
una aeronave de Brasil)3 una misión a ambos países.
La mediación del Grupo de Río junto a
la renovada identidad regional acompañado por un
distanciamiento de Washington que, al haber tomado
posición como aliado incondicional de Colombia, fue
parte del conflicto pero no de su solución. Esta
misma tendencia de identificar soluciones regionales
se percibe también en la OEA que, después de la
elección del actual Secretario General y ex
Canciller chileno José Miguel Insulza (que fue
elegido con la oposición de Washington) se ha “sudamericanizado”.
Bajo la dirección de Insulza se ha
fortalecido, a través de un nuevo Departamento de
Prevención de Conflictos y Misiones Especiales, el
papel de mediación de la OEA en conflictos
domésticos o interestatales. Pero, al mismo tiempo,
la regionalización de una organización
tradicionalmente dominada por los intereses de
EE.UU. implica también una pérdida de influencia.
Así, el sistema interamericano articulado en torno a
la OEA se ha visto debilitado tanto por los
crecientes recelos de varios países de la región
ante la actuación de EE.UU. en el hemisferio, como
por la retirada de Washington de gran parte de
América Latina.
Esta tendencia al debilitamiento es
todavía más acentuada en el sistema interamericano
de defensa. El Tratado Interamericano (TIAR),
firmado más de sesenta años atrás, es un acuerdo de
ayuda mutua contra amenazas extrarregionales que
carece de utilidad práctica y nunca ha sido
actualizado. Lo mismo ocurre con el Pacto de Bogotá,
firmado en 1948 para identificar soluciones
pacíficas a conflictos en el hemisferio americano.
Por esta razón, México, el país latinoamericano más
cercano a EE.UU., anunció en 2002 su salida del
TIAR.
Un año después, en octubre de 2003,
se realizó en México la Conferencia Especial de
Seguridad Hemisférica.4 Los dos principales
logros de la reunión han sido consensuar un
concepto multidimensional de seguridad incluyendo
las nuevas amenazas (narcotráfico, crimen
organizado, desastres naturales y ecológicos, etc.)
y superar las divisiones provocadas por la
intervención en Irak. Sin embargo, no se llegó a
modificar el TIAR ni tampoco a definir una nueva
arquitectura del sistema interamericano de defensa
que sigue siendo una tarea pendiente.5
Hoy, la Comisión de Seguridad
Hemisférica que opera en el seno de la OEA es el
único foro continental en materia de seguridad y
defensa. Ante el escaso nivel de cooperación
hemisférica, la coordinación subregional en este
ámbito, tanto entre los Ministros de Defensa
centroamericanos como, más recientemente, entre los
países sudamericanos ha experimentado un auge sin
precedentes. Es en este nuevo marco y el consecuente
vacío de poder, que Brasil lanzó la propuesta de
crear un órgano común sudamericano.
Un Consejo de Defensa Sudamericano
En esta misma línea de
subregionalizar la cooperación militar apunta la
idea del Consejo de Defensa Sudamericano. Teniendo
en cuenta la actual situación de la región y las
lagunas existentes, un órgano de esta naturaleza
podría cumplir con varios objetivos y funciones:
* Llenar un espacio en materia de
defensa latinoamericana, puesto que no se ha creado
ninguna organización regional ni tampoco es “un área
de cooperación efectiva” pese a que formalmente la
región se ha constituido como zona de paz;
* Servir de plataforma y legitimación
colectiva para la aspiración de Brasil de
convertirse en miembro permanente del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas;
* Crear un sistema de defensa
sudamericano y, en el futuro, una especie de OTAN
subregional con una estructura y capacidad militar
propia;
* Prevenir conflictos en la región
por la ampliación de medias de creación de confianza
y fortalecer el papel de mediación regional en
crisis sudamericanas;
* Promover la cooperación en equipos
y armas y, en particular, ampliar el mercado
regional para la industria bélica de Brasil que es
un importante exportadores de material militar;
* Mejorar la seguridad de fronteras
entre los doce países y sobre todo en la región del
Amazón como espacio difícil de controlar;
* Luchar conjuntamente contra
amenazas regionales como el narcotráfico, el crimen
organizado, el tráfico de armas y los desastres
naturales y fomentar el intercambio de información
militar;
* Realizar ejercicios militares
conjuntos y coordinar actividades en el seno de
misiones regionales (OEA) o internacionales (ONU) de
paz. Un importante precursor en este sentido es la
coordinación sudamericana en la misión de
Estabilización en Haití bajo el comando militar de
Brasil;
* Reducir paulatinamente la
influencia militar de EE.UU. y sus bases en
Sudamérica sin desafiar abiertamente su hegemonía.
Esta lista coincide con los
intereses de Brasil que, igual que los demás países
de la subregión, no forman parte de ninguna
organización de defensa internacional. Sin embargo,
la propuesta del Consejo de Defensa formulada por
Brasil es otro ejemplo de su liderazgo ambivalente
que oscila entre su proyecto global (o interés
nacional) y su proyecto sudamericano (interés
colectivo). Ello se refleja en el discurso que
pronunció el Presidente Lula da Silva el 4 de marzo
de 2008, cuando en la misma frase propuso crear el
Consejo de Defensa Sudamericano y utilizarlo para
justificar la representación de Brasil en el Consejo
de Seguridad. Es por esta ambigüedad entre un
liderazgo colectivo sudamericano y un liderazgo
individual global que sus países vecinos ven con
recelos cualquier propuesta regional que formule
Brasil.
De hecho, ante el tamaño de Brasil y
su superioridad militar, un Consejo de Defensa
Sudamericano podría correr el riesgo de ser dominado
por este país. Pero desde el fin de la dictadura
militar, Brasil se ha convertido en una potencia
benigna y cooperativa que, pese a su superioridad en
materia de seguridad, está consciente de que no es
ni pretende ser una potencia militar. Aunque figura
entre los quince países del mundo con mayor
capacidad militar y el tamaño de su fuerza armada es
parecido al de Alemania, Brasil gasta menos de la
mitad que la potencia germana en defensa.
Ante la falta de recursos y las
amenazas de seguridad comunes, Brasil apuesta por un
sistema colectivo de defensa. De hecho, una fuerza
militar sudamericana en su conjunto sería, en número
de tropas, equivalente a Rusia y algo menor que
EE.UU., mientras que su presupuesto sumado sería
parecido al de potencias como Alemania o Japón. En
esta óptica, un Consejo de Defensa Sudamericano
podría ser un primer paso hacia una OTAN
sudamericana o, mucho más adelante, una fuerza
armada sudamericana.
Aunque todavía hay que recorrer un
largo camino hacia un sistema sudamericano de
defensa, la propuesta de Brasil está estrechamente
vinculada a los avances de integración sudamericanos
desde que los doce países celebraron, en 2000 en
Brasilia, su primera reunión Cumbre. Muestra de ello
son la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), la
iniciativa de infraestructura IIRSA y, dentro de
este marco, los dos polos norte y sur del proyecto:
la Comunidad Andina y el MERCOSUR. Un órgano de
defensa formaría parte de este esquema de
integración.
¿Liderazgo compartido o competitivo?
Los principales obstáculos al
que se enfrenta el futuro Consejo son, por
un lado, su instrumentalización para los fines
nacionales de Brasil y, por el otro, las diferentes
visiones de Brasil y Venezuela en materia de
seguridad y defensa. Ante las divergencias entre
ambos, es dudoso que un Consejo común de Defensa, de
haber existido, hubiera podido presentar una
propuesta consensuada para resolver el conflicto
entre Colombia y Ecuador.
Más allá de la condena de violar la
soberanía territorial, las posiciones de Brasil y
Venezuela no coinciden: mientras que Hugo Chávez
apoya la posición de Ecuador y desafía la política
de Colombia por sus vínculos con la FARC, Brasilia
ha preferido desde siempre la neutralidad ante el
conflicto interno colombiano y sus relaciones con
Ecuador, con el que no comparte fronteras, son
distantes.
Con antelación a la propuesta
brasileña hubo varios intentos separados desde
Brasilia y Caracas de avanzar en materia de
seguridad y defensa sudamericana. En 2003, el
Presidente Hugo Chávez propuso crear la Organización
del Tratado del Atlántico Sur (OTAS), una especie de
“OTAN sudamericano”. En aquel entonces, la
iniciativa no prosperó. Ahora, cinco años después,
Chávez y Lula quieren promover conjuntamente el
Consejo de Defensa Sudamericano. Sin embargo, pese a
la supuesta armonía entre ambos líderes, sus
proyectos son diferentes. Mientras que la retórica
anti-imperialista y marcar distancias con EE.UU. es
la principal motivación de Venezuela para crear un
órgano sudamericano de defensa, la inclusión de
Brasil en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
sigue siendo el principal objetivo del Gobierno de
Lula.
Estas diferencias entre Brasil como
líder natural sudamericano y Venezuela como
autoproclamado líder ideológico ensombrecen las
perspectivas de crear un Consejo de Defensa
Sudamericano, no como una institución más en el
complejo entramado de instituciones de integración,
sino como un órgano eficaz y práctico para prevenir
y resolver conflictos en la región y promover la
cooperación interestatal en esta materia. Esta vez,
la creación de un órgano común de defensa depende de
la habilidad de Brasil de ganar adeptos para su
propuesta y evitar la impresión de que sólo lo
quiere utilizar para su propia proyección global.
Los próximos meses indicarán si es
posible avanzar. El Ministro de Defensa de Brasil,
Nelson Jobim, tiene previsto realizar una gira por
todos los países sudamericanos. Previo a ello,
Brasil se aseguró, durante la visita de la
Secretaria de Estado, Condoleezza Rice, a Brasil y
un posterior viaje del Ministro a Washington, la
aprobación de EE.UU. La propuesta fue también
negociada con su más cercano socio Argentina, con
Chile y respaldada por Chávez que se reunió el 20 de
marzo de 2008 con Lula.
Los desafíos de seguridad a los que
se afronta Sudamérica son de orden interno y de
difícil solución nacional. Tal y como ha puesto de
manifiesto el reciente conflicto entre Colombia y
Ecuador, la guerrilla igual que el narcotráfico o el
crimen organizado son problemas compartidos que
requieren una estrecha cooperación interestatal y,
preferentemente, un marco multilateral de actuación.
El Consejo de Defensa Sudamericano podría ser un
primer paso para consolidar la región como zona de
paz y concederle un mayor protagonismo
internacional. Sin duda, su creación fortalecería el
incipiente sistema sudamericano y debilitaría aún
más el sistema hemisférico. Más allá de los
intereses nacionales de Brasil es en esta óptica que
habría que considerar la creación del Consejo de
Seguridad Sudamericano.
Esta propuesta refleja ante todo el
creciente papel de compromiso sudamericano que asume
Brasil, el principal socio de la UE en la región.
Frente a la Cumbre que celebrarán la UE, América
Latina y el Caribe el próximo mes de mayo de 2008 en
Lima, esta iniciativa de avanzar en un sistema
sudamericano de defensa en torno a Brasil es otra
señal más para una creciente división de intereses
entre el espacio sudamericano y el resto de la
región.
Investigadora Senior, Paz,
Seguridad y Derechos Humanos. Doctorado (PhD.)
en Ciencias Políticas por la Universidad de
Hamburgo. Hasta 2005 fue investigadora responsable
de América Latina en el Instituto Alemán de Asuntos
Internacionales y de Seguridad (SWP) en Berlín.
Entre 1999 y 2003 trabajó en el
Instituto de Estudios Iberoamericanos (IIK) de
Hamburgo y anteriormente fue investigadora en el
Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA)
de Madrid. Ha publicado sobre las relaciones
europeo-latinoamericanas, integración regional y la
situación de Brasil, Cuba y Venezuela.
LA
ONDA®
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