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La clave de la seguridad energética
no es la independencia energética
por Paul Isbell
La cuestión de la seguridad energética ha
constituido tradicionalmente un terreno farragoso y
lleno de confusión. El concepto mismo es tan
polifacético y complejo que las propuestas
intuitivas, por lo general, resultan incompletas,
cuando no simplemente erróneas. La mayoría de las
veces, la interpretación más exacta o, al menos, la
más reveladora en lo que respecta a la cuestión
energética, es la efectuada
en contra de la intuición
 En
agosto de 1941, ya emprendida la invasión de Rusia,
y con Moscú a tiro, los generales de Hitler
suplicaron a éste que la capital soviética
encabezara los objetivos alemanes, una audaz medida
que, probablemente, hubiera supuesto la victoria en
el Este. Pero Hitler aplazó la toma de tal medida,
convencido de que lo prioritario eran los
yacimientos petrolíferos del Cáucaso y de Bakú (a su
parecer, el fundamento de la guerra y del futuro del
Reich). Sin embargo, para cuando cambió de opinión,
había perdido un valioso tiempo y sus hombres habían
caído a las mismas puertas de Moscú a manos de
tropas soviéticas de refresco y de la llegada del
invierno. Pero en lugar de persistir en su intento
de decapitar al sistema soviético, en primavera
volvió hacia el sur, dedicando todo sus recursos y
capital humano en una nueva operación destinada a
tomar Bakú. Este monumental esfuerzo se empantanó en
las montañas del Cáucaso y lo único que consiguió
fue abandonar a su suerte al Sexto Ejército justo al
norte de Stalingrado. Convencido, según su juicio
intuitivo, de que la prioridad fundamental debía
consistir en controlar los yacimientos petrolíferos
de Bakú, Hitler debilitó la capacidad estratégica de
gran parte de sus tropas en el Frente del Este. Fue
alto el precio que pagó por dejarse llevar por esta
intuición (que, en última instancia, distorsionó su
visión estratégica de las posibilidades germanas en
Rusia) que le alentaba a controlar el petróleo. El
resto, por supuesto, es historia.
La intuición también nos dice
que eran los países miembros de la OPEP del Golfo
Pérsico quienes querían imponer en 1973 unos precios
mucho más elevados, en perjuicio de la economía
mundial. No obstante, tal y como ha estado afirmando
durante años el Jeque Zaki Yamani, es muy probable
que fuera Henry Kissinger quien convenciera a los
saudíes y a los iraníes para que incrementaran sus
precios, alegando, de manera contraria a la
intuición, que incrementar el precio del petróleo no
tenía por qué ir en detrimento de los intereses de
EEUU, y, por lo tanto, que no iba a ser algo a lo
que el Gobierno estadounidense fuera a oponerse.
Incluso a la vista de la inevitable consternación de
los consumidores y del claro perjuicio que dicho
incremento de los precios ocasionaría a las
economías desarrolladas, Kissinger confiaba en que
una subida drástica de los precios estimularía la
producción de los países no pertenecientes a la OPEP
(algo que ocurrió en la realidad). Y, como
contrapartida, un boom en la producción petrolífera
en el Mar del Norte, México, Alaska y otros países,
podría, en última instancia, hacer que flaqueara el
poder de fijación de precios del cártel (algo que
también ocurrió), cuando no el propio organismo en
sí. Es posible que Kissinger haya perdido alguna de
sus enmascaradas batallas a lo largo de los años,
pero ésta (potencialmente, una de las medidas
diplomáticas más osadas de la historia moderna) no
es una de ellas.
La historia de la seguridad
energética, tanto en la política del mundo real como
en los debates de los think tanks, está plagada de
falacias intuitivas y fracasos.
Las diferentes caras y facetas
de la seguridad energética
La definición estándar, y
excesivamente utilizada, de seguridad energética
afirma que se trata de la capacidad para asegurar (o
garantizar en grado suficiente) el suministro de
energía a los consumidores a unos precios
razonables. Desgraciadamente, esta definición es tan
vaga e incompleta que resulta básicamente inútil en
cualquier discusión seria sobre economía energética
o geopolítica. Quizá el único aspecto positivo que
podría resaltarse de la misma es que aunque casi
siempre se menciona al inicio de dichos debates,
casi siempre se deja de lado enseguida, más o menos
justo en ese punto de la discusión.
Si se quiere sacar algo en
limpio de un debate sobre la seguridad energética,
la cuestión de la energía debe ser objeto de una
disección y una reflexión profundas. En primer
lugar, existe una dicotomía entre seguridad
energética según los consumidores (“seguridad del
suministro”) y seguridad energética según los
productores (“seguridad de la demanda”). Para los
consumidores, este punto (con muy raras excepciones)
se reduce básicamente al precio y a la sensación de
que éste no experimentará incrementos que resulten
económicamente perjudiciales. Para los productores,
la cuestión se reduce a los ingresos y a la
necesidad que ellos perciben de mantener unos
niveles suficientes de ingresos que permitan
alcanzar un desarrollo económico importante y a
largo plazo (o, en un contexto lejos de ser óptimo,
la necesidad de mantener unos niveles suficientes de
ingresos que permitan a los elites captar las rentas
económicas).
Para bien o para mal, ambas
perspectivas están vinculadas. Unos precios
excesivamente bajos favorecen el consumo y el
crecimiento de la economía de los consumidores, pero
debilitan el potencial de desarrollo económico
impulsado por los ingresos en la economía de los
productores. Es más, los precios bajos también
limitan los incentivos a la inversión en la
producción futura de los países productores, lo que
crea el marco para la fijación de precios mucho más
elevados en el futuro a no ser que los precios
reducidos se conviertan para las compañías
petroleras privadas en la llave de un acceso barato
a las inmensas reservas de los países productores.
En cualquier caso, en los
países productores, esta situación ha suscitado a
menudo la idea de que su soberanía económica y
política se está viendo comprometida, provocando así
distintas manifestaciones de nacionalismo energético
que en numerosas ocasiones augura un incremento de
los precios en el futuro. Por otro lado, unos
precios más elevados tienden a repercutir
negativamente sobre las percepciones económicas y
sobre la actividad económica real en los países
consumidores, lo que no augura nada bueno para los
ingresos de los países productores si, como
consecuencia de dichos precios, cae en picado la
demanda. Además, unos precios altos pueden estimular
la inversión en la producción futura, que a medio
plazo tendría efectos moderadores, pero a menudo
incentivan la reaparición de nacionalismos
energéticos que, las más de las veces, limitan el
nivel de inversión en la nueva producción a largo
plazo. Por último, los precios elevados también
pueden estimular el desarrollo de alternativas
combustibles no fósiles, que, en última instancia,
podrían destronar a los hidrocarburos de su papel
protagonista, tanto en la economía mundial como en
las finanzas de los países productores.
Esta ecuación resulta aún más
complicada si tenemos en cuenta el hecho de que no
podemos asumir con tanta ligereza que, con respecto
a los precios, todos los países consumidores vayan a
mostrarse siempre dóciles (“palomas”) o que todos
los países productores vayan a mostrarse siempre
agresivos (“halcones”). Ya hemos mencionado la
opinión de Yamani sobre la consideración de
Kissinger como el principal arquitecto de la primera
crisis petrolífera. No obstante, incluso los
presidentes estadounidenses han afirmado en
determinadas ocasiones que los precios del petróleo
por debajo de los 18 dólares/bbl no redundarían en
el interés nacional (supuestamente, pensando en los
intereses de la producción de petróleo de estados
como Tejas). Europa, por su parte, ha aprendido a
vivir con unos precios del petróleo altos (sus
consumidores generalmente pagan por duplicado o
triplicado “si no es más” el precio que soportan los
estadounidenses por la gasolina y el diesel, y, por
consiguiente, el crecimiento de su consumo se ha
estancado). De hecho, Europa está mucho más
pendiente de la fiabilidad que le brindan los flujos
de gas de Rusia que de los precios del petróleo o
del gas.
Por otro lado, aunque Arabia
Saudí se ve a menudo vilipendiada como el típico
Estado árabe empeñado en controlar el petróleo
mundial y explotar a los consumidores de todo el
mundo con precios al alza, ha sido en realidad
durante mucho tiempo la voz moderadora en las
políticas de precios de la OPEP. Con el Shah, Irán
fue el primer “país paloma” (es decir, una “paloma”
respecto a los precios); después, con los ayatolás
pasó a ser un “país halcón”, y ahora, una voz cada
vez menos relevante en las reuniones de la OPEP
dadas sus limitaciones de capacidad impuestas por
las sanciones y su necesidad de importar gasolina.
Argelia y Libia han sufrido muchos altibajos a lo
largo de los años con respecto al tema de los
precios. Sólo Venezuela ha sido un constante “país
halcón” y, hasta hace poco, con graves limitaciones
de capacidad propias por resolver a corto plazo, un
constante manipulador del sistema de cuotas. Ni
siquiera a Rusia se le puede acusar de imponer
precios abusivos: sus recientes interrupciones de
corta duración en el suministro de gas a sus vecinos
han formado parte de un contexto de negociaciones en
el que Rusia ha querido eliminar al menos algunas de
las importantes subvenciones que sigue efectuando a
las exportaciones de gas a sus antiguas Repúblicas
hermanas de la extinta Unión Soviética.
Gran parte del debate sobre
seguridad energética gira en torno a los
combustibles fósiles. Y así es como debe ser, dado
que los combustibles fósiles aportan alrededor del
80% de la mezcla energética principal del mundo. Por
lo tanto, la seguridad energética, sea cual sea su
verdadero significado, se encuentra
inextricablemente vinculada a la producción y el
consumo de combustibles fósiles, especialmente el
petróleo y el gas, que son las fuentes energéticas
más comercializadas a nivel internacional y que
constituyen más de la mitad de la mezcla energética
del mundo (el carbón tiende a consumirse en los
países que lo producen).
No obstante, la generación,
transmisión y distribución de electricidad (que
representa casi la mitad del consumo energético
final mundial y que también puede obtenerse a través
de fuentes energéticas combustibles no fósiles),
junto con la seguridad y el funcionamiento eficaz de
los sistemas eléctricos, constituyen también
factores clave de cualquier debate sobre seguridad
energética. Se podría afirmar que los asuntos
relativos a la electricidad son incluso más
importantes que una simple discusión sobre el tema
centrada en los hidrocarburos, ya que la
electricidad resulta mucho más importante para los
cimientos de la economía, es decir, las casas y los
edificios de oficinas públicos y corporativos de
todo el mundo. Aunque el transporte al centro de
trabajo y el envío de mercancías son importantes, si
se va la luz, no importa gran cosa si podemos o no
salir de casa o llegar al trabajo. Es más, la
seguridad energética de la electricidad es, sin
duda, la mayor preocupación de los 1.500 millones de
personas de todo el mundo que ni siquiera tienen
acceso a ella.
De todas formas, existe al
menos otro factor importante en el tema de la
seguridad energética: la inseguridad que es muy
probable que se instaure si el mundo no consigue
desplazar a los combustibles fósiles de su papel
principal en la economía energética. Incluso aunque
se pudieran superar con éxito los problemas
generales sobre seguridad energética en relación con
los combustibles fósiles y la electricidad, dicho
éxito favorecería, paradójicamente, el consumo de
una mayor cantidad de combustibles fósiles de forma
más rápida al mismo tiempo que una reducción más
lenta de las emisiones de dióxido de carbono, lo que
supondría el caldo de cultivo para el aumento de las
temperaturas y para la manifestación de
inestabilidades aún más complejas en los sistemas
económicos y políticos mundiales.
La seguridad energética y la
cadena del suministro energético
Para que cualquier debate sobre
seguridad energética sea completo, debe abordar
todos estos factores. En aras de facilitar un
análisis de este tipo, sería útil afrontar el tema
de la seguridad energética a través del prisma de la
cadena del suministro energético, incluidos el
upstream (explotación y producción), el midstream
(gestión de oleoductos y gasoductos, mantenimiento y
administración de las infraestructuras del
transporte) y el downstream (refinería, distribución
y comercialización).
En el upstream de la producción
de petróleo y de gas (en la fuente geográfica de las
reservas y de la producción) encontramos ciertos
problemas. En primer lugar, está el debate sobre el
llamado peak oil (o cénit en la producción de
petróleo) o la posibilidad, cercana o no, de que la
producción mundial de petróleo alcance un día su
límite máximo antes de caer rápidamente, o
simplemente se estabilice en una extensa meseta
antes de comenzar un declive. La conocida opinión
radical afirma que dicho límite está a punto de
alcanzarse y que una de las señales más reveladoras
de ello lo tenemos en el incremento de los precios,
que han batido récords. Una visión más moderada se
muestra más optimista con respecto a un pico máximo
“duro”, es decir, una situación en la que los
precios se disparan hasta interrumpir la demanda
porque el suministro ya no puede aumentar. Este
punto de vista expone que las teorías de los picos
máximos únicamente son aplicables al petróleo
convencional, que ignoran la viabilidad económica
del petróleo no convencional o de obtención más
dificultosa y costosa en las regiones marítimas o en
las zonas del Artico a medida que se incrementan los
precios, y que simplemente niegan la capacidad de la
tecnología para incrementar las tasas de
recuperación de los yacimientos petrolíferos, que
tradicionalmente han representado únicamente el 30%
del petróleo. La mayoría de los expertos estima que
la posibilidad de que se verifique un pico “duro” es
muy pequeña, al menos en los próximos 30 o 40 años.
No obstante, algunas voces disidentes de la
industria petrolera (incluidos ciertos máximos
responsables) consideran que la idea de alcanzar una
producción de 115 mbd (la demanda prevista por la
AIE para 2030) no es más que una quimera.
La idea de que podría
“acabarse” pronto el petróleo (que si lo analizamos
con inteligencia simplemente significa que el
petróleo podría alcanzar una capacidad máxima a
nivel productivo) puede parecer, intuitivamente, un
problema importante. No obstante, el debate sobre la
producción máxima de petróleo, tal y como se enmarca
generalmente, es probablemente irrelevante, a pesar
de lo opuesta a la intuición que pueda parecer tal
conclusión. La cita ahora inmortal de Yamani (“La
Edad de Piedra no llegó a su fin por escasez de
piedra”) se ha convertido en una especie de tópico
en los debates sobre el petróleo, pero como todos
los lugares comunes que perduran, toma su fuerza de
una simple, aunque innegable, lógica. No sólo se
trata de que, inevitablemente, siempre va a quedar
algo de petróleo en el yacimiento, pase lo que pase,
porque no existe probabilidad alguna, económica o
técnicamente hablando, de extraerlo. Se trata
también de que la demanda del propio petróleo tiene
probabilidades de llegar a su cénit mucho antes de
que cualquier limitación geológica grave imponga un
máximo técnico a la producción. Este máximo “blando”
en la producción de petróleo, provocado por una
moderación de la demanda, es, de hecho, lo que
parece que estamos esperando, o incluso tenemos
expectativas de que ocurra, en nuestra lucha por
frenar el incremento de las emisiones de dióxido de
carbono y evitar las peores consecuencias del
calentamiento global. Si la amenaza del cambio
climático inducido por los combustibles fósiles es
real, un pico “duro” provocado geológicamente nos
resulta o bien irrelevante (si de hecho es sólo es
una posibilidad que podría darse dentro de muchas
décadas), o bien un tipo de solución contraria a la
intuición, con los daños y perjuicios económicos que
pudiera tener (y mucho más útil cuanto antes
aconteciera), dado que la falta de suministro y los
precios prohibitivos que conlleva todo esto,
actuarían como un freno de emergencia para las
emisiones de dióxido de carbono. Por otro lado, la
crisis internacional que se podría desatar con dicho
pico “duro” podría lanzar al mundo entero a crear
una economía libre de dióxido de carbono con una
celeridad muy superior a la que aplicaríamos en el
caso de contar con todas las provisiones y disfrutar
de precios más moderados a corto plazo.
No obstante, si el debate sobre
el punto de inflexión de la producción del petróleo
resulta al final irrelevante, la posibilidad de que
el suministro de hidrocarburos en el upstream no
pueda seguir el ritmo de la demanda (por otras
razones “no geológicas” (léase, políticas) supone
una amenaza muy real para la seguridad energética y
para la estabilidad económica y política. La mayor
parte de las reservas mundiales de hidrocarburos (ya
sean convencionales o no) se concentran en muy pocos
países, la mayoría de los cuales están
económicamente subdesarrollados, políticamente
inestables, faltos de instituciones democráticas
sólidas o se sienten amenazados o excluidos por la
globalización. Casi el 75% de todas las reservas de
hidrocarburos convencionales se encuentran en “el
gran creciente”, que abarca desde la Península
Arábiga y el Golfo Pérsico, pasando por Asia
Central, hasta Siberia Oriental y la Isla de Sajalín
en Rusia. Hasta la fecha, este arco geográfico es
uno de los agujeros negros de la democracia de
mercado liberal y un enorme escollo para la
globalización.
Casi la totalidad del petróleo
mundial no convencional se encuentra altamente
concentrado en términos geográficos. Cerca de la
mitad está atrapado en las arenas asfálticas bajo
los bosques y suelos vegetales de Calgary en Canadá,
mientras que prácticamente la otra mitad está
concentrada en los yacimientos de petróleo
ultrapesado de la Faja del Orinoco en Venezuela.
Aunque Canadá puede ser un modelo de estabilidad y
democracia, el desarrollo de sus arenas asfálticas
quintuplicaría las emisiones de dióxido de carbono
originadas por la extracción de petróleo
convencional en las zonas tradicionales de Oriente
Medio. Venezuela, por su parte, es un polvorín
metafórico, al menos por ahora.
La concentración de las
reservas de hidrocarburos en zonas problemáticas
ajenas a la OCDE presenta una serie de desafíos para
lo que se entiende tradicionalmente como seguridad
energética. Así como la percepción de la
globalización se ha vuelto negativa en muchas
regiones del mundo no pertenecientes a Asia ni a la
OCDE, y así como se han disparado los precios en los
últimos años, está otra vez en alza un nacionalismo
energético que no se manifestaba desde los años
setenta y que ha echado raíces en nuevos campos.
Mientras que el epicentro del nacionalismo
energético estuvo en su momento en el mundo árabe e
islámico (donde continúa enraizado), los nuevos
ejemplos más espectaculares de nacionalismo
energético los tenemos hoy en día en Rusia y en
Venezuela, y ambos han generado otros réplicas entre
países vecinos que se encuentran bajo su influencia
(Kazajistán, Bolivia y Ecuador). El desafío más
significativo que suponen estos fenómenos para la
seguridad energética de las principales economías de
consumo (y, de hecho, para la seguridad energética
colectiva del mundo) reside en las repercusiones
potencialmente perjudiciales que podrían tener las
políticas energéticas de dichos países productores
sobre el índice de inversiones futuras en la
exploración, la extracción y el mantenimiento de la
producción de petróleo y de gas.
Los recientes cambios en la
política de Rusia y Venezuela, por ejemplo, han
aumentado significativamente la carga impositiva
aplicada a las empresas privadas (IOC, Independent
Operating Companies) que operan en sus sectores
energéticos, disminuyendo así sus incentivos para
continuar invirtiendo en nueva producción. Los
precios elevados han permitido mantener la
rentabilidad de las actuales operaciones de las IOC,
a pesar del incremento de los impuestos y de las
regalías, pero las medidas de los países productores
encaminadas a restringir aún más las condiciones de
acceso y a favorecer a sus propias empresas
petrolíferas y de gas nacionales (NOC, National
Operating Companies), en detrimento de las IOC, han
dejado a estas últimas el acceso pleno a menos del
15% de las reservas de hidrocarburos mundiales, y a
las primeras con el control sobre casi la totalidad
del resto. Dichas medidas (como la adquisición del
proyecto de Shell en Sajalín y del yacimiento de gas
de Kovitka de BP por parte de Gazprom, o la retirada
de IOC de posiciones de control mayoritarias por
parte de PDVSA en Venezuela) han enturbiado aún más
el horizonte de las inversiones futuras, ya que las
IOC se enfrentan cada vez más a marcos legales
inciertos, incluso allí donde se les permite
permanecer activas.
Quizá este aspecto “interno”
del nacionalismo energético no resultaría tan
preocupante desde el punto de vista de los
suministros futuros mundiales de petróleo y de gas,
si no fuera por el hecho de que las exigencias de
inversión previstas que deben cumplirse para atender
la demanda del futuro son sobrecogedoras: la AIE
cifra en unos 22 billones de dólares estadounidenses
la inversión necesaria en energía a nivel global
hasta 2030. Es más, aunque existen excepciones (como
Saudi Aramco y Petrobras), por regla general, los
países productores y sus NOC son menos eficaces a la
hora de canalizar los ingresos con vistas a
optimizar las inversiones futuras y los niveles de
producción. Tales dudas resultan especialmente
graves en lo que respecta a Rusia y Venezuela, cuyos
Gobiernos y NOC parecen tener ciertos conflictos de
intereses y prioridades que no coinciden con el
interés de los consumidores de ver optimizarse la
producción futura. En consecuencia, se está
esbozando un horizonte en el que el suministro de
los hidrocarburos a medio plazo (hacia 2015–2020)
será insuficiente para satisfacer la demanda
mundial, con la influencia decisoria, en última
instancia, de unos precios significativamente más
elevados. La diferencia entre las repercusiones de
esta situación y las del pico “duro” sería minúscula
a simple vista, solo que la causa principal no
residiría en los límites geológicos, sino más bien
en la influencia ejercida por la política energética
de los productores sobre la inversión. La reciente
tendencia de incrementar los costes de los inputs de
todo tipo (materia prima, equipamiento y capital
humano) a lo largo de toda la cadena del suministro
de hidrocarburos solo exacerbaría este panorama.
A pesar de que esta es una de
las amenazas reales más importantes para la
seguridad energética global, la atención de los
medios de comunicación y la imaginación del público
siguen cautivadas por otro rasgo “externo” y
secundario del nacionalismo energético: el potencial
uso por parte de los países productores de las
interrupciones en el suministro de energía como arma
geopolítica. Las recientes interrupciones por parte
de Rusia en el suministro de gas y petróleo a
Ucrania y Bielorrusia, así como las amenazas por
parte de Venezuela de interrumpir la exportación de
petróleo a EEUU, han reavivado las peores pesadillas
que auguran que Europa y EEUU podrían sufrir una
crisis energética más catastrófica que la del
embargo árabe del petróleo y la de la primera crisis
petrolífera. Los ciudadanos occidentales están
convencidos de que dichos productores de energía
tienen la voluntad y los medios para cerrar el grifo
del suministro energético, generando una actitud
reaccionaria y proteccionista hacia estos países,
sus empresas y sus intereses económicos y
financieros en general.
Con arreglo a la intuición,
dichos temores parecerían razonables, pero
probablemente estén mal fundados. En primer lugar,
el mercado del petróleo es global. Las
interrupciones en la exportación de petróleo, bien
aumentarían el precio para todos los consumidores de
manera global, bien su desviación a otras partes del
mercado global provocaría un reajuste de los flujos
que disiparía cualquier impacto sobre los precios
globales del petróleo. Las interrupciones en el
suministro de gas representan una mayor amenaza para
los países importadores altamente dependientes del
suministro por gasoducto de una única fuente hostil,
pero incluso en tales casos (el suministro de gas
por parte de Rusia a Europa Oriental y
Septentrional, o por parte de Argelia a Europa
Meridional) los riesgos parecen mayores de lo que en
realidad son. Por un lado, ni Rusia ni Argelia
pretenden mostrarse hostiles hacia Europa, al
contrario de lo que muchos opinan. Por otro lado,
los Gobiernos de estos países dependen demasiado de
los ingresos que obtienen de las exportaciones de
gas a Europa, como para contemplar la posibilidad de
morder la mano que les da de comer. Son tan
inteligentes, tan sensatos y tan humanos como
cualquiera de nosotros, ciudadanos del llamado
“Occidente”. La interdependencia global ha llegado
demasiado lejos como para permitir que dichas
medidas produzcan algo más que victorias pírricas.
Una interrupción del gas por parte de Rusia con
cualquier impacto significativo se vería limitado
por consideraciones como las que frenaron el
despliegue útil del arsenal nuclear de la antigua
Unión Soviética. Las consecuencias serían demasiado
nefastas como para contemplarlas.
Existen, no obstante,
determinados factores (distintos del uso de la
energía como arma por parte del país productor) que
sí provocan interrupciones en el suministro. Algunos
de ellos (como los factores meteorológicos -
huracanes en el Golfo de México- e inestabilidad
local, contiendas civiles en el Delta del Níger) se
localizan en el upstream. Muchos otros, sin embargo,
se dan en el midstream, a la hora de transportar el
petróleo y el gas: los oleoductos y los gasoductos
pierden flujo o se cierran como consecuencia de
accidentes o sabotajes (a menudo se hace pasar el
uno por el otro). Entre otros ejemplos, tenemos el
de las fugas provocadas por la corrosión en el
oleoducto de BP en Alaska, el de las explosiones de
los gasoductos rusos en Georgia, el del sabotaje de
los oleoductos iraquíes por la insurgencia, el de
los desvíos del flujo de los oleoductos de Shell por
los rebeldes nigerianos, etc. La mayor
vulnerabilidad en el transporte depende, sin
embargo, de los riesgos que corren el petróleo y el
gas natural licuado en el transporte que debe
efectuarse a lo largo de rutas marítimas mundiales y
a través de ciertos “puntos geográficos sensibles”,
como los estrechos de Ormuz, Malaca, el Bósforo y
los Dardanelos, y los canales de Suez y Panamá. Casi
la mitad de los 86 mbd mundiales de petróleo debe
circular a diario a través de estos puntos
conflictivos potencialmente vulnerables. Se calcula
que para el año 2030, si continúa la tendencia
actual, alrededor del 30% del petróleo mundial
tendrá que pasar diariamente por los estrechos de
Ormuz y de Malaca, en su mayor parte con destino a
Asia Oriental. Tanto los accidentes como los
sabotajes, actos terroristas o acciones militares
pueden interrumpir o reducir el flujo de petróleo a
través de determinados puntos sensibles, al menos de
manera temporal, desencadenando repercusiones
potencialmente devastadoras sobre los precios
mundiales. La mayor probabilidad de que ocurra tal
situación, que está en la mente de muchos en estos
momentos, reside en la capacidad que tiene Irán para
influir sobre el flujo de petróleo a través del
estrecho de Ormuz, posiblemente como respuesta a una
intervención militar en su territorio.
El contexto del downstream se
encuentra dominado, en lo que respecta a los
hidrocarburos, por las refinerías, los sistemas de
distribución de los productos petrolíferos, las
redes internas de gasoductos y las reservas
estratégicas. En lo concerniente a la electricidad,
la seguridad energética engloba la generación,
transmisión y distribución suficiente, fiable y
segura de aquélla, junto con las adecuadas
conexiones internacionales de electricidad y de gas,
especialmente en países relativamente aislados, como
el Reino Unido o España. La seguridad energética del
downstream en la mayoría de los países se reduce a
regímenes normativos que optimizan la inversión y el
mantenimiento de los sistemas de
refinería/generación, las redes de
distribución/transmisión y las instalaciones de
almacenamiento. A pesar de que, como regla general,
la seguridad energética en el downstream sólo se
vulnera en contadas ocasiones, la naturaleza del
régimen normativo es de suma importancia a efectos
de evitar un menoscabo de la inversión requerida o
un insuficiente mantenimiento que puede, en
determinados momentos, producir apagones como los de
California y Nueva York en los últimos años, o
incluso como el sufrido en Barcelona en 2007. La
extrema importancia de la seguridad en el downstream
queda realzada por el hecho de que tales
interrupciones en el suministro de energía afectan a
los consumidores de la manera más directa y brusca,
generalmente en forma de cortes de suministro que
sólo pueden subsanarse con gran dificultad y
penurias, al contrario que los incrementos de precio
más graduales producidos por los tipos de
interrupción anteriormente mencionados que pueden
darse en el upstream y en el midstream.
La clave está en la diversidad
La clave para aumentar la
seguridad energética no reside en la hipótesis
intuitiva de que lo ideal sería gozar de una
independencia energética nacional y de la capacidad
para controlar las propias fuentes energéticas (o
las ajenas). Más bien, la clave consiste en
sumergirse en la realidad energética globalmente
interdependiente del modo más diversificado
posible y, por consiguiente, menos vulnerable. La
diversificación en el plano de la energía constituye
un objetivo más apropiado (y realista) que la
independencia energética. Esto implica, en la medida
de lo posible, una diversidad no sólo en los tipos
de energía y en sus fuentes geográficas, sino
también en las modalidades y rutas de transporte. Es
mejor disponer de petróleo y gas de todas las
fuentes geográficas y políticas posibles, así como
de una amplia gama de tipos de energía que abarque
desde los combustibles fósiles hasta los
biocarburantes, desde las energías renovables hasta
la energía nuclear, desde los motores de combustión
hasta los motores eléctricos híbridos y pilas de
combustible.
Asimismo, la diversidad debe
estar presente en la matriz del transporte de
energía en todo el proceso, desde el upstream hasta
el downstream. Por ejemplo, antes que depender sólo
de países de tránsito como Ucrania para el
transporte del gas ruso a Europa, o depender sólo de
los gasoductos rusos que evitan los países de
tránsito y llegan directamente a Alemania, como el
proyecto del gasoducto North Stream, Europa debería
incentivar un equilibrio entre la dependencia del
gas ruso que debe atravesar países de tránsito y la
dependencia del gas ruso transportado directamente a
la UE. Esto generaría un equilibrio respecto a las
presiones que, o bien Rusia, o bien Ucrania, podrían
utilizar para ejercer influencia sobre la UE.
Asimismo, España debería intentar pasar de ser un
mero punto de importación de gas, a un país de
tránsito canalizador de gran parte del gas de
Argelia (y del GNL regasificado desde Trinidad y
Tobago o desde Qatar) hasta Francia. Esto también
podría alentar a Argelia a desempeñar, además de su
papel principal como productor y exportador de gas,
el rol de país de tránsito para el gas nigeriano a
través de un futuro gasoducto transahariano, en su
eventual viaje a Europa a través de futuros
gasoductos transmediterráneos.
La cuestión es que la
diversidad de suministro aumenta la flexibilidad
energética y reduce la vulnerabilidad ante cualquier
forma de interrupción en el suministro, al tiempo
que la diversidad en las modalidades de transporte y
en las rutas mitiga la capacidad política (y la
voluntad política) de verse tentado a utilizar
cortes en el suministro como arma política.
Realismo e independencia
intuitivos versus
colaboración e integración no
intuitivas
Quizá la mayor trampa potencial
para el razonamiento intuitivo en relación con la
seguridad energética reside en la insistencia por
parte de los Gobiernos de los países consumidores en
que la energía es un bien estratégico (en
contraposición a un bien simplemente económico), aun
cuando acusan a los países productores de permitir
que su política envenene sus medidas en materia
energética. En el downstream, esta amenaza a la
seguridad energética se ha visto recientemente
subrayada por la batalla por crear un único mercado
energético europeo unificado y la resistencia que
han opuesto a ello determinados Gobiernos y sus
“campeones nacionales” en los sectores del gas y la
electricidad. Los regímenes normativos y las
prácticas (y la connivencia ante determinados
incumplimientos) que pueden considerarse por parte
de algunos gobiernos como la maximización de su
propia seguridad energética nacional, tienen a
menudo como efecto la debilitación de la seguridad
energética óptima en el espacio económico más amplio
del que forman parte. En el upstream, los grandes
países consumidores, como EEUU o China, exhiben una
tendencia demasiado fácil a utilizar la política
exterior y el poder corporativo para intentar
“garantizar” el acceso a las reservas de
hidrocarburos, aunque esto genere tensiones
geopolíticas, dé pie a conflictos militares o
fragmente la economía global, y ralentice o invierta
la tendencia hacia la integración económica global
(el principal adelanto que ofrece la única y mayor
posibilidad de alcanzar unos niveles óptimos de paz
y prosperidad en el mundo).
Con demasiada frecuencia, los
debates sobre seguridad energética comienzan con una
declaración que se considera obvia (o intuitiva): la
cuestión de la energía pertenece al ámbito
estratégico de la seguridad nacional (incluso
militar), una materia demasiado importante como para
dejar su regulación en manos del mercado (a pesar de
que este argumento, como ocurre a menudo,
simplemente enmascare los intereses corporativos de
los “campeones nacionales”). Así de claro lo expresó
el propio Churchill; Roosevelt procedió en
consecuencia a estas palabras en sus negociaciones
con el Rey Saud. Los americanos han estado actuando
conforme a tales instintos desde entonces, y muchos
europeos temen que carecen de los recursos y de las
herramientas para hacer frente a lo que consideran
ahora como un obvio desafío estratégico. Los chinos
han estado comportándose de un modo similar a través
de la expansión de sus NOC en los últimos años, a
pesar de que parece que se están dando cuenta
(gracias a sus relaciones con la Agencia
Internacional de la Energía) de la trampa que pueden
haberse estado preparando a sí mismos.
Para algunos puede resultar
obvio que el tema de la energía no puede dejarse
únicamente en manos del mercado, pero también
debería resultar obvio para todos que nada debería
dejarse únicamente en manos del mercado. Es
necesario instaurar regímenes normativos eficaces,
eficientes y ecuánimes, de manera que los mercados
no se hundan, que produzcan los niveles de inversión
adecuados para el suministro futuro, moderen la
demanda innecesaria, permitan que los precios
alcancen el equilibrio óptimo (y, manteniendo
inmutable todo lo demás, el más bajo posible), y
generen al menos los niveles mínimos de
investigación y desarrollo de nuevas tecnologías y
de nuevas fuentes y tipos de bienes, servicios y
energía.
Hace mucho que la mayoría de
los países pertenecientes a la OCDE llegaron a esta
conclusión, aunque frecuentemente la olvidan o la
ignoran. Al ocuparse del comercio internacional, de
cualquier naturaleza, la clave está en ensamblar las
economías nacionales, basadas en el mercado aunque
enmarcadas en contextos normativos adecuados, en un
mercado global único cimentado sobre un régimen
normativo internacional fundamentado bien en la
soberanía compartida, bien en una sólida
colaboración internacional. Aunque muchas otras
economías no pertenecientes a la OCDE todavía no han
aceptado firmemente este axioma, o continúan
favoreciendo la regulación estatal sobre los
mecanismos del mercado, debería establecerse como
prioridad la colaboración internacional a efectos de
extender el alcance de los mecanismos y el
comportamiento del mercado y de forjar un sistema
normativo internacional (un gobierno global) para
regular la producción energética, el comercio y el
consumo, de modo que el mayor número posible de
actores nacionales tenga intereses entrelazados en
el mayor grado posible. Puede que sea cierto que la
competencia geopolítica (que es tanto la fuente como
el producto de la mentalidad “realista”) ejerce una
influencia cada vez mayor sobre los sistemas
energéticos mundiales. Pero la única estrategia
“realista” consiste en resistirse a esta tendencia
echando mano de los principios del mercado y la
colaboración internacional (aunque esto signifique
la aceptación de ventajas o excepciones asimétricas
para los países productores a corto plazo, como
permitir el acceso a Rusia o a Argelia al downstream
en Europa antes de que esta última tenga un acceso
igual y libre al upstream y al midstream en dichos
países; o como continuar tolerando las prácticas de
los cárteles entre los exportadores de petróleo de
la OPEP, sin mencionar la formación de un nuevo
cártel de exportadores de gas).
Conclusiones: Aunque puede que
muchos consideren intuitivamente que la energía
constituye un caso especial y que la seguridad
energética constituye una cuestión de seguridad
nacional (algo que también podríamos decir de los
microchips, el acero, la comida y casi todo lo
demás), la realidad ineludible, por muy contraria a
la intuición que pueda parecernos al asimilarla, es
que la seguridad energética únicamente puede ser
colectiva. Actuar de otro modo equivale a preparar
el escenario para una repetición (diferente y más
interesante, quizá, pero probablemente más
peligrosa) de la primera mitad del siglo XX.
Paul
Isbell
Director
del Programa de Energía e investigador principal de
Economía y
Comercio Internacional del Real Instituto Elcano.
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