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Gobierno: de la Emergencia
a la Equidad Social
Informe
Aquí informe completo en pdf
En marzo del año 2005 se
produjo en Uruguay un cambio político sustantivo, al
inicio del primer gobierno de izquierda, a cargo del
Presidente Dr. Tabaré Vázquez, que entre múltiples
tareas políticas se propuso invertir, mejorar y
ampliar la provisión pública social, en pos de
disminuir la pobreza, controlar y hasta revertir los
niveles de desigualdad social y mejorar las
condiciones de vida de la población uruguaya.
En este marco de opciones
políticas sociales se impulsaron una serie de
reformas y nuevos programas con variados objetivos.
Dinamizar el funcionamiento de sectores de políticas
“deprimidas” –por ejemplo en el campo de la salud-,
a replantear la regulación del mercado laboral en
pos de mejorar los incrementos salariales y las
condiciones de trabajo. Favorecer el aumento en la
inversión educativa y promover nuevas iniciativas
para el rendimiento estudiantil, en particular de
los grupos de jóvenes vulnerables.
Diseñar un conjunto de
programas dirigidos a construir una malla moderna de
asistencia articulada con el resto de las
prestaciones
del sistema de bienestar, con
capacidad de reordenar y potenciar la multiplicidad
de propuestas aisladas, localizadas dispersamente en
distintos organismos públicos de la Administración
Central.
En la búsqueda de mejorar las
intervenciones públicas y reordenar los programas e
Institutos sociales especializados, la creación de
una nueva Secretaria de Estado, el Ministerio de
Desarrollo Social –MIDES-, jugó un rol estratégico
para el cumplimiento de estos nuevos parámetros de
protección y en la articulación de las líneas
públicas de acción a través del Consejo Nacional de
Políticas Sociales.
Cabe agregar, en este rumbo de
cambios de las opciones de políticas públicas, la
Reforma Tributaria, que si bien no es posible de
calificarla como una medida de carácter
estrictamente social, ha tenido impactos positivos
en relación a la distribución de bienestar.
El presente Informe es el
resultado de una elaboración interinstitucional en
la que todos los organismos que integran el Consejo
Nacional dan cuenta de las actuaciones realizadas
por
el Gobierno en el campo social
en función de los compromisos contraídos con la
ciudadanía y tomando en cuenta - en el actual
esquema - que el Plan de Equidad
expresa en términos de programas sociales, proyectos
y leyes, los principales logros a la fecha.
Su objetivo político y
operativo consiste en realizar una breve síntesis de
las políticas públicas aplicadas en el área social a
partir de 2005 y mostrar algunos de sus resultados
en diversos campos de actuación, es decir, en las
condiciones de vida de la población, en la
reconfiguración del sistema de bienestar y
protección, así como en los ajustes e innovaciones
político-institucionales de las prestaciones
públicas
De la Emergencia a la Equidad
Pensar y actuar a favor del
desarrollo social también supuso reorientar las
políticas sociales para que asumieran
progresivamente un carácter universal y así
considerar la focalización de algunas prestaciones
como subsidiarias y necesarias de la matriz de
protección en su conjunto en la medida que grupos de
ciudadanos necesitan de apoyaturas públicas
específicas.
Más allá de la creación de un
nuevo Ministerio en el área social, también este
gobierno introdujo importantes modificaciones en la
gestión de las políticas sociales, recurriendo e
instalando ámbitos de participación de la
ciudadanía, fortaleciendo la democracia, aportando
al diseño e implementación de las políticas
públicas.
No cabe duda que aún queda
mucho por hacer, pero también es imprescindible
reconocer que se hizo un serio esfuerzo en el campo
social a favor de los trabajadores, de las mujeres,
de los niños, de jubilados y pensionistas y en
particular de aquellos sectores sociales en
situación de pobreza, exclusión y vulnerabilidad
socioeconómica. A la ciudadanía toda, esta es
nuestra rendición de cuentas a casi cinco años de
haber asumido la gestión del gobierno nacional.
Punto de partida
Al asumir el actual gobierno,
en lo que hace a los programas de inclusión social,
el escenario era de alta fragmentación y con
múltiples vacíos. En el primer caso, esto
implicaba la baja o nula coordinación entre actores
del Estado y la sociedad civil vinculados a las
mismas temáticas.
El segundo aspecto hace
referencia a la existencia de situaciones de
desintegración y vulnerabilidad social que no
encontraban respuestas en el entramado institucional
existente.
2. Nuevo enfoque y principales
líneas de acción
El gobierno asume en el 2005,
la responsabilidad de introducir profundas
transformaciones sociales, proyectadas en sus bases
programáticas. Se crean un número importante de
dispositivos
de inclusión e integración
social que apuntan fundamentalmente a fortalecer
procesos que garanticen una progresiva superación de
las desigualdades, así como a lograr una mayor
equidad en el acceso a las oportunidades. Asimismo,
se amplían y profundizan diversos programas sociales
tendientes a atender las situaciones de especial
vulnerabilidad social.
Las acciones en esta materia
parten de dos puntos fundamentales. Por una parte
consideran que asegurar que todas y todos los
uruguayos tengan posibilidades efectivas de
desarrollar una vida digna es uno de los derechos
fundamentales que propician la condición de
ciudadano/a y que por tanto, es una responsabilidad
de la sociedad en su conjunto y del Estado en
particular.
Por la otra, entienden que la
edificación del sistema de seguridad social y la
provisión de bienes sociales con orientación
universal, son una condición necesaria pero no
suficiente para atender los distintos riesgos
sociales a los que están sometidos todos los
ciudadanos y ciudadanas, así como para mejorar su
bienestar.
En función de lo señalado, se
desarrollan diversos programas de inclusión e
integración social, que procuran superar la
concepción de programas de ayuda a los pobres y
apuntan a la conformación de la Red de Asistencia
Social complementaria y articulada con el sistema de
seguridad social y con el conjunto de políticas
universales básicas que garantizan y aseguran los
derechos sociales.
Se trata de promover las
oportunidades y facilitar los procesos de mejora
continua de la calidad de vida de la población, a
partir de dispositivos que se focalizan en los
grupos de mayor riesgo social. Esta focalización es
concebida como criterio subsidiario al de
universalidad, de manera que se habilite y mejore el
acceso a las políticas, bienes y servicios
universales de los segmentos sociales pobres y
excluidos, particularmente aquellos que han sufrido
históricas desventajas.
3. Resultados
Los resultados pueden ser
visualizados en aspectos cualitativos y
cuantitativos. En relación a los primeros, durante
este período de gobierno se profundiza en una
perspectiva que entiende la necesidad de acciones
para grupos de población con situaciones de riesgo
particulares articuladas a las prestaciones de
carácter universal.
Lo anterior expresa asimismo
modificaciones en la forma de abordaje de las
situaciones de vulnerabilidad social, básicamente
entendiendo que no alcanza con propuestas
específicas que las aborden, sino también con
acciones en los espacios de socialización e
integración social que deben dar cabida a todos y a
todas.
Finalmente, los resultados
pueden ser visualizados en los esfuerzos por superar
la fragmentación de los programas sociales, lo que a
su vez, se expresa de dos maneras diferenciadas. Por
una parte, en la creación en diversas esferas, de
espacios de diálogo tendientes a la
articulación de los distintos
programas públicos y privados vinculados a las
mismas temáticas.
Estos espacios han sido y
seguirán siendo fundamentales para el diseño,
implementación y evaluación de programas que apunten
a disminuir la fragmentación y la exclusión social.
Por otra parte, en referencia al conjunto de los
programas sociales, entendiendo a los mismos como
formando parte de la Red de Asistencia Social y no
como conjunto de programas desarticulados y
dispersos.
Desde el punto de vista
cuantitativo, los resultados son visualizables,
tanto en la atención a problemáticas hasta ahora no
abordadas, como en la ampliación de acciones que ya
se venían implementando.
4. Balance y desafíos
La multiplicidad de programas
de integración e inclusión social desarrollados han
contribuido al fortalecimiento del tejido social
compuesto por redes familiares, comunitarias,
laborales y sociales en general, además de
fortalecer el desarrollo de capacidades personales y
colectivas de ciudadanos que han estado en larga
situación de exclusión.
Durante el proceso de
implementación del PANES, se presentaron numerosas
dificultades en el despliegue de los componentes
complementarios al Ingreso Ciudadano, que implicaron
también ajustes en los diseños preliminares. No
obstante se logró consolidar una estrategia de
intervención que apunta a profundizar el
conocimiento de la realidad, haciendo énfasis en la
evaluación permanente de los resultados.
Ello permite ir transitando el
cambio de un modelo de protección social fragmentado
y desarticulado existente al comienzo del período,
hacia una matriz de políticas y programas de
carácter universal y permanente. Los desafíos se
ubican en tres terrenos fundamentales que implican
profundizar perspectivas de acción que ya se vienen
desarrollando.
En primer lugar, los desafíos
se derivan de las características de la población a
la cual se dirigen los programas de inclusión
social. Como fuera señalado, en este período de
gobierno se ha ampliado la atención a poblaciones en
situaciones de desintegración y especial
vulnerabilidad social. Y es una línea en la que
deberá continuar profundizándose, teniendo en cuenta
que se trata de poblaciones que por diversos
motivos, presentan dificultades para su vinculación
con el entramado institucional y de socialización
existente. Las mismas circunstancias que le colocan
al Estado la necesidad de generar alternativas para
su abordaje, constituyen las dificultades para el
éxito de estas acciones. Cuanto más se acerca la
política pública a los “núcleos duros” en las
situaciones de vulnerabilidad social, mayores son
los desafíos y las dificultades en
el logro de los objetivos de
las mismas.
De la Emergencia a la Equidad
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Los desafíos se colocan también
en la necesidad de continuar avanzando en la tensión
entre la atención de la diferencia y la promoción de
la igualdad. Los programas sociales, son
desarrollados a partir de una situación de
diferenciación pero procurando la igualdad en
ciertos aspectos básicos. Esta tensión se traduce en
la necesidad de continuar profundizando una
perspectiva que concibe estos programas como el
primer paso y no como el único o el último, lo que
implica avanzar en la imprescindible articulación de
los programas de inclusión social con los
dispositivos de carácter universal.
Vinculado a lo
anterior, el tercer desafío refiere a la necesidad
de trascender una mirada que coloca la
responsabilidad y la posibilidad de la integración
social exclusivamente en el tipo de programas
reseñados, cuando corresponde al conjunto de la
sociedad. Esto implica que junto con ensayar
innovaciones metodológicas para el abordaje de las
situaciones de mayor vulnerabilidad social, se actúe
sobre el conjunto de la sociedad, de manera de
avanzar en la capacidad de incorporar a todos y a
todas.
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