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El maestro Soler opina sobre el
proyecto de la
Ley de Educación
por Miguel Soler Roca*
Antonio Machado: hacer las
cosas bien importa más
que el hacerlas.
…Las
voces de firme apoyo global
al Proyecto no nos llegan
sino de sus autores…
 Escribo
desde la dificultad. Después de haber estado dos
años en Uruguay (2005-2007), vuelvo a estar lejos,
disponiendo de informaciones indirectas y parciales.
Por otra parte, el tema (la educación y la
elaboración de una Ley que la actualice, estimule y
regule) es, en cualquier parte del mundo, también
difícil. Más en Uruguay: la extraordinaria capacidad
de interpretar crítica y dialécticamente la
realidad, que es una gran cualidad de los uruguayos,
se convierte, a la hora de decidir y emprender
acciones que contribuyan a mejorar esa realidad, en
una considerable dificultad, más aun cuando hay que
atenerse a límites temporales.
Agrego que yo también
soy personalmente difícil.
Me cuesta aceptar el
mundo actual, con sus graves contradicciones. Haber
creído en la superación humana como proceso
colectivo, deliberado, solidario, y haber actuado
como educador con ese desafío como norte me aportó
una experiencia que no me es fácilmente transferible
al siglo XXI. Cuando el pensamiento se contamina de
nostalgia la ubicación en la realidad puede ser
equivocada. Ante tanta dificultad, las palabras de
orden son respeto y modestia y desde ellas me
propongo escribir. Un gran respeto por lo que otros
vienen haciendo y una gran modestia por lo que yo,
aquí y ahora, pueda aportarles.
Pero también me
siento con algún derecho a participar en el presente
debate sobre el Proyecto de Ley General de Educación
(PLGE) que el Poder Ejecutivo ha remitido al Poder
Legislativo. En marzo de 2005, recién instalado el
nuevo gobierno, remití desde Barcelona el documento
“Pensando en la futura Ley de Educación de
Uruguay”, con ideas que había ido comenzando a
organizar cuatro meses antes, en oportunidad de
haber viajado a Montevideo para ejercer mi derecho
al voto. Dicho documento (29 páginas y dos partes,
una sobre cuestiones de método y otra con
posibles contenidos de la Ley) fue acogido con
interés por sus once destinatarios iniciales. Creo
que fue, aparte de los pronunciamientos de los
sucesivos congresos del Frente Amplio (FA), el
primer material en que alguien se ocupó de manera
pretendidamente global de la futura Ley. Las
fotocopiadoras hicieron su trabajo y cuando yo
llegué a Montevideo en mayo de 2005 en calidad de
asesor honorario del Dr. Yarzábal, pude percibir que
aquel trabajo no había sido vano.
A propuesta de la
Administración Nacional de Educación Pública (ANEP)
y designado con otros especialistas por el
Ministerio de Educación y Cultura (MEC), actué entre
diciembre de 2005 y abril de 2007 como uno de los 22
integrantes de la Comisión Organizadora del Debate
Educativo (CODE). Participé, pues, en toda la etapa
de organización de esa inédita experiencia uruguaya
de apertura al debate popular del gran tema de la
educación, bajo el asedio, por momentos ultrajante,
de los medios de la oposición. A partir de mayo de
2007 no he tenido ninguna intervención pública
relativa al proceso de elaboración del PLGE ni a su
contenido. Al pronunciarme ahora sobre el tema, me
considero no solamente asistido del derecho a opinar
sobre asunto tan sentido como propio, sino obligado
a hacerlo, por lealtad a mis colegas y a mi patria
de adopción.
Algunas reflexiones
previas
Necesariamente, toda
ley de educación responde a un concepto de la
educación, más concretamente a un proyecto
educativo, siendo deseable que éste sea coherente
con el proyecto global de sociedad, es decir, afín
con un proyecto sociopolítico, tomando esta última
expresión en su sentido general, como perfil
convenido por la sociedad para el largo plazo y no
como proyecto partidario circunstancial. En algunas
de mis obras yo me he referido a la historicidad
y a la politicidad de la educación (1).
Es evidente que Uruguay no atraviesa un período
revolucionario. Podríamos decir que ha deseado vivir
y está viviendo – no sin enfrentar considerables
resistencias - una etapa de cambio, sin poder dejar
de convivir con el capitalismo globalizado,
aspirando a corregir en la medida de lo posible
algunos de sus efectos sociales más injustos. Esta
palabra, cambio, me parece que es la que
mejor caracteriza los objetivos de la futura ley.
Deseamos la
concreción de cambios importantes en materia
educativa: cambios en algunos principios básicos,
cambios en sus funciones en la sociedad, cambios en
la amplitud de su cobertura, cambios
institucionales, cambios en las responsabilidades y
derechos de diferentes colectivos, cambios en los
métodos y medios y, sobre todo, cambios en los
resultados obtenidos. No nos hemos enfrascado, a mi
parecer, ni en una revolución ni en una reforma,
sino en la puesta al día de una herramienta de
enorme valor, la Ley, de modo que ésta actualice el
sector y lo proyecte a un futuro que nos es
desconocido pero para el cual debemos preparar a la
futura ciudadanía.
La Exposición de
Motivos (EM) del PLGE y los primeros 22 artículos
del mismo exponen la visión, que en general
comparto, que los autores han tenido del cambio
educacional deseado y del contexto histórico en que
ha de tener lugar. Me permito sugerir que en esas
consideraciones la Comisión de Educación y Cultura
de la Cámara tome en cuenta también los aportes de
otros organismos y personas, en especial las
reflexiones de la Universidad de la República (UDELAR)
y de la ANEP, expresadas las primeras en dos
importantes documentos recientes (2) y las de la
ANEP en la reunión que sus directivos mantuvieron el
5 de agosto con dicha Comisión (3). Esta
indispensable conceptualización inicial de la
educación en todos sus niveles y modalidades ha de
conciliar la necesidad de ser avanzado y preciso en
el enunciado de fines y principios y de no serlo
demasiado al señalar los medios y sobre todo los
recursos institucionales que han de dar vigencia a
tales principios. Los sistemas educativos requieren
una cierta consistencia y continuidad ideológica
pero también flexibilidad y apertura operacional. La
Ley habría de tenerlo en cuenta.
En todo el mundo y en
Uruguay se asigna a la educación una elevada
prioridad, a veces, se dice, la primera
prioridad. Se suma, en nuestro país, la declaración
de que esa prioridad ha de favorecer ante todo a la
educación pública y a los sectores menos favorecidos
de la población. Creo en la sinceridad de este
discurso, más como expresión de un objetivo
inspirador que como una norma de acción a ser
acatada. La sociedad en su conjunto no ha asumido,
en mi opinión, tal prioridad y en muchos casos ha
convertido la prioridad social y nacional en
prioridades familiares o individuales. Cuando
afirmamos que la educación es un derecho de todos a
ejercer a lo largo de toda la vida, ¿tenemos claro
lo que eso significa en términos de deberes sociales
consiguientes? Sostenemos que la educación ha de ser
obligatoria durante catorce años de estudio y que,
de hecho, todos los uruguayos del futuro deberán ser
bachilleres. Es correcto, pero contradictorio con la
prioridad hoy adjudicada a la educación de muchas
personas, la que debiera importar mucho más que la
prioridad otorgada al aparato educacional.
Hace unos meses una
Intendencia Municipal llamó a concurso para proveer
cargos de trabajadores no cualificados, exigiéndoles
al inscribirse que hubieran completado la educación
primaria. Ahora el Ministerio del Interior cree
posible reclutar algunos agentes policiales con esa
misma formación, seis años de primaria. ¿Son éstas
muestras de la alta prioridad otorgada a la
educación o, por el contrario, demuestran con qué
magros resultados nos damos por satisfechos? Aun
reconociendo la existencia de una pobreza
estructural y los esfuerzos del actual gobierno por
reducirla, declaremos en la EM de nuestra Ley que ya
es hora de que la sociedad entera enfrente el
desafío de construir una prioridad educacional,
trascendiendo toda connotación meramente
declarativa.
Se habla y escribe
mucho sobre crisis de la educación. No faltan
los que aseguran que Uruguay vive ahora su más
profunda crisis educativa. No estoy de acuerdo con
esta percepción. En su obligación de estar al
servicio del hombre situado en un contexto
histórico, la educación, sea globalmente sea
parcialmente, transcurre inevitablemente en crisis.
Conservadora como tiende a ser, la necesidad de
adecuarse a los cambios sociales le impone sucesivas
tensiones y crisis. No hay que temerlas, sino
diagnosticarlas, debatirlas y resolverlas. De ahí la
importancia de que la Ley no sea dogmática ni
tampoco responda a un reglamentarismo excesivo. No
es este el lugar de hacer balance de los últimos
años, que han sido de positivos cambios, aunque
menudeen por parte de la oposición las referencias
al nivel supuestamente catastrófico al que se ha
llegado, en términos cuantitativos y cualitativos.
No recogí esta impresión en los encuentros propios
del Debate Educativo ni en oportunidad de la visita,
acompañando al Dr. Yarzábal en reuniones abiertas, a
decenas de localidades del interior. Es más, me
resultó gratísimo comprobar que padres y docentes
eran tan capaces de denunciar fallas del sistema
como de exponer con orgullo cómo las estaban
neutralizando con acciones locales. Como resultado
de la reciente acción gubernamental, ciertos
aspectos del relacionamiento al interior de la
comunidad educativa han mejorado sensiblemente con
respecto a la situación de hace un par de décadas.
Se han incorporado a los planes de estudio áreas del
conocimiento esenciales para la vida de hoy y de
mañana. Las dotaciones presupuestales que hoy se
adjudican al sector educación por lo menos triplican
las que precedieron al actual gobierno. Y en cuanto
al personal docente – del que se critica su excesivo
ausentismo, su desmoralización, su falta de apego a
la profesión y el haber dejado de ser “como los
maestros y profesores de antes” - reconozco que
cada uno de ellos confronta considerables
dificultades, lo mismo que sus colectivos y
sindicatos. Pero yo no considero que el proceso que
están padeciendo sea de autodegradación, sino del
padecimiento de una subconsideración progresiva por
parte de la sociedad. De este estado hoy
parcialmente crítico, los educadores podrán salir
según sea el texto de la Ley y el monto de los
recursos de que se disponga para cumplirla.
Y si hablamos del
presupuesto, tan acrecido por el gobierno
actual, a mediano plazo no podremos conformarnos con
el 4,5 % del PIB cifra promedio en América Latina.
Recordemos que la Comisión Delors recomendó a la
UNESCO en su Informe de 1996: “la parte del
producto nacional bruto dedicada a la educación no
debe en ningún caso ser inferior al 6 % en los
países donde aún no se ha alcanzado ese objetivo.
Entre otras posibilidades, la lógica del desarrollo
humano induce a tomar en consideración la
transferencia de una parte de los créditos
militares, a menudo superiores a los dedicados a la
educación” (4). Yéndonos más atrás, también
podríamos recordar que la Conferencia Regional de
Ministros de Educación convocada por la UNESCO en
diciembre de 1979 incluyó en la llamada
Declaración de México esta recomendación a los
estados latinoamericanos: “Dedicar presupuestos
gradualmente mayores a la educación, hasta destinar
no menos del 7 u 8 % de su Producto Nacional Bruto a
la acción educativa, con el objeto de superar el
rezago existente y permitir que la educación
contribuya plenamente al desarrollo y se convierta
en su motor principal” (5). No deseo con
estas referencias soliviantar a nuestros educadores
y universitarios proponíéndoles metas extemporáneas.
Sí aspiro a fortalecer en la sociedad uruguaya la
convicción de que dar la máxima prioridad a la
educación comporta algún tipo de sacrificios. Y no
puedo resistirme a la tentación de evocar la fértil
oportunidad, de que he gozado personalmente y que he
visto aprovechada por doquier, de hacer del trabajo
de docentes, alumnos y comunidades, no solo una
vigorosa palanca educativa sino también una fuente
de recursos, muy modestos casi siempre, a sumar a
los del presupuesto nacional. Sería oportuno que la
Ley y en particular su EM se ocupen con firmeza y
optimismo de este tema.
Cabe señalar también
la lentitud con que se producen los cambios
educativos. Estoy de acuerdo en que la demora
burocrática es una rémora, pero la lentitud a que me
refiero tiene causas más profesionales: es enorme la
distancia existente entre la adopción de medidas de
carácter normativo y la obtención de resultados en
el saber y en el comportamiento de los educandos,
que es lo que realmente importa. Me parece irritante
ver con qué frecuencia los comentaristas de la
oposición se preguntan cómo es posible que habiendo
sido incrementadas las partidas presupuestarias
sigan existiendo problemas como la repetición de
cursos, la deserción, el mal estado de los
edificios, la modesta formación de algunos docentes.
Por elevado que sea el sentido de responsabilidad de
directivos y educadores, el camino a recorrer hasta
el verdadero logro de los objetivos educacionales es
extremadamente largo porque a la lentitud propia de
los cambios materiales se suma la necesaria
incubación de los nuevos conocimientos, actitudes y
valores, cuyo terreno natural de cambio no son los
textos sino los cerebros. Con similares palabras lo
decía recientemente un Ministro del actual gobierno:
“…todos estos gastos tienen diferentes períodos
de maduración. Y el de más larga maduración es el
principal: la educación” (6).
En un aspecto afín,
tengo considerables reservas ante las tendencias
actuales respecto a la evaluación educativa,
plenamente justificable y necesaria desde el punto
de vista pedagógico, pero sometida hoy a la obsesión
de determinados programas internacionales que
pretender evaluar cuantitativa y comparativamente
los resultados y la rentabilidad del esfuerzo
educativo entre alumnos, escuelas, regiones y
estados. Dos prácticas en boga hoy día me parecen
nefastas para una educación centrada en el
desarrollo del educando: el otorgamiento de todo
tipo de premios absurdos y arbitrarios a personas e
instituciones, y el establecimiento de rankings
que incitan a educar conforme a valores competitivos
y no solidarios. Son manifestaciones de una mala
interpretación de la verdadera calidad de los
procesos educacionales, generalmente asociada a
intereses no confesables. Y también resultan del
acatamiento de un modelo político social en que la
persona humana cuenta menos que el poder en todas
sus formas. También es tema de la Ley.
Un
trámite equivocado
Era un viejo
propósito programático del Frente Amplio sustituir
la Ley 15.739 de 1985 por otra a la que se accedería
mediante un proceso de amplia participación
ciudadana. En diciembre de 1985 el MEC constituyó,
como ya he dicho, la CODE. Trabajamos hasta abril de
2007 (16 meses) y el 18 de ese mes entregamos
ejemplares de nuestro Informe Final al Poder
Ejecutivo y al Poder Legislativo (7). No voy a
repetir comentarios sobre los alcances del Debate
Educativo salvo reiterar mi convicción personal de
que constituyó una amplia consulta popular, sin
precedentes en el país, que produjo no sólo un
incremento considerable del interés nacional por la
educación sino también una profusión de conceptos,
opiniones y propuestas útiles a todo trabajo
posterior. El Informe Final de la CODE resumía el
Debate pero no incluía (no estaba en el mandato de
la Comisión) el proyecto de ley, como
equivocadamente algunos todavía hoy interpretan.
A partir de mayo de
2007 correspondía redactar el Proyecto de Ley. La
tarea la emprendió el MEC. Trabajando – que yo sepa
- sin compartir tan importante labor con ninguna
otra entidad, produjo un primer documento que lleva
por título “Anteproyecto de Ley General de
Educación. Borrador de trabajo. Ministerio de
Educación y Cultura, 31 de agosto de 2007”. No
contenía exposición de motivos, pero estaba ya
presentado en 97 artículos. Entre las
Aclaraciones (pág. 2) figuraba ésta: “Todos
los temas están a discusión”.
Un segundo documento
se tituló “Anteproyecto de Ley General de
Educación. Versión: 31 de enero de 2008”.
Contenía 89 artículos más 6 disposiciones
transitorias.
El tercer documento
tuvo por título: “Ministerio de Educación y
Cultura. Anteproyecto de Ley General de Educación.
15 de marzo de 2008”. Constaba de 105 artículos
y 12 disposiciones transitorias.
La cuarta y última
versión está encabezada por el logotipo del MEC y se
titula “Proyecto de Ley General de Educación”.
Al término de la Exposición de Motivos (24 párrafos
no numerados) figura: “Montevideo, mayo de 2008”.
Contiene ahora 121 artículos, 8 disposiciones
transitorias y un Título sobre derogaciones y
observancia de esta ley. Al igual que las tres
versiones anteriores, ésta carece de cualquier
indicación de quiénes fueron las personas o
entidades que la redactaron o que colaboraron en su
redacción. Los tres anteproyectos y el proyecto
fueron de la autoría exclusiva del MEC.
En el Congreso de 19
de abril de 2008 del FA fueron presentadas, como
había ocurrido en congresos anteriores, dos mociones
divergentes en cuanto a aspectos esenciales del PLGE.
Ninguna de ellas obtuvo la mayoría necesaria para
ser adoptada por el Congreso. Para evitar que el
proyecto pasara al Poder Legislativo sin el pleno
apoyo del partido de gobierno, el Congreso decidió
constituir una comisión especial encargada de lograr
el necesario acuerdo interno del Frente. Este
objetivo no ha sido logrado hasta el momento en que
escribo, pero la comisión continúa trabajando.
Después que el
Consejo de Ministros se hubo ocupado del tema en
diversas oportunidades con el justificado interés
del Sr. Presidente por la pronta tramitación de la
Ley, el 2 de junio de 2008 el Poder Ejecutivo,
mediante nota suscrita por el Presidente de la
República y refrendada por los trece Ministros,
remitió a consideración de la Asamblea General el
texto del PLGE en los mismos términos que figuran en
la cuarta versión ya mencionada (8). El 4 de junio
de 2008 la Comisión de Educación y Cultura de la
Cámara de Representantes lo dió por recibido
(Carpeta 2599/2008) y procedió a su repartido
(Repartido 1267/2008).
Lamento expresar mi
sorpresa, insatisfacción y pesar por el trámite que
acabo de describir. Tras la clausura del Debate
Educativo en abril de 2007, Uruguay merecía que la
elaboración de una nueva Ley de Educación fuera
abordada con transparencia y renovadas formas de
participación, sin perjuicio de la facultad de
iniciativa del MEC. El concepto de que la educación
es cosa de todos que presidió las primeras etapas de
este proceso no debió ser abandonado a la hora de
pasar a redactar el Proyecto. Si el PLGE propicia –
y es correcto que lo haga – la creación de un
sistema nacional de educación pública, la
elaboración del Proyecto debió haber resultado de la
voluntad de constituir ese sistema. No ocurrió así.
El MEC dispuso a fines de agosto de 2007 de su
Anteproyecto, que siguió siendo suyo
hasta su envío a la Asamblea General por la
Presidencia de la República.
Tengo la convicción
(y me excuso de antemano si ella es equivocada) de
que el MEC no convocó inicialmente a representantes
de los distintos sectores interesados en la
educación nacional para elaborar conjuntamente el
anteproyecto. Fue éste, si tal es el caso, un primer
y grave error de procedimiento. Es más, los escasos
contactos que el MEC tuvo durante estos últimos
meses con partidos políticos y algunos organismos
públicos o sindicales, resultaron de la solicitud de
éstos de ser oídos y no de la invitación abierta y
temprana del Ministerio. Fueron más reuniones de
explicación que de consulta y negociación.
Con todo, las cuatro versiones del documento
difieren en algunos detalles, seguramente por efecto
de esos contactos tan esporádicos, manteniendo sin
embargo la estructura conceptual y organizativa que
desde el principio le confirió el MEC. Mientras
tanto, todos los componentes de la comunidad
educativa, en el sentido más amplio que puede darse
a esta expresión, emiten tardíos juicios sobre el
Proyecto.
Muchos de ellos,
demasiados, son negativos. Algunos expositores más
refinados llaman diferencias de matices a lo
que son discrepancias de fondo. Contamos con
un PLGE a consideración de la Comisión parlamentaria
competente; entretanto, la calle y los medios de
comunicación se hacen eco de serias observaciones
o del rechazo más o menos estridente de parte de
partidos políticos (incluso de sectores del FA), la
ANEP, la UDELAR, los sindicatos, las Asambleas
Técnico Docentes (ATDs), instituciones y personas
varias. Las voces de firme apoyo global al
Proyecto no nos llegan sino de sus autores.
Confrontamos una situación de bloqueo total,
innecesaria antes de la presentación del PLGE al
Poder Legislativo y que resulta inadmisible ahora,
cuando la Comisión especializada es forzada a
trabajar no solo con sus naturales disensiones
internas sino a la vista de los inmensos fuegos
cruzados que se siguen dando en su exterior,
agravados por la coincidencia de este debate con el
originado por discrepancias igualmente fuertes con
la Rendición de Cuentas.
Una
autoridad de la ANEP lo resume así:
“Si se hubiera dado esa discusión
de forma previa, la reacción no hubiese sido esta
incomodidad ante lo que se percibe como un avance no
discutido del rol del MEC y un menoscabo de las
autonomías” (9).
Algunas de las
manifestaciones de este fogueo son, en mi
opinión, de extrema beligerancia verbal; en otras
aparecen improductivas confrontaciones
personales más que ideológicas. Se está optando,
invocando derechos constitucionales de todo
trabajador, por tácticas de lucha que pudieron haber
sido evitadas y que están ocasionando perjuicios a
la formación y hasta a la alimentación de los
educandos.
Hemos perdido el tiempo durante un año,
hemos desperdiciado una preciosa oportunidad de
seguir trabajando en equipo, hemos afectado la buena
calidad de las relaciones que conviene que
caractericen a la comunidad educativa, dándose
el caso de gremios fraccionados por posicionamientos
opuestos en cuestiones fundamentales, y hemos
expuesto nuestro trabajo a severas críticas de la
oposición y de algunos sectores de la sociedad.
Causa de considerable agitación,
el debate sobre la Ley, que debió
transcurrir en el diálogo creativo, se ha convertido
en una fuente de tensiones sociales.
El futuro no se
presenta mayormente auspicioso. Voceros del MEC
señalan ahora su disposición a introducir cambios en
el Proyecto y lo defienden, invocando principios
filosóficos con los que todos podemos estar de
acuerdo, más que justificando las medidas políticas
y administrativas más controvertidas que el PLGE
propone. Demasiado tarde. Los periódicos
siguen anunciando la prosecución y endurecimiento de
acciones que pueden tener efectos relativamente
masivos.
¿Qué se hubiera
podido hacer? En primer lugar que el MEC hubiera
constituido en mayo de 2007 una Comisión Redactora
del Anteproyecto de Ley de Educación, presidida por
el propio Ministro e integrada por delegados de
entidades competentes en la materia, tales como la
UDELAR, la ANEP, el Instituto del Niño y Adolescente
del Uruguay (INAU), el Ministerio de Desarrollo
Social (MIDES), las ATDs, los sindicatos de docentes
y algunos (no muchos) grupos representativos del
mundo educacional. Esta Comisión, con subcomisiones
y mecanismos de consulta externa cuando se creyera
necesario, hubiera podido redactar con autoridad
todos aquellos artículos en los que el consenso era
posible (que son muchos más que los que se suele
ahora mencionar) y hubiera identificado y dado
formas alternativas a los pocos aspectos en que las
discrepancias se hubieran mostrado irreductibles,
para arbitraje final del Poder Ejecutivo o del Poder
Legislativo. Nada de esto es nuevo. Constituye el
método normal. Por ejemplo, el actual Consejo de
Educación Primaria (CEP) está procediendo a la
reforma de los programas escolares. Designó para
ello a una comisión con un representante del propio
CEP, uno de la ATD y otro de la Federación Uruguaya
de Magisterio (FUM). Se crearon subcomisiones varias
de composición igualmente plural. No hubiera costado
mucho dar sentido real al principio de participación
en la elaboración del PLGE.
Y para el inmediato
futuro, ¿qué propongo? Reconozco categóricamente el
derecho de los sindicatos a convocar las medidas que
estimen indispensables. Yo también fui dirigente
sindical. Pero invito a mis colegas de ahora a
reflexionar sobre sus estrategias de lucha y
evitar en lo posible que entren en colisión con
otros derechos importantes. Les propongo
trabajar de urgencia en la redacción sustitutiva de
todos los artículos que vienen objetando, haciendo
llegar su texto explícito – subrayo explícito
- al Poder Legislativo, a las entidades involucradas
en la educación y a la opinión pública.
No podemos seguir
invocando las recomendaciones del Congreso Julio
Castro sin darles forma de artículos a incorporar a
la futura Ley. Y esto, que yo sepa, no ha sido
hecho. Les invito también a organizar una campaña
seria de información a los padres de familia, a los
estudiantes y a la sociedad, que incluya no sólo sus
quejas sino también sus propuestas. En el acierto y
en el error, veo muy solas y amenazadas de
desmembramiento a las organizaciones docentes.
Propongo también
mitigar en lo que se pueda tanto ruido público y
mediático. El ámbito natural del trabajo a realizar
es ahora la Comisión de Educación y Cultura de la
Cámara de Representantes. En parte por mandato
constitucional y en parte por vocación de sus
miembros, corresponde a ésta – tarea que ya ha
comenzado - escuchar todas las opiniones y, con
todos los elementos sobre la mesa, hacer el trabajo
pendiente, que es dar, en muchos aspectos, nueva
forma y nuevo fondo a gran parte del PLGE.
Sin precipitaciones
ni pausas y sin renunciar a dar aprobación a la Ley
en el transcurso de 2008, como corresponde a la
prioridad que el partido de gobierno y la sociedad
toda dicen atribuir a la educación. Quedan pocos
meses para lograrlo.
Si el enfrentamiento
continúa en su forma actual, es decir, sin esfuerzos
negociadores y arbitrales, son de prever dos
escenarios, igualmente temibles: o bien el Poder
Legislativo se ve imposibilitado de dar aprobación a
tan necesaria Ley y la educación sigue regida por
una ley que fue de emergencia hace un cuarto
de siglo, o bien el juego de fuerzas y presiones
extraparlamentarias lleva al Poder Legislativo a
aprobar una Ley que no podrá contar con mayor
respaldo parlamentario ni con la aquiescencia de los
ejecutores de la labor docente.
En ambos casos el
daño a la Educación Pública será enorme y la vida de
la Ley, tan laboriosamente gestada, será efímera. Ya
hay partidos políticos que anuncian la intención de
derogarla en la eventualidad de que lleguen al
poder. Vivo en España. En cada cambio de mayoría
gubernamental se ha contado con una nueva ley de
educación, tres leyes en los años recientes. Los
efectos son nefastos para educadores y educandos. No
repitamos esta experiencia en nuestro país. Pasemos
de una buena vez de una ley de emergencia a una ley
con perspectivas de futuro, facilitando que la
Comisión actualmente responsable logre un pacto
educacional básico, de vigencia relativamente
prolongada.
Es por esto que, en
cuanto al método seguido para la redacción del PLGE,
resumo mis comentarios diciendo: NO, ASÍ NO.
Pero también me veo
obligado a decir NO, ASÍ NO respecto a muchos de los
contenidos del Proyecto de Ley. Trataré de ser breve
y concreto.
La Exposición de
Motivos
Lamento no estar de
acuerdo, para empezar, con el actual texto de la
Exposición de Motivos (EM) y me permito sugerir que
la Comisión de la Cámara lo modifique a fondo. Es un
documento desordenado, contradictorio y sobre todo
insuficiente. Voy a referirme, para abreviar, a sus
carencias.
En primer término,
noto a faltar la justificación de algunos de los
cambios e innovaciones contenidos en el articulado.
Éste, como es natural, se limita a fijar normas
rectoras, pero no a fundamentarlas tarea que, para
la mejor comprensión de la Ley, debe realizarse en
la EM.
Creo necesario que en
ésta se explique entre otros aspectos importantes
los que menciono a vía de ejemplo: a) qué motivos
han llevado a proponer la creación del “Instituto
Nacional de Educación No Formal como órgano
desconcentrado del MEC”; b) qué se entiende a los
efectos de la Ley por calidad de la educación,
expresión vastamente empleada tanto en la EM como en
el articulado y que hoy es utilizada por los
especialistas con muy diferentes acepciones (10); c)
qué razones sociopedagógicas y organizativas
justifican la división del actual Consejo de
Educación Secundaria en dos niveles y en dos
Consejos; d) por qué la carga horaria en la
educación obligatoria ha de ser precisamente de 900
horas; e) por qué en el párrafo vigésimo primero de
la EM los Consejos de Educación son “dependientes
del CDC de ANEP”, en tanto el Art. 202
constitucional los califica de “autónomos”.
Los etcéteras a esta lista son muchos si se acepta,
como propongo, la idea de que la EM sea un documento
mucho más explicativo que descriptivo.
En
segundo lugar, una sección tan importante como la EM
debiera dar lugar a plantear al lector temas
claramente relacionados con la futura etapa
educativa y que sin embargo por alguna razón han
quedado omitidos en un documento cuyas escasas
dimensiones son más un defecto que una virtud. No se
mencionan aspectos o conceptos como los siguientes,
que enumero siempre a vía de ejemplo: a) el
reconocimiento de derechos y deberes de los
distintos componentes de la comunidad educativa
(entre los cuales en el articulado no aparecen los
docentes (11); b) una referencia explícita al Art.
71 de la Constitución que dice: “En todas las
instituciones docentes se atenderá especialmente la
formación del carácter moral y cívico de los
alumnos”; c) al anunciarse como forma de
cogobierno el carácter electivo de algunos cargos de
Consejero, hubiera convenido recordar en la EM que
el Art. 189 constitucional establece que las
resoluciones a ese respecto requieren “tres
quintos de votos del total de componentes de cada
Cámara…”; d) el tema de la coeducación no es
mencionado; e) habida cuenta de recientes
controversias, sería sumamente saludable que el
principio de laicidad fuera tratado con mayor
detalle; f) hay en todo el documento y también en su
EM lo que yo considero una grave omisión: no nos
ocupamos de la supervisión de los procesos
educativos ni de lo que antes denominábamos “la
función inspectiva”.
Si ahora estamos
pensando en función de un sistema este nivel
docente y técnico del mismo debe merecer una
atención particular en la Ley; g) la acción
paraeducativa de los medios de comunicación en
general (omito otros calificativos porque serían muy
negativos) no merece ningún comentario en la EM; h)
no hay en la EM ningún tratamiento ni siquiera
mención al tema de la pobreza, como contexto en
el que para una gran parte de nuestra población
tiene lugar la labor educativa; i) el nuestro es un
país de vocación agropecuaria; a la hora de repensar
el sistema educativo ése es un factor determinante;
pero ni la palabra tierra ni la expresión
educación rural, tan llenas de significado para
muchos educadores, figuran en la EM; j) en materia
educativa, la comunidad regional e internacional
está muy organizada, con más dispersión y
superposición de esfuerzos, a mi parecer, que
eficacia. Uruguay es parte de varias de esas
organizaciones, con experiencias múltiples, algunas
a descartar en el futuro. Nada se dice de la
cooperación internacional en materia de educación en
la EM, pero sería necesario hacerlo, por su
importancia y por la redacción que se ha dado al
Art. 17 del PLGE, que parece revisable; k) por
último, en el país del Plan CEIBAL, no deja de ser
curiosa la ausencia en la EM de toda referencia a la
formación en informática, con todas sus
implicaciones de presente y de futuro.
Bien sé que la EM no
debe convertirse en un manual de pedagogía ni en un
tratado de sociología. Si me he extendido tanto en
mis comentarios a la EM sin incluir, lo reconozco,
el elogio de muchos de sus párrafos que espero sean
conservados por la Comisión de la Cámara, es porque
le atribuyo una gran importancia. No es una
introducción de mero trámite. Los responsables de la
aplicación de esta ley, decenas de miles de
personas, necesitan interpretarla correctamente, no
solo a partir de su texto dispositivo sino también
en cuanto a las consideraciones políticas,
históricas, cívicas, éticas y pedagógicas
susceptibles de orientar el cumplimiento de la Ley.
Cuando se difunda el
texto final de la misma quienes la apliquen – y
pienso en especial en los educadores que trabajan en
la soledad de nuestros campos - encontrarán en esa
EM apoyos de una inmensa utilidad. Y quienes se
estén formando como educadores, en ese nivel
universitario que todos deseamos, habrán de estudiar
críticamente esta EM.
El
articulado
Hay numerosas razones
para decir NO, ASÍ NO, al articulado del PLGE.
Pueden apoyarse – y yo no tengo ninguna resistencia
a hacerlo - algunos, tal vez muchos de los artículos
propuestos, aun cuando no hayan resultado de un
trabajo compartido o no estén debidamente redactados
(12). La Comisión parlamentaria podría ganar tiempo
y estímulo identificando lo antes posible y dando
forma final a muchas ideas francamente compartibles.
Pero no puedo
disimular objeciones fundamentales al articulado. El
debate de estas últimas semanas las ha hecho
aflorar, dándolas a conocer a los legisladores,
después de una etapa inicial en que parecía que el
rechazo fundamental se basaba en la falta de
conformidad del PLGE con las posiciones sostenidas
mayoritariamente en el Congreso Julio Castro
respecto a autonomía y cogobierno. Comenzaré, pues,
por estos dos temas.
Autonomía
No repetiré, por bien
sabido, lo que dice la Constitución. Tampoco haré la
evocación del itinerario de este principio en la
educación nacional. El problema actual es de
interpretación, en lo que confieso no carecer de
dudas porque entiendo que la misma corresponde a los
juristas tanto o más que a los maestros (13).
Yendo a las
raíces, la autonomía que más me interesa es la de
los educandos. Aunque lo olvidemos con
frecuencia, los educandos, tomando esta expresión en
su más amplio sentido, titulares del derecho a una
educación para todos a lo largo de toda la vida,
constituyen el principio y el fin de todo acto
educativo. Los presupuestos, los docentes, las
estructuras institucionales y las infraestructuras
materiales, los currículos, los métodos y materiales
de apoyo, los conocimientos y la experiencia de
adquirirlos, incluso los debates educativos y las
leyes, no son más que medios, ojalá
sabiamente concebidos, razonablemente compartidos y
eficientemente aplicados a la consecución del fin
esencial, el desarrollo del educando como ser único,
asistido de todos los derechos, entre ellos el de
su autonomía, garante ésta de su
realización personal como ser humano.
Si el educando ha de
devenir un ser autónomo, como bien se señala en los
Arts. 12 y 16.3 del PLGE, la autonomía ha de ser un
principio inspirador de los medios puestos a
disposición de ese fin. Debemos velar, pues, por dar
al término autonomía una interpretación no
solo legal sino también pedagógica, tangible en todo
el sistema educativo. El PLGE contiene algunas
propuestas en esta materia, imposible de considerar
sin asociarla al principio de participación.
No habrían de
presentarse mayores dificultades para aprobarlas,
siempre que la letra del articulado sea en cada caso
suficientemente concreta y abierta a la vez. Me
estoy refiriendo en primer término a la libertad de
cátedra, a las funciones de las ATDs, a la
sustitución en cada centro docente de las actuales
Comisiones Pro Fomento y Apales por Consejos de
Participación, a la creación de diversas Comisiones
Consultivas de alcance nacional y departamental,
todas ellas, entre otros propósitos, con el fin de
compartir tareas con responsabilidad. Nadie puede
ser responsable si no obra con autonomía personal,
aun cuando en ocasiones lo haga conforme a un
mandato recibido de sus representados.
Hoy el debate en
materia de autonomía se ha polarizado en torno a
aquella de que han de estar investidos los órganos
directivos de la educación pública.
A lo largo de los
años he aprendido que la prescripción constitucional
puede ser caprichosamente aplicada, según cada
contexto político partidario. Las diversas
interpelaciones parlamentarias que tuvieron lugar en
1961 para reclamar del Consejo de Primaria la
revocación de la medida que éste había adoptado de
suprimir la Sección Educación Rural no dieron
resultado. Invocando la autonomía de que gozaba, el
Consejo de Primaria, integrado mayoritariamente por
personas de inadecuada condición profesional y, en
algún caso, con notorias carencias éticas, destruyó
esfuerzos que mucho habían contribuido al progreso
de la educación pública primaria (14). En 1957 se
dio el caso contrario. Una comisión de muy alto
nivel profesional había redactado el proyecto de
Programa para las Escuelas Urbanas, incluyendo en él
propuestas – por cierto muy razonables, por no decir
tímidas - para impartir a los alumnos nociones de
educación sexual. Legisladores conservadores
provocaron un gran escándalo. El Consejo de la época
cedió y suprimió aquella sección del Programa. Por
no haber defendido la autonomía de que estaba
investido, el Consejo de Primaria desautorizó a sus
técnicos y condenó a cohortes de niños y niñas que
pasaron por las aulas durante cincuenta años a
ignorar aspectos fundamentales para su desarrollo
personal. Fue recién el actual CODICEN el que
incorporó esos conocimientos al currículo. De la
misma manera que, también en uso pleno de su
autonomía y desoyendo el escándalo opositor, el
CODICEN instó a los Consejos especializados la
incorporación en los programas de estudio de la
enseñanza de la historia reciente. De modo que el
respeto por el adjetivo “autónomos” aplicado a los
Consejos en el Art. 202 de la Constitución ha tenido
vida azarosa.
Para mí la autonomía
institucional exige que encarne en cada uno de los
miembros de los Consejos. Éstos, los Consejos, son
autónomos y obran autónomamente cuando los
Consejeros actúan con la más categórica autonomía
personal, sin perjuicio de que puedan conocer y
considerar, coincidiendo o no, las tomas de posición
de sus designantes. Esto debe reflejarse en el
perfil que la Ley señale para todo candidato a
Consejero en el sistema educativo. Me parece
insuficiente lo que el PLGE prescribe a esos efectos
en su Art. 60 y graves las carencias del Art. 66.
Cabe advertir que ni
la EM ni el articulado contienen definiciones
aclaratorias del concepto de autonomía, carencia que
debe ser superada. En el párrafo décimo octavo de la
EM se dice que la formación docente “en el futuro
podría desembocar en la autonomía…”. En
el párrafo vigésimo primero se dice que el CODICEN
de la ANEP será autónomo (sin mayores precisiones) y
que “los consejos de educación
dependientes (sic) del CDC de ANEP serán
designados…”. El articulado confirma este error.
El Art. 54 califica a la ANEP de “ente Autónomo”.
Al referirse a los demás Consejos el Art. 64 no los
califica de autónomos. “Cada Consejo,
dice, será responsable en el ámbito de la
ANEP…”. Son órganos subordinados, no autónomos,
tan subordinados que según el inciso k) del Art. 61
el CODICEN de la ANEP tendrá entre sus cometidos “destituir
por ineptitud, omisión o delito a los miembros de
los Consejos de Educación…”. Con estas
previsiones, el PLGE interpreta limitadamente la
Constitución, que en su Art. 202 otorga autonomía “a
uno o más Consejos Directivos” que rijan
los distintos niveles de la educación pública.
Agrego que este es un
viejo incumplimiento: la Ley de 1973 declaraba en su
Art. 7º la autonomía del CONAE (no hablemos de la
interpretación que la dictadura dio de este
principio). La Ley de 2005, hoy vigente, declara en
su Art. 5º la autonomía de la ANEP, pero ninguna de
ambas leyes concedió autonomía a los Consejos
especializados. Quiere decir que por lo menos
venimos desoyendo el mandato constitucional y legal
desde hace 35 años.
¿No podríamos
redactar la futura Ley de manera que, aun
contemplando la necesidad de contar con un sistema
educativo coherente y coordinado, los distintos
Consejos dispongan de la autonomía largamente
negada? La respuesta negativa sería no solo
contraria al interés de la educación sino también a
la letra y al espíritu de la Constitución.
Cogobierno
Con el concepto de
autonomía se asocia – como insistió en declararlo el
Congreso Julio Castro - el de cogobierno, tampoco
explicitado ni en la EM ni en el articulado del PLGE,
aunque sí invocado según la interpretación que le
han dado los autores del Proyecto, la cual no ha
satisfecho en absoluto a la mayor parte del
movimiento técnico y sindical docente. Se ha escrito
mucho sobre este principio y, disponiendo de escaso
espacio, prefiero intentar la exposición de posibles
salidas al bloqueo en que nos encontramos sobre
aspecto tan fundamental.
Después de tantos
años de gobiernos monocolores, el debate se centra
ahora en el grado en que la gobernanza ha de ser
compartida o concentrada. Espero que la Comisión de
la Cámara comience por identificar a todos los
“órdenes” que podrían ser tomados en cuenta en la
integración de fórmulas de cogobierno. En la
comunidad educativa podrían ser considerados, por lo
menos teóricamente y según circunstancias variables,
los docentes, los funcionarios no docentes, los
alumnos o estudiantes, los padres de familia o
responsables y los egresados. A su vez estos
colectivos admiten precisiones: docentes con o sin
título habilitante para ejercer la docencia,
docentes con cargo en efectividad, interinos o ya
incorporados a las clases pasivas, funcionarios no
docentes que atienden labores de supervisión, de
apoyo técnico o de servicios generales, estudiantes
de determinada edad y condiciones académicas, padres
de familia a título individual u organizados en
colectivos… Y así, la Comisión de Educación y
Cultura, sin entrar a reglamentar, debiera intentar
definir los eventuales titulares del cogobierno.
Al margen de los
órdenes propios de la comunidad educativa – que en
el ámbito preuniversitario no pueden coincidir con
los ya establecidos en el nivel universitario -
debería estudiarse la conveniencia o no de
incorporar al cogobierno personalidades no diré
representantivas (porque esto afectaría la
autonomía) sino relevantes en otros colectivos, por
ejemplo las colectividades partidarias, designadas
por el Poder Ejecutivo con la venia del Senado.
El PLGE presenta a
este respecto dos limitaciones: en primer lugar
reduce el posible cogobierno a personas designadas
por el Poder Ejecutivo y docentes electos por sus
pares. La segunda limitación consiste en que las
fórmulas propuestas conceden mayoría absoluta a una
categoría de los cogobernantes, los designados por
el Poder Ejecutivo, y deja en minoría al otro, o sea
a los docentes electos por sus pares.
Es
notorio que la UDELAR, en cambio, propone la
aplicación a todos los niveles educativos de un
régimen de cogobierno que excluya a personas
designadas por el Poder Ejecutivo y que las
organizaciones de docentes, no docentes y
estudiantes, con la excepción de la FUM, están en la
misma posición. El
contraste frontal entre estas propuestas es uno de
los aspectos más arduos del actual bloqueo y puede
llegar a impedir la sanción de la ley en esta
Legislatura.
Opino que con un poco
de buena voluntad de las partes podría superarse el
escollo. Convendría reconocer la especificidad de
cada Consejo, evitando simetrías empobrecedoras;
abrir la composición de los Consejos a otros órdenes
y, a la vez, declarar – esto me parece fundamental y
nuevo - que ningún orden dispondrá de mayoría
absoluta. Es cuestión de hacer números: el CODICEN
podría estar integrado por uno o dos miembros
designados por el Poder Ejecutivo, uno o dos
docentes electos por sus pares, un técnico o
funcionario no docente, un estudiante que tuviera la
edad legalmente exigible, un padre de familia electo
por sus pares, hasta llegar a cinco o a siete
miembros. Los Consejos (autónomos) de nivel podrían
integrarse con un Consejero designado por el Poder
Ejecutivo o por el CODICEN, un docente electo por
sus pares, un técnico o funcionario no docente, un
padre de familia, un estudiante. Si han de estar
compuestos por solo tres miembros habría que
escogerlos de manera no uniforme, sino según la
índole del Consejo respectivo.
En Primaria un padre
parece indicado, un alumno, no; en la UTU un técnico
o un egresado pueden ser más eficaces que un padre,
etc. Ni la composición ni el número de integrantes
tendrían por qué ser iguales en todos los Consejos.
Lo fundamental es preservar la autonomía y
configurar un cogobierno que en ningún caso suponga
el acatamiento a una mayoría preestablecida o a una
autoridad externa. En el trabajo cotidiano de los
Consejos, la negociación interna de las posiciones
hasta constituir la mayoría definitoria de cada
decisión contribuiría a la calidad y pertinencia de
las resoluciones. Renunciando a la actual lucha por
el poder educacional que nos tiene a todos
nerviosamente enfrentados, contribuiremos a que el
poder de los Consejos sea más democráticamente
compartido.
Cabe agregar que en
cada uno de estos Consejos han de funcionar órganos
de composición plural con funciones de asesoría o
consulta, permanentes, puntuales o ad hoc, con
competencias para la emisión de opiniones que puedan
ser consideradas en las decisiones de aquéllos.
Quedan siempre otras
posibilidades a examinar: suprimir el CODICEN,
integrarlo con representantes designados por los
Consejos autónomos de nivel, dar carácter rotativo a
las presidencias de cada Consejo, suprimir la
simultaneidad entre la fecha de las elecciones
nacionales y las fechas de la designación y elección
de los Consejeros, etc. etc. Todo puede ser
considerado. No recomiendo nada, me limito a
enunciar otros posibles enfoques. A mi parecer,
convendría que la Comisión de Educación
retuviera de preferencia las propuestas más
razonables y compartibles, aquellas que pudieran
obtener una rápida aprobación.
Desde luego, la EM
debiera ser muy clara al exponer las razones
determinantes de las opciones finalmente adoptadas.
Es preciso ratificar el peso que tienen en el país
los principios de autonomía y cogobierno, señalando
con franqueza las dificultades del tema y ayudando a
la comunidad educativa a ubicarse ante nuevas
situaciones y responsabilidades. Incluso sería
posible que la EM, después de dar su interpretación
de los conceptos de autonomía y cogobierno,
sugiriera que las fórmulas de implementación que
consten en el articulado fueran aplicadas a título
experimental y no definitivo. Los artículos
correspondientes deberían decir algo así como: “hasta
tal fecha la composición de tal órgano será la
siguiente”. Una disposición transitoria podría
señalar el mecanismo de estudio y adopción de nuevas
fórmulas. No me parece lo mejor que así se proceda,
pero no me privo de señalar todo enfoque que
eventualmente pueda permitirnos disponer a breve
plazo de la nueva Ley.
Otros aspectos del
articulado
Lo diré brevemente:
coincido con numerosas propuestas del PLGE de las
que, naturalmente, no haré aquí el listado. Algunas
tienen para mí extraordinario valor: la proposición
en el Art. 42 de nueve líneas transversales
esenciales para la formación de la personalidad del
educando (en las que yo me permitiría reforzar la
argumentación de la sexta, educación a través del
trabajo, y agregar una décima línea, la
educación para la convivencia nacional, regional e
internacional, que por sus exigencias éticas
creo debe ser distinguida de la educación
ambiental); el concepto de los centros
educativos que se expresa en el Art. 43, (en el
entendido de que esos centros no gozarán de la
autonomía plena que en otros países se les ha
otorgado al amparo de una descentralización
fragmentadora del sistema educativo); el
funcionamiento en cada uno de ellos de Consejos
de Participación (Arts. 76 y 77); la
preocupación por extender los servicios educativos
de nivel terciario, sin que esto quiera decir que
resulten convincentes las fórmulas institucionales
que se proponen; el derecho que el Art. 74 otorga a
las alumnas en estado de gravidez de cursar estudios
sin pérdida del año lectivo; la creación del
Congreso Nacional de Educación prevista en los
Arts. 46 y 47, etc. No ha de ser difícil para
la Comisión de Educación y Cultura lograr rápidos
acuerdos sobre estas propuestas y ubicarlas en una
estructura de la Ley que mejore un serio desorden
temático que hoy caracteriza el PLGE.
Pero señalo mi
preocupación en unos casos y mi categórica oposición
en otros ante algunas iniciativas que merecen
profunda revisión. Si ellas han sobrevivido en
las cuatro versiones del Proyecto hasta llegar
en su discutible estado actual a la consideración
del Poder Legislativo ello se debe al método de
trabajo utilizado por el MEC, ya comentado. Veamos
algunos aspectos a mi juicio insatisfactorios
y ensayemos, para terminar, algunas posibles
enmiendas.
Comencemos con el
importante tema de la coordinación. Todos
conocemos el párrafo del Art. 202 de la Constitución
que dice: “La ley dispondrá la coordinación de la
enseñanza”. Es un mandato ineludible en el texto
de esta ley, a la luz de la
insatisfactoria experiencia adquirida en los últimos
lustros. Creo conveniente distinguir entre la
coordinación como actitud y la coordinación como
aplicación de una norma legal. Por experiencia,
afirmo que la primera es más importante que la
segunda. Y que entre las actitudes favorables a la
coordinación, las más efectivas son las que se
manifiestan sobre el terreno porque son las que
directamente inciden en los procesos educativos,
sencillas manifestaciones de actitud coordinadora,
que no alteran el Presupuesto Nacional y de las que
muchas veces la superioridad ni se entera. Tuvieron
lugar siempre, como ahora mismo, y en general
refuerzan la necesidad de articular educación y
trabajo con fines productivos pero sobre todo
formativos.
Es preciso
generalizar estas prácticas y sería oportuno que la
Ley así lo dijera para vencer las resistencias de
autoridades y docentes anticoordinables, que también
existen. Un gran paso en este sentido será la
aplicación de los Arts. 88 a 90 del PLGE por los que
se crean Comisiones Coordinadoras Departamentales de
Educación, en cuya composición hay que agregar, para
ser consecuentes con el principio de participación,
las ATDs, los sindicatos docentes y los gremios
estudiantiles.
Pero igualmente
importa la coordinación interinstitucional al nivel
nacional. También aquí conviene distinguir entre
formas espontáneas y no necesariamente legalizadas
de coordinación y cuerpos interinstitucionales
específicamente creados por la Ley para garantizar
el funcionamiento global del sistema educativo.
Pongo como ejemplo de la primera modalidad la
cooperación entre los Consejos responsables de dos
niveles de estudios para la adopción de medidas que
faciliten, mediante previsiones adecuadas en los
respectivos programas y métodos, el tránsito fluido
de los estudiantes de un régimen a otro (15).
Cuanto más frecuentes
y desburocratizadas sean estas modalidades de
cooperación bilateral mejores serán los efectos
sobre el sistema educativo. Una vez más, es una
cuestión de actitud, a fomentar desde la Ley, aunque
solo sea con una mención en la EM.
Y a propósito, la
ANEP y la UDELAR, cuyos órganos directivos han
estudiado a fondo el PLGE, sostienen, desde una
actitud favorable a la búsqueda de modalidades
estables de cooperación, posiciones diferentes en
cuanto a la distribución de responsabilidades en
materia de educación terciaria, tanto por lo que
hace a la formación docente como a la educación
tecnológica. Es un capítulo esencial, incluido en el
Proyecto de Ley (Arts. 78 a 87) sin haber dado lugar
antes de su envío al Parlamento a la concertación de
sus respectivas propuestas. Se tendrá que discutir
ahora lo que debió haberse convenido antes entre tan
importantes organismos, ambos autónomos (16).
Nos queda la
coordinación en la cúpula del sistema, organizada
por el Poder Legislativo en el marco de la Ley y
sujeta, posteriormente, a las respectivas
reglamentaciones. El PLGE prevé a este respecto
varios recursos. Por el Art. 109 y siguientes se
crea la Comisión Coordinadora del Sistema
Nacional de Educación Pública Sugiero: a) que de
ella fomen parte representantes de los Consejos
Autónomos de los diferentes niveles y del órgano
responsable de la formación y el perfeccionamiento
docente; b) que también la integren con voz y voto
delegados de las ATDs y de los gremios
estudiantiles; c) que la Ley no determine
taxativamente la creación de subcomisiones
especializadas como se hace en los Arts. 113, 114 y
115 del PLGE. El articulado dejará claro que se
trata de un órgano coordinador, “que funcionará
en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura”,
como bien lo expresa el Art. 109, pero cuyos
acuerdos tendrán fundamentalmente valor de
recomendaciones a organismos que por definición son
autónomos.
En las cuatro
versiones del Proyecto se insiste en crear (Arts. 44
y 45), desoyendo objeciones prácticamente unánimes,
una frondosa e inconstitucional Comisión Nacional
de Educación, COMINE, compuesta de 28 personas,
11 de las cuales actuarán en representación de
organizaciones privadas. “Constituirá, dice
el Art. 45, el ámbito nacional de deliberación
sobre políticas educativas del Sistema Nacional de
Educación”. Entre sus cometidos está el de “formular
propuestas sobre lineamientos generales de política
educativa, en los temas referidos a esta ley y a
otras normas vinculadas a la materia educativa”.
Con esa composición y con esos cometidos la COMINE
constituye una innecesaria, frondosa y peligrosa
innovación, inevitablemente tentada de incursionar
en temas propios de los órganos autónomos rectores
de la educación pública. Propongo firmemente su
supresión en la nueva Ley de Educación.
Podrá decirse que
con esta supresión y con la composición que he
propuesto para la Comisión Coordinadora que se crea
en el Art. 109, las entidades representativas de la
educación privada no pueden hacerse oir en
los mecanismos de coordinación previstos. En primer
lugar, nada impide que en adición a lo que la Ley
postule, los diversos Entes públicos coordinen los
criterios y operaciones que juzguen convenientes con
órganos educativos de titularidad privada. En la
cúpula del Sistema, la coordinación se hace posible
añadiendo al Art. 110 un párrafo que diga: “La
Comisión podrá invitar a asistir a sus sesiones a
las entidades representativas de la educación
privada mediante delegados con derecho a voz, en
aquellas ocasiones en que el orden del día a tratar
les incumba”. Igualmente, sugiero otro párrafo
adicional que diga: “También podrá invitar a
otros organismos del sector público, a
organizaciones no gubernamentales y a particulares
con las competencias adecuadas a participar con
derecho a voz en aquellas reuniones en que los temas
a tratar así lo aconsejen”. Pero, refiriéndome a
la EM, insisto en que en ella se enuncie con
claridad la necesidad de que el sistema público de
educación mantenga prácticas oficiales y frecuentes
de coordinación ad hoc con aquellos servicios del
Estado y de la sociedad civil que contribuyen a la
educación nacional, en particular dos: el Instituto
del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) y el
Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), de los que
nada se dice en la actual EM.
Volviendo a hacer
referencia a la educación privada, señalo mi
obvia adhesión al principio de la “libertad de
enseñanza”. Pero me preocupa la progresiva tendencia
a ampliar los respaldos del sector público al sector
privado que, a mi juicio, exceden lo postulado en el
Art. 69 constitucional. La prensa conservadora
difunde una interpretación de la libertad de
enseñanza que extiende el concepto de gratuidad,
prescrito en el Art. 71 de la Constitución, a la
educación privada, mediante subsidios “a la
española”, una de las fórmulas más retrógradas que
conozco en la materia.
Las tentativas de
formación privada de docentes, la eventual extensión
del Plan CEIBAL a escuelas y docentes privados
y las múltiples concesiones que el PLGE hace al
sector privado, justifican mi preocupación,
que bien desearía ver compartida por el Poder
Legislativo.
Se ha objetado – y me
sumo a la objeción - que el PLGE cree una serie de
estructuras institucionales para la atención
de funciones propias del sistema educativo. Esas
nuevas estructuras actuarían en la órbita del MEC,
es decir del Poder Ejecutivo. Me refiero a la
educación en la primera infancia, la educación no
formal, la educación de personas jóvenes y adultas y
la evaluación educativa. Estas áreas deben ser
tratadas en la Ley con apego al marco
constitucional, evitando con celoso cuidado que el
millón de educandos potenciales que tiene el país
resulte repartido entre tres
Entes educadores: la
UDELAR, la ANEP y el MEC.
Digo
más, no corresponde al MEC tener alumnos en el
área educativa. Su papel no es el de dar clases
sino el de estimular la coherencia, coordinación,
dotación de recursos adecuados y relacionamiento
exterior del país en esta materia. Los llamados
a educar están explícitamente identificados en el
Art. 202 Constitucional, que no menciona al MEC.
No es a mi juicio correcto este avance cotidiano del
MEC, que conduce a lo que se está empezando a
denominar la ministerialización de nuestra
educación, claramente perceptible en el PLGE. En
fin, si nuevas realidades requirieran nuevos Entes,
bastaría con aplicar el segundo párrafo del Art. 202
de la Constitución que prevé: “Los
demás servicios docentes del Estado también estarán
a cargo de Consejos Directivos Autónomos, cuando la
ley lo determine por dos tercios de votos del total
de componentes de cada Cámara”.
Tengo una particular
preocupación por la propuesta de creación del
Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Arts.116
y ss. del PLGE). Creo que el tema está prematura y
erróneamente encarado en el Proyecto y manifiesto
mi coincidencia con el texto del último párrafo del
documento que la ANEP presentó a la Comisión de
la Cámara en la reunión del 5 de agosto, ya
mencionado. Agrego que si tenemos el afán de lograr
la pronta aprobación de la Ley, deberíamos desglosar
del actual Proyecto aspectos que, como la evaluación
educativa y otros, requerirán un largo proceso
parlamentario. Tiempo habrá para adoptar leyes
complementarias que logren mayor consenso.
Comentario final
Sostuve al comienzo
de este artículo que escribía desde la dificultad.
Digo, al concluirlo, que lo he escrito también con
el gran pesar de tener que comentar críticamente el
trabajo de colegas que me merecen toda
consideración. No ha sido mi intención crear
dificultades al Gobierno, obstaculizando la
aprobación de una Ley cuya sanción no tiene espera.
Este documento – lo he sentido así al redactarlo –
es ante todo un llamado, mejor dicho, múltiples
llamados. Desde mi posición independiente, sin
complicidad con nadie, consecuente con una vieja
causa, he querido aportar algunas ideas, en algunos
casos algunos sentimientos, a una instancia
fundamental de la historia de la educación nacional,
esperando que esas ideas puedan tener alguna
utilidad. Me ha guiado Antonio Machado, que decía
que el hacer las cosas bien importa más que el
hacerlas. Pero nadie es depositario
exclusivo del saber, que sólo surge del trabajo
compartido. Profundicemos el diálogo negociador, sin
enclaustramientos ni desaliento. Todavía nos es
posible tener a breve plazo una nueva Ley de
Educación, sin duda una buena Ley. Hecha y
respaldada por todos.
*
Miguel Soler Roca:
Nace en Barcelona en 1922 y llega niño a Montevideo
junto a su familia. Educado en la escuela pública
decide seguir la carrera de Magisterio y trabaja
como maestro rural desde 1943 a 1961. En 1945 es uno
de los fundadores de la Federación Uruguaya del
Magisterio. En 1949 es uno de los miembros de la
Comisión redactora de los programas de estudio para
las Escuelas Rurales en Uruguay junto a Julio Castro
y Enrique Brayer Blanco. A partir de 1945 organiza y
dirige el Núcleo Escolar Experimental de La Mina
junto a su esposa la maestra Nelly Couñago de Soler
y a un grupo de jóvenes maestros rurales inician un
trabajo de práctica reflexiva sobre el trabajo
educativo para la mejora de la vida campesina. Se
establece un diálogo entre otras experiencias
educativas en el medio rural como la llevada a cabo
por Homero Grillo en el departamento de Lavalleja.
Referencias del autor
1
2
3
NOTAS AL TEXTO
(1)
Al respecto puede verse: Soler Roca, Miguel,
Reflexiones generales sobre la educación y sus
tensiones, editado conjuntamente por FUM-TEP y
AELAC Uruguay, Montevideo, 2003.
(2)
Universidad de la República, Resolución de la
Asamblea General del Claustro sobre el Proyecto de
Ley General de Educación presentado por el
Ministerio de Educación y Cultura, Montevideo,
16 de julio de 2008, y Opinión de la Universidad
de la República sobre el Proyecto de Ley General de
Educación, Montevideo, 29 de julio de 2008.
(3)
ANEP, Comentarios de la ANEP sobre el Proyecto de
Ley General de Educación, exposición realizada
ante la Comisión de Educación y Cultura de la Cámara
de Representantes, 5 de agosto de 2008. (Véase en
www.anep.edu.uy).
(4)
Delors, Jacques et al., Informe
Final a la UNESCO, La educación encierra un tesoro,
Santillana, Madrid, 1992, pág. 192.
(5)
UNESCO, Informe Final de la
Conferencia Regional de Ministros de Educación de
América Latina y el Caribe, realizada en México,
D.F., 4-12 de diciembre de 1979, París, 1980.
(6)
Reportaje al Ministro Danilo Astori
en Últimas Noticias, Montevideo, 21.08.08.
(7)
Comisión Organizadora del Debate
Educativo (CODE), Informe Final, Montevideo,
abril de 2007.
(8)
Puede leerse en las páginas web del
Poder Legislativo (www.parlamento.gub.uy),
del MEC (www.mec.gub.uy)
y de la ANEP (www.anep.edu.uy).
(9)
Reportaje a la Vicepresidenta del
CODICEN, Marisa García, BRECHA, Montevideo,
15.08.08.
(10) Una
Propuesta de criterios relativos a la calidad de la
educación se encuentra en el Anexo I del
documento presentado por la ANEP a la Comisión de
Educación y Cultura de la Cámara de Representantes
en la reunión del 5 de agosto de 2008 (www.anep.edu.uy).
(11)
Un aporte a este tema se encuentra
en Propuestas relativas a los derechos y deberes
de los docentes de eventual inclusión en el Proyecto
de Ley, Anexo II del documento presentado por la
ANEP ya citado.
(12)
El catedrático de la UDELAR Dr.
Aníbal Cagnoni, refiriéndose al PLGE, expresa: “Las
ciencias jurídicas tienen su lenguaje específico. El
articulado incurre en un lenguaje equivocado (…) Hay
que revisar el lenguaje del proyecto”.
Entrevista de Carolina Porley en BRECHA,
Montevideo, 15.08.08.
(13)
Véase a este respecto Problemas
constitucionales relativos a gobierno de la
enseñanza, autonomía, coordinación, por el Grupo
Autonomía, Educadores por el Cambio, a partir de
borrador de Roque Faraone, Montevideo, noviembre de
2005. Sobre el tema autonomía, recomiendo también la
entrevista al Dr. Cagnoni, ya citada.
(14)
Mayores detalles sobre los hechos que
en 1961 afectaron a la educación rural pueden
encontrarse en Soler Roca, Miguel, Réplica de un
maestro agredido, Ediciones TRILCE, Montevideo,
2005.
(15)
En 1949 Julio Castro publicó
Coordinación entre Primaria y Secundaria
(Montevideo, Imprenta Nacional), con excelentes
análisis de la situación existente hace sesenta años
y recomendaciones que en su mayoría mantienen plena
actualidad.
(16) Sobre
educación terciaria hay posicionamientos importantes
en el documento ya mencionado de la ANEP y en los
dos documentos de
la UDELAR, ya citados.
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