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EEUU: ¿se puede
esperar un cambio en
su política exterior?
por David García Cantalapiedra
No ha habido sorpresas en los
debates presidenciales en política exterior, ya
condicionados por la crisis financiera. Ambos
candidatos han mantenido las posiciones conocidas y
no parece que hayan influido en la opinión pública.
Sin embargo, ha habido grandes
temas ausentes del debate y no ha habido una
explicación sobre una visión realmente alternativa
al modelo de política exterior actual
norteamericano. Así, cualquiera de los candidatos
quedará condicionado por la política exterior de la
Administración Bush.
Resumen:
El debate sobre política
exterior y seguridad nacional ha estado condicionado
por la crisis financiera y el paquete de ayuda de
700.000 millones de dólares. Además, ha estado muy
medido y reducido a temas muy concretos como Irak,
Afganistán, Irán, Rusia y la posibilidad de otro 11
de septiembre. China, la alianza con Europa, la
reforma de la ONU, la Guerra Global al Terror (GWOT),
el cambio climático y la discusión sobre una nueva
visión estratégica han estado ausentes o se han
tocado brevemente. Paradójicamente, y debido a la
falta de una visión alternativa clara, cualquiera de
los candidatos en mayor o menor medida quedará
condicionado por la política exterior de la
Administración Bush. No tanto de los parámetros que
se establecieron en sus primeros cuatro años, sino
de las “correcciones” realizadas en su segundo
mandato, mucho más realista y pegada a las tesis
internacionalistas. Esta situación obligará a
enfrentarse a estos problemas en un escenario de
declive presupuestario y relativa falta de recursos,
además de la valoración del impacto y las
consecuencias geopolíticas de la crisis a largo
plazo.
Análisis:
Ambos candidatos en la carrera
presidencial en EEUU tienen una serie de prioridades
diferentes en política exterior y seguridad
nacional, pero no una idea de cambio a una visión
alternativa y radicalmente diferente a la política
actual. Aún así, la idea-fuerza que subrayan
ambos candidatos y muchos expertos es la
restauración de la reputación y autoridad moral
de EEUU. Esto podría relacionarse con un cambio
real de fondo al apartarse de algunos de los
postulados básicos de la política exterior de la
Administración Bush, que han significado un aumento
del rechazo de la imagen de EEUU en el mundo, pero
cualquiera de los candidatos en mayor o menor medida
quedará condicionado por la política exterior de la
Administración Bush. No tanto de los parámetros que
se establecieron en sus primeros cuatro años,
sino de las “correcciones” realizadas en su segundo
mandato, mucho más realista y acorde en mayor medida
a tesis internacionalistas.
Sin embargo, se han creado unas
expectativas de mejora y cambio generalizado a
partir de 2009, sobre todo en caso de que ganara el
senador Barak Obama, que preocupan al establishment
de Washington, ya que esta situación es peligrosa
por su imposibilidad material y sobre todo creando
una presión adicional sobre la nueva Administración.
En todo caso, la nueva Administración no estará en
condiciones de acometer cambios en profundidad al
menos hasta que no se produzcan la mayor parte de
las confirmaciones de los puestos de la
Administración que lleva a cabo el Senado y que
pueden durar hasta febrero-marzo, dependiendo en que
manos queda el Congreso y la presidencia.
La política exterior de EEUU y
la herencia Bush
La política exterior y, en
general, la gran estrategia de EEUU hasta ahora se
ha basado en tres parámetros básicos: la Guerra
Global al Terror (GWOT), el establecimiento de
un orden internacional estable favorable a
los intereses y valores de EEUU y evitar el
ascenso de una potencia hegemónica regional o
global que pudiera desafiar ese orden internacional.
Probablemente, excepto por la
GWOT, los otros parámetros se han mantenido
inamovibles desde la Administración Truman. La
amenaza soviética o la incertidumbre posterior al
fin de la Guerra Fría ocupaban el lugar de la GWOT.
Paradójicamente, EEUU había cambiado en 1945 su
aproximación global hacia el compromiso global y el
multilateralismo desde el aislacionismo y el
unilateralismo, que estaba enraizado en la política
exterior de EEUU desde la época de los Padres
Fundadores, de la teoría del Destino Manifiesto y la
Doctrina Monroe. La llegada al estatus de
superpotencia significó la creación de un orden
internacional acorde a los valores e intereses de
EEUU, en confrontación con la URSS, que obligaban a
EEUU a cambiar su histórica aproximación a los
asuntos internacionales. Paradójicamente, parecía
que en el culmen del poder de la hiper-puissance,
EEUU volvía a la situación ex ante, rescatando el
unilateralismo y ciertos aspectos de aislacionismo,
ilustrados en la retirada de tratados y de repliegue
militar de Europa y Asia. Nada más engañoso que esta
percepción.
El planteamiento inicial de la
Administración Bush era más destinado a una
reevaluación de la posición de EEUU como única
superpotencia y una racionalización de su postura
global tras 10 años del fin de la Guerra Fría, pero
sin abandonar su estrategia de primacía global. Esta
situación se planteaba sin los ataques del 11 de
septiembre, pero se aprovechó esta ventana de
oportunidad para el ajuste y la ejecución de
políticas que en otras circunstancias hubiera sido
complicado llevar a cabo o que hubieran llevado
largo tiempo.
Evidentemente, EEUU se
enfrentaba a un cambio progresivo de un sistema
internacional diferente al del final de la Guerra
Fría, y a una serie de asimetrías globales y
regionales, más los cambios internos en muchas de
las zonas regionales de interés vital para el país;
esto es, Europa, Oriente Medio y Asia, además de
amenazas y desafíos globales inéditos. En este
sentido, la Administración Bush tenía también cierta
visión del mundo, cifrada en la capacidad ilimitada
de transformación del sistema internacional, gracias
a la acumulación de capacidades y voluntad del país
y su gobierno. Esta aspiraba a la consecución de la
seguridad absoluta a través de la expansión de la
democracia por todos los medios al alcance del
gobierno, aunque estos fueran militares.
EEUU se ha enfrentado y se
enfrenta a la transformación de la Alianza con
Europa, no por la crisis de Irak (esta solo los
mostró de manera cruda), sino porque la naturaleza
de ambos aliados había ido cambiando y su situación
material también. A la vez, el proyecto de Gran
Oriente Medio se enfrentaba a problemas de asimetría
en los desafíos que hacían que se acabara separando
soluciones para diferentes regiones, ya fuera
Oriente Medio, Asia Central o el suroeste de Asia.
Finalmente, el ascenso de grandes potencias como
China y la India y el mantenimiento de Japón como
principal aliado de EEUU, sumado al crecimiento
económico de Asia, esta cambiando el centro de
los intereses vitales a Asia-pacífico desde el
Atlántico. Paradójicamente, esto hará que EEUU
vuelva a ser una potencia enfocada fundamentalmente
en Asia-Pacífico, como lo fue hasta la mitad del
siglo XX.
Este debate no se ha reflejado
realmente en las posturas de los candidatos, sino
más bien se han producido planes de gestión de
crisis más que visiones estratégicas para
enfrentarse al cambio dinámico del sistema
internacional, y quizá el mayor cambio sería
restaurar la imagen y reputación de EEUU a nivel
global, utilizando lo que Joseph Nye ha llamado
smart power.
La posición de los candidatos y
la dinámica de los acontecimientos
El senador Obama, al que se le
presupondría una mayor tendencia al cambio, parece
que va a seguir de una inspiración realista y en
algunos temas continuista de la Administración Bush,
en muchos casos debido a su progresiva evolución
desde posturas muchos más radicales y en algunos
casos poco realistas, a posiciones más en la línea
de la defensa de los intereses nacionales vitales de
EEUU: véase, por ejemplo, el caso de Israel y su
discurso ante el American-Israeli Public Affairs
Committee (AIPAC) en junio de 2008 al final de las
primarias de su partido, donde defiende la seguridad
de Israel y el reconocimiento de Jerusalén como su
capital indivisible. Esto tampoco es extraño ya que
la propia Administración Bush mantuvo muchas líneas
de política exterior desarrolladas durante la era
Clinton, aunque en algunos casos sí que se
produjeron cambios claros y evidentes. Incluso
McCain se ha alejado en lo posible de los errores de
la Administración Bush y ha criticado a su propio
partido. Ha intentado mantener posiciones propias de
su reputación de maverick (aunque republicano,
rebelde e independiente), pero continuará las
políticas en Irak y Afganistán, cuyos cambios había
promovido y apoyado, mantendrá la GWOT en su versión
Long War y probablemente acometerá, como también ha
prometido el candidato demócrata, un revisión del
presupuesto de defensa, reduciendo programas que
considera un gasto innecesario, aumentando el tamaño
de los Marines y el Ejército tal como reclama el
Pentágono. Esto puede ser difícil a pesar de los
problemas de falta de tropas que ha tenido EEUU en
los últimos años, debido a las restricciones
presupuestarias a corto plazo a las que se podría
enfrentará el Pentágono por la crisis financiera y
la recesión. Si se lleva a cabo la ejecución de todo
el Global Posture Review, EEUU podrá disponer de más
fuerzas en caso de crisis, tras las retiradas
previstas de Asia –unas 20.000 tropas– y Europa
–unos 50.000 efectivos (aunque de momento parece
haberse parado esta reducción de presencia)– más la
mayor parte de sus armas nucleares tácticas aún
presentes en Europa, y la sustitución por otros
medios más efectivos, tal como se ha ido produciendo
en Asia, concretamente en Japón, Corea del Sur y la
isla de Guam. Además, si se produce una progresiva
reducción de la presencia de tropas en Irak según se
produce la mejora de la situación del país, esto
permitiría disponer de fuerzas suficientes para
cualquier contingencia.
El senador Barak Obama ha
centrado la mayor parte de su discurso, desde 2007,
en el error de la invasión de Irak y el
fracaso del control del país, y que esto ha apartado
a EEUU de su verdadero objetivo que era la Guerra
contra el Terror y el Gran Oriente Medio. Desde ese
punto de vista, apoyaba las recomendaciones del Iraq
Study Group sobre la retirada completa en abril de
2008 y no respaldaba la “oleada” propuesta por el
general Petraeus, criticando el gasto de 10.000
millones de dólares mensuales. Así, ha seguido
defendiendo el plan de retirada en 16 meses. El
senador Obama no ha considerado Irak como el frente
principal de la GWOT, incluso aunque la propia
al-Qaeda lo ha considerado así, sino que es
Afganistán-Pakistán el frente más importante.
Efectivamente, la progresiva estabilización de Irak
y la perdida de su capacidad operativa, a pesar del
mantenimiento de los atentados, ha creado un
reconocimiento tácito de su derrota al comenzar un
mayor enfoque en las operaciones en
Afganistán-Pakistán, sobre todo tras la muerte de
al-Zarkawi, los acuerdos de EEUU con las tribus de
la provincia de Anbar y los resultados de la oleada
en el gran Bagdad. Realmente, aunque el argumento
general de crítica sobre los errores en Irak puede
ser valido, su retórica sobre Afganistán es tardía
ya que esa evolución hacia este enfoque ya se estaba
produciendo.
Obama ha utilizado como
respaldo la opinión de Henry Kissinger sobre Irak e
Irán. Sin embargo, el antiguo secretario de Estado
ha defendido que el establecimiento de un plazo tope
para la retirada sería un gran error: esto animaría
a pasar a la clandestinidad a grupos ahora
derrotados en cuanto las tropas de EEUU se hubieran
retirado y al-Qaeda podría planificar la reanudación
a gran escala de sus operaciones. A la vez darán a
Irán la posibilidad de potenciar a sus seguidores
chiíes. Esta retirada militar arruinaría un plan
para toda la zona del que formaría parte este
repliegue, que se produciría cuando la negociación
diplomática lo considerara en las medidas de una
solución comprehensiva para Oriente Medio.
No obstante, el problema
principal no ha sido considerar Afganistán el frente
principal o no, sino el relativo fracaso de la
aproximación y la estrategia que se ha llevado a
cabo. Aunque se derrotó relativamente rápido a los
talibán y se inició un proceso político de forma
rápida y activa, esto no solucionó la mayor parte de
los problemas del país. El senador por Illinois, sin
embargo, no establece como prioridad Afganistán en
su artículo en la revista Foreign Affairs de julio
de 2007. Lo establece como el quinto punto dentro de
la sección dedicada a la GWOT y sólo en un breve
párrafo, aunque ha ido progresivamente incorporando
este tema como aspecto prioritario en su esquema de
política exterior, utilizándolo como argumento de
crítica a la Administración Bush y, por ende, al
senador McCain, según la situación allí ha ido
empeorando. Desde este punto de vista ha sido uno de
sus temas-fuerza en el debate del día 26 de
septiembre.
Cuando la OTAN toma el mando de
ISAF, se enfocó la operación como una operación de
estabilización, con un número insuficiente de medios
tanto militares como civiles, y una deficiente
participación de algunos aliados europeos en el
país. La negativa de utilizar una estrategia de
contrainsurgencia en todo el país por parte de la
OTAN, mientras que la coalición que llevaba a cabo
Enduring Freedom se enfrentaba así contra los restos
de los talibán y al-Qaeda, ha sido en gran medida la
causa de los problemas en Afganistán (junto con los
problemas políticos internos), no tanto su abandono
en función de Irak, aunque objetivamente se
apartaron grandes recursos para esta operación. La
otra ha sido la acción de Pakistán, que es una de
las mayores críticas de Obama a la Administración
Bush por el respaldo incondicional a Mussaraf y la
falta de presión sobre él para que acabara
verdaderamente con el apoyo a los talibán, por
ejemplo retirando la ayuda financiera a Pakistán. El
senador por Illinois opina que si Pakistán no es
capaz de acabar con el apoyo a al-Qaeda y los
talibán, EEUU debería de hacerlo, incluyendo un
aumento de tropas y operaciones transfronterizas si
es necesario. El problema de fondo, sin embargo, es
que, como un Jano de dos caras, el régimen del
general Musarraf debía de luchar contra las fuerzas
terroristas mientras parte del ejército, el ISI
(servicios secretos militares paquistaníes) y parte
de los partidos que le apoyaban políticamente,
ayudaban, financiaban o respaldaban a los talibán y
a al-Qaeda. Esto le llevará a un acuerdo con las
tribus del Waziristan que, de facto, fue el
reconocimiento del fracaso de su política
contraterrorista. Desde ese momento era clara y
urgente la aplicación de una estrategia
contrainsurgencia en todo Afganistán porque esta paz
permitió a los talibán organizarse y crecer en
varias regiones de Afganistán, y peligrosamente
avanzar en la “talibanización” de Pakistán.
El senador McCain, relacionaba
Irak y Afganistán como partes de la GWOT en el
primer punto de su artículo en Foreign Affairs de
noviembre de 2007, y recomendaba la oleada en Irak y
el aumento de tropas en Afganistán, incluyendo a las
de la OTAN y abogando por la retirada de sus
restricciones operativas establecidas por algunos
aliados europeos. En este sentido, la GWOT es el
problema prioritario en su política de seguridad. El
senador McCain apoya una nueva oleada en Afganistán,
siguiendo los planes del nuevo jefe del Mando
Central (USCENTCOM), el general Petraeus, anterior
jefe de las fuerzas norteamericanas en Irak, con un
incremento de fuerzas establecido desde la primavera
de 2008. Pero opina que no se tiene que reducir el
apoyo a Pakistán, ya que sería repetir los errores
de 1989, cuando al producirse la retirada soviética,
EEUU abandono todas sus responsabilidades en la
zona. En este sentido, las negociaciones con los
talibán podrían proporcionar el mismo efecto que las
negociaciones con las tribus suníes en Irak.
En el caso iraní, el senador
Obama pide un endurecimiento de las sanciones,
consiguiendo el apoyo de China y Rusia, manteniendo
también su compromiso con la seguridad de Israel.
Apoya mantener negociaciones directas sin
condiciones para solucionar el tema nuclear e Irak.
La obtención de armamento nuclear por parte de Irán
es una amenaza existencial para la seguridad
internacional y de EEUU según el senador McCain.
Mantiene una posición más dura con el régimen iraní,
y aboga por sanciones mucho más duras y evitar la
legitimización del régimen a través de negociaciones
directas al más alto nivel.
Las sanciones económicas
deberían establecerse a través del acuerdo con los
aliados, y si no se pueden establecer a través del
Consejo de Seguridad de la ONU, establecerlas
multilateralmente fuera de ese marco, para evitar
los vetos de Rusia y China. Esta posición es difícil
de llevar a cabo, ya que Rusia y China son, entre
otros, Estados con relaciones económicas importantes
con Irán. Además, Irán ha intentado progresivamente
diversificar sus relaciones económicas en Asia,
América Latina y en el propio Golfo Pérsico. Sin
embargo, unas sanciones duras por parte de la UE
(sobre todo de socios comerciales importantes como
Alemania), el endurecimiento de la Iran and Libya
Sanctions Act de 1996 en algunos aspectos, y la
falta de capital y medios tecnológicos para renovar
la industria petrolera, más la mala gestión
económica del presidente iraní Mahmoud Ahmadinejad,
pondría en serios apuros al régimen.
De hecho, las negociaciones que
se han mantenido en Ginebra y los contactos
mantenidos entre EEUU e Irán por Irak, y la
presencia de William Burns en las conversaciones
entre la UE e Irán acerca del programa nuclear,
incluyendo las ofertas de Condoleezza Rice de
negociación, parecían relajar la situación. Pero los
sucesivos informes de la IAEA, las negativas y
posturas ambiguas iraníes no han ayudado a la
percepción de que Irán quiere conseguir armamento
nuclear, que le permitiría consolidar su posición en
la zona y negociar el fin del régimen de sanciones.
Incluso aunque el presidente Bush descartó una
operación israelí de bombardeo de las instalaciones
nucleares iraníes en primavera, esto no ha
significado un cambio de postura iraní, aunque se
esta produciendo una lucha importante dentro del
régimen iraní que ha obligado al líder supremo Ali
Jamenei a intervenir.
En este sentido, el tema de las
armas de destrucción masiva (WMD) y el régimen de no
proliferación ha sido ignorado en el debate como
tal, y sólo se ha discutido en relación a Irán.
Probablemente es, junto con el cambio climático, el
desafío más importante a largo plazo de la seguridad
internacional. El senador Obama le ha dado una gran
prioridad, incluso por encima de la GWOT. La
búsqueda de la reducción de los arsenales nucleares
y de armamento químico y biológico es un objetivo
clave dentro de su plan de política exterior. En
este sentido, buscaría la aprobación del Tratado de
Prohibición Total de Pruebas Nucleares por parte del
Senado de EEUU y apoyaría un banco de combustible
nuclear controlado por la IAEA. Quizá para Obama la
mayor amenaza es la posibilidad de un maletín
nuclear introducido en EEUU, no tanto un misil
llegando al espacio aéreo norteamericano. Por el
contrario, el senador McCain pone en duda la
efectividad del régimen de no-proliferación ya que
lo considera basado en unos parámetros anticuados:
el derecho a la tecnología nuclear por parte de
Estados sin armas nucleares debería ser revisado;
debería de establecerse la suspensión de cualquier
asistencia nuclear a los Estados que la IAEA no
pueda garantizar que se mantienen en el total
cumplimiento de las salvaguardias, sin necesidad de
que se tenga que llegar a un acuerdo por unanimidad
en primer término; además, se debería aumentar el
presupuesto de la agencia para sus misiones de
control y salvaguardia. Eso también le hace mantener
su apoyo al sistema de defensa antimisiles
desarrollado por la Administración Bush. Además,
este tema no es baladí, ya que el desarrollo de los
acontecimientos en Corea del Norte e Irán, e incluso
Rusia, pueden hacer aconsejable su mantenimiento. En
general, el reconocimiento de la superioridad
tecnológico-militar de EEUU lleva a la búsqueda de
mecanismos asimétricos como las WMD, como medios de
disuasión o de compensación de percibidas y reales
inferioridades estratégicas y militares. Desde este
punto de vista tenemos la instrumentación,
reconocida en su doctrina militar, por parte de
Rusia, de sus armas nucleares tácticas como no sólo
mecanismos disuasorios, sino su posible uso como
armas efectivas de combate incluso en situaciones no
nucleares.
Conclusiones:
La visión estratégica global de
EEUU no parece que vaya a abandonar sus tres
parámetros básicos: la GWOT- (“Guerra
Global contra el Terrorismo”), el
establecimiento de un orden internacional estable
favorable a los intereses y valores de EEUU, y
evitar el ascenso de una potencia hegemónica
regional o global que pudiera desafiar ese orden
internacional. La GWOT, en su versión Long War,
puede que incluso cambie de nombre, pero es difícil
que sea abandonada, luego asistiremos a un cambio
relativo y a la continuidad de la política exterior
de EEUU con algunos parámetros invariables desde la
Administración Truman.
Mientras se producía el primer
debate sobre política exterior y seguridad nacional,
y no se nombraba a China prácticamente, la República
Popular China realizaba su primer paseo espacial.
Sin embargo, los candidatos han ofrecido una serie
de soluciones más en la línea de la gestión de
crisis que de nueva visión estratégica, ya que la
prioridad ahora se enfoca en la crisis financiera y
la posible recesión, y la opinión pública esta
preocupada a corto y medio plazo con este problema.
Pero a largo plazo, la política exterior mantiene
grandes desafíos como el cambio climático y la no
proliferación, que, además, en algunos casos, se
agudizarán precisamente por el frenazo en el
crecimiento y los problemas financieros a nivel
global. Habrá que fijarse en las consecuencias
geopolíticas y en la seguridad internacional del
impacto de la crisis. En palabras de Henry
Kissinger: “ninguna generación anterior se ha tenido
que enfrentar a diferentes revoluciones simultaneas
en distintas partes del mundo. La búsqueda de una
solución única es quimérica”. Sin embargo, gran
parte de la opinión pública mundial espera que el
próximo presidente de EEUU tenga esa solución. Me
temo que nos podemos enfrentar a un terrible
desengaño.
*Analista Investigador
del- Instituto Elcano
GWOT: “Guerra Global
contra el Terrorismo”
LA
ONDA®
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