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Crisis económica y Fuerzas
Armadas en Sudamérica
por el profesor Augusto Varas
En los últimos años las crisis políticas generadas,
en parte, por difíciles condiciones sociales y
económicas en América del Sur, no se han resuelto
por la vía de nuevos golpes militares. ¿Qué razones
de índole nacional e internacional están en la base
de esta situación? Los efectos de la crisis
financiera internacional en la región ¿darán origen
a nuevas aventuras militares? Augusto Varas ofrece
un análisis de las relaciones cívico militares en la
región y presenta distintos escenarios respecto de
su futuro en el marco de un posible deterioro
económico como consecuencia de la crisis financiera
actual.
Introducción
América Latina es una región
que presenta un panorama diverso y contradictorio.
Por una parte, ha crecido sostenidamente en los
últimos años pero, por la otra, es un continente
altamente desigual en que el descontento social es
creciente y consecuentemente la estabilidad política
ha sido muchas veces alterada por protestas
sociales. Estas han sobrepasado, en algunas
oportunidades, los cauces institucionales existentes
evidenciando las insuficiencias de las instituciones
democráticas representativas. Desde los años noventa
hasta la fecha, agresivas movilizaciones sociales
generadas en medio de agudas crisis económicas y
políticas han dado por tierra con catorce
gobernantes democrática- mente elegidos. Aun cuando
este masivo inconformismo tiene raíces profundas y
de diversa naturaleza de acuerdo a los gobiernos de
que se trate y las crisis que estos enfrentan, a
diferencia del pasado, estos países no han sufrido
una nueva ola de gobiernos militares.
Estas protestas sociales han
surgido como consecuencia de dos factores. Por una
parte, la persistencia de una aguda inestabilidad
política a menudo expresada en fuertes variaciones
electorales. Por otra, la irrupción de intensos
conflictos inter e intra elites gobernantes que
rompen los alineamientos partidarios existentes.
Ambos factores se han reforzado mutuamente
cuestionando la capacidad de gobernabilidad de las
elites en el poder; creándose así el espacio
propicio para el surgimiento y movilización de un
conjunto de actores sociales contestatarios.
Estas tensiones y desencuentros
entre instituciones de representación política
débiles y una sociedad civil activa en el
espacio público, desestabilizadora del orden
democrático y no conducente a la gestación de un
nuevo orden político, expresan de manera dramática
la coyuntura que actualmente enfrentan algunos
países latinoamericanos. Siendo este un
síndrome habitual en la región no es extraño que la
política latinoamericana siga sometida en los años
venideros a los vaivenes de una acción colectiva no
institucionalizada. Los efectos que en la actualidad
está provocando la crisis financiera mundial en la
región seguramente se expresarán en fuertes
conflictos sociales con importantes consecuencias
sobre la estabilidad política de estas naciones.
Para analizar las situaciones
críticas que enfrentan los países de la región, se
observan aquí aquellos en los cuales la crisis ha
dado forma a nuevas realidades políticas, así como
en los que ésta, hasta el momento, no ha adquirido
la misma profundidad. Igualmente, se establecen las
razones por las cuales las fuerzas armadas han
adoptado nuevas formas de acomodación institucional
y política frente a estas crisis, mostrando los
aspectos tanto positivos como negativos de tales
arreglos.
En síntesis, la tesis central
es que la relación histórica entre crisis política-
social y golpes militares se ha visto modificada por
la desvinculación que se produjo durante el siglo
pasado entre FF.AA. y el proceso de constitución y
modernización del Estado. Este cambio ha sido, a su
vez, posible por la inserción de estos países en
la globalización, la nueva relación de las
FF.AA. con sus respectivas sociedades y el creciente
papel de los organismos multilaterales y la sociedad
civil internacional en defensa de la democracia. De
esta forma, las crisis y sus impactos en el Estado
se resolverán entre las fuerzas políticas y sociales
en pugna, sea por la vía de la confrontación o el
pacto social.
La profunda crisis del sistema
financiero internacional que estalló en 2008
pareciera haber cerrado un ciclo de políticas
neo-liberales que recorrieron el mundo durante tres
décadas. Estas políticas están mostrando sus facetas
más negativas en los países desarrollados, pero en
América Latina sus efectos negativos ya se han visto
intensamente.
A fines de los años ochenta y
comienzo de los noventa, en la mayoría de los países
latinoamericanos se iniciaron programas de
ajuste estructural orientados a ampliar el espacio
de las actividades privadas, abriendo las fronteras
al comercio internacional, reduciendo las
actividades productivas del Estado y limitando sus
capacidades reguladoras.
Una apretada síntesis de estas
experiencias y sus consecuencias en América Latina
indica que “en los años 90 América Latina abogó
por el Consenso de Washington […] La aplicación de
tales medidas varió de un país a otro, pero en
términos generales, la índole y la intensidad de las
reformas en América Latina en lo años 90 superaron
todo lo conocido hasta entonces […] Pero los
resultados fueron desalentadores en términos de
crecimiento económico, reducción de la pobreza,
redistribución del ingreso y condiciones
sociales.”
Así, uno de los resultados más
importantes, más o menos generalizado de este
conjunto de reformas fue la implantación de un nuevo
modelo de crecimiento hacia afuera, que ha tenido
éxitos relativos aumentan- do el espacio al sector
privado y el flujo de exportaciones, junto a un
fracaso distributivo y un limitado rol del Estado en
la gestión, regulación y control de la actividad
económica.
Este ajuste estructural tuvo
consecuencias más profundas ya que se rompieron los
acuerdos pre-existentes—ni equitativos ni
justos—para distribuir la renta nacional y el Estado
perdió su capacidad para, a través de políticas
sociales, generar y mantener identidades nacionales
e integrar socialmente a sociedades que mostraban
múltiples fragmentaciones. En estas condiciones, el
sistema de fisuras estructurales pre-existentes a
nivel socio-económico, político, cultural y
territorial, adquirió mayor magnitud y eclosionó
generando un nuevo ciclo de crisis e inestabilidad
política.
Esta situación ha sido muy
compleja en la región sudamericana. Al mismo tiempo
que hubo que construir instituciones democráticas
representativas, estos países tuvieron que reformar
sus estructuras institucionales mientras que los
gobiernos centrales perdían sus prerrogativas
tradicionales. En medio de un profundo proceso de
reestructuración económica, el mercado sustituyó al
Estado movilizador arrebatándole aquellas funciones
que le permitían transformar la sociedad, quebrar
sus formas tradicionales de organización social y
los poderes locales. De esta forma, las institu
ciones políticas y sociales fueron incapaces de
asimilar y proteger los nuevos derechos de una
ciudadanía en expansión. Esto se vio agravado por la
persistencia de las vulnerabilidades de determinados
sectores sociales que vieron aumentar sus crecientes
niveles de marginación y, en medio de una crisis de
representación, no pudieron protegerse de la
constitución de nuevos centros de poder cuya
influencia quedó al margen de los mecanismos
institucionales de regulación política y social.
Así, la globalización, el nuevo y expansivo papel
del mercado y de los agentes privados, y la
redefinición y reducción del papel regulador y
movilizador del Estado debilitaron a los
gobiernos centrales como actores significativos en
la integración nacional.
Países Andinos
Esta situación de crisis se ha
vivido con mayor intensidad en los países andinos en
los cuales a estos cambios sistémicos se le sumó la
ruptura de las reglas distributivas previas. Esto ha
aumentado la intensidad del conjunto de fracturas
sociales, económicas y culturales dando por
resultado una situación de alta inestabilidad
política y social. El anuncio ecuatoriano de default
ha sido el punto final de un proceso y, al mismo
tiempo, el de partida de un nuevo ciclo de crisis
regional que tendrá por resultado nuevas tensiones y
movilizaciones sociales que tratarán de proteger lo
conseguido hasta el momento y repartir más
equitativa- mente los costos del ajuste que ya llegó
para quedar- se por algún tiempo.
En los Estados andinos los
contratos sociales y principios de solidaridad y
transparencia han sido débiles. Las reformas
estructurales de los ochenta y noventa afectaron
profundamente los contratos sociales formales
(expresados en las constituciones) e informales que
dependen de la cultura política, historia y otras
normas sociales), los que se vieron reemplazados por
sistemas discrecionales de distribución de los
recursos nacionales, todo lo cual aumentó “los
costos de transacción en la resolución de disputas
sociales y políticas y la efectiva presencia del
estado de derecho” En situaciones como las
descritas, en las que las reglas del juego no son
estables, el descontento con una política pública
refleja no solo la desaprobación de la política
misma, sino también la desaprobación de la reglas,
instituciones y actores que producen la política”.
Es precisamente lo sucedido en estos países lo que
se expresó en movilizaciones sociales que rechazaron
al conjunto de los actores políticos con la
implícita o explícita consigna: “¡que se vayan
todos!”.
Los efectos del proceso de
cambio estructural y de cambio de las reglas
distributivas en el área andina se agudizaron por
las crecientes y profundas exclusiones y
fragmentaciones socio-económicas, políticas,
culturales y territoriales. Las desigualdades y
fracturas sociales en estos países no son nuevas y
de alguna forma son compartidas por el resto del
continente. El Informe del PNUD sobre La democracia
en América Latina reconoce que “existen
exclusiones sociales superpuestas” donde “las
privaciones en un componente de la ciudadanía social
suelen coincidir con privaciones en otros campos”.
La constatación de exclusiones y marginaciones
sobrepuestas lleva al informe a concluir que existen
“déficit estructurales en materia de ciudadanía
social”9. Junto a esta común particularidad, la
situación de los países andinos se ha caracterizado,
además, por una perversa combinación de un perfil
socio-económico excluyente con procesos de
cambio estructural que han reproducido a
escala ampliada estas exclusiones.
Esta situación también ha
estado asociada a un con- junto de cambios sociales
sistémicos, como ha sido la creciente urbanización
observada en estos países y otros procesos
socio-económicos, todo lo cual ha tenido como efecto
simultáneo y combinado la profundización de las
fisuras existentes, manteniendo sociedades altamente
excluyentes y marginalizantes.
Cuatro líneas de fisuras
Un primer cambio de importancia
observado en la última década ha sido la creciente
urbanización sufrida por estos países. En el período
1990-2004 fuertes flujos migratorios internos
aumentaron la población urbana a tasas muy altas:
Bolivia 22.7%; Ecuador 18.8%; Colombia 10.4%;
Perú 7.0%; y Venezuela 5.8%. Todas estas cifras
son mucho más altas que el promedio latinoamericano.
La manifiesta incapacidad de la infraestructura
urbana y las insuficientes políticas de viviendas
populares para acoger y asimilar estos flujos han
quedado de manifiesto, empeorando aún más las
condiciones de vida de los más pobres.
En este contexto de aumento de
la población urbana, la actividad económica no ha
sido capaz de proveer de empleos para esta masa
creciente de pobladores. Las políticas de ajuste
fiscal destruyeron empleos formales e incrementaron
la informalidad. De esta forma, el desempleo urbano
entre 1990 y el 2004 mostró incrementos de un 80% en
el Ecuador (a pesar de los masivos flujos
migratorios internacionales); 52.4% en Colombia
(posiblemente por el masivo desplazamiento producto
de la violencia y el conflicto interno); 47.1% en
Venezuela; 30% en Bolivia; y 14,5% en Perú. Dada la
escasez de empleos urbanos formales los empleos
informales han aumentado considerablemente, en
especial el trabajo independiente, categoría que en
este período ha tenido aumentos explosivos en
Venezuela (60.4%) y Colombia (56.4%). No está demás
mencionar que este tipo de categoría ocupacional
carece absolutamente de protección social siendo
estos los sectores más expuestos a los problemas de
la pobreza.
El gasto social en América
Latina ha sido fundamental para parcialmente aliviar
y compensar las malas condiciones de vida de los
sectores más pobres. Sin embargo, en esta última
década, al aumento de la pobreza urbana y de la
informalidad se le ha agregado un gasto social
decreciente en los casos de Bolivia, Ecuador y
Venezuela, lo que ha impactado con mayor intensidad
en los sectores más débiles. Aun cuando
históricamente “el gasto social en los países
andinos es significativamente menor que en países de
desarrollo económico comparable”, en un contexto de
cambio estructural y polarización socio-económica
creciente la disminución de éste ha tenido como
resultado una profundización de las fracturas
sociales existentes.
En este mismo período, los
ricos se han hecho más ricos y los pobres más pobres
y en todos los países de la región el decil más rico
ha aumentado sus ingresos, pero al mismo tiempo la
línea de indigencia urbana ha aumentado (con la
excepción del Ecuador, quizás por la masiva
migración internacional). Estos datos muestran la
creciente polarización socio-económica observada en
estos países con posterioridad a los procesos de
ajuste, lo que refrenda las afirmaciones del Disenso
de Washington al respecto. Esta fractura económica
se manifiesta geográficamente en profundas
diferencias entre campo y ciudad, así como entre
costa, sierra y áreas amazónicas.
Una segunda línea de fisuras
que se han profundizado en los últimos años han sido
las políticas. Los sistemas de representación
observan, simultáneamente, una fragmentación tanto
partidaria como geográfica. Aun cuando la política
ha mostrado altos niveles de inclusión, la
existencia de sistemas de partidos atomiza- dos
(diez o más partidos relevantes) en sistemas
electorales con muy bajas barreras de entrada para
partidos pequeños ha sumergido al sistema de
partidos en una crisis de magnitud. En el caso de
Bolivia, por ejemplo, tenemos que en junio de 1997
el sistema de partidos se volvió más polarizado que
en 1993 fragmentando aún más al Congreso. En el caso
del Perú a la fragmentación político-partidaria se
le agregó en la última elección presidencial una
dimensión territorial. La localización de las bases
electorales de apoyo para Alan García y Ollanta
Humala tuvo un corte costa sierra/amazonas altamente
asociado a las condiciones socio-económicas de esas
regiones. Este tipo de fragmentación también se
observa en las históricas diferencias electorales y
de organización partidaria en el Ecuador—que también
muestra un sistema de partidos atomizado—, donde el
alineamiento costa-sierra ha ayudado a explicar los
diferentes resultados electorales y ha dado cuenta
de las históricas tensiones políticas. Tal sistema
de fracturas socio-políticas conspira contra la
posibilidad de organizar un sistema de partidos.
Así, en el caso ecuatoriano, que puede extrapolar-
se a los otros países andinos, “las diferencias
regionales se traspasan al medio político
[impidiendo] la emergencia de partidos
políticos nacionales con amplia representación
nacional”.
En los casos de Colombia y
Venezuela, si bien tienen características distintas,
el resultado tiende a ser similar toda vez que el
sistema de partidos en ambos casos se encuentra
fracturado. En Colombia se ha dado un proceso de
ruptura y reorganización como consecuencia, por una
parte, de la emergencia del uribismo que ha
desarticulado los alineamientos internos en el
Partido Liberal, así como, por otra parte, del
creciente apoyo electoral al Polo Democrático, ambas
fuerzas políticas alternativas al bipartidismo
anterior. En el caso de Venezuela el chavismo ha
arrasado con el sistema de partidos previamente en
bancarrota.
En un contexto de profundos
cambios estructurales, esta crisis de los partidos
políticos como mecanismo genuino de representación
ha creado condiciones favorables para el desarrollo
de corrientes y líderes populistas que, a través de
una justificada crítica a las “clases políticas”
tradicionales, tienden a romper el juego político
elitista y sus estructuras tradicionales demandando
y generando una nueva forma de representación de sus
intereses en el Estado y nuevas formas de
distribución de las rentas nacionales. Esto se ha
observado en Venezuela, Perú, Ecuador, y en cierta
medida en Colombia.
Un tercer sistema de fracturas
en las naciones andinas ha sido de naturaleza
cultural. Los países andinos, especialmente Bolivia,
Ecuador y Perú, muestran una alta diversidad y
presencia de pueblos y culturas originarias. Sin
embargo, esta riqueza étnica ha sido negada por las
minorías dominantes y no ha sido acogida y
organizada institucionalmente como una efectiva
e inclusiva interculturalidad.
A pesar de esto y como
consecuencia de situaciones políticas y eventos
internacionales -como, por ejemplo, el 500
aniversario del descubrimiento de América y de la
Conferencia Ciudadana contra el Racismo, la
Discriminación Racial, la xenofobia y las
Formas Conexas de Intolerancia estas identidades
históricamente sometidas han tenido un período de
inédita activación y visibilización política.
De esta forma, la movilización
de los pueblos originarios en la región andina ha
dejado en evidencia el fracaso de la función de
integración tanto social como simbólica del Estado
y, por el contrario, ha mostrado la histórica
desconsideración por parte de los sectores
hegemónicos de una parte tan significativa e
importante de la población de sus países.
A estas profundas fracturas
socio-económicas, políticas y culturales, se le
agrega un cuarto sistema de fisuras de carácter
nacional como las demandas de autonomías
territoriales que, con más menos intensidad, y
grandes diferencias entre si, se observan en cada
uno de los países de la región. Aun cuando estas
demandas autonómicas son de larga data y entroncan
con una larga tradición de aspiraciones
descentralizadoras, en la actualidad muchas de ellas
tienen connotaciones políticas o son definidas por
las autoridades gubernamentales como respondiendo a
intereses empresariales o de derecha. En algunos
casos, estas demandas auto- nómicas tienen ribetes
internacionales y geopolíticos.
El caso más significativo al
respecto ha sido el de Bolivia. Allí, el
movimiento autonomista—de larga data—logró un
resonante triunfo en los referéndum de 2006 y de
2008. Los departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando y
Tarija con banderas liberales e intereses
conservadores, también votaron contra la opción
constitucional promovida por el Presidente Evo
Morales. La crisis posterior, aún en desarrollo,
muestra la profundidad de estas fracturas. En el
caso del Ecuador, en la consulta popular realizada
el 23 de enero de 2000, el Guayas junto a otras
cuatro provincias votó mayoritariamente por su
autonomía. Por su parte, en el Perú, la región de
Trujillo una de las más prósperas del país, reclama
Autonomía Normativa y Fiscal. Con menos futuro, en
el Estado de Zulia—productor de la mayor parte de
petróleo venezolano y generador de rentas nacionales
de significación— el movimiento autonomista “Rumbo
Propio” aspira a un estatuto equivalen- te a las
comunidades autonómicas españolas. Frente a estas
aspiraciones el gobierno central reaccionó viva-
mente calificándolo de intento secesionista
promovido por los Estados Unidos. El Presidente
Chávez ha comentado que “hay grupos jugando a la
división de Venezuela y la independencia del Zulia’,
tildando de locura’ a este planteamiento
desestabilizador”.
Finalmente, y con sus
propias características, el Estado central
colombiano que históricamente ha tenido dificultades
de proyectar su soberanía y control interno no sólo
se enfrenta a fuertes identidades regionales como
las de Medellín y Cali, donde existen pode- rosos
sectores empresariales, sino que se ve impotente de
administrar amplias zonas controladas por las
fuerzas paramilitares y guerrilleras. Aun cuando el
gobierno central ha manejado estas tensiones
fortaleciendo el proceso de descentralización e
inhibiendo las tendencias autonomistas, el fuerte
regionalismo colombiano incrementa las diferencias
internas.
En resumen, en la actualidad,
después de profundos cambios estructurales, tienden
a predominar en la región andina importantes
tendencias centrífugas, dificultando los procesos de
integración nacional y social, haciendo más difícil
el encuentro de nuevas reglas de interacción
política y distributiva y obstaculizando la
proyección soberana de los respetivos estados
centra- les. La actual crisis financiera global y su
efecto en el sector de la economía real de estos
países sin duda agravarán todos los elementos
anteriormente mencionados.
Brasil, Argentina, Chile
En los casos de estos tres
países que sufrieron el autoritarismo de gobiernos
militares de extrema derecha, la crisis ha adoptado
características algo diversas.
En Argentina, la profunda
recesión provocada por el fin de la paridad del peso
con el dólar dio lugar a una recuperación que duró
casi una década. En este período se asentó una
nueva dominación política desde el Ejecutivo
que durante la administración de Néstor
Kirchner se caracterizó por un triple sistema de
control y ordenamiento de las fuerzas políticas en
pugna. Por una parte, el Presidente sometió a los
gobernadores provinciales, los sindicatos y al
partido peronista a la hegemonía de la capital
federal y del Ejecutivo una vez que derrotó a su
principal oponente. Por la otra, adquirió una agenda
progresista proveniente de las ONGs democráticas lo
que le permitió dar un paso más en el sometimiento
de las fuerzas armadas al control civil. Símbolo de
esto último fue la retirada de los cuarteles de
todas las fotos de los miembros de las juntas
militares del “proceso”. Por último, accionó con
mano dura frente a la prensa opositora manejando la
publicidad estatal y dejando poco espacio a la
crítica de su gobierno. l gobierno de Cristina
Fernández inaugurado en diciembre de 2007 se ha
enfrentado a una seria inestabilidad política
producto de dos situaciones críticas.
Por una parte, un escándalo de
tráfico de divisas – el “caso de la valija”- que ha
sido asociado al financia- miento de la campaña
presidencial y, por la otra, la necesidad de
contar con recursos financieros para enfrentar
el pago de la deuda externa. En relación a este
último problema, la primera y iniciativa frustrada
fue la de imponer un impuesto adicional a los
exporta- dores, en particular de soja, lo que desató
la primera movilización que tuvo en jaque al
Ejecutivo por varios meses creando una situación de
desorden nacional. Esta crisis reavivó el histórico
conflicto entre campo y ciudad que ha tensionado a
la política Argentina por muchas décadas. La segunda
iniciativa que ha reaviva- do el conflicto inter
clasista ha sido la nacionalización de los fondos de
pensiones, las AFJP, iniciativa que si bien ha
logrado obtener el apoyo parlamentario, le ha
significado un distanciamiento con una base
electoral de apoyo que seguramente cobrará su precio
en las próximas elecciones parlamentarias en 2009.
Si bien Argentina se recuperó
de la crisis política y económica de 2001, ya en
2008 comienza a mostrar indicios de limitaciones
financieras para enfrentar el pago de la deuda
externa lo cual tiende a provocar tensiones y crisis
políticas que podrían ir en aumento en la medida en
que la crisis financiera mundial lleve al Ejecutivo
a declarar un nuevo default.
En el caso de Brasil, la
situación es diametralmente opuesta ya que la
alianza política en el poder ha sido capaz de
generar condiciones de estabilidad interna y de
crecimiento económico sostenido. Estas dos
condiciones le han permitido a Brasil proyectarse
regional e internacionalmente como nunca antes lo
había podido realizar.
La tradicional postura
brasilera de indiferencia hacia el norte y de
rivalidad hacia el sur se ha transformado y
organizado coherentemente durante las dos últimas
administraciones estructurándose en torno a dos
ejes. Por una parte, tiende a contener la
presencia de EE.UU. y a jugar un rol global.
Ejemplo de lo primero es la propuesta sobre el
Consejo de Seguridad Sudamericano, propuesta más
diplomática para las relaciones con Washington que
la de Quito de una OEA sin los EE.UU. Ilustración de
lo segundo es la política de acceder a un asiento
permanente en el Consejo de Seguridad, la
reciente alianza estratégica con la Unión
Europea y el consorcio sur-sur en conjunto con India
y Sudáfrica (IBSA). A esto habría que sumar- le su
creciente proyección en África más allá de los
países de habla portuguesa y en el Medio Oriente.
Analistas brasileños señalan
que esta aspiración hegemónica es de larga data, y
ha ido perfilándose y adoptando un ritmo más seguro
en los últimos años. Tal como se ha indicado: “Aun
en el ámbito de las iniciativas diplomáticas para
reiterar el compromiso con la integración regional,
surgió la propuesta de constituir el Área de Libre
Comercio Sudamericana (ALCSA) durante el gobierno de
Itamar Franco, en contraposición a la propuesta de
formación del Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA); el lanzamiento de la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana (IIRSA) desde el gobierno de Fernando
Henrique Cardoso y, finalmente, la constitución en
2004, con Lula en la presidencia, de la
Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), después
denominada UNASUR, uniendo al Mercosur con la
Comunidad Andina”
De la misma forma, la
ampliación del Mercosur a Chile y a la Comunidad
Andina fue la contraoferta brasileña a los TLC con
EE.UU. Igualmente, su reticencia frente al ALCA y la
apuesta por resolver los temas del proteccionismo en
el marco de la Ronda de Doha muestran una nueva
postura, muy dura, de post-guerra fría frente a los
EE.UU. A pesar de estas fuertes tensiones, ellas no
han limitado las inversiones extranjeras directas en
Brasil, las que según The Economist sitúan a este
país en segundo lugar en el mundo después de China.
Tampoco han impedido un exitoso acuerdo con los
EE.UU. sobre biocombustibles. Desde este ángulo,
su política de acercamiento a Chávez puede ser vista
desde ambas perspectivas, como un elemento más de su
política hegemónica en el sur y, al mismo tiempo,
Como mecanismo de contención del chavismo en la
región.
A esta consolidada
perspectiva hegemónica del Planalto se le pueden
agregar, como elementos asociados, los
asentamientos humanos brasileños en las fronteras de
Bolivia y Paraguay, así como los proyectos de
integración física que el sector empresarial ha
estudia- do por largos años con los países
limítrofes, y que el Presidente Lula ha apoyado
resueltamente.
Para completar este panorama,
se le ha sumado un factor de poder determinante:
petróleo. Se ha estima- do que “las reservas
descubiertas en el campo marítimo Tupí equivaldrían
a entre 5.000 y 8.000 millones de barriles de
petróleo y gas. Esto es igual al 50% de las reservas
que ese país encontró en los últimos 50 años. Estos
valores lo convertirían en un exportador neto de
petróleo a la altura de Venezuela”. Con este nuevo
factor de poder en sus manos Brasil podrá controlar
de mejor forma al díscolo Chávez, se convertirá en
codiciado polo de inversiones internacionales y
podrá establecer con holgura sus nuevas
alianzas estratégicas mundiales.
Se podrá decir que este
conjunto de factores de poder nacional no convierten
a un país en potencia a menos que exista un
liderazgo interno que proyecte esos recursos y los
convierta en hegemonía. En el caso de Brasil, este
liderazgo existe, tiene ancha base y larga data.
Como lo reconoce un analista argentino, “existe en
Brasil una clase dirigente dotada de cultura
estratégica […] en cuyo seno la burguesía económica
posee protagonismo nacional y vocación global. Esta
singularidad explica por qué en el país con mayor
capacidad autonómica de América del Sur la autarquía
no prospera, a la vez que su clase dirigente se
esfuerza en establecer la mejor cohabitación posible
entre lo nacional y lo global. Este liderazgo
interno es el que ha despertado al gigante dormido
y lo ha convertido en actor hegemónico regional y
nuevo jugador en el campo del poder internacional.
Con todo, la actual crisis
crediticia global ha afectado notablemente a los
mercados emergentes como el brasilero, lo que ha
llevado a los inversionistas a vender activos de
mayor riesgo aumentando la posibilidad de una menor
actividad en este tipo de economías. Así, a pesar
de su gran estabilidad económica, Brasil podría ver
sus problemas sociales agravarse con repercusiones
políticas a nivel nacional que cuestionarían su
actual proyecto hegemónico regional y su proyección
estratégica internacional.
En el caso de Chile, los
grandes cambios sociales, políticos, económicos y
culturales observados en Chile en las últimas
décadas no se han reflejado en la institucionalidad
política que fue creada con la lógica opuesta:
asimetría en la asignación de cuotas de poder y
resistencia al cambio.
Analizando la competencia
política en Chile rápida- mente se podría concluir
que ésta está desorganizada, los marcos
institucionales existentes son inconsistentes con
una efectiva y limpia competencia democrática y la
desregulación en este ámbito genera situaciones
subóptimas para el sistema político en su conjunto.
Esta caracterización no debiera extrañar ya que el
con- junto de las instituciones y normas que regulan
la competencia política nacional son parte de un
diseño institucional no democrático, autoritario y
militarmente jerarquizado. La Constitución reformada
de 1980 es aún sustancialmente antidemocrática.
La competencia política al no
estar enmarcada en un sistema de normas
efectivamente democráticas adquiere una permanente
tensión dramática. La barrera electoral de entrada
al Congreso, que supera el 5% internacionalmente
reconocido como umbral electo- ral, y la posibilidad
de salir del mismo al quedar en tercer lugar en las
elecciones parlamentarias pone en juego de manera
crucial la propia existencia política de cada sector
en competencia. Dado que en cada acto electoral
existe la posibilidad de doblar a la lista que sigue
o sacar más del 66,6% de los votos y por lo tanto
tener la mayoría necesaria para cambiar el sistema
de representación política, en toda elección queda
en evidencia la provisoriedad del sistema de
representación política en su conjunto.
Una consecuencia negativa de
esta “obligatoriedad” de las coaliciones partidarias
hace que ellas se terminen organizando, de hecho,
primordialmente en torno a cálculos electorales más
que alrededor de proyectos políticos de país. La
pérdida de la cohesión substantiva de la
Concertación de Partidos por la Democracia mues tra
inequívocamente que ha quedado estructurada en
torno al proceso electoral, poniendo como
primera prioridad el cálculo, las estrategias y los
pactos electorales.
En la medida que las demandas
políticas no pueden canalizarse adecuadamente a
través de los partidos para articularse en el
Congreso, una parte primordial del sistema
democrático se encuentra neutralizado. En estas
condiciones, la representación y articulación de
intereses se realiza por fuera de estos canales,
ampliándose abusivamente los espacios de la
política.
No es de extrañar, entonces,
que en un marco de mecanismos de representación
limitados y de instituciones representativas
discapacitadas, el interés ciudadano por
participar en este proceso haya bajado
sostenidamente: del 5,25% de abstención en las
elecciones presidenciales de 1989, se alcanzó un
12,9% de abstención en las elecciones presidenciales
de 2005 (segunda vuelta).
La crisis de representación y
el retraimiento político, junto a la crisis de los
partidos y la hipertrofia del Estado como espacio
parcelado de expresión política partidaria tiende a
aislar al Ejecutivo de la base social organizada.
El efecto simultáneo y
combinado de estas tensiones estructurales es que en
Chile en la actualidad existe una estabilidad sin
consenso de fondo, evidenciándose rupturas profundas
en lo político ideológico en muchas áreas donde se
supondría existirían acuerdos básicos. Profundas
diferencias en temas relacionados a los valores
(aborto), en cuestiones constitucionales (sistema
binominal), de representación (voto de los chilenos
en el exterior), económicos (flexibilidad laboral),
socia- les (educación y lucro), políticas
(financiamiento a partidos políticos), y muchos
otros muestran un país organizado y ordenado, pero
que aún no resuelve las principales y profundas
brechas que separan a los dos grandes bloques en
pugna.
El efecto de la crisis
financiera de 2008 afectará de manera diferencial a
estos tres países. En el caso argentino la
posibilidad de un default no estaría fuera de las
posibilidades dado que los recursos obtenidos por el
manejo gubernamental de los fondos de pensiones no
serían suficientes como para enfrentar los
compromisos internacionales. En los casos de
Brasil y Chile, dada su situación de reservas
internacionales la contracción económica podría ser
menor y, en consecuencia, los efectos sobre el
empleo y la estabilidad social podrían no llegar a
niveles críticos.
Crisis y fuerzas armadas
La crisis que enfrentan tanto
los países andinos, así como la situación en
Argentina, Brasil y Chile tiene efectos diferentes
sobre las fuerzas armadas dado el contexto en el
cual ésta se produce. Así, se podrían establecer
tres tipos de efectos centrales de la crisis sobre
el estado de las instituciones armadas y su pro-
pensión a la intervención política.
a) Estabilidad e instituciones
profesionalizadas. Este sería el caso de Argentina,
Brasil y Chile. Aun cuando en el caso de Argentina
la crisis será más severa que en los otros dos
casos, las FFAA están en una situación de necesidad
de desarrollo profesional aunque no tienen como
escenario posible una vuelta al espacio político.
Las tensiones observadas en este país serán
resueltas políticamente quizás con un aumento del
autoritarismo desde el Ejecutivo pero sin recurrir
al uso de los militares para estabilizar la
situación.
En los casos de Brasil y Chile
la crisis no alcanzará los niveles álgidos como para
golpear la puerta de los cuarteles y la
profesionalización brasilera requerida por su
proyección internacional será replicada en Chile por
el nuevo estado de modernización y apoliticismo en
que se encuentran sus instituciones castrenses.
b) Unidad nacional y fuerzas
armadas. En los casos de Bolivia y Ecuador, la
crisis que asola estos dos países tiene relación con
las grandes tensiones centrífugas que caracterizan
su conflicto político, especialmente en términos
regionales y territoriales.
En el caso de Bolivia las
FF.AA. han apoyado sin dudas al gobierno del
Presidente Morales y ven con alarma las tendencias
autonomistas de la “media luna” opositora. La
afirmación de la unidad nacional por parte de las
instituciones armadas bolivianas será un elemento de
estabilidad tanto para el gobierno de Evo Morales.
Ecuador presenta serias tensiones regionalistas,
como hemos visto anteriormente, y las FF.AA. tienen
un nivel de organización y autonomía que las
constituye en una de las pocas, quizás, la única
institución con presencia y despliegue nacional. No
obstante, el masivo apoyo al Presidente Correa hace
que las instituciones castrenses no tengan la
posibilidad de una vuelta a la política como en los
tiempos del Presidente Gutiérrez (del 15 de enero de
2003 al 20 de abril de 2005), con todo lo que esto
significó en términos de tensiones y disputas
internas.
c) Tensiones militares.
Diferente es la situación en Colombia, Perú, y
Venezuela ya que en cada caso existen tensiones
internas en las instituciones militares que las
anulan como factor político gravitante.
En el caso de Colombia, el
escándalo de derechos humanos provocado por el
descubrimiento del ajusticiamiento de jóvenes
inocentes para aumentar las cifras de rendimiento
militar frente a la guerrilla – el caso de los
“falsos positivos”- ha desatado una fuerte tensión
interna producto de lo cual el comandante en jefe
del Ejército ha sido llamado a retiro. En estas
condiciones el prestigio de las FFAA y su
gravitación política se ha reducido
considerablemente.
Algo similar ocurre en Perú con
el reciente paso a retiro del comandante en jefe del
Ejército. Con declaraciones ofensivas hacia Chile,
el comandante en jefe del Ejército ha desairado al
ministro de Defensa en el acto de pase a retiro lo
que ha tensionado las relaciones entre el alto mando
y el Ejecutivo. En todo caso, la débil popularidad
del Presidente Alan García no se verá afectada por
una incursión militar en política ya que las
demandas de profesionalización visàvis el desarrollo
castrense de su vecino del sur son crecientes.
Finalmente, en el caso de
Venezuela, dado el papel de soporte del régimen que
tienen las FF.AA. venezolanas, éstas han estado
sometidas a fuertes tensiones internas las que han
llegado a generar fraccionamientos internos. El uso
de la información y las investigaciones al interior
de las FFAA venezolanas producto de un
supuesto intento de magnicidio en medio de la última
campaña electoral solo aumentó las tensiones
internas en unas FF.AA. sometidas a una gradual
crisis económica y a un despliegue institucional al
cual no están preparadas. Estas tensiones internas
podrían generar intentos de cambio de gobierno pero
no como fórmula para adquirir el poder con un
proyecto castrense insti tucional propio.
Las razones de fondo por las
cuales las instituciones armadas de la región han
adoptado estos cursos de acción es el propósito de
las secciones que siguen.
Teniendo en consideración la
multiplicidad y amplia variedad de las crisis que
enfrentan los países sudamericanos, nos podemos
preguntar acerca de las razones por las cuales a
pesar de las tensiones observadas, estos países no
han enfrentado una nueva ola de golpes militares. El
principal elemento que explicaría esta situación
está relacionado con el cambio estructural en el rol
de las fuerzas armadas.
El papel histórico de las
fuerzas armadas
en la construcción del Estado
Desde una perspectiva histórica
se podría decir que desde mediados del siglo XVII,
en el concierto europeo posterior a los Tratados de
Westphalia, los modernos ejércitos occidentales
fueron actores fundamentales tanto en la
construcción de las nacionalidades, así como en la
capacidad de proyectar el poder estatal dentro y
fuera de las nuevas fronteras nacionales.
Esta “capacidad de conquista”
fue uno de los principales pilares en torno al cual
se desarrolló el nacionalismo de las grandes
potencias europeas en los tres siglos posteriores.
Tal como lo señala Eric Hobsbawm, uno de los
criterios que ha permitido clasificar a un pueblo
como nación es “lamentablemente hay que decirlo, una
probada capacidad de conquista. No hay nada como
ser un pueblo imperial para hacerlo consciente de su
existencia colectiva como tal”. Esta proyección de
poder militar dentro y fuera de las fronteras
nacionales fue crucial para la construcción de los
imperios y el sometimiento de las colonias.
La conceptualización y
teorización del papel de los ejércitos en este largo
período de proyección global de las principales
potencias mundiales se cristalizó en el pensamiento
geopolítico de fines del siglo XIX y comienzos
del XX. Inspirados en las tesis del darwinismo
social (Darwin, 1859) y fortalecidos por el
organicismo sociológico (Spencer, 1962), Ratzel
(1897) y Kjellén (1899) le dan forma a la
geopolítica que pronto sumará exponentes y cultores
en los principales centros académicos: Mackinder en
EE.UU., Haushofer en Alemania y Vidal de la Blache
en Francia. Su postula- do central era que los
estados seguían el mismo ciclo vital de los
organismos vivos y los ejércitos les permitían
sobrevivir ampliando sus espacios vitales. De aquí
el papel central de las FF.AA. en el desarrollo de
los esta- dos nacionales.
Sin recurrir aún a los
fundamentos del pensamiento geopolítico, la
legitimidad de los ejércitos latinoamericanos del
período independentista se nutrió de una visión
similar acerca de su aporte al naciente
nacionalismo latinoamericano. Tal como lo
indica Germán Carrera Damas, “el nacionalismo ha
desempeñado en América Latina un doble papel. Uno ha
sido el de radicar la nación como criterio de
legitimación de la estructura de poder interna de
la sociedad, una vez desalojado el rey de esa
posición, como consecuencia de la ruptura del nexo
colonial y de la adopción de la forma constitucional
republicana. El otro ha sido el de enlazar las
nuevas demarcaciones político-administrativas,
legitimando por igual el control dominante de
las sociedades implantadas sobre las sociedades
indígenas. Así, en nombre de la nación emancipada y
republicana, ha sido posible asegurar la continuidad
del proceso de implantación, iniciado y desarrollado
en el ámbito del nexo colonial monárquico”. En este
proceso las fuerzas armadas fueron actores
centrales.
En este marco, la legitimidad
de las FF.AA. en América del Sur se fundó en su
aporte al proceso de creación de estas naciones.
De acuerdo a Alain Rouquié, “las naciones
latinoamericanas se constituyen en las guerras de la
independencia. Las nuevas repúblicas poseen ejército
pero no Estado. Los ejércitos de la independencia
erigen a las naciones sobre las ruinas de las
instituciones políticas coloniales”. Esta fuente
originaria de la legitimidad de las FF.AA. le jugará
una mala pasada a las democracias republicanas en
desarrollo, convirtiéndose en muchos casos en sus
principales obstáculos. Tal como lo señalan Loveman
y Davis, “la política de la antipolítica” seguida
por las fuerzas arma- das en América Latina abogó
por “el establecimiento de un régimen administrativo
capaz de generar un sistema político orgánico y
jerárquicamente estructurado […] Orden, obediencia,
autoridad y estabilidad […] no solo coincidían
nítidamente con el espíritu del entrena- miento
militar, sino que también proporcionó la
racionalidad de los gobiernos militares”.
Este papel “geopolítico” de
las FF.AA. fue fuente de una discutida legitimidad
durante gran parte de la historia republicana. Lo
militar, y las instituciones que lo organizaron
posteriormente, jugaron un papel central tanto en la
gesta de la Independencia, en la constitución y la
continuidad del espacio territorial nacional
consolidado en tempranas guerras vecinales, así como
en la imposición del poder central sobre
regionalismos y regiones lejanas. En este contexto y
especialmente desde fines del siglo XIX las fuerzas
armadas se vieron rodeadas de un aura que las
distinguía del resto de las instituciones
estatales, un prestigio asociado a su
modernización y profesionalización confiadas a
las misiones militares alemanas y francesas. Al ser
la única institución cuyos miembros ponen en juego
su vida en el cumplimiento de su deber profesional,
generaron una serie de auto-definiciones que las ha
caracterizado como una corporación estatal única,
expresión intocable de la identidad nacional,
sustentada en valores superiores y portadoras de una
misión especial más allá de su rol en la defensa
nacional. De esta forma, durante casi un siglo, se
han planteado y desarrollado con una fisonomía
propia, altamente endogámica, que las ha distanciado
del resto del Estado y de la sociedad. A esto habría
que sumar la natural falta de transparencia y las
características únicas e idiosincrásicas de los
asuntos militares tal como habitualmente son
manejados por sus instituciones y resultan
percibidos por parte de la civilidad.
En este contexto las FF.AA. se
relacionaron con estados frágiles o fallidos de
diversas formas. Una de ellas fue típica de aquellas
situaciones nacionales en las cuales se daba un
choque entre la modernidad y las relaciones y
tradiciones premodernas, usualmente ocurriendo en
situaciones de estados fallidos. Aquí, las
instituciones armadas fueron fuerzas pretorianas al
servicio de caudillos o señores de la guerra. Este
fue el caso de de Haití antes de las
operaciones de paz, la Nicaragua de Somoza y la
República Dominicana de Balaguer.
Otra forma de funcionamiento
institucional se dio en países en los cuales la
fragilidad del Estado se vio contrabalanceada por la
presencia de la única institución de carácter
nacional con despliegue territorial total,
desempeñando funciones estatales por defecto. Este
es el caso de Cuba durante los inicios de la
Revolución, del Ecuador durante las recurrentes
crisis de los sesenta hasta los ochenta y,
actualmente, de la Venezuela de Chávez.
Finalmente, una tercera forma
de inserción ha sido la observada en situaciones en
las que el Estado es incapaz de proyectar su dominio
soberano en los diversos ámbitos de la vida nacional
y las FF.AA. se constituyen en un contra-Estado
disputando la autoridad de este. Tal fue el caso
de Chile durante la comandancia en jefe de Pinochet
en democracia (1990-1998) y del Uruguay de
Sanguinetti (1985-1990).
Sin embargo, este tipo de
relaciones comienzan a estar ideológicamente
cuestionadas. El pensamiento geopolítico que se
inicia en las primeras décadas del siglo XX,
estrechamente conectado a sus cultores europeos
extendiéndose rápidamente al interior de los
cuarteles, se ve fortalecido en los sesenta por el
pensamiento geopolítico brasilero y su doctrina de
seguridad nacional. En los setenta y ochenta, en
el marco del conflicto
ideológico político nacional y
de aislamiento internacional de las FF.AA., las
dictaduras militares trataron de auto legitimarse y
validar la proyección interna y externa de su poder
militar en un nacionalismo basado en una versión
propia de la doctrina de la seguridad nacional,
consolidando estas auto imágenes con la ayuda
del decimonónico pensamiento geopolítico.
Esta tradicional fuente de
legitimación de las FF.AA. se desmoronó a
consecuencia de la deteriorada imagen institucional
que acompañó a la represión durante las dictaduras y
de las políticas socio-económicas neo- liberales
introducidas a fines de los setenta.
El recurso nacionalista,
erosionado por la globalización de los mercados y la
desterritorialización de la competencia económica,
dio curso a nuevos derroteros de validación social
que, desde fines de los ochenta, se encaminaron
hacia un discurso diferente.
En esta nueva fase de
desarrollo de las instituciones armadas el
fundamento de su legitimidad tiende a depender cada
vez más de la aceptación social de sus funciones y
la correspondiente discusión política sobre la
asignación de los recursos fiscales para desarrollar
consistentemente tales tareas.
De esta forma, la legitimación
de las fuerzas armadas en las últimas dos décadas
ha estado simultáneamente centrada en estos dos
mundos conceptuales. Por una parte, las FF.AA. se
han auto concebido a partir de su visión idealizada
como un actor constituyente de la nacionalidad y,
por la otra, luchan por adquirir una identidad
profesional moderna vinculada a los desafíos que la
región enfrenta en la actualidad.39 Esta transición
no deja de generar tensiones internas toda vez que
las instituciones armadas son “instituciones
totales”, un tipo especial de organización
burocrática en que todas y cada una de las
dimensiones de la vida individual está subordinada y
dependen de sus autoridades, configurando un
microcosmos con claras líneas jerárquicas
resistentes a la supremacía y control civil.
Estas fracturas no son inocuas
para la defensa nacional. Así, la mayor o menor
sintonía entre la sociedad, el estado y las FF.AA.
se constituye en un elemento fundamental para poder
evaluar uno de los componentes clave de su capacidad
profesional en un contexto socio-cultural
determinado. Desde esta perspectiva, se podría
afirmar que en los últimos ochenta años las
relaciones civiles-militares se han caracterizado
por una gran distancia, existiendo limitados puentes
disponibles para unos y otros para conocer e
involucrarse debidamente en los respectivos ámbitos
de acción. Por otra parte, las percepciones de
las realidades del mundo de los otros se muestran
aún más veladas en el caso de las fuerzas armadas
dado su histórico encapsulamiento.
Producto de estos permanentes
desencuentros e incomunicación entre civiles y
militares vemos que en la actualidad las actitudes y
opiniones de la civilidad frente a las FF.AA. se han
construido a partir de percepciones de atributos,
motivaciones y características de las instituciones
armadas y de sus miembros que no necesariamente
corresponden a la realidad pero que siguen
inspirando políticas públicas o reacciones socia-
les. Con todo, y dada la combinación de ilusión,
seducción y fascinación que históricamente han
ejercido las FF.AA. en el imaginario de la nación
latinoamericana, estas se han transformado en
“significativas” para la constitución de la
identidad nacional de la ciudadanía.
Así es como en la actualidad la
legitimación de las FF.AA. en la nueva realidad
nacional post-dictadura se encuentra en medio de un
proceso de cambio en el que es posible encontrar,
tanto al interior de las instituciones armadas, así
como en la propia civilidad, imágenes y fundamentos
conceptuales que corresponden tanto a una época ya
ida, como a una por consolidarse.
Una nueva misión profesional
para las fuerzas armadas
El quiebre de la democracia en
el Perú entre 1992 y 2000 producto del autogolpe
militar del Presidente Fujimori fue el último de una
serie de golpes de estado en la región iniciados en
1962 por los militares ecuatorianos y que fueron
seguidos por los brasileros y, posteriormente, por
un gran número de países de la región. El autogolpe
en Perú fue el último intento de las fuerzas armadas
de controlar la sociedad usando la fuerza y
legitimando esas irrupciones con la ideología
corporativa de la seguridad nacional.
Aunque diferentes en su
naturaleza, durante casi cuarenta años estos
gobiernos militares trataron de reorganizar sus
respectivas sociedades de acuerdo a los lineamientos
de sus clases sociales de apoyo. Golpes
oligárquicos, burocráticos autoritarios, de
clase media o de orientación popular intentaron
imponer metas sociales definidas a partir de su
propia concepción del “interés nacional”.
Sin embargo, a partir del nuevo
siglo el proceso de globalización ha obligado a los
países latinoamericanos a proyectarse mundialmente y
a sus fuerzas armadas a modificar su rol, desde la
defensa de fronteras hacia el manejo de crisis y la
multidimensionalidad de las amenazas. Tal como lo
han afirmado importantes líderes militares
refiriéndose a la situación internacional general,
“ninguna nación estado será capaz de enfrentar la
suma de los actuales riesgos y peligros por su
propia cuenta”. Todo lo cual ha llevado a disminuir
la relevancia de las hipótesis de guerra fronteriza
para priorizar la capacidad de despliegue regional
y/o global. Aun cuando en la actualidad han existido
problemas fronterizos como el de Colombia y Ecuador,
este se debió más que a rivalidades militares a un
problema de política interna en ambos países
afectados por la narcoguerrilla.
Una segunda dimensión asociada
al nuevo rol de las FFAA ha sido el proceso de
democratización y la importancia que han adoptado
los compromisos regionales de protección de la
democracia en la región. Así, la Carta Democrática
Interamericana aprobada en la primera sesión
plenaria celebrada el 11 de septiembre de 2001
estipula en su Artículo 19: “Basado en los
principios de la Carta de la OEA y con sujeción a
sus normas, y en concordancia con la cláusula
democrática contenida en la Declaración de la ciudad
de Québec, la ruptura del orden democrático o una
alteración del orden constitucional que afecte
gravemente el orden democrático en un Estado Miembro
constituye, mientras persista, un obstáculo
insuperable para la participación de su gobierno en
las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión
de Consulta, de los Consejos de la Organización y de
las conferencias especializadas, de las comisiones,
grupos de trabajo y demás órganos de la
Organización”.
Esta Carta también permite a
un Estado miembro solicitar asistencia para el
fortalecimiento y preservación de la
institucionalidad democrática. Este nuevo rol de la
organización regional se ha proyectado a las nuevas
instancias, como UNASUR, la que ya ha comenzado a
trabajar en la resolución del conflicto en Bolivia e
investigado las violaciones a los derechos humanos
en el marco de la confrontación durante el
referéndum revocatorio del Presidente Morales.
Un papel de primera importancia
han jugado las organizaciones no-gubernamentales
internacionales en asociación con sus contrapartes
locales- generando presión pública a nivel mundial
evitando más violaciones a los derechos humanos y
posibilitando el enjuicia- miento de los culpables.
La constitución del Tribunal Penal Internacional y
la nueva postura de los jueces a nivel mundial hacen
que las presiones externas por la continuidad del
orden democrático local sean crecientemente claves.
Una tercera dimensión
explicativa tiene relación con las nuevas realidades
internacionales asociadas a la globalización. Aquí
las FF.AA. dejan de estar centra- das en la
geografía para focalizar su atención en los
interesas nacionales, los que van más allá de las
fronteras nacionales y que en muchos casos se
proyectan globalmente como en el caso de Brasil,
Argentina o Chile. Esto conlleva a importantes
modificaciones en la forma de enfrentar la temática
política nacional alejándose de la coyuntura y
poniéndose por sobre los intereses fraccionales con
una mirada de país.
De acuerdo a estas nuevas
realidades, las fuerzas armadas han adoptado
diversas formas de adaptación según el sistema de
relaciones que establezcan dentro del Estado con
otras instituciones políticas, la acomodación que
observan en las respectivas sociedades en
situaciones de post-golpe, así como la inserción
internacional que adopten.
a) Autonomía autárquica:
Esta situación se da en
condiciones en las que el control civil es débil y
las FF.AA. definen sus propios fines y se
aprovisionan de sus propios medios. Este ha sido el
caso de Brasil entre 1985 y 1994, del Uruguay entre
1985 y 2004 y el de Chile desde 1989 hasta el 2000.
En estos largos procesos transicionales las
instituciones armadas fueron perdiendo lentamente su
capacidad de control del Estado aún cuando
mantuvieron, en esos períodos, sus prerrogativas y
capacidades políticas.
En estos casos, producto de
conflictos intra elites las instituciones armadas
afectadas parcialmente por los procesos
democratizadores han sido capaces de mantener sus
prerrogativas y ciertas cuotas de control sobre sus
procesos institucionales. Tales son los casos
actuales de Bolivia, Ecuador y Perú.
El caso paradigmático es el de
Ecuador. Como condición de su retiro del poder, la
Constitución de 1979 permitió a los militares
participar del desarrollo económico integrando
corporaciones industriales dedicadas a la producción
de municiones, ropa y zapatos para uso militar, pero
también desarrollando industria de partes
automotrices, una aerolínea (TAME), la exportación
de bananos y camarones, la producción de cemento,
instituciones financieras (Banco General Rumiñahui),
supermercados y aduanas, todas las cuales han
comenzado a ser privatizadas. El efecto neto ha sido
que ahora las fuerzas armadas, tal como la policía
nacional están altamente deslegitimadas y reciben un
bajo apoyo civil y confianza debido a la corrupción,
contrabando, narcotráfico, fraudes y venta de
servicios a las compañías petroleras.
b) “Seguritización”:
Una segunda forma de relación
con el Estado y la sociedad ha sido la expansión de
sus roles en áreas no militares. Esta situación
tiene varias externalidades negativas. Por una
parte, las instituciones armadas tienden a definir
todos los problemas civiles desde la perspectiva de
la seguridad “seguritizando” los medios para
combatir estos problemas. Las políticas públicas
inspiradas en este modelo normalmente fallan al
erosionar las capacidades de las instituciones
civiles encargadas de estos temas como el control
del narcotráfico o el orden público. Tales son
los casos de México y Brasil,
correspondientemente. Igualmente, estas funciones no
tradicionales y civiles desprofesionalizan a las
FF.AA. alejándolas de sus roles en la defensa
nacional y cuestionando los procesos
democratizadores en algunos ámbitos.
c) Desmovilización política:
Argentina es el caso
paradigmático de desmovilización política donde
encontramos un sólido control civil sobre los
militares gracias a cambios constitucionales,
juzgamiento de violaciones masivas de derechos
humanos y gestos simbólicos claves por parte de las
autoridades civiles.
El efecto post-guerra de las
Malvinas permitió cambios sustanciales en las
doctrinas militares y en la capacidad de los
gobiernos civiles lo que culminó en la Ley 24.948 de
reestructuración de las FF.AA. abriendo paso a la
plena inserción de los institutos armados en las
operaciones de paz, la perspectiva de Mercosur como
área de seguridad, reduciendo personal
administrativo, permitiendo la interoperatividad
entre los servicios, cambiando la educación militar,
incorporando personal civil en el ministerio de
Defensa, regulando la compra de equipos, y
modernizando a los ser- vicios gracias a la
eliminación del servicio militar obligatorio y el
desarrollo de un Ejército profesional.
Algo similar sucedió en Uruguay
recientemente bajo la administración del Presidente
Vásquez (2004-2009) que está cambiando la autarquía
institucional gracias a una nueva ley de
interpretación de la amnistía, el juzgamiento de los
militares golpistas y la plena autoridad del
Ejecutivo en el nombramiento de los oficiales de
alta graduación.
e) Control Político Civil:
Las instituciones armadas
tienden a evitar el control civil. En las últimas
décadas múltiples estudios han tratado de establecer
las razones de este fenómeno y la dificultad de
lograr supremacía civil sobre estas instituciones.
Con todo, queda en claro que la
posibilidad y el tipo de integración funcional de
las FF.AA. al Estado y a la sociedad democrática
dependen del control político civil. Enfatizamos lo
político ya que no es cualquier tipo de control el
que lleva a una nueva organicidad del Estado
superando las resistencias militares. Aún en los
casos de gobiernos militares se puede apreciar una
capacidad de control político diferencial como en el
caso del Perú donde el general Velasco Alvarado no
pudo someter a las instituciones armadas a su mando
y si lo hizo el general Morales Bermúdez.
En democracia, los casos de
Argentina durante la presidencia de Néstor
Kirchner y de Chile bajo el Presidente Lagos son
altamente expresivos de esta capacidad. En
Argentina, al comienzo de su mandato el
Presidente Kirchner forzó la renuncia de casi la
mitad del alto mando castrense nombrando oficiales
más lea- les a la democracia lo que le ha permitido
controlar fuertemente las instituciones incluyendo
gestos simbólicos como el retiro de los retratos de
los comandantes golpistas de todos los cuarteles.
Distinto al caso argentino, el
Presidente Lagos sin ninguna reforma legal o
constitucional sometió a control político a las FF-AA
a través de la imposición del mando personal del
Presidente sobre estas instituciones. Solamente en
2005, gracias a este mando político, se pudo
restablecer la autoridad formal del Presidente
de la República sobre las instituciones
armadas.
f) Liderazgo institucional
civil sustantivo:
La importancia del liderazgo
civil sustantivo es clave para las FF.AA. Tal como
lo reconocen los uniforma- dos, “la confianza se
genera gracias a la percepción de la competencia del
líder en tareas esenciales”55. Esta competencia se
expresa en la visión de lo que se quie- re, la
estrategia para lograrlo, las operaciones implica-
das, las áreas específicas a ser desarrolladas y las
tácticas usadas para ello. Hay pocos ejemplos de
este liderazgo sustantivo en la región. Uno podría
ser el de Brasil donde tras un largo proceso de
reformas en 1999 se inaugura el nuevo Ministerio de
Defensa. El decreto presidencial 5.484 de agosto de
2005, formuló una nueva perspectiva presidencial.
Asimismo, se pueden mencionar el caso de Argentina
con la Ley de reestructuración de las FF.AA.
mencionada más arriba y Colombia bajo la
administración del Presidente Uribe
(2002-2006-2010).
Las formas de acomodación
corporativa que van desde la autonomía autárquica,
pasando por la “securitización” y la desmovilización
política tienen su culminación funcional y sinérgica
con la democracia cuando hay control político civil
y liderazgo institucional civil sustantivo. En
general, los gobiernos de la región se han ido
moviendo gradual, lenta y progresivamente en esta
dirección aún cuando falta muchísimo por hacer.
La dimensión internacional
Considerando el desplazamiento de la atención
castrense desde las hipótesis bélicas fronterizas a
una dimensión más global de crisis, las FF.AA.
latinoamericanas están enfrentadas a dos tipos de
inserción internacional. Por un parte, está la
oferta multilateral ofrecida por las Naciones Unidas
y la Unión Europea. La otra es una inserción
internacional subordinada a los intereses de los
EE.UU. y sus políticas de seguridad hemisféricas.
En este último caso, el Comando
Sur de los EE.UU. (USSOUTHCOM) exhibe un enfoque
altamente contradictorio con la posibilidad de una
secuencia democratizadora de las relaciones
militares con el estado y la sociedad
latinoamericana. Así, en materia de seguridad
hemisférica, abogando por una colaboración entre
“socios” regionales
pero, al mismo tiempo,
identificando ideológica y unilateralmente los temas
de seguridad cruciales desde un punto de vista
exclusivamente estadounidense, las principales
“amenazas a la seguridad hemisférica” son el
“crimen organizado, las bandas criminales, el
tráfico ilegal de drogas, como ejemplos
principales”, afirmando que “el alarmante
crecimiento de la actividad criminal en la región,
las bandas y la violencia criminal son una prioridad
de seguridad”.
Sin embargo, en la
actualidad la región exhibe una rica red de
relaciones internacionales incluyendo vínculos
políticos, económicos y militares con
contrapartes tan diversas como la Unión Europea, la
OTAN, Japón, Rusia, China e Irán, lo que abre nuevas
opciones en la postura internacional de las
contrapartes latinoamericanas.
Destacando este problema,
importantes think tanks en Washington han insistido
que la primera tarea de la nueva administración en
los EE.UU. será demostrar respeto por las normas e
instituciones internacionales, lo que en América
Latina debería expresarse en un fortalecimiento de
los mecanismos de consulta y de las
organizaciones multilaterales, como la Organización
de Estados Americanos (OEA), recientemente bajo
crítica por parte de la prensa.
Junto a estas opciones está la
oferta de las Operaciones de Paz (OPAZ) de las
Naciones Unidas, que permite a las FF.AA.
latinoamericanas una forma contemporánea de
profesionalización y modernización. “Las OPAZ han
crecido exponencialmente desde 1999. Actualmente
hay un mayor número y más robustas OPAZ en curso.
Simultáneamente estas operaciones tienen metas más
ambiciosas en el campo militar, policial y político
que antes. Este incremento rápido de las OPAZ
involucran cada vez más personal militar activo en
despliegues internacionales que el de cualquier país
del mundo con la excepción de los EE.UU.”
Estos escenarios definen
diferentes opciones para la profesionalización y
modernización de sus cuerpos militares, permitiendo
en el caso de la opción multilateral la mayor
posibilidad de un control político y un liderazgo
democrático sustantivo sobre estas instituciones.
Conclusiones De acuerdo con el
análisis anterior en el que se han combinado
situaciones de crisis, el efecto de éstas sobre las
fuerzas armadas y la respuesta de las instituciones
armadas frente al gobierno democrático, vemos que en
la actualidad los países de América del Sur
enfrentan los siguientes tipos de dinámicas
estatales.
Por una parte, Argentina,
Brasil y Chile enfrentan la crisis con unas
fuerzas armadas profesionalizadas, incorporadas a
la globalización, con una perspectiva
multilateralista alejada de las visiones recientes
de seguridad de los EE.UU. y con un control político
de las FF.AA., incluso existiendo en algunos casos
un liderazgo sustantivo.
En el caso de Brasil
persistiría una pequeña tensión en el campo de la
seguridad interna lo que podría generar tensiones
con su proyección de poder regional y global: “En
Brasil, como resultado de una transición pactada, la
democracia electoral convive con enclaves
autoritarios fuertemente enquistados en el aparato
estatal. Esta situación, lejos de resolverse, se
ha profundizado en los últimos años debido al
incremento de la violencia urbana y la creciente
militarización de las operaciones destinadas a
garantizar la seguridad pública. La confusa
situación institucional de la Policía Militar y el
rol cada vez más importante del Ejército demuestran
que, a diferencia de lo que ocurre en los países
desarrollados, en Brasil las funciones de defensa
nacional se entremezclan peligrosamente con la de
mantenimiento del orden interno. El resultado es un
híbrido institucional que impide la construcción de
una democracia plena”.
Esta situación deberá
resolverse a favor de la profesionalización
castrense y la modernización policial como
precio de la proyección global del poder de esta
potencia intermedia.
Un segundo grupo de países lo
conforman Colombia y Venezuela donde si bien existe
un control político de los militares y un liderazgo
sustantivo, aunque con orientaciones muy diferentes
entre si, este coexiste con tensiones internas que
provienen del campo político. De esta forma, será
difícil mantener a las FF.AA. prescindentes y
alejadas de la política. Ello dependerá de la forma
como la crisis económica afecte la capacidad
del Ejecutivo. En el caso venezolano, dependerá de
la capacidad del gobierno de mantener los beneficios
sociales iniciados hace algunos años a favor de los
sectores más pobres. Y en el caso colombiano,
dependerá de la capacidad del Ejecutivo de someter a
control político a los uniformados especialmente en
la observancia y respeto de los derechos humanos en
la lucha antiterrorista.
Un tercer grupo de países
estaría conformado por Bolivia, Perú y Ecuador,
los que no comparten características comunes entre
si, y se diferencia en la medida que en el primero
el tema de la unidad nacional será prioritario por
sobre cualquier otra consideración. Si el Ejecutivo
mantiene sus posturas institucionalizantes y de
diálogo, las FF.AA. no aparecerán en el escenario
político. En el caso de Perú, las tensiones son
menores y el control y liderazgo civil es casi
inexistente, por lo que aquí la situación se ve como
más fluida y dependerá del impacto de la crisis y la
movilización social, la que será agitada como
acostumbran sus organizaciones sociales. Finalmente,
en el caso del Ecuador, los niveles de autarquía
logrados y el respaldo popular de la actual
administración -el que podría disminuir
drásticamente por un fuerte impacto de la crisis,
mantendrían a las fuerzas armadas en sus cuarteles
pero no aportando a la solución de los problemas que
aquejan al país precisamente producto de su
autarquía institucionalizada.
De este análisis resulta que
los inevitables efectos des- estabilizadores que
tendrá la crisis financiera global y sus
repercusiones en la economía real de los países
sudamericanos generarán situaciones de conflicto
social que no serán resueltos necesariamente
recurriendo a la fuerza militar.
Las partes en pugna deberán
optar entre manejar una nueva oleada de conflictos
internos -con todos los cos- tos que ello implica- o
anticiparse a lo peor de la crisis y generar
condiciones para un nuevo pacto social que permita
distribuir de mejor forma los costos del ajuste.
En este contexto, la comunidad
internacional puede generar incentivos positivos
reforzando las tendencias profesionales alejando a
las instituciones armadas sudamericanas de la
tentación política o de la suplantación de las
instituciones policiales en situaciones de crisis.
En este sentido, el principal
instrumento disponible es la inclusión de estos
establecimientos en las crecientes operaciones de
paz que los entes multilaterales están
implementando. Para ello se requeriría una sólida
institucionalización de las relaciones conocidas
como de “tres más tres” -Ejecutivo, Defensa,
Cancillerías- de manera de darle a esta inclusión el
debido sentido militar profesionalizante. De esta
forma, se podría coadyuvar a la solución pacífica de
los conflictos internos al tiempo que se fortalecen
las instituciones democráticas en la región.
Fuente: Fride
Augusto Varas Fernández es
Investigador Asociado de FRIDE. Sociólogo por
Universidad Católica de Chile y MA y PHD en por la
Washington University (St. Louis), Estados Unidos.
En su desempeño académico fue Director del
Departamento de Sociología del Desarrollo del
Instituto de Sociología de la Universidad Católica
de Chile, cargo del cual fue exonerado después del
golpe militar. Durante la dictadura fue
profesor-investigador en la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO-Chile) y director de su
Área de Relaciones Internacionales y Militares.
Tras haber sido coordinador del Programa
Gobernabilidad Democrática y Ciudadanía de la
Fundación Ford para la región andina y el cono sur,
se desempeñó como Representante en esa oficina
regional. Autor de más de veinte libros y numerosos
artículos sobre relaciones internacionales y de
seguridad, fuerzas armadas y democracia, entre
otros temas de política internacional. Junto
a otros investigadores acaba de publicar el libro
"Instituciones Cautivas. Opinión pública y
legitimidad social de las Fuerzas Armadas"
(Editorial: FLACSO-Catalonia, Chile.2007).
Actualmente es Presidente del Directorio de la
Fundación Equitas (Chile).
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