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Diálogo entre España
y Canadá con Cuba
Informe de Susanne Gratius y
Ovidio Soler Leonarte
La
Fundación para las Relaciones Internacionales y el
Diálogo Exterior (FRIDE) organizo en Madrid el 19 de
febrero de 2009, bajo los auspicios del ministerio
de Asuntos Exteriores de Canadá, con la colaboración
de FOCAL y Casa de América, una jornada, con
expertos académicos y funcionarios de Canadá, España
y Cuba para intercambiar visiones sobre sus
relaciones trilaterales, tanto económicas como
políticas.
Asimismo, se analizó la situación actual de Cuba y
se diseñaron algunos escenarios futuros. Los debates
se concentraron en las políticas de los dos socios
claves de Cuba (Canadá y España) y las posibilidades
y límites de una coordinación en el ámbito
diplomático, la cooperación y los intercambios
económicos.
 Canadá
como socio constante de Cuba
Para Canadá, Cuba ha sido la
principal puerta de entrada a América Latina. La
Habana considera a Canadá como un socio
privilegiado. Desde la apertura de sus relaciones
diplomáticas en 1948, las relaciones entre Canadá y
Cuba han sido ininterrumpidas. Esta inmutabilidad en
la postura canadiense le ha valido el sobrenombre de
“socio constante”, al diferenciarse del resto de
países del hemisferio (a excepción de México) que
tras la suspensión de Cuba de la Organización de
Estados Americanos (OEA) en 1962, optaron por la vía
del aislamiento diplomático.
Ser un socio constante
significa, ante todo, aplicar una política de
compromiso constructivo sin requisitos previos o
algún tipo de condicionalidad democrática. Sin
embargo, Canadá ha aplicado una política de
principios al incluir el tema de los derechos
humanos en su diálogo político con el gobierno
cubano y al mantener relaciones con la sociedad
civil de la isla.
Todavía hoy, Cuba representa un
símbolo para marcar distancias políticas frente a
Washington. A pesar de que Estados Unidos representa
un 85 por ciento de su comercio total, Canadá ha
mantenido una política independiente hacia Cuba
negándose en todo momento a apoyar las sanciones o a
ceder a las presiones externas. A diferencia de
la posición de Estados Unidos, la relación
mantenida por Ottawa con La Habana durante los
últimos sesenta años ha dado origen a estrechos
lazos bilaterales. De forma paralela al diálogo
oficial, se abrieron sendos espacios de cooperación
no gubernamentales a través de ONG canadienses y
organizaciones de la sociedad civil cubana.
Esta política de compromiso
convirtió a Canadá en uno de los principales socios
económicos de la isla. A mitad de los años noventa,
Canadá llegó a ser el primer inversor, la primera
fuente de turistas de Cuba y uno de
los mayores donantes.
Actualmente, Cuba es su primer mercado caribeño, con
inversiones empresariales de alrededor de 2.000
millones de dólares y participado en 50 empresas
mixtas. En 2008, unos 800.000 turistas canadienses
(un 35 por ciento del total) visitaron Cuba.
En cuanto a la experiencia de
las empresas canadienses en Cuba, se recordó que la
inversión extranjera directa (IED) se concentra
fundamentalmente en un único sector, el níquel, y
una sola empresa multinacional, Sherritt. Asimismo,
se advirtió que la inseguridad jurídica, la
dependencia para con el gobierno cubano (que decide
sobre las empresas mixtas) y la aplicación de las
sanciones extraterritoriales (entre otras contra
Sherritt) implican altos riesgos a la hora de
invertir en Cuba.
La constancia en las relaciones
diplomáticas contrasta con claros altibajos en el
ámbito de la cooperación al desarrollo y el diálogo
político incluyendo los derechos humanos. Se
reconoció que los esfuerzos canadienses por impulsar
en Cuba el respeto de los derechos civiles y humanos
no han sido muy exitosos, y que se observan muy
pocos avances hacia el pleno respeto de las
libertades políticas. Ésta fue la causa que
desembocó en varios periodos caracterizados por
relaciones políticas distantes entre ambos países y
una reducción de los flujos de cooperación.
Cabe distinguir tres etapas en
la política de Canadá hacia Cuba:
1) Luna de miel. En los
años setenta, durante el gobierno de Pierre
Trudeau se da un considerable acercamiento en las
relaciones. En esta época se inicia una cooperación
entre la sociedad civil organizada de ambos países,
en 1971 se abre la cooperación oficial y el Primero
Ministro Trudeau realiza en 1976 una primera visita
a La Habana. Sin embargo, la política cubana en
Angola y la ausencia de resultados en lo referente a
avances en las liberta- des políticas deriva en que
se termine por suspender durante un largo período
(1978-1994) la cooperación con la isla.
2) Compromiso constructivo.
Durante este periodo se reanudan las relaciones de
cooperación y se intensifican los lazos diplomáticos
a través de sendas visitas del Primer Ministro Jean
Chrétien (1998) y su Canciller Lloyd Axworthy (1997)
a la isla. También se amplían las relaciones
comerciales, el turismo, la inversión y la asesoría.
A pesar de los avances, a
partir de 1999 las relaciones se enfrían nuevamente
dando paso a una reducción del diálogo político y de
la cooperación. 3) Compromiso de principios. Ante la
perspectiva de cambios en Cuba, se reactiva, a
partir de 2005, el compromiso constructivo. Se
inicia un dialogo sobre políticas públicas y la
modernización del Estado y se incluye en el área de
cooperación el desarrollo local. El actual gobierno
de Stephen Harper coloca las Américas como línea
prioritaria de su política exterior. Harper ha dado
señales claras de apuntar hacia una acentuación de
los principios políticos en su relación con Cuba.
Uno de los ponentes caracterizó
estos altibajos oponiendo a la imagen de Canadá como
“socio constante” aquella de “socio frustrado”. Esta
frustración canadiense por su incapacidad de
promover los derechos humanos en la isla ha sido un
escollo en las relaciones entre ambos países,
traduciéndose en períodos de
alejamiento. Ante los escasos
resultados en el ámbito de los derechos humanos las
condiciones penitenciarias, la pena de muerte, el
código penal y los cerca de 240 encarcelados por
motivos políticos, uno de los ponentes calificó el
diálogo político Cuba Canadá como un fracaso que no
hay que idealizar.
A pesar de estos reveses,
comparado con otros socios, Canadá ha mantenido una
política de Estado invariable hacia el régimen
cubano. Si bien es cierto que las diferentes
coyunturas han creado ligeras modificaciones en
cuanto al tono del discurso canadiense (más cordial
o más crítico), el mensaje de fondo de seguir una
política de compromiso sin condiciones previas se ha
mantenido en los últimos sesenta años. Ésta supone
una diferencia esencial con respecto a la postura
adoptada por España, país en el cual ni la opinión
pública ni las élites políticas han conseguido
encontrar una posición consensuada sobre Cuba.
España como socio privilegiado
y puente hacia Europa
España y Cuba mantienen
relaciones estructurales muy fuertes, tanto a nivel
histórico cultural como a escala económica y de
cooperación. España es el tercer socio comercial de
Cuba tras Venezuela y China (el segundo sin contar
los productos energéticos) y el segundo inversor.
Asimismo, las iniciativas y proyectos emprendidos
por la cooperación española y otras organizaciones
no gubernamentales o autonómicas, hacen de España
uno de los principales socios cubanos en materia de
ayuda al desarrollo y de prevención de catástrofes
naturales.
Independientemente del color de
los gobiernos, el pilar económico ha sido
inmutable en las relaciones. Empresas españolas
como Altadis, Iberia, Aguas de Barcelona o Sol-Meliá
realizan desde los años noventa importantes
inversiones en Cuba y participan en empresas mixtas.
Para España, Cuba representa un importante mercado
en América Latina y el Caribe.
La fluidez en las relaciones
económicas contrasta con los vaivenes en las
relaciones oficiales entre los gobiernos. Esta
desconexión entre la agenda económica y política ha
impedido una posición más coherente por parte de
España. Del mismo modo, se constató que, a
diferencia de Canadá, España no cuenta con una
política de Estado hacia Cuba (http://www.fride.org/publicacion/233/foro-espana-cuba-la
política espanola ante la Cuba del futuro), lo cual
ha provocado cambios constantes en la actitud de los
diferentes gobiernos españoles hacia el régimen
cubano.
La posición de Madrid ha
alternando entre una política de incentivos
promovida por los gobiernos sociales tas y una
política de presión diplomática adoptada por el
Partido Popular y escenificada en las crisis
acaecidas en 1996 y en 2003 entre los dos países.
Aun así, España, al igual que Canadá, no ha aplicado
ningún tipo de condicionalidad democrática en sus
relaciones con Cuba, país que es miembro pleno de la
Comunidad Iberoamericana de Naciones y fue
anfitrión de la Cumbre celebrada en 1999 en La
Habana.
En cuanto a la cooperación
oficial, interrumpida entre
2003 y 2007 en el seno de la UE
por decisión unilateral de Fidel Castro, se recordó
la importancia y continuidad de la cooperación
descentralizada canalizada a través de ONG y
gobiernos autónomos entre los cuales destacan las
contribuciones superiores a un millón de euros de
Andalucía, País Vasco y Galicia. En este momento,
se informó que, según el acuerdo de la
Comisión Mixta bilateral, España desembolsará unos
23,5 millones de euros destinados a la cooperación
con Cuba. Los proyectos se concentran, entre otros,
en infraestructura, medio ambiente, desarrollo
social y tejido económico/empresarial.
Según el Plan Director que rige
la cooperación española, aprobado en febrero de
2009, Cuba pertenece al grupo de países de renta
media que en su conjunto reciben un 15 por ciento de
la Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD) española.
La decisión del gobierno de
Rodríguez Zapatero de reanudar la cooperación
bilateral con Cuba incluyendo un diálogo sobre
derechos humanos, responde al pobre resultado de la
política de presión y denuncia defendida por la
anterior administración Aznar. Desde que el Ministro
Miguel Ángel Moratinos visitó la isla, en abril de
2007, se restablecieron los vínculos de cooperación
oficial y se inició un diálogo político regular,
entre ellos sobre el tema de los derechos humanos.
El actual gobierno ha adoptado
una política más discreta, al eludir todo discurso
altisonante sobre la situación de los derechos
humanos en Cuba, facilitando de este modo la
normalización de las relaciones, no sólo entre
España y Cuba, sino también entre Cuba y la UE
(ambos firmaron recientemente un acuerdo para
restablecer la cooperación oficial de la Comisión
Europea). Ante esta política de compromiso
constructivo, basándose en su propia experiencia,
del lado de Canadá se advirtió que, sin la creación
de incentivos importantes, será difícil que el
diálogo político conduzca a resultados y avances
visibles. Algunos participantes consideraron que a
España le favorecería seguir los pasos de Canadá y
definir una política de Estado, abriendo un debate
que integre a las diferentes fuerzas políticas con
el objetivo de acordar una posición estable y
consensuada que acabe con la volatilidad de la
posición de Madrid con respecto a La Habana.
La política de compromiso
condicionado de la Unión Europea
En cierto modo, en lo
concerniente a la política hacia Cuba, Bruselas es
un espejo de Madrid. Pero al mismo tiempo, Cuba es
un ejemplo del potencial y de los límites de España
para liderar la política latinoamericana de la UE.
Así, paradójicamente, fue España quien promocionó en
1996 la aprobación de la Posición Común que reforzó
la condicionalidad democrática en las relaciones de
la UE hacia Cuba, política que Madrid no aplica a
nivel bilateral ni tampoco en el seno de la
Comunidad Iberoamericana.
Se recordó que fue el gobierno
conservador de José María Aznar el que empujó a la
UE a adoptar una Posición Común sobre Cuba que tras
un intenso deba- te interno fue “suavizado” por los
Estados miembros. Haciendo memoria histórica, la
Posición Común se aprobó el mismo año que la Ley
Helms Burton en Estados Unidos, lo cual sugiere una
estrecha interacción entre ambos, máxime cuando al
año siguiente, Washington y Bruselas firmaron un
Entendimiento que limita la aplicación de las
sanciones extraterritoriales de la Ley Helms-Burton
a empresas europeas.
El mismo gobierno de Aznar
impulsó también en 2003 la aprobación de cuatro
medidas (la invitación de los disidentes a fiestas
nacionales, limitar los contactos culturales y
diplomáticos y reducir la cooperación), en respuesta
a una ola de represión contra disidentes por parte
de las autoridades cubanas. Nuevamente fue una
iniciativa española la que condujo en junio de 2008,
tras un arduo debate (referencia o link a Comentario
Bayo/Gratius 2008) a suspender dichas medidas.
En junio de este año, la UE
revisará, esta vez bajo Presidencia checa, la
Posición Común sobre Cuba. Algunos participantes
especularon que parece poco probable una
modificación de dicho documento, máxime cuando la
presión de Estados Unidos bajo el Gobierno
Obama ha disminuido. Previsiblemente España,
junto con la República Checa (que se ha
caracterizado por una posición de mayor presión
hacia el gobierno de la isla), tenga la voz cantante
en este nuevo debate europeo sobre Cuba.
Finalmente, hubo opiniones
contrarias en cuanto a si la UE es o no un socio
económico y político importante para Cuba. Mientras
que algunos aludieron a los nuevos socios de Cuba,
tales como China y Venezuela que representan una
alternativa a la UE, otros subrayaron que los
estrechos vínculos históricos y culturales que tiene
la isla con Europa pesan más que las nuevas
alianzas.
Semejanzas, diferencias y
posibilidades de cooperación
Canadá por su política y España
por sus lazos histórico culturales son socios
privilegiados de Cuba. Los participantes acordaron
que ello abre una ventana de oportunidad para una
mayor coordinación tanto a nivel bilateral como
trilateral que debería ser aprovechada en beneficio
mutuo. Sin embargo, en este contexto, varios
participantes puntualizaron que Cuba prefiere
mantener una interlocución individual y no
triangularizar las relaciones. Un claro ejemplo para
ello es la cooperación donde las autoridades
prefieren vínculos bilaterales o multilaterales en
el seno del PNUD.
Al comparar las políticas de
España y Canadá con Cuba, se consideró que sus
estrategias sirven como “road models” para
relacionarse con Cuba, mientras que el ”muro”
construido por Estados Unidos ha tenido el un tanto
absurdo efecto de bloquear una apertura desde fuera.
A diferencia de Washington, Canadá y España
prefieren mantener canales abiertos y tener
presencia en Cuba. Pese a los escasos resultados
políticos, esta política de compromiso constructivo
ha con llevado importantes beneficios económicos
para los tres socios.
Aunque se trata de un tema de
política interna ya que España carece de una
política de Estado hacia Cuba, el actual gobierno
sigue la política de compromiso constructivo de
Canadá basada en los tres pilares diálogo político,
cooperación e intercambio económico. Asimismo, ambos
países rechazan una política de sanciones y
reconocen las nacionalizaciones realizadas por la
Revolución Cubana y los logros sociales en materia
de educación y salud.
Tanto Canadá como España han
experimentado un sentimiento de impotencia a la hora
de promover avances en la apertura política y
económica en el seno del régimen cubano. Asimismo,
ambos países han rechazado y han sido testigos de
los efectos contraproducentes desatados por aquellas
políticas de presión (y sanciones) que los cubanos
consideran como injerencias en sus asuntos
internos. En síntesis, los gobiernos de ambos
países coinciden en que su capacidad de influir en
el régimen castrista es más bien limitada.
Sin embargo, por su posición
regional e internacional, España y Canadá podrían,
al menos teóricamente, ejercer un papel de
mediador entre Cuba y Estados Unidos, una vez
que se abran los canales de diálogo. Ante todo
Canadá, pero también España, se perciben como
potencias medias con capacidad de mediación.
Asimismo, en cierto modo, ambos son “países sandwich”:
Canadá por su posición entre América Latina y
Estados Unidos; España por su
doble identidad de país iberoamericano y europeo lo
cual les coloca en una posición de facilitadores de
diálogo.
Con todo, existen también
diferencias importantes entre las políticas de
Canadá y España. Una de ellas ha sido la diplomacia
silenciosa por la que, según algunos observadores,
ha optado Ottawa frente a la “diplomacia de
megafonía” que, hasta la llegada del Presdiente
Rodríguez Zapatero al poder había caracterizado el
discurso español hacia la isla. Esto se debe al
hecho de que al igual que para Estados Unidos, Cuba
constituye para España un tema de política doméstica
por la existencia de una fuerte relación emocional
con la isla, última colonia española en las
Américas.
Por diferentes razones, Canadá
y España son socios fundamentales para Cuba y
ejercen políticas similares de compromiso. Este
consenso abre perspectivas de cooperación tanto
bilaterales como trilaterales. Una posibilidad
concreta sería colaborar con Cuba en coordinar su
cooperación con respecto a Haití, donde los tres
países están presentes.
Por otra parte, se abre la
posibilidad de coordinar la actuación de Canadá y
España y/o incluirlos como observadores en los dos
espacios multilaterales: el iberoamericano y el
interamericano. Mientras que Cuba ya forma parte del
primero, queda pendiente su inserción en el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), en las Cumbres
de las Américas y en la OEA.
El factor Estados
Unidos Varios participantes
coincidieron en que Estados Unidos es el
principal actor externo de Cuba, condicionando
también la política de Canadá y de España. Un
ponente incluso consideró que tanto la
política de Canadá como la de España se rigen en
función de los Estados Unidos, piedra angular del
esquema geopolítico en torno a Cuba.
Se comentó que sin un cambio en
Washington será difícil hacer efectiva una política
de compromiso constructivo, porque el régimen cubano
seguirá utilizando las sanciones para crear un
enemigo externo y como argumento para no iniciar
ninguna apertura política ni económica. Se consideró
que sin finalizar la contraproducente política de
sanciones, las políticas de “occidente” hacia Cuba o
las políticas transatlánticas del quinteto ALC,
Canadá, Estados Unidos, España y la UE nunca serán
eficaces.
En este sentido, un ponente
destacó que la correlación de fuerzas internas y
externas (bloqueo interno y externo) no contribuye
al cambio en Cuba. La resistencia contra Estados
Unidos es hoy el principal factor externo de
cohesión que explica la supervivencia del régimen
después de la salida de Fidel de la política. En
este mismo sentido, se recordó que Cuba tiene un
excelente manejo de las relaciones internacionales y
ha llegado a construir una política exterior
altamente beneficiosa y funcional para los
intereses del régimen. Un claro ejemplo es el
mantenimiento y financiación de la Revolución
por diversas alianzas externas: primero la extinta
URSS, luego China y actualmente Venezuela.
También se especuló sobre la
alta probabilidad de que tanto Canadá como España
pierdan peso en Cuba, una vez que desaparezca la
política de sanciones y aislamiento que aplica
Washington desde hace casi sesenta años contra la
isla. Paradójicamente, al igual que Canadá,
Estados Unidos ha sido un factor constante en la
relación con Cuba, puesto que en ningún momento ha
modificado su política de Estado basada en el
embargo contra el país caribeño.
Aun así, incluso Estados Unidos
ha introducido un elemento de compromiso en su
relación con Cuba al levantar en 2000 algunas
restricciones para la exportación de alimentos y
medicinas. De este modo, aun cuando se mantenga el
embargo y las sanciones extra- territoriales,
Estados Unidos es hoy el primer suministrador de
alimentos de Cuba.
Estados Unidos es, sin duda, la
pieza clave en el tramado cubano. Si optara por una
política de compromiso abandonando paulatinamente la
vía de las sanciones “el fin del embargo por
desangramiento”– coincidirían por primera vez las
políticas hacia Cuba del quinteto América Latina,
Canadá, Estados Unidos, España y la UE. Un primer
indicio de ello fue la reciente aprobación,
por parte de la Cámara de Representantes
de Estados Unidos, de una iniciativa para levantar
las restricciones de viaje a Cuba.
En este contexto, se recordó
que Cuba ha sido incluida recientemente como miembro
de pleno derecho del Grupo de Río. A raíz de ello,
algunos países latinoamericanos y particularmente
Brasil podrían iniciar próximamente un debate
sobre la inserción de Cuba en el sistema
interamericano.
Finalmente, se destacó que por
primera vez tienden a coincidir las políticas de los
principales actores en el denominador común de
“compromiso”. Y aunque dentro de este consenso
básico, cada actor y cada país mantenga hacia la
isla su propia política (condicional o
incondicional), si Estados Unidos modificara su
política podría desaparecer por primera vez el
principal obstáculo a la apertura: la presión
externa.
Situación y perspectivas
futuras de Cuba
Aunque no fue un tema de la
reunión, la situación política y económica de
Cuba enmarcó los debates. Mientras que algunos
participantes opinaron que la sucesión de Fidel a
Raúl Castro representa continuidad sin cambio, otros
consideraron que hay un nuevo estilo de gobernar y
una perspectiva de cambios,
fundamentalmente de orden
económico y en la administración del Estado.
Uno de los ponentes opinó que
el régimen cubano pasó de un autoritarismo
carismático dominado por un omnipresente Fidel
Castro a un autoritarismo burocrático liderado por
una cúpula “gerontocrática” y basada en las dos
instituciones clave: las Fuerzas Armadas
Revolucionarias (FAR) y el Partido Comunista
de Cuba (PCC). En esta línea, de una mayor
institucionalización y el fin de Fidelismo se puede
interpretar también el importante cambio de gabinete
que realizó Raúl Castro el 2 de marzo de 2009.
Hubo consenso en cuanto a que
los agentes de cambio en Cuba no serán los
disidentes sino que posiblemente surgirán desde
dentro y no desde fuera del régimen actual. Por
tanto, es altamente probable que una apertura se
produzca desde arriba. Se abre hoy un importante
espacio de debate y renovación a nivel de los
gobiernos municipales, y otro alrededor de las
organizaciones de la sociedad civil, la cultura y
algunos círculos académicos.
Sin extrapolar modelos, muchos
participantes aludieron al ejemplo de la
“pretransición española” que se inició mucho antes
que el proceso de retorno a la democracia y podría
servir de referencia a la situación actual en Cuba.
En esta etapa se crea, por debajo del gobierno, un
nuevo tejido social y se produce una modesta
apertura hacia el exterior que prepara las
condiciones para futuros cambios políticos.
Partiendo de las transiciones a
la democracia en diversos países, uno de los
ponentes se arriesgó a diseñar varios escenarios
políticos en Cuba, entre ellos el posible
mantenimiento del status quo a largo plazo. A su
juicio, a diferencia de muchos otros países, Cuba no
afronta una verdadera presión externa (siendo
el embargo contraproducente a una apertura) ni
tampoco cuenta con incentivos para modificar su
sistema político.
Si bien varios participantes
consideraron el escenario de continuidad como una
opción bastante probable, ante la difícil situación
económica insostenible a juicio de algunos, otros
advirtieron de la posibilidad de cambios políticos
que podrían incluso producirse brusca- mente y no de
forma gradual. Ante este escenario, se mencionó que
ni Canadá ni España están preparados para desempeñar
un papel y que sería interesante diseñar políticas
estratégicas más allá de la situación actual.
Finalmente, los participantes
coincidieron en que existe un gran potencial no
explorado para la cooperación y coordinación de
políticas entre Canadá y España que no se limita a
Cuba. Entre otros, se propuso triangular la
cooperación con Haití y continuar el intercambio de
experiencias en materia de cooperación y diálogo con
Cuba. Asimismo, los organizadores insistieron en la
necesidad de seguir profundizando el diálogo entre
Canadá y España sobre América Latina y concretar la
cooperación mediante iniciativas conjuntas en el
ámbito de la cooperación y la diplomacia.
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