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Fuerzas Armadas y el
populismo nacionalista
en América Latina
por Sonia Alda Mejías
 En
América Latina, la subordinación militar al poder
civil es un hecho y en la actualidad es impensable
la posibilidad de un golpe de Estado militar. Sin
embargo, esto no significa que el proceso de
democratización esté concluido. El motivo principal
es que pese a los importantes avances realizados,
las autoridades gubernamentales no ejercen un
control capaz de eliminar la autonomía militar.
Aunque en diferente grado y con importantes
diferencias, según los países, los militares han
conservado espacios de autonomía e influencia
política y social. En este sentido, las misiones
asignadas a las Fuerzas Armadas (FFAA) han sido uno
de los factores decisivos para favorecer o
restringir estos espacios de poder.
El papel de las FFAA
es un elemento fundamental tanto en la configuración
de las bases de la defensa, como en la definición de
la política de defensa, donde están integradas. En
una sociedad democrática las líneas generales de las
políticas de defensa han de estar orientadas a
neutralizar y, llegado el caso, combatir amenazas
externas. Excepcionalmente y de manera coyuntural
podrían contribuir a resolver situaciones de
emergencia interna y poner a disposición de las
autoridades políticas sus capacidades ante
urgencias, catástrofes y crisis. Por ello, se
consideran misiones propiamente militares aquellas
volcadas en la defensa de la soberanía nacional. Sin
embargo, en la actualidad, en mayor o menor medida,
los gobiernos de Latinoamérica están asignando
misiones de seguridad interior a las FFAA,
desbordados ante la falta de fuerzas y recursos para
combatir las nuevas amenazas como la inseguridad
ciudadana, el narcotráfico y el terrorismo. En estos
casos, el problema no es sólo que las FFAA
desempeñan funciones para las que no han sido
diseñadas sino que, además, se corre el riesgo de
que los militares acaben gestionando y controlando
espacios de poder que corresponden al ámbito civil.
Todo ello acabaría revirtiendo en la consolidación o
aumento de la autonomía militar, un elemento
incompatible con el control civil y con la
democratización de la defensa.
Ante la existencia de
un problema común que, aunque en diferente medida,
afecta a toda la región cabe preguntarse si en los
cambios que están introduciendo los actuales
populismos nacionalistas se contemplan alternativas
que aseguren, en el ámbito de la defensa, el control
civil de las FFAA. Las medidas adoptadas o los
proyectos de transformación propuestos por los
presidentes de Venezuela, Bolivia, Nicaragua y
Ecuador, Hugo Chávez, Evo Morales, Rafael Correa y
Daniel Ortega, respectivamente, se justifican bajo
la intención de llevar a cabo, de acuerdo al término
especialmente empleado por estos mandatarios, “una
revolución democrática”. En este caso particular, a
través del análisis de las políticas de defensa y
muy especialmente de las misiones asignadas a las
FFAA, el objetivo del presente trabajo es comprobar
si dicha “revolución” significa una auténtica
transformación y si las propuestas realizadas son
una alternativa mediante la cual se elimine, o por
el contrario se potencie la autonomía militar. Con
ello es posible profundizar sobre el modelo de
democracia propuesto, por dichos gobernantes.
Pese a que existen
más factores que han de ser considerados, se
adoptarán las misiones asignadas a las FFAA como
referencia para comprobar si estos gobiernos aplican
políticas orientadas a fomentar la supremacía civil
o no. Con el análisis de estas medidas, el objetivo
es indagar sobre los criterios adoptados en estas
“revoluciones democráticas” para articular las
relaciones civiles–militares y con ello la prioridad
que se otorga al control civil.
Las
alternativas de la llamada “revolución democrática”
Buena parte de los
especialistas en seguridad y defensa
latinoamericanos coinciden en señalar que continúa
siendo necesario abordar reformas en el sector para
alcanzar dicho control civil. Consideran que, hasta
el momento, estas reformas han carecido de
planificación, sin un criterio político o
institucional que las guiase. En general, se observa
que este esfuerzo de modernización es insuficiente y
la consecuencia directa es la autonomía con la que
cuentan las FFAA para generar sus políticas
institucionales, de presupuesto e incluso para
generar sus propias misiones.
En el caso de
Ecuador, Bolivia, Venezuela y Nicaragua, los países
actualmente regentados por gobernantes populistas,
tienen importantes retos que abordar para reformar
la defensa. A pesar de las diferencias existentes
entre ellos, ninguno de estos países ha logrado
culminar el proceso de democratización en este
ámbito. Incluso si se compara su situación con otras
subregiones como el Cono Sur, tienen un camino mayor
por recorrer. En estos países, tradicionalmente las
FFAA han conservado espacios propios de poder. En
Bolivia y Ecuador no han perdido, aun después de
implantarse la democracia, un importante papel
arbitral en la política nacional. En el caso
ecuatoriano, el respaldo proporcionado por el
importante grupo empresarial regentado por las FFAA
únicamente ha venido a reforzar esta posición. En
Nicaragua, a pesar de finalizar el régimen
sandinista, su cúpula militar ha permanecido
acaparando los altos mandos y conservando
prerrogativas que le han proporcionado poder e
influencia. En cuanto a Venezuela, antes de la
llegada a la presidencia de Hugo Chávez, pese a la
ventaja de no haber padecido un régimen militar
anteriormente, tenía importantes retos que superar
para lograr la supremacía civil.
Aunque nunca se
insiste demasiado en afirmar la pluralidad
estructural y coyuntural de la región, al mismo
tiempo han de señalarse la existencia de problemas
comunes, si bien en diferente grado e intensidad.
Entre ellos, un proceso inacabado de democratización
que también afecta al ámbito de la defensa, ya que
la transformación de la defensa está intrínsecamente
vinculada al proceso de democratización general de
cada una de las sociedades latinoamericanas y en
este momento buena parte de la ciudadanía cuestiona
los resultados del mismo. La democratización de la
defensa no puede progresar sin un proceso de
democratización general en el ámbito
legal–institucional, político y social. Las
deficiencias de este proceso repercuten directamente
en la incapacidad de los gobiernos latinoamericanos
para ejercer plenamente el control civil.
La crisis de
gobernabilidad actual agrava este problema. Buena
parte de los gobiernos de la región han recurrido a
las FFAA para reprimir la movilización social,
motivada por el descontento ciudadano. El nivel de
protesta ha llegado a provocar la caída de varios
presidentes constitucionales. Sin embargo, además de
la movilización y de la protesta, los ciudadanos han
optado por apoyar opciones políticas alternativas
cuyo atractivo se basa en dar respuesta rápida a las
demandas populares. La principal propuesta de los
presidentes Hugo Chávez, Evo Morales, Rafael Correa
y Daniel Ortega es la de llevar a cabo una
“revolución democrática”, basada según estos
dirigentes, en establecer una relación directa con
el pueblo con el fin de asegurar que las decisiones
gubernamentales respondan a las peticiones y las
necesidades populares. El carácter global de la
propuesta populista, que aspira a proporcionar un
nuevo modelo de democracia, también alcanza al
ámbito de la defensa. La consideración de las
propuestas de estos gobiernos se justifica en tanto
posibles alternativas a los problemas comunes de la
región, particularmente respecto al liderazgo civil
frente a la autonomía militar.
Las
misiones en seguridad interior y las alternativas
¿revolucionarias?
Dentro de los
problemas compartidos por la región, también se
encuentra el riesgo de militarización debido a la
asignación de misiones a las FFAA relacionadas con
la seguridad interior. Bajo la influencia del
concepto de Seguridad Humana, la Declaración sobre
Seguridad de las Américas, adoptada por la
Organización de Estados Americanos (OEA) en octubre
de 2003, asumió un concepto multidimensional de
seguridad para el ámbito hemisférico, ampliando así
la definición tradicional de la seguridad de los
Estados. El riesgo de este planteamiento es
favorecer o potenciar la intervención de las FFAA en
el ámbito interno.
En América Latina,
tanto los civiles como los militares se encuentran
tentados de instrumentalizar este concepto
multidimensional de seguridad.[9] Ante la
imposibilidad de los gobiernos civiles de atender
las necesidades ciudadanas, controlar íntegramente
el territorio nacional y/o hacer cumplir la ley, han
recurrido a las FFAA. Las principales misiones
asignadas han sido la represión de la protesta
social, la lucha antidroga y el combate a la
delincuencia. Por su parte, las FFAA han sido muy
receptivas a estas misiones por su anhelo de
encontrar “nuevas amenazas” que justificasen su
papel, después del fin de la Guerra Fría. Sin
embargo, en la medida que las misiones de seguridad
interior adquieren cada vez más importancia, la
principal consecuencia es el riesgo de militarizar
la seguridad interior. Si bien este proceso se
confirma como una tendencia, es obligado matizar
ante la pluralidad de situaciones. Los problemas son
diferentes y desde luego no se han afrontado de
forma idéntica en todos los países, lo que impide
hacer generalizaciones. De hecho, en determinados
países se ha procurado mantener a las FFAA al margen
de la seguridad interior.
En todo caso, el
riesgo de la militarización de la seguridad interior
incide directamente en las relaciones
cívico–militares, ya que puede proporcionar un poder
e influencia social a las FFAA que finalmente
revierta en una mayor autonomía militar. Ya se ha
mencionado que uno de los principales obstáculos
presentes en la región, que impiden la
democratización de la defensa, es la persistencia de
la autonomía militar, en buena parte debido a la
incapacidad civil para consolidar su liderazgo en
las relaciones cívico–militares. La alternativa
proporcionada a la militarización de la seguridad
interior por los nuevos gobiernos populistas es la
dedicación de las FFAA al desarrollo social, si bien
esto lleva consigo el riesgo de securitizar la
agenda de desarrollo nacional. El planteamiento es
rechazar la represión de la movilización social o la
lucha antidroga, basada en la erradicación forzosa
de cultivos, como tales misiones militares y al
mismo tiempo implicar a las FFAA en tareas
relacionadas con el desarrollo nacional. No deja de
llamar la atención que estas misiones se consideren
una aportación imprescindible a la realización del
pretendido proceso de transformación revolucionaria,
ya que no son ni rupturistas ni novedosas. Muy al
contrario, estas misiones cuentan con una larga
tradición. No sólo fueron desempeñadas por las FFAA
durante la Guerra Fría sino también tras las
transiciones democráticas. Aunque se realice con
diferente intensidad, los textos constitucionales
han seguido contemplando esta labor como una misión
militar prácticamente en toda la región.
La
concepción de la defensa en los proyectos
populistas–nacionalistas
Pese a su larga
tradición, este tipo de misión militar se articula
coherentemente en la alianza civil–militar
propugnada por estos gobiernos, ya que la
participación de las FFAA en el desarrollo nacional
es un de los instrumentos para llevar a cabo la
pretendida “revolución democrática”, particularmente
en Venezuela y Bolivia. No obstante, mas allá de la
relevancia otorgada a la unidad pueblo–FFAA para
alcanzar este objetivo, todos estos gobiernos
comparten la necesidad de llevar a cabo esta
“revolución ciudadana”, usando los términos
empleados por Rafael Correa, para gobernar de
acuerdo a las demandas y necesidades populares.
Frente a las “partidocracias” y las democracias
corruptas dominantes hasta el momento, se trata de
establecer un auténtico “poder ciudadano”, como
igualmente proclama Daniel Ortega.
Las llamadas
“refundaciones nacionales” son las bases que guían
estos procesos. Para ello, salvo en el caso
nicaragüense, se han convocado asambleas
constituyentes encargadas de redactar un nuevo texto
constitucional donde queden consagrados sus
principales objetivos. Entre ellos se encuentra
establecer las bases de una democracia donde prime
la acción directa de los ciudadanos y de los
gobernantes, y la relación directa entre unos y
otros como medio para garantizar el cumplimiento del
mandato popular. El antiimperialismo, el
nacionalismo y el anticapitalismo son otros de los
planteamientos compartidos por estos gobernantes,
convencidos de la necesidad de recuperar la acción
estatal en la economía y la sociedad.
En el ámbito de la
defensa también hay coincidencias, si bien como en
el resto de las cuestiones mencionadas, dada la
acusada desideologización característica de estos
populismos, no hay un corpus doctrinal coherente
utilizado como referencia común para construir las
políticas de estos gobiernos. Pese a todo, hay
suficientes presupuestos sociales, políticos y
económicos para que estos nuevos gobiernos
constituyan un “bloque regional de poder popular” (BRPP)
que, bajo el liderazgo de Hugo Chávez, pretende
defender y expandir en la región su concepto de
proyecto “revolucionario bolivariano”. Estos
presupuestos han sido englobados por Hugo Chávez
bajo el socialismo del siglo XXI, como así también
lo ha calificado Rafael Correa. Evo Morales, sin
embargo, ha recurrido mas particularmente al de
“socialismo comunitario” para definir su
planteamiento ideológico. No obstante, aunque cada
uno pretende destacar la particularidad de su propio
socialismo y pese a la heterogeneidad ideológica y
al nivel de indefinición que caracteriza a cada uno
de ellos, todos comparten los planteamientos
señalados.
Aunque con diferente
nivel de prioridad, los actuales gobiernos de estos
países, de una manera u otra, han abordado la
cuestión de la defensa, si bien Venezuela y Bolivia
lo han hecho en mayor profundidad que Ecuador y
Nicaragua. Hugo Chavez y Evo Morales han otorgado
carácter prioritario al ámbito de la defensa,
destacando en ambos casos la importancia de una
unidad cívico–militar, basada en la colaboración
entre el pueblo y las FFAA. No es el caso de los
gobiernos de Daniel Ortega y de Rafael Correa. Por
el momento la cuestión militar no ocupa un lugar
central en sus planes de gobierno. Desde que
iniciaron su campaña electoral no hubo referencias
al ámbito de la defensa. Tampoco el presidente
Morales hizo apenas mención a esta cuestión durante
su campaña, ni en su programa electoral, y, sin
embargo, inmediatamente después de jurar su cargo
declaró la importancia de las FFAA y la necesidad de
una reforma integral en el ámbito de la defensa. No
ha sido este el caso de Rafael Correa o de Daniel
Ortega, ya que la defensa ocupa un lugar marginal en
los discursos presidenciales. Esto no significa que
no se hayan introducido importantes novedades. En
Ecuador cabe destacar el “Plan Ecuador”o las
propuestas planteadas por el Ministerio de Defensa
para debatir en la Asamblea Constituyente de
inminente convocatoria. En este momento, el
presidente Correa se ha propuesto la reforma del
sistema de inteligencia militar, si bien esta
decisión no se debe al cumplimiento de una propuesta
programática sino a una crisis coyuntural con
Colombia. En el caso de Nicaragua, la reforma del
Decreto nº 290, llevada a cabo poco después del
ascenso a la presidencia de Ortega, ha afectado
directamente a la configuración del Ministerio y a
sus competencias.
La
unidad cívico–militar
La importancia
otorgada a la defensa por Chávez y Morales se
explica en buena parte por la relevancia dada a la
relación pueblo–FFAA. Si tradicionalmente estos
actores se han considerado enemigos, la voluntad
explícita de estos mandatarios es que ahora sean
aliados. La solidez de esta unidad estaría
respaldada por una particular manera de entender la
Historia: según Evo Morales, las FFAA habrían
participado, junto a los indígenas, en la
Independencia, por la “liberación de nuestros
pueblos”. La diferencia respecto al pasado,
siguiendo esta versión, es que en la actualidad el
esfuerzo militar esta dirigido hacia la recuperación
de los recursos naturales del país y la asistencia
social. El período de enemistad y enfrentamiento se
correspondería con los gobiernos oligárquicos que
habrían instrumentalizado a las FFAA a favor de sus
intereses y en contra del pueblo. De esta forma, las
FFAA serían eximidas de cualquier responsabilidad ya
que habrían sido víctimas de la manipulación de
aquellos gobiernos, como en numerosas ocasiones
también ha declarado el presidente Morales. En la
actualidad, restablecidos los vínculos, las FFAA, a
través de esta labor social, se convertirían en
actores imprescindibles de la pretendida
“revolución” que proclaman estos gobiernos. No
obstante, aún partiendo de la existencia de esta
unidad, hay diferencias entre el caso venezolano y
el boliviano.
En Venezuela, como
consecuencia de esta relación se entiende que,
además del Estado, la sociedad es corresponsable de
la defensa de la Nación, como así dispone la Ley
Orgánica de la Fuerza Armada Nacional. El nivel de
implicación de la ciudadanía en la Defensa llega
incluso a su participación directa en caso de
guerra, como así se contempla en la guerra
asimétrica a la que debería hacer frente el país. La
superioridad militar del que el régimen chavista
considera el principal enemigo nacional, EEUU, y la
existencia de una amenaza de invasión por esta gran
potencia, según el mismo Chávez, justifica la
creación de una estrategia defensiva en la que se
considera crucial la actuación de la ciudadanía para
combatir y derrotar a tan poderoso enemigo. El
referente cubano de la “guerra de todo el pueblo”
para combatir a EEUU es fundamental en la concepción
estratégica venezolana. Bajo el concepto de “guerra
popular de resistencia” se pretende, como en Cuba,
que cada ciudadano sea un combatiente en una guerra
de desgaste en la que se trataría de ir debilitando
al atacante para que finalmente las FFAA pudieran
combatirle. En la última reforma constitucional
propuesta por el presidente Chávez se propuso
incorporar este concepto de guerra popular a la
Constitución y así consagrar la unidad
cívico–militar. Sin embargo, los resultados del
referéndum, celebrado en diciembre de 2007, contra
la reforma de la Constitución, han frustrado esta
posibilidad. La expresión institucional de este
concepto de guerra integral, en la que participa el
pueblo, son la Reserva Nacional y la Guardia
Territorial. La culminación de esta unidad
civil–militar hubiera sido la incorporación de la
reserva a las FFAA con la denominación de Milicias
Populares Bolivarianas. Sin embargo, por el momento
esto no tendrá lugar puesto que era otra de las
propuestas de la fracasada reforma constitucional.
Esta nueva estructura militar representaría “la
unión del pueblo con el ejército, la compenetración
de la FAN con el resto de la sociedad venezolana”.
Pese a todo, los resultados del referéndum no han
desmotivado al presidente venezolano a continuar con
el fortalecimiento y la potenciación de la reserva.
En la celebración del sexto aniversario del “Día de
la Recuperación de la Dignidad Nacional” (13/IV/2008),
anunció la creación del comando nacional de reserva
y movilización, dependiente directamente del
presidente, y con presupuesto propio. También se
activaron siete nuevos batallones. La contraparte de
esta relación de reciprocidad, sobre la que se
fundamenta la unidad cívico–militar, es la
aportación de las FFAA al desarrollo nacional y al
proyecto revolucionario bolivariano. El nivel de
implicación militar en este proyecto, sin embargo,
ha acabado por otorgar a los militares la
formulación y, especialmente, la ejecución de las
citadas políticas sociales.
En el caso boliviano,
la relación pueblo–FFAA se expresa en los mismos
términos de reciprocidad. Sin embargo, es menos
comprometida e intensa, aunque cabe advertir una
evolución cada vez más próxima al modelo venezolano.
Esta unión civil–militar ha sido decisiva en la
formulación de un nuevo sistema de defensa, donde
también, en coherencia con esta idea de unidad, se
ha implicado a la población civil en la defensa
nacional. Ciertamente, en la actualidad no se han
organizado milicias ciudadanas o una reserva que
favorezca la militarización de la sociedad, pero en
el diseño de este sistema de defensa “atípico”,
llamado “lucha de patriotas” se considera
imprescindible la participación de los ciudadanos de
todo el país. Este nuevo plan defensivo ha sido
concebido bajo un “nueva visión de hipótesis de
conflictos” por los recursos naturales y para una
“lucha prolongada de pequeños núcleos y asistidos
por las comunidades a lo largo y ancho del país”. La
implicación de la población civil y la guerra de
resistencia que se plantea son elementos comunes a
la concepción defensiva de la “guerra de resistencia
popular” venezolana o a la estrategia cubana de la
“guerra de todo el pueblo”. Por su parte, las FFAA,
en esta relación de reciprocidad con el pueblo,
responderán “a las necesidades de cambio, de
transformación y de justicia social que necesita y
reclama el pueblo para liberarse de la dependencia,
del neocolonialismo político y económico, la
miseria, el atraso... y la usurpación sistemática de
sus riquezas y recursos naturales”. Aunque este
planteamiento implica directamente a los militares
en el desarrollo nacional, las FFAA no diseñan ni
gestionan la política social, como en Venezuela, si
bien son imprescindibles para su ejecución. En
cualquier caso, y pese a las diferencias también en
este aspecto, cabe señalar una evolución en la que
progresivamente han ido aumentando las competencias
y la presencia de las FFAA en las políticas sociales
y económicas del país.
En Ecuador, el actual
gobierno no ha otorgado la misma importancia a la
defensa, ni ha planteado, en los términos descritos,
la relación FFAA–pueblo. La prioridad que
recientemente ha reconocido a las FFAA responde más
a la crisis surgida con Colombia en relación con las
FARC, que a un planteamiento ideológico o a una
propuesta programática. Cabe pensar que la reforma
integral del sistema de inteligencia militar, que
acaba de disponer el presidente Correa, quizá no se
hubiera abordado de no haber tenido lugar el
conflicto. La decisión está motivada por la
certidumbre del presidente de que la CIA estaba
infiltrada en el servicio de inteligencia de Ecuador
y proporcionaba información a Colombia. Hay otras
cuestiones asumidas por su gobierno, desde el inicio
de su mandato, que proporcionan una idea más precisa
de su concepción de la defensa, comenzando por la
adopción oficial de la Seguridad Humana como
referencia doctrinal. El carácter multidimensional
de este concepto, sin embargo, ha significado la
militarización de la agenda social en buena parte de
la región, legitimando la dedicación de las FFAA a
la seguridad interior y muy particularmente a la
labores de desarrollo nacional. El Plan Ecuador,
plan de seguridad ideado por el gobierno ecuatoriano
para la frontera con Colombia, se desarrolla en
torno a este concepto de seguridad. La particular
importancia otorgada a la Seguridad Humana se revela
en la intención gubernamental de incorporarla a la
nueva Constitución, como ha propuesto a la Asamblea
Constituyente. La actividad económica reconocida a
las FFAA en el mismo proyecto pareciera confirmar
que la Seguridad Humana legitimaría el tradicional
papel de las FFAA como un poderoso agente económico
en la sociedad ecuatoriana.
Respecto a Nicaragua,
tampoco consta la articulación de una particular
relación entre la sociedad y las FFAA. La defensa y
el papel de los militares no parecen ser un ámbito
prioritario, aunque las decisiones adoptadas tampoco
potencian la dirección civil de la defensa. En este
caso, la reforma de la ley nº 290, poco después del
acceso de Daniel Ortega a la presidencia, ha
reducido drásticamente las competencias del
Ministerio de Defensa, frustrando así la posibilidad
de asegurar la dirección civil de la defensa.
Además de las
diferencias que de manera general distinguen a los
gobiernos considerados respecto a la centralidad de
la defensa, también hay diferencias particulares
respecto a las misiones asignadas a las FFAA. La
unidad civil–militar articula y justifica las
misiones de carácter social y económico que muy
particularmente desarrollan Venezuela y Bolivia.
Ecuador ya cuenta con una larga tradición en este
ámbito, a la que el gobierno pretende dar
continuidad, bajo las nuevas concepciones de la
Seguridad Humana. En el caso de Nicaragua, su
gobierno no ha introducido modificación alguna. Las
FFAA nicaragúenses desempeñan esta labor desde la
década de los 80 y de forma más sistemática desde
los 90, junto a otros cometidos. En cualquier caso y
pese a las diferencias, ante el objetivo común de
llevar a cabo una revolución democrática, estos
gobiernos han recurrido a una misión ya tradicional
para las FFAA en América Latina. Mediante dicha
misión se corre el riesgo de proporcionar espacios
de gestión y poder a los militares que en una
democracia corresponden a la esfera civil,
fortaleciendo de esta manera la autonomía de las
FFAA.
Desarrollo nacional y FFAA
Entre las diferencias
y los puntos en común señalados, se ha insistido en
la importancia que la unidad cívico–militar,
proclamada por el gobierno venezolano y boliviano,
tiene en la articulación y concepción de la defensa.
Dentro de los términos de reciprocidad de la
relación, la aportación militar es participar en el
desarrollo nacional. Esto implica la dedicación de
las FFAA a la educación, la pobreza, la asistencia
social, el medio ambiente o actividades económicas
dedicadas a la gestión de recursos naturales y/o su
exportación. Así, mediante esta reciprocidad, pueblo
y FFAA contribuyen a la defensa y al desarrollo de
la revolución pretendida, ya que unos y otros son
actores de ella. La cuestión es que esta implicación
conduce inexorablemente a la politización de las
FFAA, en tanto actores activos de dicha revolución.
Es una cuestión que abiertamente ha asumido y así
proclama el presidente Chávez y que, sin embargo, no
reconoce el presidente boliviano. Si bien Ecuador y
Nicaragua no han asumido esta unidad, no significa
que no existan riesgos de militarización o que no se
haya potenciado la presencia de las FFAA en
actividades y espacios de la administración estatal
que correspondan al ámbito civil, así como posibles
intentos de politización de las FFAA.
El mismo concepto de
seguridad que han oficializado estos gobiernos
fomenta la presencia militar en la esfera civil. El
carácter omnicomprensivo de esta seguridad favorece
la militarización de ámbitos de iniciativa y de
gestión civil. En Venezuela se considera que la
defensa militar se “sustenta en conceptos modernos
de la Economía de la defensa con criterios amplios e
integrales”. De acuerdo a esta multidimensionalidad,
todo puede ser considerado dentro de la agenda de
seguridad y el desarrollo de la nación se puede
considerar piedra angular de la seguridad nacional.
Así se entiende también en Bolivia con la reciente
adopción de un concepto de seguridad “indivisible”,
que hace imposible distinguir la seguridad interna
de la externa, “la seguridad se conceptualiza como
un todo” y por ello la seguridad esta “implícita en
la soberanía, la independencia, la integridad, la
unión, la solidaridad, la dignidad, la identidad, la
alimentación, la salud, la vivienda, la libertad, la
justicia, la igualdad, el trabajo, la recreación, la
cultura, la identidad, la continuidad población y
otros”. Bajo esta concepción de seguridad, las FFAA,
en su aportación de reciprocidad con el pueblo,
tienen legitimado una amplio campo de acción que se
manifiesta en los espacios que ocupa en la
administración del Estado, muy particularmente en
las políticas sociales y de desarrollo. En Ecuador
la adscripción del gobierno de Rafael Correa a la
seguridad humana podría ser el argumento principal
para vincular a las FFAA al desarrollo nacional.
El caso venezolano,
de nuevo, es el ejemplo más ilustrativo del
planteamiento expuesto. La implicación militar en el
desarrollo del país se plasmó en la Constitución de
1999, cuyo artículo 328 asigna a las FFAA una
participación “activa” en esta tarea. Seguidamente,
se aprobó el proyecto Bolívar 2000, concebido como
un plan cívico–militar orientado a atender las
necesidades sociales más urgentes del país. Para
llevar a cabo este proyecto y poder cumplir con la
misión constitucional encomendada se creó, también
en 1999, la Fundación “Proyecto País”, un organismo
adscrito al Ministerio de Defensa. De acuerdo a las
áreas contempladas en el Proyecto Bolívar, se otorgó
a las FFAA un papel rector en el diseño y la
ejecución de políticas públicas, tanto en el área
económica como social. Para atender a las
necesidades sociales previstas se han fundado las
llamadas misiones dedicadas a la salud, la
educación, infraestructura, empleo, seguridad y
alimentación, llegando en este último caso a la
instalación de mercados populares, que recordarían a
los del EJT cubano. El nivel de institucionalización
de esta labor, su dirección y ejecución militar, da
una idea aproximada del grado de securitización de
la agenda de desarrollo. La propuesta de reforma del
artículo constitucional del presidente Chávez indica
no sólo una afirmación de esta opción, sino la
voluntad de dar un ámbito de mayor actuación a las
FFAA. En dicha propuesta había un cambio sustancial
en lo referente a las misiones, ya que de
mencionarse una “participación activa en el
desarrollo nacional”, se proponía que dicha
participación también fuera en “los planes de
desarrollo económico, social y tecnológico de la
nación”. Con este enunciado, la presencia e
intervención militar cabía en todos los ámbitos de
la sociedad civil.
En Bolivia, bajo la
presidencia de Evo Morales ha habido una
reorientación respecto a las misiones asignadas a
las FFAA. El gobierno, al inicio de su gestión,
denunció el abandono de las fronteras y la necesidad
de recuperar como misión la seguridad exterior. La
cooperación y la inserción en procesos de
integración regional se consideraron como la mejor
forma de desarrollar la seguridad exterior.
Igualmente denunció el escaso interés prestado a las
misiones de paz internacionales por los anteriores
gobiernos. Pese a estas declaraciones, no parece que
éstas hayan sido las principales prioridades
gubernamentales. Por encima de todas las posibles
misiones se encuentra la de desempeñar tareas que
impulsen el desarrollo nacional. Ésta no es
realmente una tarea nueva, ya que se contempla en la
Ley Orgánica Nacional vigente y cuenta con la
tradición previa de las dictaduras militares, en las
que las FFAA desempeñaron tareas de acción cívica.
Desde el primer año
de gobierno se insistió en el apoyo a proyectos de
desarrollo y a programas de conservación del medio
ambiente en áreas rurales. Las primeras medidas se
orientaron hacia campañas de atención médica,
construcción de infraestructuras, participación en
campañas de alfabetización o en la protección del
medio ambiente. Además de estas tareas, el ejército
también asumió en 2006 la distribución del bono
“Juancito Pinto” y en 2008 el pago de la “Renta
Dignidad”. Junto a esta labor, las FFAA se han
incorporado al control aduanero. La presidencia de
este órgano estatal está a cargo de un general
retirado y la aduana regional de La Paz también esta
dirigida por un militar. En 2008 se encuentran
actividades programadas que multiplican las
funciones de las FFAA, al punto de encontrarse
presentes en numerosas actividades económicas y
sociales. A la labor que ya realizan efectivos
militares en la Empresa Estatal de Apoyo a la
Producción de Alimentos (EMAPA), se suma el proyecto
de colaborar en la distribución de alimentos.
Igualmente, ha sido contemplado el control de vías y
carreteras, y el transporte de hidrocarburos,
mediante la aportación por las FFAA de barcazas de
transporte de líquidos o, como el mismo presidente
propuso en el mes de marzo, a la Fuerza Naval, la
exportación de minerales. Las tareas de exportación
se concretarían también en la exportación de hierro
de El Mutún (Santa Cruz). Asimismo, ha sido
aprobado un proyecto de la Armada para la
construcción de la primera terminal portuaria, con
carácter público y estatal en Puerto Guijarro (Santa
Cruz), que será utilizado para la exportación de la
soja y minerales no ferrosos, por vía fluvial. La
recuperación de una antigua propuesta del Ejército
habría igualmente animado al ejecutivo a involucrar
a las FFAA en la producción de alimentos, ya que
dispondrían de la tierra, los conocimientos y los
medios para llevarlo a cabo. También se ha
contemplado la conversión de cuarteles en centros
tecnológicos, que el presidente ha calificado como
la “universidad de los pobres, para los pobres
mediante las FFAA”.[46] No cabe duda de que la
aspiración del presidente Morales de convertir las
FFAA en una “gran empresa” no solamente de defensa
del país, sino también en “una empresa de
desarrollo” expresa gráficamente las misiones que el
mandatario entiende que han de desempeñar los
militares.
Los presupuestos
teóricos bajo los que se han asignado estas misiones
a las FFAA son los mismos que en Venezuela. En ambos
casos se insiste en la relación de reciprocidad
entre el pueblo–FFAA, bajo la cual se pretende
llevar a cabo el proceso de transformación
revolucionaria. La aportación militar en esta
relación es la contribución al desarrollo nacional y
a la política social. A pesar de este planteamiento
común, la presencia militar en el diseño y dirección
de la política social es menor en Bolivia que en
Venezuela.
El Ejército boliviano
carece de los medios y del entramado institucional
que posee el venezolano para llevar a cabo esta
labor. Pese a todo, su presencia en la sociedad
civil es suficiente para que exista el riesgo de
securitizar la agenda social, máxime cuando, como ya
se ha apuntado, la lista de actividades relacionadas
con la actividad económica y la labor social no ha
parado de aumentar.
Como ya se ha visto
respecto a los gobiernos de Ecuador y Nicaragua,
parece posible prever la presencia militar en
ámbitos civiles debido al tipo de misiones asignadas
a las FFAA. El gobierno de Rafael Correa apoya la
participación de las FFAA en el desarrollo nacional,
como se refleja en las propuestas de reforma
entregada por el Ministerio de Defensa a la Asamblea
Constituyente. Esta misión ya estaba contemplada en
la anterior Constitución, pero la diferencia es que
el Ministerio propone que las actividades militares
desempeñadas en relación con esta misión han de
estar en coordinación con las entidades estatales
encargadas de la planificación y la ejecución de las
políticas de desarrollo. Con esta medida podría
evitarse un diseño autónomo de políticas de
desarrollo por parte de las FFAA, al margen de las
autoridades gubernamentales, pero no se garantizaría
necesariamente la securitización de las políticas
sociales y de desarrollo, ya que el mismo gobierno
podría fomentar esta tendencia designando misiones
en este ámbito a las FFAA, como así ha ocurrido en
el caso venezolano y boliviano.
La discusión sobre
las FFAA llegó a principio de junio de 2008 a la
Asamblea Constituyente y la posición defendida por
el ministro de Defensa, Javier Ponce, y los
asambleístas de PAIS, el partido oficialista,
confirman las posiciones mantenidas en aquella
propuesta inicial. Con la misma intensidad que
defienden que las FFAA dejen de ser garantes del
ordenamiento jurídico, apoyan la ampliación de las
tareas de las FFAA en actividades de índole social y
económica para contribuir a la seguridad humana.
Este tipo de misión militar cuenta con una larga
tradición en Ecuador: de hecho, las FFAA llegaron a
convertirse en un poderoso actor económico en la
economía nacional como consecuencia de las
actividades desarrolladas para contribuir al
desarrollo nacional. Aunque la reciente Ley Orgánica
de la Defensa, aprobada en enero de 2007, no suprime
las actividades económicas, al menos las limita al
ámbito estrictamente de la defensa; sin embargo, la
propuesta del gobierno podría moderar esta
tendencia. Lejos de plantear mayores restricciones o
concretar las limitaciones establecidas, se propone
ampliar la actividad económica militar en su
propuesta de reforma constitucional. Mientras el art.
190 de la todavía vigente Constitución dispone que
“las FFAA podrán participar en actividades
económicas relacionadas con la defensa nacional”, el
Ministerio de Defensa propuso que además de esas
actividades, las FFAA “subsidiariamente” podrían
también participar “en el desarrollo social y
económico de la población, acorde a las políticas
del Estado”.
Los decretos de
emergencia del presidente evidencian que el
mandatario no pretende disminuir la presencia de las
FFAA en la actividad económica o la contribución de
estas al desarrollo social. Más bien ha fomentado
dicha actividad desde 2007. Tras declarar en
emergencia la empresa estatal Petroecuador, dispuso
que fuera la fuerza naval quien se encargara de su
administración para lograr su recuperación. Pese a
que la Constitución y la legislación ordinaria
vigente prohíben que los miembros de la institución
armada en servicio activo puedan participar en
labores ajenas a su función de seguridad nacional,
se le ha dado continuidad a esta gestión, renovando
recientemente la dirección con un nuevo miembro de
la Armada (mayo de 2008). Sin embargo, ésta no ha
sido la única medida adoptada, ya que mediante un
nuevo decreto de urgencia, el Cuerpo de Ingenieros
del Ejército se convirtió en la unidad ejecutora de
obras viales, como carreteras y puentes. Pese a las
críticas dirigidas a estas decisiones, el presidente
Correa ha persistido en fomentar la presencia
militar en la actividad y el desarrollo nacional. En
junio de 2007, Petroecuador, sin concurso público,
adjudicó un proyecto para el almacenamiento de gas
licuado a la Flota Petrolera Ecuatoriana (FLOPEC),
una empresa de las FFAA. La argumentación empleada
para justificar estas actuaciones es de carácter
fundamentalmente nacionalista y estatista. Mientras
las FFAA tengan profesionales preparados y medios
suficientes para abordar estas funciones, se evita
que esta labor y los beneficios que reporten acaben
bien en una multinacional, bien en una poderosa
empresa de la oligarquía nacional. En la medida que
las FFAA se encarguen de estas tareas, “los fondos
quedan en el propio sector público”, según palabras
del mandatario. Con un planteamiento muy similar,
Evo Morales también ha justificado la actividad
económica de las FFAA.
En Nicaragua cabe
hablar más de continuidad que de cambio. El
presidente Ortega, hasta el momento, no ha anunciado
ninguna novedad respecto a las misiones que han
venido realizando las FFAA nicaragüenses. El jefe
del Ejército, general Omar Halleslevens, en el 28
aniversario de su constitución, enumeró las misiones
llevadas a cabo por el ejército durante 2007. Entre
ellas se encontraban las vinculadas con el
desarrollo nacional y la política social del
gobierno. Cabe destacar la participación en el
Programa “Hambre Cero”, mediante la distribución de
recursos destinados a diferentes municipios del país
o el transporte de material didáctico para el
desarrollo de la campaña de alfabetización “Yo sí
puedo”. El esfuerzo de las FFAA también estuvo
volcado en tareas de distribución de agua y la
limpieza de embalses, la habilitación de caminos
rurales y el cuidado del medio ambiente, las labores
de rescate y las tareas humanitarias ante desastres
naturales. Las campañas preventivas sanitarias y el
cuidado del medio ambiente también fueron otros
cometidos realizados por las FFAA.[56] En el
presente año, el gobierno lleva a cabo una campaña
para garantizar la producción agraria y la
aportación militar se considera de particular
importancia. Mediante el “Plan de Seguridad en el
Campo” se pretende asegurar la actividad agraria y,
para ello, dicho plan contempla la lucha contra el
narcotráfico, el abigeato, el secuestro, la
piratería marítima, la pesca ilegal, el tráfico
ilícito de armas, personas, maderas, especies
protegidas y otros, relacionados al crimen
organizado y las actividades conexas. Igualmente, se
propone apoyar la seguridad de los principales
programas de desarrollo socio–económico del país,
priorizando, por supuesto, las actividades
agropecuarias.
En
términos generales, la dedicación al desarrollo
nacional puede proporcionar a las FFAA márgenes de
maniobra política autónoma y una legitimidad
inversamente proporcional al liderazgo civil. La
labor que llevan a cabo en amplias áreas de sus
respectivos países, sin ninguna fiscalización ni
presencia civil, les proporciona la posibilidad de
capitalizar los beneficios políticos de esta
actuación. Los militares, al fin y al cabo, son
vistos por la ciudadanía como la única autoridad que
les ayuda. Asimismo, esta labor también les puede
asegurar la capacidad de establecer, en las zonas
donde actúan, redes clientelares que les aseguren un
espacio de maniobra política autónoma, especialmente
en áreas de aguda pobreza e indefensión. Todo ello
contribuiría a una progresiva militarización y a la
consolidación de la autonomía militar.
Misiones de seguridad
interior en los gobiernos revolucionarios
La dedicación militar
al desarrollo nacional pretende ser una opción
mediante la cual las FFAA no desempeñen otras tareas
en seguridad interior, fundamentalmente represivas.
En coherencia con la alianza anunciada entre el
pueblo y las FFAA, Evo Morales anunció que las FFAA
ya no serían enemigos y que, por tanto, ya no
reprimirían las movilizaciones sociales o
ejecutarían la política de erradicación forzosa del
cultivo de coca. Entre los motivos que han
justificado esta decisión se encuentran las víctimas
mortales y la violación de derechos humanos que
llevó consigo la realización de estas misiones
durante la década de los 90. Hasta el momento, así
se ha cumplido y las FFAA han dejado de llevar a
cabo tareas de carácter policial, si bien continúan
desempeñando otras tareas de seguridad interior.
Este punto de vista
es compartido por el gobierno venezolano, que bajo
el mismo planteamiento hizo explícito que las FFAA
dejarían de ser cuerpos represores del pueblo, pues
eran aliados naturales. Podría entonces deducirse
que si bien bajo los gobiernos populistas cabe el
riesgo de securitización de la agenda social, al
menos no se llevaría a cabo una militarización de la
seguridad nacional. En otras palabras, pese a que
las FFAA continuarían destinándose en estos
gobiernos al ámbito interno, en principio no
desempeñarían funciones relacionadas con la
seguridad interior, propias de la policía. Sin
embargo, tampoco esta última afirmación es válida
para todos los casos considerados. El gobierno
venezolano, además de orientar a las FFAA al
desarrollo nacional, en su propuesta de reforma
constitucional también defendió el mantenimiento del
orden interno como misión militar, así como la lucha
contra el narcotráfico. No obstante, ésta no sería
una novedad, ya que en el texto de la Constitución
de 1999 figura esta misión, y se reiteró en la
propuesta de reforma constitucional del art. 328.
Igualmente, se contemplaría la seguridad ciudadana
como tarea militar. Por su parte, el gobierno
boliviano, pese a no emplear a las FFAA para la
represión de la movilización social, se ha ido
incorporando progresivamente a tareas de control
propiamente policiales, que se suman a la larga
lista de tareas militares.
Nicaragua podría
plantearse como otro ejemplo en el cual las FFAA se
dedican, junto al desarrollo social, a otras tareas
directamente relacionadas con la seguridad interior,
como la seguridad ciudadana y el narcotráfico.
Además de las ya citadas, en 2007 el ejército
nicaragüense, en colaboración con la policía,
practicó numerosas “detenciones” por delitos comunes
o narcotráfico. Estos resultados se deben al
esfuerzo en combatir “la delincuencia en el campo”,
“la pesca ilegal”, la “piratería” y “el
narcotráfico”, en definitiva, a “brindar seguridad
al desarrollo de la actividad productiva, comercial
y económica” del país. Además de estas tareas, cabe
destacar la labor de orden interno realizado por las
FFAA, junto a la policía, en diferentes momentos de
conflictividad social, aunque parece responder más a
una excepción que a la norma de este gobierno.
Pese a las
importantes diferencias entre estos países, ambos
ejemplos pueden ilustrar hasta qué punto los nuevos
gobiernos populistas no solo caen en los mismos
problemas de securitización de la agenda social que
el resto de la región, sino que además pueden llegar
a sumar problemas de militarización de la seguridad
interior. Este dato no pretende exponer estos
ejemplos como excepcionales ya que hay otros países
cuyas FFAA también se dedican a ambas tareas; el
objetivo es poner de manifiesto que estos gobiernos,
pese a presentarse como revolucionarios y
transformadores, están reproduciendo los mismos
problemas que el resto de la región en cuanto a las
misiones en particular y a las relaciones
civiles–militares en general. E incluso en
Venezuela, de acuerdo a las misiones asignadas y
sobre todo al poder otorgado a las FFAA, más que un
caso común habría de ser calificado de excepcional
ante el nivel de militarización alcanzada con
respecto al resto de la región.
Conclusiones
Tras este análisis
comparado es posible concluir que las propuestas en
materia de defensa de los populismos nacionalistas
no constituyen una alternativa respecto a las
deficiencias del liderazgo civil existente en la
región. Uno de los problemas que, en mayor o menor
medida, afecta a los países del área para concluir
la reforma de la defensa es la permanencia de
espacios de autonomía militar, pues son
incompatibles con el control civil de la defensa. En
este sentido, las misiones asignadas a las FFAA
pueden ser un medio de favorecer o bien de
restringir dichos espacios.
La dedicación de las
FFAA a funciones propias de la seguridad interior
generalmente acaba proporcionando tareas a lo
militares que son propias de las autoridades
civiles. Con ello se tiende a la militarización de
la seguridad interior, favoreciendo la consolidación
de espacios de autonomía e influencia militar. Esta
es una tendencia que afecta a buena parte de los
países de la región. Los Estados latinoamericanos,
con importantes debilidades estructurales, recurren
a las FFAA ante su impotencia e incapacidad para
combatir problemas que afectan directamente a la
seguridad interior, como el narcotráfico, el crimen
organizado y la seguridad ciudadana. Salvo el caso
argentino y el chileno, en el que las FFAA se
dedican a garantizar la seguridad frente a una
amenaza externa, en el resto de la región la
institución armada combate algunos de los problemas
mencionados e incluso llega a hacer frente a todos
ellos. El ejemplo centroamericano sería
significativo en este sentido.
Por lo que respecta a
los gobiernos populistas, lejos de restringir las
actividades militares a la seguridad exterior o
plantear otra alternativa distinta y novedosa, en
realidad han optado por dedicar buena parte de la
actividad militar al desarrollo nacional y a la
ejecución y, según los casos, al diseño de la
política social. Este aspecto permite cuestionar el
supuesto carácter revolucionario bajo el que se
autoidentifican estos gobiernos, ya que esta es una
misión que contempla la mayoría de las
constituciones de la región desde la Guerra Fría. En
estos casos, las FFAA están también implicadas en el
ámbito interior y participan en esferas
correspondientes al ámbito de las autoridades
civiles. Con ello cabe el riesgo de militarización
de la agenda social y de determinadas actividades
económicas, como consecuencia de favorecer espacios
de autonomía militar. El ejemplo venezolano es
particularmente paradigmático, pues la presencia
militar en la administración del Estado esta
sobredimensionada de manera extraordinaria. A las
tareas de carácter económico o social relacionadas
con el desarrollo nacional es preciso agrega
misiones relacionadas con la seguridad y el orden
interno, como en Venezuela y Nicaragua,
particularmente.
Aunque las
diferencias entre estos gobiernos impiden hablar de
un modelo de defensa populista, hay una tendencia
similar. Considerando las misiones de las FFAA y los
riesgos de militarización existentes en la
realización de las mismas, puede afirmarse que la
autonomía militar no se contempla como un problema a
erradicar o como problema en sí mismo. De hecho, en
el caso de Venezuela y de Bolivia, aunque en menor
medida, es posible constatar un proceso de
militarización de la sociedad y de politización de
las FFAA. Desde 2006 han ido aumentando las
similitudes en la concepción de la defensa entre el
presidente Chavez y Evo Morales a partir de una
concepción común de la Defensa basada en la idea de
una alianza cívico–militar. En el caso ecuatoriano y
nicaragüense, la defensa no tiene la misma
relevancia pese a que cabe prever un aumento de la
influencia de las FFAA en el ámbito civil. La
pretensión de implicar directamente a las FFAA como
actores imprescindibles de estas llamadas
“revoluciones democráticas”, a través de las
misiones asignadas, conduce a una politización que
en Venezuela se manifiesta de forma explícita. Una
de las expresiones mas evidentes de esta
politización es el actual saludo militar:
“Socialismo, Patria o Muerte”. El adoctrinamiento de
las ahora llamadas FFAA Bolivarianas se entiende
como imprescindible ya que el presidente Hugo Chávez
pretende que éstas sean un actor trascendental en la
creación de una nueva sociedad configurada a partir
del “Socialismo del siglo XXI”. En la medida en que
las FFAA se consideran un actor fundamental de un
proyecto político determinado su politización es
inevitable, como así expresan el propio presidente y
su ministro de Defensa. De la misma manera, Evo
Morales pretende hacer de las FFAA un aliado
político frente a sus opositores. Así ha ocurrido
con el proyecto autonomista del Oriente del país, en
el cual ha intentado desde un principio implicar a
las FFAA en este conflicto político. La diferencia
con el presidente venezolano es el empeño de Morales
en negar persistentemente esta politización. Sea
reconocido o no, según los casos, este proceso de
politización favorece formas de intervención y
presencia militar en el ámbito social y político que
lejos de dar soluciones significa un paso atrás en
el proceso de democratización.
Sonia Alda Mejías
investigadora del Instituto Universitario Gutiérrez
Mellado
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