“Inteligencia y cultura:
Una oportunidad para Uruguay”
por Jorge Jouroff Hazot
jorgejou@yahoo.com

El tema de la Inteligencia generalmente ha sido tabú en nuestro país. El presente trabajo se propone, a partir de una serie de definiciones básicas sobre el tema, indagar sobre el desarrollo de los Servicios de Inteligencia en nuestro país.

Asimismo, busca relacionar el concepto de inteligencia con el resto de las capacidades, tanto en seguridad como en defensa, a fin de contextualizar el problema. Haciendo énfasis en la inteligencia estratégica, propone un posible esquema de coordinación y funcionamiento,

adaptado a nuestra realidad y posibilidades.

El autor Jorge L. Jouroff es egresado del Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS), Washington, DC, El trabajo que está publicando La ONDA digital fue presentado

en las VIII Jornadas de Investigación de la Facultad de Ciencias Sociales, Udelar, 8 y 9 de setiembre de 2009.

En este breve ensayo nos proponemos, en primer lugar, desarrollar los conceptos básicos de análisis y su interrelación; en segundo lugar, entender el desarrollo y estructura de la inteligencia en un país pequeño de la América del Sur, Uruguay; y por último, utilizando nuestras ventajas, brindar algunas ideas para el presente.  O, dicho de otro modo, intentar responder el interrogante fundamental que abordamos en nuestro trabajo: ¿Cómo emplear mas eficazmente los recursos del país, y sus tradiciones, su cultura, para producir inteligencia capaz de estar a la altura de las necesidades actuales?

Introducción

El primer escollo para escribir este ensayo es quizás su mismo título: Inteligencia y cultura. En efecto, al poco de comenzar, nos topamos con un problema: ¿cómo definir cultura? ¿En que sentido utilizar este término? ¿En su acepción más amplia o utilizándola  de manera restringida, acotándola a la cultura política?   Sin embargo, la cultura queda dependiente de la sociedad que estudiamos. Y ésta, a su vez, depende de su historia y de las condiciones concretas en las que fue creada. Por lo tanto, no podemos hablar de una relación abstracta entre cultura e inteligencia, sino de su relación en una sociedad determinada. 

El segundo problema con que nos encontramos es que la inteligencia no es más (ni menos) que una herramienta.  Nos preguntamos, entonces, cuáles son las condiciones que hacen posible (y necesario) el surgimiento de dicha herramienta. En general, podemos decir que sólo después de desarrollar los conceptos de guerra, estrategia, de pensar en la organización de los ejércitos y en la manera de dirigir la guerra, es que surge el concepto de inteligencia.

El tercer problema es que la inteligencia, como toda herramienta, no vale de por sí. Las formas organizativas se crean o surgen por alguna causa, con una finalidad determinada. Concordantemente con lo anterior, primero está la necesidad de dicha herramienta, y luego, la comprensión de su necesidad, lo que no es lo mismo. 

I) Algunas precisiones teóricas

La historia del desarrollo de las ideas está condicionada por la historia del desarrollo material de la sociedad. El proceso de desarrollo del capitalismo con la consiguiente conformación del mercado mundial, provoca que en Europa  se desarrolle el estado moderno y se comience a comprender primero y a  estudiar después el fenómeno de la guerra. En efecto, este concepto es anterior a los demás: comprender que la guerra es un fenómeno social y que por lo tanto tiene leyes que la rigen, es producto de un largo proceso histórico. Corresponde a Maquiavelo el haber sido el primero en señalarlo, así como de su relación con la política. Los estudiosos de las guerras napoleónicas, en particular Karl von Clusewitz, sientan las bases para un estudio metódico y científico del fenómeno. Clausewitz no nos legó solamente su clásico estudio “Von Kriege”  (De la guerra), sino asimismo una serie de obras donde estudia las campañas napoleónicas y sus derivaciones, tanto en el campo político como de los cambios en el terreno de la conducción militar.¹

Nótese que anteriormente existieron grandes jefes militares, que dejaron memorias, crónicas de época y algunos pocos incluso teorizaron sobre estrategia y conducción: pero el estudio sistemático, metódico y sobre todo teórico del fenómeno sólo fue posible a partir de esa época, cuando la guerra adquiere ya proporciones nunca antes vistas y exige no sólo la comprensión, sino también cambios en la conducción y la planificación.  Exige una profesionalización que deja muy poco margen para la improvisación. La conformación del estado nacional conlleva también la necesidad de los ejércitos nacionales permanentes. Es sin embargo en Prusia, un estado relativamente atrasado de la Europa adelantada, donde nace y se desarrolla la idea de Estado Mayor.²

Este concepto supone toda una revolución en el arte de la guerra. Ya no alcanza con poseer ejércitos entrenados y caudillos militares: se hace necesario al estado, en tiempos de paz, organizar y planificar para una eventual guerra. En sus inicios, el estado mayor es, según la concepción prusiana, un órgano de planificación y conducción a la vez. El jefe de estado mayor era a la vez el comandante en jefe militar. 

Sin embargo, en su acepción más clásica, el estado mayor es el órgano planificador por excelencia, separando así las dos funciones: planificación y comando. 

Es imposible planificar  sin  políticas y objetivos claramente definidos; pero también lo es si no se cuenta con la información necesaria. Conocer al adversario, su organización, sus intenciones, su capacidad, ha sido desde siempre una gran preocupación de los conductores. Y por supuesto, es necesario también conocerse a sí mismo, tal como planteamos en el presente ensayo.³

 Interesa destacar que, en conjunto, la información (y posteriormente la inteligencia) es concebible como parte de un todo: en efecto, lo que cuenta es la capacidad (o el potencial, según la doctrina), es decir, el conjunto de recursos (materiales y humanos) y la forma de utilizarlos de que dispone una nación para hacer frente a lo que definió como una amenaza o un desafío. 

Europa fué la cuna del capitalismo moderno. Desarrolló ejércitos y doctrinas porque necesitaba conducir la guerra. Si hay una constante en la historia moderna, es la guerra. Guerras entre países centrales y guerras con países periféricos del sistema. No es de extrañar entonces que fuera allí donde surgieron los teóricos más grandes de nuestro tiempo. Por esa razón Inglaterra y Estados Unidos después desarrollaron las teorías del poder naval y Alemania las del poder terrestre: porque tanto naval como terrestre, eran la expresión militar preponderante de su poder, o como diríamos actualmente, de la proyección de su poder. Al decir de una cita atribuída a Alfred T. Mahan, “nosotros debemos desarrollar el comercio y la industria, para que nuestros hijos puedan desarrollar la estrategia y el poder militar, para que nuestros nietos puedan desarrollar el arte”.

En la actual coyuntura histórica existe la posibilidad para Uruguay de transformar nuestras debilidades en fortalezas. En el actual período existe la madurez en los sectores de defensa y seguridad como para intentar la redefinición de sus funciones y estructura de fuerza, y conformar, conjuntamente con la inteligencia a nivel estratégico, un sistema. Precisamente nuestra  poca definición en algunos sectores facilitaría el intento, si sabemos aprovechar la situación. 

II) El contexto histórico

América Latina, en contraste con Europa y el mundo mas europeizado, siguió otro derrotero histórico. El continente fue “descubierto”  por los europeos y se lo comenzó a integrar al incipiente mercado mundial no como potencia dominante, sino como colonia. Derrotada la resistencia inicial, la explotación y organización de los enormes territorios se hizo en función de esas necesidades, no de las propias. Las propias, que eran las civilizaciones americanas, fueron destruidas y la producción, sobre todo la extracción de metales preciosos al principio, se subsume completamente a la lógica del mercado europeo, que en esa época quería decir mundial. La independencia política tan trabajosamente lograda  y la creciente dependencia del mercado mundial, conllevaron la necesidad de la formación del aparato estatal. Esa consolidación se produce, según los territorios,  entre mediados y fines del siglo diecinueve. Brasil es el único país que logra conservar la unidad política heredada del imperio; en el resto, entre virreinatos y capitanías, se consolida la división entre los países, no lográndose conservar la unidad que daba la dependencia de la corona española. En algunas regiones, como en América Central, la balcanización  llega al extremo.

Se comienza un proceso de dominio del propio territorio, de consolidación del poder interno, por un lado, y de creciente integración al mercado mundial, por otro. Proceso que tiene altas y bajas, y que varía mucho de país en país, pero que en definitiva termina consolidando, no sin guerras civiles,  el poder estatal, la maquinaria estatal. Dicho poder supone dos elementos fundamentales: por un lado la burocracia, capaz de administrar los bienes estatales,  y por otro, el elemento coactivo, la fuerza armada, con capacidad de imponer la política central. Nótese que en un principio, estos ejércitos eran instrumentos para la política interna y externa a la vez.

Dependiendo de los países, este proceso termina con las postrimerías del siglo diecinueve y los comienzos del siglo veinte. 

El Cono Sur  conoce una pronta integración, sobre todo Argentina y Uruguay, gracias a la producción ganadera.  

Como es lógico, y al igual que para la organización política, para la organización militar, América mira a Europa. El modelo prusiano para Argentina y Chile; la preponderancia del modelo francés para Uruguay.  Se nota aquí la relación entre la cultura en general y la organización, entre un modelo más militarista y uno mas abierto, como el francés. 

El proceso que va entre las dos guerras mundiales integra definitivamente al continente, y en particular al Cono Sur, al mercado mundial. En los casos de Argentina y Uruguay, a través sobre todo de su producción agrícola en general y ganadera en particular.  Las formas de reparto de dicha renta, sin embargo, fueron distintas: mientras en Argentina la renta ganadera se concentraba en una pequeña pero poderosa clase de hacendados, en Uruguay se desarrollaban, desde el estado y gracias al batllismo, formas más igualitarias de reparto. Una de sus consecuencias es la creación y desarrollo de una poderosa clase media; otra, un estado moderno con una democracia relativamente estable, de lejos, la más estable del continente.

La segunda guerra mundial obliga a otro reacomodo: al fin de la misma, ya no es Europa la potencia dominante, sino los Estados Unidos. De la mano con la nueva realidad política, y su visión de ella, la nueva potencia comienza también a uniformizar doctrinas, equipos y estructuras, y a imponer su propio punto de vista: el enemigo fundamental pasa a ser los movimientos populares e insurgentes (“el comunismo”), y en la versión de la doctrina de la seguridad nacional, el enemigo interno, al cual se lo combate con todos los medios posibles, incluidos (y las más de las veces, sobre todo) los militares. Esto es muy importante para comprender las posteriores dictaduras en casi toda América, el predominio de los aparatos de inteligencia, sobre todo los militares; las pugnas entre la inteligencia militar y la policial y el escaso  o nulo desarrollo de la inteligencia estratégica bajo conducción civil,  y el rechazo de la mayoría de la población a  una actividad que se presenta ante sus ojos emparentada con la pérdida de los derechos democráticos, con la represión, y sobre todo, oscura y  secreta. ⁴  

Este desarrollo histórico, y el hecho de enfrentar también problemas similares,  explica las similitudes en las estructuras militares y de inteligencia en América Latina; las particularidades explican las diversidades.  

Establecidas estas referencias históricas, en los párrafos siguientes concentraremos el análisis sobre una parte del aparato estatal: los organismos de inteligencia.

III) Inteligencia: el caso de Uruguay

Si bien en Argentina y Brasil existía una suerte de aparato de inteligencia desde antes de la segunda guerra, en Uruguay es sobre todo a partir del fin del conflicto que comienzan a adquirir el protagonismo que ostentan. No existiendo un órgano central, la actividad se desarrolla en dos sentidos. Por un lado, en las Fuerzas Armadas pero sobre todo en el Ejército, en la sección II del Estado Mayor, Informaciones, y por otro en  la Policía, que comienza como una sección más de la Jefatura de Montevideo, la más importante del país. Para comprender mejor el entrelazamiento de las dos inteligencias, sus estructuras y la maraña de siglas, así como el rol preponderante de la militar en el período de la dictadura, sería conveniente repasar los períodos:

1) de 1945 a 1973

2) La dictadura: de 1973 a 1984

3) La recuperación democrática: de 1985 a 2004

4) Perspectivas del actual gobierno

En el cuadro I se reflejan en forma sucinta los distintos organismos cuyo desarrollo, funciones y estructura  se detallarán más abajo:

1) El período de 1945 a 1973

Las Fuerzas Armadas siempre hicieron inteligencia esencialmente a través de la sección II –Informaciones  del Estado Mayor. Aunque su misión fundamental era la inteligencia  externa, en los hechos también realizaban inteligencia interna, valiéndose para ello de la distribución territorial del ejército, presente en casi todo el territorio nacional. Sin embargo, lo más importante de la inteligencia interna provenía de la policía. Su conformación como una fuerza más horizontal, su distribución en todo el territorio, el control del propio territorio y el contacto permanente con la población, la hacían más idónea para la tarea. La situación social de posguerra y los problemas sociales  en aumento provocan los primeros intentos de diferenciación. En Uruguay el ejército se divide en cuatro regiones militares, y la policía en diecinueve jefaturas (una por cada departamento.) En el caso del ejército, la información que provenía de los asentamientos militares se concentraba en la sección II, a nivel del Estado Mayor General (del Ejército.) Al nivel de las Fuerzas Armadas,  el 23 de febrero de 1965 se crea el Servicio de Información de la Defensa (S.I.D.) como órgano conjunto de inteligencia militar. Éste funcionó plenamente desde principios de 1971 hasta fines de 1974, dirigido por los Coroneles  Ramón Trabal como Director y el Francisco Silveira como Sub-director. En cambio, en la Policía no se concentraba en ningún organismo: las jefaturas se vinculaban mucho al poder local. Las tareas de información generalmente se realizaban desde la dirección de investigaciones. Es en Montevideo, la capital del país, en donde se comienza a gestar, dada su importancia política y operativa, un departamento especialmente destinado a inteligencia. En la década de los 1960, nacida de la sección de investigaciones, el nuevo departamento se llamará Inteligencia y Enlace y continuará dependiente de la Jefatura de Montevideo. La Dirección de Investigaciones continuará existiendo (y continúa hasta nuestros días, como parte de la propia Jefatura), pero la inteligencia propiamente dicha se concentra en el nuevo departamento. Posteriormente, en 1971, se creará una Dirección, bajo responsabilidad del propio Ministro del Interior y no de la Jefatura: la Dirección Nacional de Información e Inteligencia (D.N.I.I.)  Nótese que no existía un organismo coordinador de estas  dos vertientes de inteligencia; cada una operaba por su lado.

Sin embargo, los conflictos sociales se recrudecen y aparecen las primeras organizaciones armadas en nuestro país. La izquierda organizada electoralmente por primera vez comienza a amenazar la hegemonía de los partidos tradicionales. Con un gobierno cada vez más autoritario, el enfrentamiento lejos de atenuarse, se incrementa. El Poder Ejecutivo, entonces, una vez que considera rebasada la capacidad de la Policía, crea  las Fuerzas Conjuntas, donde se da predominio a las Fuerzas Armadas sobre la policía en la lucha contra la guerrilla, y dentro de éstas, al Ejército. Es así que las FFAA comienzan a desarrollar la inteligencia interna y a subordinar a la Policía al accionar de las mismas. El orden interno pasa a ser misión de las Fuerzas Armadas, en esta lógica de “guerra interna”. Éste fenómeno es una constante en toda América Latina: en Argentina, bajo Frondizi, se desarrolla el plan CONINTES (CONmoción INTerna del EStado), bajo la égida policial, con el fin de reprimir los movimientos sociales e  igualmente en Brasil, el OBAN (Operativo BANdeirantes) impulsados ambos por los Estados Unidos.⁶

Al fracasar, se retoma bajo conducción militar, que termina el  golpe de estado de 1964. En Argentina, una vez derrocado Juan Domingo Perón, las Fuerzas Armadas se hacen cargo del gobierno y dirigen la posterior represión, casi ininterrumpidamente, hasta el gobierno de Héctor Cámpora.  Luego vendría la peor dictadura de su historia.

En nuestro país, hacia 1973, según las mismas Fuerzas Armadas, la guerrilla estaba derrotada militarmente.  El golpe de estado da inicio al segundo período.

2) La dictadura: de 1973 a 1984

Fruto de un largo proceso de deterioro de las instituciones, en junio de 1973 se produce el golpe de estado en Uruguay. Un golpe  “a la uruguaya”, desde la propia institucionalidad, y luego de un proceso de lucha interna entre las mismas fracciones golpistas. Las Fuerzas Armadas asumen el control del aparato estatal, y por supuesto, de los organismos de inteligencia. Si antes de 1973 ya la inteligencia militar era la predominante, con el golpe se consolida y se eliminan las pocas trabas que aún quedaban.  En 1975 se rebautiza al SID como SIFFAA (Servicio de Información de las Fuerzas Armadas), dándole potestades de inteligencia interior, que de hecho ya había asumido su antecesor. La inteligencia policial se subordina a los organismos militares, como correlato lógico de la dictadura.  Nótese que la conducción militar subordinaba a la inteligencia policial, la subsumía en la lógica represiva. No formaba un sistema de inteligencia y prácticamente no practicaba otro tipo de inteligencia que la necesaria para el accionar de las fuerzas Armadas en el gobierno. El  cuerpo doctrinario⁷ en que se basaba el accionar se centraba en la noción de  “enemigo interno” y en la lógica de la Doctrina de la Seguridad Nacional,  que otorgaba a las FFAA un rol tutelar en el estado y  la facultaba a estar presente en casi todos los aspectos de la vida nacional. 

El otro pilar teórico era el binomio “seguridad-desarrollo”,  cuando desde el gobierno (y antes) se afirmaba que no podía existir desarrollo sin seguridad. La consecuencia de este enunciado fue que las Fuerzas Armadas se dedicaron, en consonancia con lo anterior, a la seguridad, entendida ésta en su sentido más amplio. A la postre, no hubo ni seguridad ni desarrollo, y las confusiones teóricas de este enunciado se arrastran hasta el día de hoy,  como se demostró en el reciente Debate Nacional de Defensa⁸, donde, entre las otras tareas,  se discutió las misiones en seguridad de las Fuerzas Armadas, es decir, orden interno. El otro aspecto es que la inteligencia era también operativa; no sólo coordinaba  sino que también participaba, con grupos de tareas, en la represión desde el estado. Hasta se creó un organismo, el OCOA (Organismo Coordinador de Actividades Antisubversivas), responsable de la “coordinación” y de algunas de las tareas directas: la mayor parte de los desaparecidos fue causada por este organismo.

3) La recuperación democrática: 1985-2004

El retorno de la democracia, si bien significó un gran logro para el pueblo uruguayo, por la forma en que se produjo, no implicó prácticamente ningún cambio en las estructuras militares. Los militares negociaron su salida del gobierno, quedando en la agenda temas muy  importantes; entre otros, la responsabilidad de las “desapariciones”  durante el período anterior. Éste eufemismo se utilizaba, al igual  que en el resto de América, para designar a las personas secuestradas y detenidas ilegalmente y de las que no se sabía a ciencia cierta su destino.

El gobierno de la época (primer gobierno del Doctor Sanguinetti), en medio de grandes polémicas, realiza un referéndum popular por el cual el Estado reniega de su capacidad punitiva en estos casos. En el artículo 10 de la ley 15.848, (presentado 1 marzo 1985, y promulgado oficialmente 22 diciembre 1986) la llamada Ley de Caducidad de la pretensión punitiva del estado, casi subrepticiamente y sin discusión pública, se rebautiza al SID como Dirección General de Información para la Defensa (DGID), introduciéndose algunos cambios.9 El más notorio, se le encomendaba “... la coordinación y planificación de todas las actividades de inteligencia...”, teniendo como objetivo “elaborar la inteligencia de más alto nivel nacional”.  No se especifica que se entiende  por “el más alto nivel de inteligencia nacional”, pero el texto sugiere que transciende lo militar y linda con lo estratégico. Nótese que, a pesar de ello, el órgano coordinador y conductor es militar y bajo el Ministerio de Defensa.  En efecto, dicho artículo reza: 

“Artículo 10.- El Servicio de Información de las Fuerzas Armadas pasará a denominarse Dirección General de Información de Defensa. Dicho Servicio dependerá directamente del Ministerio de Defensa Nacional.

Tendrá por objetivo elaborar la inteligencia al más alto nivel nacional mediante la coordinación y planificación de todas las actividades de información y contra información que desarrollen los diversos organismos militares especializados existentes. (De hecho, pretendió instaurar el andamiaje para una Comunidad Nacional de Inteligencia, aunque no confirió ni el título ni reglamentos para efectuar la evolución. Y sobre todo, es necesario decirlo, la necesaria legitimación a nivel político.)

La Dirección será ejercida por un Oficial General o Superior debiéndose implementar la alternancia de las tres fuerzas en la dirección del Servicio por período de dos años.”

El organismo tenía un director y tres subdirecciones, a cargo de oficiales superiores (coronel o su equivalente, capitán naval) que se distribuían entre las tres ramas militares (Ejército, Marina y Fuerza Aérea). Ellas eran Inteligencia Interior (dividida a su vez en departamentos, siendo los más importantes el 1, de "inteligencia", y 3 de "operaciones"), Inteligencia Exterior y Apoyo, que se encargaba de la logística en general.  Asimismo establecía la rotatividad de su dirección entre las tres Fuerzas, equiparándolas, quitándole al menos nominalmente el monopolio que venía ejerciendo el Ejército en dicho cargo. Ésta rotación, sin embargo sólo se cumplió en el último año del mandato del Dr. Luis A. Lacalle (1990-1994), quien impuso en la dirección, por primera vez, a un oficial que no pertenecía al Ejército, un marino, el Contra Almirante Eladio Moll, quien subrogó al General Luis Abraham. Además de lo anterior, existían los servicios de inteligencia de cada fuerza, y la Escuela de Inteligencia, ésta última bajo égida del Ejército. Sin embargo, como anteriormente expresamos, nunca hubo un debate sobre la actividad de inteligencia, ni se desclasificaron archivos, y sobre todo, no promovió ningún tipo de control parlamentario sobre las actividades de inteligencia.

El tema siguió siendo considerado “tabú”. Otra consecuencia, como ya señaláramos, fue el mantenimiento de la hegemonía militar sobre el resto de las actividades de inteligencia, ya que tal como se establece en la ley, continuaría bajo la órbita del Ministerio de Defensa. Además, pero por la Ley de Presupuesto 1990-94, bajo el gobierno del Dr, Lacalle,  se encomiendan a las Fuerzas Armadas, en particular al Ejército, las misiones de “seguridad interior y mantenimiento del orden público”.¹⁰ De esta forma se continuaba manteniendo el dualismo en cuanto al orden interno, continuándose con la  asignación de misiones de orden interno no a la policía, considerada una fuerza de “segundo orden”, sino a las Fuerzas Armadas. 

En el último año del segundo período de gobierno del Dr. Sanguinetti, pasa a llamarse DINACIE, por resolución del 21 de diciembre de 1999.  Por primera vez se habla de inteligencia de estado  (no de inteligencia a nivel nacional) y de Plan Nacional de inteligencia; sin embargo, y con la misma lógica anterior, el nuevo organismo depende directamente del Ministro de Defensa Nacional, y, aunque no integra orgánicamente las Fuerzas Armadas, por su integración y hasta su génesis puede definirse como un organismo militar.

Las misiones o “cometidos sustantivos” que se le asignan, de gran vaguedad,  incluyen “dirigir e impulsar las actividades de Inteligencia y Contra-Inteligencia” en el país,  y  “planificar, coordinar y ejecutar la inteligencia al más alto nivel del Estado”. Asimismo tiene como cometido desarrollar un “Sistema de Inteligencia de Estado y un Plan Nacional de Inteligencia”.¹¹ 

Para completar lo anterior, entre los cometidos secundarios o “de apoyo a los sustantivos” se agrega “instrumentar un Sistema Nacional de capacitación en el área de inteligencia” lo cual se establece que deberá cumplirse “tomando como base la actual Escuela de Inteligencia del Ejército”. Por otra parte, la DINACIE está autorizada expresamente a “diseminar la información...que se considere necesario hacerlo”.

Cabe aquí establecer dos precisiones: la primera, que por primera vez se habla de un organismo coordinador y de planificación, lo que le daría potestades sobre los otros servicios de inteligencia, además de sobre los propios de cada fuerza.

La segunda, que la DINACIE es un organismo de análisis y operativo a la vez, conjuntando las dos actividades. 

El decreto también establece la estructura, desarrollando la de la anterior D.G.I.D. En efecto, establece la estructura organizativa y las funciones que se asignan a las diversas unidades, siendo cinco en total:

 I)-División Inteligencia Interior, tiene como misión producir inteligencia sobre la situación nacional o interior; 

II) División de Inteligencia Exterior,

 III) División de Técnica y Operativa, teniendo como misión “efectuar las operaciones de búsqueda de información necesaria para la producción de inteligencia, acorde con los requerimientos que se establezcan y realizar tareas de contra-ínteligencia”

 IV) División de Administración y

 V) División de Sistemas. (éstas dos últimas de apoyo)

En lo referente a la Dirección, la misma está compuesta de un Director y un Coordinador. El Director rota cada dos años; siendo ocupado cada período por un Oficial General de cada una de las tres armas (Ejército, Marina y Fuerza Aérea.) El cargo de Coordinador, sin embargo, dura los seis años y corresponde exclusivamente al Ejército.  De esta forma se asegura la preeminencia de dicha arma sobre las otras dos y se pretende dar continuidad a la labor. En los hechos, sin embargo, dicha continuidad es más que dudosa.  La jefatura de las divisiones se distribuye entre oficiales superiores de las Fuerzas Armadas.

El organigrama general quedaría conformado entonces de la siguiente manera:

En el área del Ministerio del Interior, como indicamos anteriormente, continúa la Dirección Nacional de Información e Inteligencia, siendo su cometido esencial la inteligencia interna, tarea ésta en eterna disputa con los militares. Pero además se ocupa de terrorismo, lavado de activos, contrabando, etc. Está compuesta por un Director Nacional, dependiente directamente del Ministro del Interior, Sub Director, Coordinador General y ocho Divisiones.

En 1993 a partir de la DNII se crea la Dirección General de Represión del Tráfico Ilícito de Drogas (DGRTID), siendo, en los hechos, una unidad de inteligencia operativa dedicada casi exclusivamente al tema narcóticos.¹² 

Existen en el Ministerio del Interior otras dependencias que pueden tener un rol de inteligencia, pero no están reunidas en una sola dirección, sino que coordinan sus tareas entre sí y con el resto del aparato policial.   

4) Perspectivas del Actual Gobierno

El gobierno del Frente Amplio surgido de las elecciones del 2004 heredó la situación anterior. En el área de defensa, promovió el Debate Nacional de que habláramos anteriormente, donde se discutió también, aunque tangencialmente, el tema Inteligencia¹³.

Participaron diversas instituciones y, naturalmente, las  Fuerzas  Armadas y también el Ministerio del Interior , fue la primera vez en que se intentó debatir públicamente, civiles, militares y policías, sobre estos temas. La discusión obligó a  considerar temas tales como orden interno, estructura del Ministerio de Defensa, y, naturalmente, inteligencia. Esto plantea el problema de la DINACIE, tal como está concebida.  

En otro orden, a nivel gubernamental se definió la figura del Coordinador de Inteligencia¹⁴, bajo el área de Presidencia, en un intento por configurar, por primera vez,  un sistema de inteligencia, estando el cargo vacante a la fecha de finalizar este ensayo (mayo del 2007.)  La figura del coordinador puede entenderse también como una transición hacia una figura más desarrollada, puesto que coordinar supone esencialmente el trabajo con los organismos actuales, tal como veremos más abajo. Un organismo más desarrollado supondría la necesidad de una ley de inteligencia, especificando estructuras y los necesarios controles parlamentarios.

Entonces, un período relativamente breve, que no excluya la información y los controles a nivel parlamentario, pero que dé tiempo y experiencia, esta opción aparece como el camino más correcto en este momento. Tiempo y experiencia para probar, en la práctica, las nuevas estructuras y el relacionamiento, así como para definir los cambios en el sector defensa, antes de adoptar una forma definitiva. La figura del Coordinador aparece en esta perspectiva como una figura de transición, como el eslabón de un proceso hacia un sistema más elaborado. 

Sin embargo tal como se percibe a lo largo de la exposición anterior, el problema más importante es definir con claridad y sin ambigüedades, un esquema de seguridad, defensa e inteligencia, separados, con misiones bien definidas, pero complementándose entre sí, estableciendo claramente que la defensa es fundamentalmente la capacidad de respuesta  frente a una agresión exterior, y que por lo tanto el orden interno (y la seguridad) es potestad del Ministerio del Interior y no de las Fuerzas Armadas. 

IV) Algunas propuestas

Ahora podemos retomar los conceptos generales de la primera parte. El fenómeno que llamamos “mundialización” no es nuevo. Desde sus comienzos, el capitalismo ha necesitado de la expansión para sobrevivir. Ya desde el siglo XVI se comienza a hablar de economía-mundo, en referencia a la formación de un sistema mundial, con Europa como centro. Lo que sí es nuevo es el desarrollo de esta etapa, y, por ende, los desafíos que plantea, en particular para los países pequeños. Utilizamos ex profeso la palabra desafíos y no amenazas, por considerarla un término más amplio y más preciso en este caso.  

Precisamos: las carencias principales son dos, de géneros distintos. Una, falta de definición política acerca de que se entiende (y que se pretende) con “la inteligencia”. Como hemos visto,  se produce inteligencia en determinados aspectos, pero no inteligencia estratégica, prospectiva. No se producen análisis sobre temas que hacen  a los problemas que va a enfrentar la región y el país al largo y mediano plazo. Y, sobre todo, no existe la cultura política para utilizarlos en la toma de decisiones desde el gobierno. Por supuesto, aunque dicha cultura no puede crearse por decreto, sí pueden sugerirse ciertas estructuras y criterios que fomenten la producción y utilización del producto estratégico, tal como se detalla párrafos más abajo. Aspiramos asimismo a presentar ciertos criterios que se pueden utilizar para enfrentar dichas carencias. 

En segundo lugar, y quizás como consecuencia de lo anterior, existen inteligencias, pero no existe un sistema de inteligencia. Hemos repasado en los acápites anteriores el desarrollo de las estructuras de inteligencia en Uruguay. Cuando se concentró, fue porque existió una necesidad práctica, como por ejemplo en la dictadura militar, donde la inteligencia, tanto policial como militar (o de organismos militares, mejor dicho) tenía como fin proporcionar información acerca de las organizaciones y partidos opositores al régimen. Pero, más allá de las siglas, no se reunió, en un organismo, la suma de la información y menos se le fijaron objetivos concretos. 

Definir los objetivos y  esbozar la estructura supone también otro problema: el cómo utilizar los escasos recursos, materiales y humanos. No sólo que inteligencia queremos, sino que inteligencia podemos producir.

1) ¿Que inteligencia?  

Es claro que, cuando hablamos de inteligencia y conformar un sistema, nos referimos a la producción de inteligencia estratégica. En una primera aproximación diríamos que definimos inteligencia estratégica como la producción de conocimiento sobre  áreas o problemas vitales para el interés nacional, con el fin de asesorar al más alto nivel político a fin de anticipar, prevenir y resolver situaciones de amenaza o riesgo para el estado democrático.

Es, como se desprende, fundamentalmente analítica y no operativa. Debe recabar la información de fuentes abiertas y del resto del sistema. Es por ello que el sistema está concebido bajo la figura de un Coordinador y no de una agencia que concentre la suma de la inteligencia, tanto analítica como operativa. Coordinar supone organizar y dirigir unidades independientes, cada una con su respectiva dirección. Es un esquema básicamente horizontal  que, por tanto, también se aprovecharía del esquema actual. En el parágrafo siguiente se intenta describir las partes constitutivas y un esquema básico de funcionamiento.

2) Integración básica

Tal como definiéramos más arriba,  hoy  existen dos áreas fundamentales de inteligencia: la policial y la militar. El área de la Cancillería no está integrada, pese a que es fundamental.

¿Cómo conformar un sistema? 

 Primero, definiendo claramente la subordinación: dependencia directa del Presidente de la República. Segundo, definiendo los componentes: dado el abanico de los temas a consideración, deberían al menos existir tres pilares,¹⁵ con campos bien delimitados. Esto obligaría también a rediseñar los organismos actuales, manteniendo muchas de sus características pero cambiando otras, fundamentalmente en el área de la inteligencia militar. Es por ello necesario definir someramente las áreas y los organismos que conformarían el sistema. 

A) Área de Inteligencia Interna, conformada básicamente por los organismos subordinados al Ministerio del Interior. Su objetivo fundamental es la inteligencia interior. Es necesario remarcar bien esto y terminar con el dualismo en cuanto al tema; la inteligencia interna es misión policial y no militar, por más complejidad que tengan algunos problemas. ¹⁶  Hemos visto anteriormente adonde conduce la confusión en esta materia. Sin ser exhaustivo, comprendería temas tales como:

·         Seguridad

·         Crimen organizado

·         Narcotráfico

·         Terrorismo

 Cabe señalar que el Ministerio del Interior cuenta con los organismos necesarios, siendo necesario quizás mejorar la coordinación interna. El organismo central es la Dirección Nacional de Información e Inteligencia (D.N.I.I.); siendo el principal organismo de inteligencia interna y  sobre el que recae la responsabilidad directriz del sub sistema. Es operativo, pero fundamentalmente debe mejorar la cantidad y calidad del análisis. Los otros son más específicos: la Dirección General de Represión del tráfico Ilícito de Drogas (D.G.R.T.I.D.) e INTERPOL. Todos ellos utilizan la capacidad del resto del aparato policial para su labor.

            Área de Inteligencia Externa,  conformada básicamente por la inteligencia de las tres Fuerzas Armadas. Su objetivo fundamental es la inteligencia externa, y sobre todo la militar. En esta área se plantea, ya desde el inicio, la necesidad de reformas en el Ministerio de Defensa. Hemos visto que, tal como está conformada, la DINACIE pretende ser un organismo supra militar. Y aquí se plantean dos problemas: uno de contenidos y otro de formas. Al de contenido, nos referimos más arriba: no debe ser tarea la inteligencia interior ni los posibles delitos vinculados a la misma. Por lo tanto, pensamos en un organismo que reúna la inteligencia militar de las tres armas. Ello puede hacerse bien aprovechando la estructura actual, con algunas precisiones que se establecerán más adelante, bien desde un nuevo organismo dependiente del Estado Mayor de la Defensa, tal como se estableció en el Debate Nacional anteriormente citado. La principal  precisión que se debe efectuar es que debe existir una política permanente, acumulando conocimientos, más allá de la rotación de Directores y la alternancia de las Fuerzas en la dirección.

C)         Escuela de Inteligencia: se deberían hacer esfuerzos no sólo para acumular conocimientos, sino también para transmitirlos por una escuela de inteligencia que uniformice métodos y  promueva una cultura de inteligencia.

D)         Un área de Información Externa, proveniente fundamentalmente de la Cancillería, sobre todo en las áreas políticas, económica, científica y cultural. Este elemento, hasta ahora no aprovechado, es fundamental para conformar el sistema tanto por la información como por la posibilidad de otros enfoques en los análisis. En efecto, hemos utilizado más arriba la palabra desafíos y no amenazas. Uno de los problemas principales que enfrentan hoy los estados, y no sólo los pequeños,  es la compresión de los problemas que supone el mundo moderno. Por ello hablamos de amenazas, pero también los problemas derivados de la integración económica, de los mercados, de los problemas que representa un mercado abierto, donde empresas transnacionales tienen más poder que muchos estados, y donde las oportunidades no abundan. Una visión nacional, que sea capaz de trascender la coyuntura, que integre una interpretación del momento actual a la lógica de un proceso histórico más largo, y que a la vez pueda evaluar la propia coyuntura.

El enfoque proveniente de esta área transforma la inteligencia en verdaderamente estratégica, y la hace abarcativa de la problemática actual. Por otro lado, el Ministerio de Relaciones Exteriores cuenta con analistas que, con una formación específica, pueden aportar mucho al resultado final, reforzando la idea del carácter global por sobre el militar o el policial, pero integrándolos. Sobre todo tomando en consideración  la carencia inicial de cuadros que tendría la futura coordinación.

Deslindar cuidadosamente las competencias no implica dejar de reconocer el entramado actual de algunos problemas, y  el error que supondría simplificarlos. Pero justamente, la coordinación asegura  ese tratamiento a un nivel superior, a un nivel de análisis. Por ello, y por otras razones, tanto históricas como actuales concebimos al órgano como fundamentalmente analítico. Como bien señala José M. Ugarte en su obra “Legislación de inteligencia”, al comparar sistemas distintos indica que, “en estos países...existe una coordinación al más alto nivel gubernamental, protagonizada por órganos de coordinación y no por organismos.¹⁷ Es decir que, por lo general, esta tarea no es confiable a un organismo dotado de medios propios para obtener información y poder realizar operaciones de inteligencia, sino a un órgano de análisis”.  

Decíamos más arriba que la figura del coordinador puede entenderse también como una figura de transición. La pregunta inevitable es: ¿hacia qué?  La conformación de un órgano más acabado, supondría, por un lado, evaluar esta experiencia, y por otro, la necesaria discusión parlamentaria de una Ley de Inteligencia, donde se expliciten estructuras, recursos y sobre todo, formas de control democrático, consensuadas,  del organismo a crear. En una primera instancia el coordinador aprovecha las estructuras actuales, y, definiendo estructuras de coordinación y no de integración, puede evaluar la experiencia. Una futura segunda etapa, con estructuras mas acabadas y definidas por ley, permitiría definir un Director, dando a la vez el tiempo necesario para observar atentamente el proyecto sin darle una forma definitiva, corrigiendo, de esta forma, posibles errores. 

A modo de conclusión

Ante todo, escribimos  este ensayo no de una óptica meramente académica, sino partiendo, por un lado, de las actuales necesidades en nuestro país, y por otro, de la experiencia  adquirida en el gobierno. Tiene la doble pretensión de desarrollar algunas ideas sobre el tema,  pero también la de aportar soluciones concretas a problemas concretos. Para ello es importante indagar en nuestra historia, social y política, pero también aprender a estudiar los ejemplos de otras sociedades, en primer lugar las vecinas, donde la historia a veces nos hermana y a veces nos separa. Pero siempre nos condiciona una matriz común. Así que, en primer lugar, y valga la perogrullada, América Latina no es Europa, ni Estados Unidos. Son los modelos, como instrumentos que son,  quienes deben adaptarse a las realidades, y no al revés. Dichos países conformaron un sistema de inteligencia, al igual que de fuerzas armadas y de seguridad, acorde a lo que visualizaron como los principales problemas a enfrentar. Debe desecharse, por tanto, la tentación de copiar ciegamente,  escogiendo entre modelos teóricos que pueden resultar inaplicables en nuestras realidades. Y por supuesto, está el tema de los recursos, tanto materiales  como humanos, de que disponemos. Nunca se insistirá lo bastante en este tema: una correcta evaluación de los recursos es una de las claves para conformar un sistema eficiente.  Nosotros debemos de capaces de aprender sin imitar; es decir, desarrollar una cultura de Inteligencia propia, nacional. Debemos estudiar las experiencias de otros  países, pero debemos comprender que lo que define nuestro sistema son nuestros desafíos y nuestros recursos. No vamos a disponer del nivel tecnológico de otros países, pero a nivel de análisis, por ejemplo, sí podemos competir, si utilizamos inteligentemente los recursos de que disponemos. Y sobre todo, si definimos para qué queremos la inteligencia y si comprendemos que, por bueno que sea un sistema, sólo es útil como parte del conjunto de las herramientas de que dispone el estado y no como fin en sí mismo. 

Nuestros países deben aprender otra lección: más allá de los compromisos internacionales, cada país tiene el derecho de definir sus propias amenazas. Es en base a esas definiciones primarias que conformamos también un sistema. 

La última precisión es que no se puede planificar sin contar con el suficiente respaldo del sistema político y, por lo tanto, con el suficiente consenso. Un sistema de inteligencia no se construye en poco tiempo; son necesarios varios períodos de gobierno, y, si bien no las personas, sí la política y los fines deben tener un consenso elemental para que perduren.

Lo que nos conduce al tema de la legitimidad: deben existir controles, fundamentalmente parlamentarios, de la actividad de inteligencia, y debe comprenderse la necesidad de su correlato, el asumir la conducción política de los organismos de seguridad y defensa. Luego de  conformar el embrión del  sistema, se deberá tender a legislar sobre el tema. Ello contribuirá a consolidar y a desmitificar una actividad que, en estos tiempos de mundialización, debe considerarse más necesaria que nunca.¹⁸

Referencias

1 Ver bibliografía, Obras de Clausewitz.
 

2 Ver bibliografía, en particular la referente a la historia del Ejército Alemán y su Estado Mayor.

3 Si conoces a los demás y te conoces a ti mismo, ni en cien batallas correrás peligro; si no conoces a los demás, pero te conoces a ti mismo, perderás una batalla y ganarás otra; si no conoces a los demás ni te conoces a ti mismo, correrás peligro en cada batalla.

[Sun Tzu, El Arte de la Guerra, Capítulo II. “Sobre las proposiciones de la victoria y la derrota.”]

4 La triste fama de estos aparatos no nos debe llevar a concluir que lo mejor sería que no existieran, como pueden argumentar algunos. Al contrario, nos debe llevar a la conclusión de la necesidad de la conducción política sobre los mismos y a su legitimación. El tema de la conducción política es clave también en lo referente a los ministerios del Interior y Defensa, donde la cúpula ministerial (Ministro, Viceministro y Director General) deben ser los responsables de elaborar las políticas, pero también deben estar en condición de comprender, interactuando,  la traducción operativa de dichas políticas. El control político supone así el conocimiento de la operativa en cada uno de los ministerios.

5 Para una mejor compresión, en los organismos militares el cuadro marca la sucesión: coexistiendo actualmente la DINACIE y la inteligencia de las tres armas. En los organismos policiales, se indica el comienzo, coexistiendo todos, tal como se indica en el último cuadro.

6Ver bibliografía, Potash para el caso argentino y Figueiredo para el caso de Brasil.

7 En general, y desde la Escuela de las Américas, se enseñó (y se homogeneizó) a los militares latinoamericanos en los nuevos conceptos. América Latina, sin embargo,  también sistematizó la teoría, mezclándola, muchas veces, con la geopolítica.  Sobre todo,  quien produjo doctrina fue la Escola Superior de Guerra (ESG) de Brasil, en particular el grupo de oficiales nucleados en la llamada “Sorbonne”, y que, después, fueran protagonistas de primera línea en el golpe de 1964. Argentina y Chile también desarrollaron sus propias ideas, en este marco general. 

8 El Debate Nacional de Defensa se desarrolló en Montevideo a partir de marzo del 2006, en tres módulos: Aportes internacionales, el seminario y debate propiamente dicho y el correspondiente a la discusión sobre una nueva Ley Orgánica. Se publicaron en tres tomos, tal como se consigna en la bibliografía. 

9Para el texto, ver http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=15848&Anchor.  Acceso 20 de julio 2007.

10 Ley de presupuesto de 1990, anexos. En Uruguay existe una sola ley de presupuesto para todo el período presidencial, que se presenta al parlamento el primer año de gobierno, los restantes se presentan rediciones de cuentas. Ver http://www.parlamento.gub.uy.

11 Ver en  http://www.parlamento.gub.uy. Decreto Nº405/99.

12 La Ley 14.294, promulgada e 11-11-1974 y vigente el 11.1.1975, estableciendo el monopolio sobre la importación y exportación de sustancias sicotrópicas, establece la creación de la DGRTID. Recién el 14 de octubre de 1993 con el Decreto N. 446-93, se reglamenta de la Ley, estableciéndose la dependencia, cometidos y organización de la nueva dirección Nacional.

13 La discusión de temas de inteligencia a nivel público, aunque sea el especializado, no es muy frecuente en  nuestro país. Sin embargo, como antecedente, en agosto del 2003 se publicó el artículo de Grisel Capó sobre inteligencia estratégica, ya con la perspectiva del triunfo del Frente Amplio en las elecciones del 2004. Ver Grisel Capo, “Inteligencia estratégica en Uruguay”, en Profesionalismo de inteligencia en las Américas (Washington, DC: Joint Military Intelligence College, 2003 y 2004), p. 293 y ss. Consulte http://www.ndic.edu/press/6921.htm. 

14 El mismo se definió por la Ley de Presupuesto del actual gobierno, sin mayores especificaciones. Para el texto, ver http://www.parlamento.gub.uy. 

15 A fin de simplificar, no tomamos en cuenta otros organismos, como por ejemplo los dependientes del Banco Central para inteligencia financiera, o los de control de activos, que en una visión más ambiciosa deberían integrar el sistema. 

16Dicho esto, y anticipándonos a las críticas, reconocemos que la realidad es mas compleja que un simple esquema, y que lo importante es solucionar  el problema y no encasillarlo. A veces las cosas no se presentan en forma simple y se “mezclan”, produciendo una combinación de factores internos y externos. Pero el uso del potencial del estado, por parte de las autoridades legítimamente constituídas, no debe impedir definir doctrinariamente el uso de esos mismos organismos.

17 Ugarte, José Manuel, Legislación de Inteligencia. Legitimidad y eficacia (Ciudad de Guatemala y  Oficina en Washington para asuntos latinoamericanos (WOLA-SEDEM), 2000),  p. 26.

18 Russell G. Swenson  concibe la inteligencia  incluso “como mecanismo de supervivencia a todo nivel.” Russell G. Swenson, “La Inteligencia y su organización reconsideradas para el nuevo mundo,” en Andrés Gómez de la Torre Rotta, SIN: Arcana Imperio—Inteligencia en Democracia (Lima: Foro Libertad y Seguridad, 2007), p. 35-41. 

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Heiber, Helmuth. (Edición, introducción y notas). Hitler y sus generales. Barcelona: Editorial Crítica, 2005. La obra es la transcripción de las discusiones entre Hitler y el Alto Mando y el Estado Mayor (OKW y OKH) sobre la guerra, de 1942 a 1945.

IIb) El punto de vista soviético

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 Inteligencia

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            II)  América Latina y Uruguay

Sobre la historia de la inteligencia en América Latina el material es relativamente escaso y fragmentado:

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Figueiredo, Lucas. Ministerio do silêncio: a historia do servico secreto brasileiro deWashington Luis a Lula, 1927 a 2005. Rio do Janeiro: Record, 2005. (contiene abundante bibliografía).

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López Chirico: Selva. Estado y Fuerzas Armadas en el Uruguay del siglo XX. Montevideo: Ediciones de la Banda Oriental, 1985.

Potash, Robert. El Ejército y la política en la Argentina. Tomo I, 1928-1945; Tomo II, 1945-1962. Buenos Aires: Editorial Sudamericana, 1982.

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Young, Gerardo. SIDE: la Argentina secreta. Buenos Aires: Editorial Planeta, 2006.

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Zaverucha, Jorge. FHC, forcas armadas e policía, 1999-2002. Rio de Janeiro: Editorial  Record, 2005.

Autores Varios:

Primeras jornadas sobre defensa nacional, Buenos Aires: Círculo militar, 1997

Segundas jornadas sobre defensa nacional, Buenos Aires: Círculo Militar, 1998

Debate Nacional sobre Defensa, tres volúmenes, Montevideo: Ministerio de Defensa Nacional, 2006-2007.

Datos Biográficos del Autor

Jorge L. Jouroff nació en Montevideo, en 1955. Cursó estudios (incompletos) de Ciencias Económicas en la Facultad de Ciencias Económicas y de Historia en la Facultad de Humanidades y Ciencias, Universidad de la Republica.  En el área de defensa es egresado del Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS), Washington, DC, curso DPRM (Planificación de la defensa y gerenciamiento de recursos, 2003) y del curso para graduados “Formulación de políticas y transformación en defensa”, Asunción del Paraguay, 2004. Ha realizado diversos cursos, entre los que se destacan: Curso sobre lavado de activos, Escola de Adminstraçao Fazendaria, Brasilia, 2005; Conferencia sub-regional de defensa “Seguridad transnacional y gobernabilidad”, CHDS y CALEN, Montevideo, 2005. Diálogo para Senior Executives en Defensa y Seguridad, Washington, DC, 2006. Ha publicado Seguridad Pública y Derechos Humanos, Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo, 2005.  Se ha desempeñado como representante partidario ante la Comisión Central de Programa del Frente Amplio; Miembro pleno de la Comisión Permanente de Defensa Nacional; Asesor en temas de la especialidad a nivel de la bancada parlamentaria; Coordinador de la Comisión de Seguridad Ciudadana del Frente Amplio-Encuentro Progresista. (2003 a la fecha.)  Ha sido Director General de Secretaría del Ministerio del Interior (ROU) desde el marzo de 2005 al marzo del 2007.  Contacto:  admijor@adinet.com.uy. 

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