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De Beijing a París: la igualdad de
género hacia III Foro de Accra
por Carmen de la Cruz
La
relevancia de la igualdad de
género para la eficacia de la ayuda
Este comentario de Carmen de la
Cruz, publicado inicialmente en
FRIDE
analiza la pertinencia de la igualdad de género y
los derechos de las mujeres como objetivos de
desarrollo para la eficacia de la ayuda. Sostiene
que la Declaración de Paris, como política que guía
nuevas asociaciones y modalidades de ayuda, debe
estar al servicio de los derechos de las mujeres
y de la
igualdad de género.
En este
sentido, el texto revisa las oportunidades y
desafíos que presentan los nuevos instrumentos como
el apoyo presupuestario o los enfoques sectoriales.
Señala, asimismo, que tanto donantes como países
asociados deben asignar y comprometer la ayuda con
base en sus compromisos con el marco internacional
de derechos humanos, y acuerdos claves sobre
derechos de las mujeres y desarrollo,
tales
como la PPAB, la CEDAW y los ODM.
Por
último presenta una serie de recomendaciones que
pueden fortalecer el proceso de incidencia en
relación a la evaluación de término plazo a
realizarse en el III Foro de Alto Nivel de Accra
(Ghana) a principios de septiembre de 2008.
¿Cuánto se tiene en cuenta el
género en el desarrollo y en la eficacia de la
ayuda?
La Declaración de París (DP) es
un marco que incorpora una serie de elementos en
proceso en torno a la eficacia de la ayuda al
desarrollo y al incremento de su volumen
centrándose, básicamente, en los flujos de la Ayuda
Oficial al Desarrollo (AOD). Sin embargo, la DP deja
fuera otras políticas que son determinantes para la
eficacia de la ayuda (como el comercio, la deuda, la
inversión extranjera, las remesas de los emigrantes,
etc.) a la vez aspectos centrales de la agenda de
desarrollo. Los compromisos de París, así como sus
mecanismos operativos están ligados a la consecución
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y
por lo tanto al marco de reducción de la pobreza, en
un contexto de armonización y alineamiento de la
ayuda entre donantes, y también entre donantes y
gobiernos asociados. Desde una perspectiva de
igualdad de género, ésta es una visión estrecha, en
tanto la eficacia de la ayuda debería medirse por su
contribución a la erradicación de la pobreza, a las
desigualdades, a la vigencia de los derechos humanos
y a la sostenibilidad del desarrollo.
El nuevo régimen de eficacia de
la ayuda, armonización y alineamiento y sus tres
puntales de reducción de la pobreza, apropiación del
país y participación de actores claves en los
procesos de planificación tienen claras
potencialidades para la democracia y la
participación. Sin embargo, estos temas, así como la
reducción de la pobreza, la igualdad social y de
género, no pueden
ser asumidos como los
resultados directos de los instrumentos de las
nuevas modalidades, que generan un sinnúmero de
oportunidades y desafíos en los procesos de
aplicación. Cuando el objetivo último es el
desarrollo, es necesario prestar una gran atención a
las políticas sustantivas y a la calidad o
naturaleza de los resultados a lograr, identificando
las nuevas oportunidades para avanzar tanto en la
definición de un marco de derechos en la cooperación
al desarrollo como en la inclusión de la igualdad de
género como objetivo, y no como medio o instrumento
de desarrollo. Requiere, asimismo, una noción
alternativa de coherencias de políticas de acuerdo
con las Convenciones de Naciones Unidas sobre
derechos humanos y derechos de las mujeres
A nivel internacional los
Estados han ratificado la prioridad de la igualdad
de género y los derechos humanos para el desarrollo,
la paz, la seguridad y el logro de las Metas del
Milenio. Asimismo, han reafirmado como esencial la
aplicación de la Plataforma para la Acción de
Beijing, y Beijing, la CEDAW y la Resolución 1325
del Consejo de Seguridad, y han reconocido la
relación entre dicha aplicación y la ayuda al
desarrollo. Sin embargo, y a pesar de éstos
compromisos, las revisiones hasta el momento indican
que muchos resultados de género no han trascendido
más allá de los discursos, y está ampliamente
constatado que continuamos moviéndonos en el ámbito
de lo no predecible, de gran volatilidad y escasa
sostenibilidad en relación a la voluntad política,
la capacidad institucional de actores relevantes y
estructuras nacionales, así como de las estrategias
y recursos necesarios para lograr los objetivos
planteados en la Cumbre del Milenio y en los planes
nacionales de desarrollo.
Por lo tanto, la igualdad de
género así como los derechos de las mujeres son
absolutamente pertinentes en este debate, dado su
relevancia como objetivos de desarrollo. Asimismo,
la categoría de género como marco de análisis por un
lado, y la práctica de desarrollo expresada en la
planificación de género y el diseño de políticas por
otro, pueden colaborar en la ampliación del marco de
la DP. De esta manera, tiene un gran potencial para
ir profundizando en la comprensión de la
articulación de los principios y los resultados
esperados, y contribuir a situar la eficacia de la
ayuda en el marco de la efectividad del desarrollo.
En este sentido, podemos considerar dos aspectos
relevantes:
• Los acuerdos y normativas
internacionales aceptados por la comunidad
internacional en materia de igualdad de género, así
como los resultados y estrategias consensuados en
las Conferencias Internacionales y las herramientas
provistas por ellos para la evaluación de los
avances. De esta manera se haría visible la
necesidad de la coherencia entre los objetivos de
estas conferencias en los 1990 y las políticas
macroeconómicas que conducen a la pobreza.
• El desarrollo de instrumentos
y herramientas prácticas que han permitido avanzar
en la medición y evaluación de la efectividad del
desarrollo, tales como mecanismos e indicadores de
género, auditorias y presupuestos sensibles al
género.
Principios y desencuentros: Las
mujeres en la agenda de París
La literatura sobre el tema,
así como los documentos de las organizaciones de
mujeres producidas hasta el momento, cuestionan la
manera en que la igualdad de género ha sido
incorporada en la DP, es decir, como un aspecto
transversal en los procesos de armonización.
Tampoco se establecen medidas para valorar su
impacto ni está ligada a los cinco principios
definidos por la DP. Asimismo, se señalan los
desafíos que presenta para la apropiación
democrática de los países y la rendición de cuentas
a la ciudadanía, así como el riesgo de reducción de
recursos para las organizaciones de mujeres. Por
otra parte, su focalización en temas de alto nivel
técnico en relación a los mecanismos de
financiamiento y de seguimiento orientados por
instrumentos del Banco Mundial (como el CPIA),
generan serias dificultades tanto para los
mecanismos nacionales de las mujeres, como para las
organizaciones y redes de mujeres en relación al
desarrollo de capacidades, información,
participación e inclusión.
Estas reflexiones, entre otras,
han generado un debate crítico sobre las
oportunidades que la aplicación de la DP puede
ofrecer para influir tanto en las estructuras como
en las instituciones y sus instrumentos,
incorporando la experiencia de género acumulada para
la realización de sus cinco principios. También se
han señalado grandes desafíos. Los mecanismos de
gestión de los flujos de la ayuda tienen un
significativo impacto sobre la naturaleza de los
resultados, así como serias implicaciones para la
consecución de los objetivos. Asimismo, los cinco
principios claves tienen efectos que van más allá de
la entrega de la ayuda por sí mismos. De hecho, son
puntos principales de referencia para el diálogo de
políticas y para definir el contenido de los
programas en todos los sectores y en los temas
transversales.
El proceso participativo que
está en la base del principio de “apropiación” del
país presenta una oportunidad muy valiosa para
avanzar en la agenda de la igualdad de género. Sin
embargo, para que sea significativo, debe ser
reconocida como un elemento central de la agenda de
desarrollo en primer lugar. Si esta condición no se
da, la participación de las organizaciones de
mujeres en el proceso de planificación tendrá un
efecto limitado y llevará a un círculo vicioso de
persistentes desigualdades de género. Asimismo, en
la base del principio de alineamiento está la
necesidad de asegurar que los recursos - tanto de la
ayuda al desarrollo como del presupuesto nacional –
sean asignados a las prioridades definidas por el
país. La transversalización de género en los planes
de desarrollo y en los presupuestos debería ser una
condición en este proceso que respondiera a los
compromisos firmados por los gobiernos a nivel
internacional. Asimismo, los donantes podrían usar
las nuevas modalidades de la ayuda (apoyo
presupuestario o SWAPs) para asegurar los
compromisos con las reformas, así como los recursos
para un período multianual (MTEF), incluyendo
aquellos relativos a la transversalización de género
y el empoderamiento de las mujeres.
En principio, la armonización
de los donantes debería permitir definir su ventaja
comparativa y compartir su trabajo en esta relación.
Aun considerando el riesgo de que por esta división
del trabajo muchos donantes no asuman sus
compromisos en materia de igualdad de género en sus
acciones sectoriales, la aplicación de la DP
representa una amplia oportunidad de desarrollar una
estrategia conjunta o un número de acciones
estratégicas, tanto a nivel internacional como
individual de los países. Por otra parte, la gestión
por resultados permite la posibilidad de hacer más
visible el impacto de género. Los principios de los
derechos humanos y de los derechos de las mujeres y
las obligaciones legales de los donantes y los
gobiernos deben ser usados para determinar la
efectividad de las políticas y enfoques –
particularmente el impacto sobre las mujeres y las
niñas. Debe existir disponibilidad de estadísticas
desagregadas por sexo y usar indicadores basados en
derechos humanos para monitorear las obligaciones
del gobierno. Se deberían utilizar los ejemplos
existentes de empoderamiento de las mujeres,
participación y rendición de cuentas en la gestión
por resultados.
En relación a la rendición de
cuentas mutua, todos los actores deberían ser
fiscalizados por sus compromisos de desarrollo. Es
importante conocer como han apoyado los donantes el
papel del parlamento, la amplia participación de
otros actores y la sociedad civil para asegurar la
transparencia y la rendición de cuentas de los
compromisos en torno a la igualdad de género y los
derechos de las mujeres. La existencia de mecanismos
plurales de seguimiento para asegurar la
identificación de los cambios o la ausencia de los
compromisos es fundamental. Esto sólo será posible
donde existan organizaciones de la sociedad civil y
organizaciones de mujeres fuertes, independientes y
con disponibilidad de recursos.
Por último, es necesario
prestar mayor atención al abordar las desigualdades
de género en los “Estados frágiles”. Al desconocer
la manera diferenciada en que la “fragilidad” afecta
a mujeres y hombres, y la oportunidad de incorporar
a las mujeres como agentes de cambio se puede
debilitar la efectividad de estrategias idénticas
para abordarla.
Impacto de las nuevas
modalidades
Las revisiones realizadas en
diversos informes señalan que existen variables
críticas para integrar las dimensiones de género en
las estrategias nacionales de desarrollo. Éstas
incluyen:
(i) La institucionalización de
los procesos de participación de las activistas de
género en todas las fases del ciclo de la
planificación;
(ii) Un enfoque sistémico que
articule las políticas y prioridades de desarrollo,
incluidas las de género, con la programación y el
presupuesto, y el seguimiento basado en resultados;
(iii) El establecimiento de
líneas claras de responsabilidades y rendición de
cuentas hacia todos los actores nacionales,
incluyendo el parlamento y la ciudadanía; y
(iv) La necesidad de que los
donantes y los países asociados deben trabajar de
forma estrecha y aplicar consistentemente los cinco
principios de la DP.
Autoras como Williams
afirman que los mecanismos operativos
recomendados por la DP, denominados “nuevas
modalidades de ayuda”8 no son neutrales desde el
punto de vista de género o social, y que será
necesario promover formas creativas de intervención
para hacer de ellas herramientas de empoderamiento
para la igualdad de género. Añade que “Cada una de
estas nuevas modalidades debería ser analizada y
evaluada en relación a sus potenciales impactos
sobre el desarrollo social y económico, la igualdad
de género y el empoderamiento de las mujeres, la
democracia y la participación”. Para ello, habría
que abordar dos temas: el primero está relacionado
con la amplitud de la disponibilidad permitida por
las nuevas modalidades en relación a la provisión de
servicios públicos de buena calidad como por ejemplo
de salud, educación, agua, energía, entre otros, en
tanto están vinculados al empoderamiento social y
económico de las mujeres y tienen impactos de
género. El segundo está vinculado con las
intervenciones específicas de género y de qué manera
las nuevas modalidades pueden ser usadas para
incrementar la financiación de dichas
intervenciones. Asimismo, otras autoras también
señalan que los derechos de las mujeres no han sido
parte integral de los Documentos de Estrategia de
Reducción de Pobreza, como tampoco lo han sido los
temas externos que afectan a la pobreza: los
términos del comercio, la resolución de la deuda y
la manera en que los países son incorporados a la
economía, así como sus implicaciones para la
división genérica del trabajo y el acceso y control
de los recursos. Otro de los temas mencionados en
estos espacios está relacionado con el apoyo directo
a presupuestos que plantean importantes problemas de
seguimiento y rendición de cuentas, y de reducción
de recursos para las organizaciones de mujeres.
Las oportunidades y desafíos
que se ofrecen por los cambios en las nuevas
modalidades son numerosos. A continuación, resumimos
los más críticos:
• Cómo asegurar la
participación cualificada, sostenida y sistemática
de las redes de mujeres en todas las fases del
proceso de
planificación, incluyendo la
programación, la elaboración de presupuestos, puesta
en práctica, seguimiento y evaluación.
• Cómo evitar la brecha entre
la transversalización de género y la actual
asignación de recursos.
• Cómo asegurar que la igualdad
de género no se pierda en las actuaciones temáticas,
sectoriales o programáticas.
A medida que avanza la
aplicación de la DP y el desarrollo de sus
mecanismos operativos, la tarea fundamental es
construir las capacidades de los países para liderar
y usar su propia influencia con vistas a incidir
sobre la agenda de desarrollo desde una perspectiva
de género. Ello requeriría apoyar actores claves –
individuos y organizaciones – para que puedan
colocar la igualdad de género en un lugar destacado
de la agenda. Aquí es donde los donantes pueden
desempeñar un papel clave. Los enfoques sectoriales
amplios (SWAPs) también ofrecen un amplio potencial
para incorporar y asignar recursos desde un enfoque
de género. La fase multianual de los SWAPs puede
ofrecer un proceso sistemático e institucionalizado
para involucrar los mecanismos nacionales de las
mujeres y las activistas sociales. Estas
organizaciones podrían identificar los beneficios,
garantizar la transversalización de género en las
políticas y programas sectoriales, asegurar que la
asistencia técnica apoye la construcción de
capacidades de género, y hacer realidad que tanto el
monitoreo como la evaluación incluyan resultados de
género. Este proceso puede ser también importante en
la construcción de alianzas, asegurando la
participación en organismos y mecanismos de toma de
decisiones, y promoviendo reformas institucionales
que apoyen la incorporación de la perspectiva de
género en las agencias gubernamentales responsables
de los SWAPs.
Recomendaciones con vistas a
Accra: Reinterpretar el espíritu de París
El proceso hacia el Foro de
Alto Nivel de Accra, Ghana, que tendrá lugar en
septiembre de 2008, informará sobre los progresos a
medio término de la DP y representará un período
importante para consolidar logros y avanzar en la
reinterpretación del espíritu de París, más allá de
Accra y el horizonte del 2010. En este sentido,
existen diversas oportunidades a nivel nacional,
regional e internacional que pueden ser usadas para
asegurar que el objetivo de igualdad de género sea
incorporado en el debate y la práctica del proceso.
A continuación presentamos algunas recomendaciones a
corto plazo:
• Los donantes y los países
asociados deben asignar y comprometer la ayuda con
base en sus compromisos con el marco internacional
de derechos humanos, y acuerdos claves sobre
derechos de las mujeres y desarrollo, tales como la
PPAB, la CEDAW y los ODM.
• Los donantes y los gobiernos
asociados deben promover la información y el debate
sobre los procesos de eficacia de la ayuda en el
ámbito de la sociedad civil tanto en los países
socios como en los países donantes. Es necesaria la
identificación de mensajes claves de género que
puedan ser incorporados en las iniciativas de
comunicación.
• Los donantes y los gobiernos
deben fortalecer las capacidades, recursos y
autoridad de los Mecanismos Nacionales de la Mujer,
comisiones parlamentarias y otras instituciones
gubernamentales para influir la planificación de
desarrollo nacional, así como las asignaciones
presupuestarias para la igualdad de género y los
derechos de las mujeres.
• Los donantes, así como los
gobiernos deben asegurar fondos directos y
establecer mecanismos claros de participación de las
organizaciones de derechos de las mujeres como parte
de la sociedad civil, particularmente de las mujeres
de los grupos socialmente excluidos, en todos los
procesos de diálogo de políticas, planificación,
programación, gestión, seguimiento y evaluación.
• El Foro de Alto Nivel de
Accra debe asegurar a través de su Agenda para la
Acción la definición de un plan de trabajo para
2010, que evalúe las nuevas modalidades de ayuda al
desarrollo en términos del impacto sobre los
objetivos de reducción de la pobreza, promoción de
la igualdad y garantía de los derechos humanos.
• La AAA debe reconocer a las
organizaciones de mujeres y a las organizaciones de
la sociedad civil como actores del desarrollo y
conceder las condiciones que les permitan desempeñar
un papel efectivo en la programación, la elaboración
de presupuestos, el seguimiento y la evaluación.
• La AAA debe promover la
creación de un sistema de monitoreo y evaluación
independiente para la DP y su impacto en el
desarrollo. El monitoreo y la evaluación debe
prestar más atención a los vínculos entre las
reformas de las modalidades de la ayuda y los
resultados del desarrollo y el progreso de los
derechos humanos.
• La AAA debe promover la
creación de mecanismos multisectoriales para hacer
rendir cuentas a los gobiernos y donantes Deben
desarrollarse mecanismos multisectoriales para la
rendición de cuentas por parte de gobiernos y
donantes sobre el uso de la ayuda. Deben ser
abiertos, transparentes y periódicos, con espacio
real para que las organizaciones de mujeres y las
organizaciones sociales fiscalicen a los gobiernos y
a los donantes.
• Es necesario asegurar la
participación sustantiva de las organizaciones de
mujeres y las organizaciones de la sociedad civil
en el Foro de Alto Nivel de Accra. Deben ser parte
de las discusiones oficiales, incluso del evento
ministerial y de la preparación del documento de la
AAA. La agenda del Foro de Alto Nivel debe reflejar
las preocupaciones de grupos a menudo excluidos de
estos procesos, y la igualdad de género y los
derechos de las mujeres deben ser tema de debate en
cada una de las nueve mesas redondas diseñadas.
Publicado
inicialmente FRIDE.
Carmen de la
Cruz
es consultora internacional en temas de género y
desarrollo. Tiene una experiencia de trabajo en
cooperación para el desarrollo y acción humanitaria
de más de 20 años en contextos de conflicto y
post-conflicto en África, Medio Oriente y América
Latina. Es Licenciada en Geografía e Historia,
estudios Avanzados en Antropología Social por la
Universidad Autónoma de Madrid y especialista en
Relaciones Internacionales y Género en el
Desarrollo.
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