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¿Por qué España no tiene una
política hacia América Latina?
por
Susanne Gratius
La
rivalidad entre España y Brasil
ha
socavado el impacto de la
actuación de España en la región
En este trabajo para el centro FRIDE, la
investigadora Susanne Gratius indica que; durante la
presidencia española de la Unión Europea (UE), José
Luís Rodríguez Zapatero tiene la
oportunidad, probablemente la última, de traducir la
difusa afinidad con América Latina en una política
más allá de la retórica iberoamericana
Durante su Presidencia, España
quiere recolocar América Latina en la agenda
exterior de la UE. España se percibe como país
europeo e iberoamericano, y el ministro de Asuntos
Exteriores Miguel Ángel Moratinos califica a América
Latina como “el ámbito natural de nuestra política
exterior”. Al no constituir una prioridad para la
UE, la región ofrece a España una excelente
plataforma para desarrollar una política
independiente e influir en la agenda europea. Pero,
de igual forma que su predecesor, este gobierno no
ha traducido la retórica en sustancia. La región
concentra más de un tercio de su cooperación y una
cuarta parte de sus inversiones. Paradójicamente, al
percibir a América Latina como algo propio, España
ejerce influencia en pocos temas de la agenda
europea con la región.
Tampoco ha asumido un papel de
puente entre Europa y América Latina. El gobierno no
aprovechó estas oportunidades sino que optó por
seguir profundizando los debates políticos sobre
determinados países que ni siquiera son prioritarios
para España. Hay una serie de razones que lo
explican.
Identidad iberoamericana
“Creo en una política
vocacionalmente iberoamericana, que contribuya a la
consolidación democrática, al progreso y a la
institucionalización regional de la Comunidad de
países iberoamericanos” dijo el presidente del
gobierno José Luis Rodríguez Zapatero en septiembre
de 2008. No obstante, en vez de desarrollar una
política para alcanzar estos objetivos, continúa la
tradición de identificación de sus antecesores. Este
gobierno ha definido un “Plan África” y un “Plan
Asia”, lo cual refleja una loable “globalización y
europeización” de su política exterior, pero carece
de una estrategia hacia su principal socio fuera de
Europa, América Latina.
En primer lugar, España no
tiene un Plan América Latina porque se siente parte
de la región. Por razones histórico culturales,
España mantiene una relación más sentimental que
racional con esa región. La percepción de formar
parte de un colectivo creado en la memoria histórica
española ha impedido desarrollar una política hacia
el área. Sin duda, Iberoamérica es una construcción
española. Fue Felipe González quien, en 1991, plasmó
el pensamiento iberoamericano en la celebración de
Cumbres anuales.
Estos casi veinte años no
bastaron para crear una identidad común. Ningún
ciudadano latinoamericano diría que se siente
“iberoamericano” sino que percibe a España como un
país europeo. La ausencia de una identidad colectiva
más allá del bagaje histórico se refleja en la
escasa definición de la Comunidad Iberoamericana:
¿Es un club cultural, un fondo de desarrollo, un
foro de concertación política o simplemente una
plataforma internacional de España? Mientras tanto,
la Secretaría general Iberoamericana (SEGIB) creada
en 2005 por el actual gobierno monitorea y prepara
las Cumbres, desde Madrid.
La constante alusión a América
Latina en España no se debe tanto a su lugar en la
política exterior, sino más bien a la auto
percepción de España como potencia iberoamericana.
España tiende a definir su política exterior en
consenso con algunos países iberoamericanos y a
comprender sus problemas como algo propio. Más que
una prioridad externa, América Latina tiene tanto
peso en la política interior como en la exterior.
Esta visión se ha plasmado, durante el franquismo en
el concepto postcolonial de la Hispanidad y, después
de la transición democrática, en la idea de una
“Ibero América” unida. Ambos son términos usados
exclusivamente por los españoles para aludir a una
identidad seriamente cuestionada al otro lado del
Atlántico.
España no asume una función de
puente
En segundo lugar, al percibir a
América Latina como parte de su propio juego
político, España no ejerce una función de
intermediario entre Europa y América Latina ni
tampoco construye puentes entre los actores
enfrentados en Cuba, Bolivia, Ecuador, Honduras o
Venezuela. Al igual que la de su antecesor, la
política latinoamericana de Zapatero se interpreta
en clave ideológica.
Desde 2004, España ha visto
disminuida su influencia en la política
latinoamericana de la UE. Ello se debe, por un lado,
a la ampliación, que ha reducido su espacio en la
política exterior de la UE. Pero, se debe también a
la (no) actuación del gobierno. No fue España sino
Portugal el que promovió, en 2007, la asociación
estratégica de la UE con Brasil. En contraste con su
retórica de integración, España tampoco ha logrado
avances en las negociaciones entre la UE con la
Comunidad Andina y con el MERCOSUR. Ante las
debilidades de ambos procesos, es probable que se
suscriban sólo acuerdos bilaterales. Incluso la
destacable iniciativa de Zapatero de crear una
Fundación Europa América Latina Caribe fue una
propuesta unilateral, lo cual dificultó el debate en
la UE y la Comunidad Iberoamericana.
La falta de distancia política
se ha reflejado en la actuación frente a algunos
países con gobiernos de orientación izquierdista. Si
antes Cuba y Venezuela eran asuntos polémicos entre
los dos principales partidos políticos, ahora
también los son la relación de España con Bolivia,
Ecuador y Honduras. El Gobierno no midió su
vinculación con estos países desde la óptica de un
Estado sino desde la perspectiva socialista, lo cual
ha impedido una política de compromiso crítico y una
actuación conjunta de la UE.
Cuba
La influencia de España en la
política de la UE hacia América Latina es menor de
lo que se piensa, pero sin duda constituye la clave
para comprender los constantes altibajos en las
relaciones europeas cubanas en los últimos quince
años. Una de las improntas que dejará el Gobierno de
Zapatero a la UE es el cambio de su política del
“compromiso condicionado” al “compromiso
incondicionado”. Es un juego de suma cero: si
Moratinos logra, en el primer semestre de 2010,
eliminar la Posición Común de la UE hacia Cuba que
en 1996 había promovido José María Aznar, todo
quedará como antes. Con ello, se abriría nuevamente
una ventana hacia un acuerdo de cooperación
bilateral. Pero incluso sin Posición Común es
improbable que las diferentes visiones en la UE y la
inmovilidad del régimen cubano confluyan, en el
corto plazo, en un acuerdo de cooperación al que
aspira el gobierno. En vez de intermediar entre la
UE y Cuba, España sigue imponiendo su política hacia
los demás Estados miembros.
Honduras
Ocurrió algo similar cuando el
ministro Moratinos reclamó, desde Venezuela, el
retorno inmediato del Presidente electo Manuel
Zelaya y anunció, sin previa consulta con los
Estados miembros, que la UE iba a retirar sus
embajadores, siguiendo los pasos de Estados Unidos.
Aunque la conclusión de que en Honduras había tenido
lugar un golpe de Estado injustificable era
correcta, precipitarse no ayudó a tender puentes. Si
España hubiese considerado definir una posición
común, retomando el espíritu del Proceso de San José
de los años ochenta, cuando Alemania y Francia
contribuyeron a la pacificación de América Central,
la UE podría haber ejercido alguna influencia para
resolver el conflicto político en Honduras.
De este modo, España también
hubiera evitado verse involucrado en la división
hemisférica al apoyar el bloque encabezado por
Brasil y Venezuela, que no reconoció las elecciones
del 30 de noviembre de 2009 contra el que, liderado
por Estados Unidos, optó por reconocerlas. En la
Cumbre de Estoril celebrada simultáneamente, la
Comunidad Iberoamericana reveló una vez más ser un
foro deliberativo incapaz de actuar conjuntamente en
crisis políticas como la de Honduras.
Venezuela
La UE carece de una política
común hacia Venezuela, entre otras causas, porque
España tiene una relación muy volátil con el
Gobierno de Hugo Chávez que sólo se puede comprender
en clave de política interna, marcada por la
dolarización entre el PSOE y el PP. Mientras que su
antecesor apoyó un golpe de Estado, lo cual no fue
óbice para que tuvieran lugar varios encuentros
entre Aznar y Chávez, el actual gobierno optó por
crear una alianza con Venezuela para preservar la
interlocución, sin criticar ni la concentración de
poder ni la corrupción o los crecientes abusos de
los derechos humanos. Aparte de posibles afinidades
ideológicas, ello se debe a sus intereses económicos
energéticos y la (errónea) percepción de un trade
off entre presencia y crítica. En un contexto
político diferente, algo similar ocurre en la
relación de España con Bolivia o Ecuador donde la
polarización política amenaza la democracia.
Al comienzo de su mandato, el
Presidente del Gobierno prometió “consolidar las
democracias” a lo largo de América Latina. Este
objetivo entra en conflicto con la formulación
favorecida por el ministro Moratinos a cuyo juicio
“la igualdad soberana debe ser la clave de las
relaciones con los países iberoamericanos”. La
política de Canadá hacia Cuba y Venezuela demuestra
que los compromisos económicos y democráticos son
perfectamente compatibles. Y ni siquiera las
tensiones políticas entre Estados Unidos y Venezuela
durante la administración Bush afectaron sus fluidas
relaciones económicas. Ser puente o interlocutor
requiere de una cierta imparcialidad, aparte de la
capacidad de crear medidas de confianza que permitan
iniciar un diálogo.
Rivalidad con Brasil
En tercer lugar, la rivalidad
entre España y Brasil ha minado el impacto de su
actuación en la región. Aunque Brasil es el mayor
destino latinoamericano de las inversiones
españolas, México como principal país hispano
parlante sigue siendo el aliado estratégico de
España. “Desespañolizar las Cumbres” –como lo
reclama Celestino del Arenal y aumentar su impacto
requieren ante todo un mayor compromiso de Brasil.
Durante la última presidencia
de Lula, Brasil ha asumido un liderazgo importante
en Sudamérica que, debido a su papel en Haití y
Honduras, se empieza a extender a Centroamérica y al
Caribe. De forma similar al Gobierno de Zapatero, en
su relación con Bolivia, Ecuador, Honduras y
Venezuela, Brasil valora más la presencia que la
crítica. Sin embargo, ni este consenso político ni
la nueva relación de fuerzas entre Brasil (en auge)
y México (en declive) han tenido repercusiones
visibles en las políticas españolas.
En este caso tampoco cuentan
las afinidades políticas. Fue José María Aznar quien
intensificó las relaciones con Brasil, a través de
una alianza estratégica bilateral firmada en 2003
que, hasta ahora, ha tenido tan poca visibilidad
como contenido. El Gobierno de Zapatero no ha
aprovechado sus afinidades políticas con el
Presidente Lula para forjar una alianza bilateral
con vistas a la estabilización de Sudamérica, lanzar
propuestas conjuntas y desarrollar posiciones
comunes en el escenario global. La crisis en
Honduras ofreció una excelente oportunidad para
consensuar políticas con Brasil y traducir la visión
común en un papel más activo en vez de delegar la
mediación en Estados Unidos y la OEA.
La rivalidad entre Madrid y Río
de Janeiro por conseguir los juegos olímpicos de
2016 fue un símbolo de la relación entre Brasil y
España que compiten por ser la octava economía del
mundo, luchando por una mayor presencia económica en
América Latina y protagonizando espacios colectivos
diferentes (Brasil la UNASUR y España la Comunidad
Iberoamericana). Esta rivalidad también ha impedido
un empuje más creíble hacia la firma de un acuerdo
de asociación UE-Mercosur que España quiere relanzar
durante su Presidencia de la UE en el primer
semestre de 2010. La apertura de un diálogo
estructurado entre Brasil y España podría contribuir
a relanzar este proyecto y diseñar otros.
Intereses divergentes
Asimismo, una serie de
conflictos de intereses entre los espacios
iberoamericanos y europeos dificultan el avance de
las relaciones. Durante el Gobierno de Zapatero se
percibió un debate entre “latinoamericanistas”, que
perciben a la región como un socio global, e
“iberoamericanitas”, que insisten en la visión
comunitaria. De cara al futuro, el primer grupo
pretende elevar la posición de América Latina en las
prioridades de la UE y sustituir el tradicional
prisma norte-sur, siguiendo la visión de Zapatero de
que “Europa y América Latina juntos son una gran
potencia que está fundada en valores de orden
internacional”.
En esta nueva perspectiva, el
gobierno sugiere globalizar las Cumbres
Euro-Latinoamericanas, cuyo enfoque interregional ya
no corresponde al perfil prominentemente bilateral
de las relaciones. Utilizar estas Cumbres para
concertar posiciones en la agenda internacional
tiene mucho más sentido que convocar a los jefes de
Estado y de Gobierno para firmar programas
regionales de poca envergadura, acuerdos bilaterales
o lanzar otra gran declaración sobre un sinnúmero de
temas imposibles de traducir en iniciativas
concretas.
En la misma línea, los
“latinoamericanistas” también promueven la idea de
coordinar los tres espacios iberoamericano,
euro-latinoamericano e interamericano. Pero, antes
de coordinarse con Estados Unidos y la UE, España
tendría que definir qué pesa más: ¿su identidad
iberoamericana o europea? Es cierto que España es el
único país europeo con fuertes interdependencias
culturales, demográficas y económicas con América
Latina que tiene que preservar. Pero no es menos
cierto que España es un Estado miembro de la UE que
determina su política y actuación exterior y que
exige mayores compromisos en otras regiones y países
del mundo.
Las dos identidades de España
entran en conflicto cuando hay que contrarrestar la
Política Agrícola Común (PAC) con las negociaciones
de libre comercio entre la UE y socios
latinoamericanos. Al desarrollar más de un 60 por
ciento de su comercio con la UE (frente al 5 por
ciento con América Latina), España quiere mantener
los subsidios agrícolas, lo cual es incompatible con
la suscripción de un acuerdo de asociación con el
Mercosur. Otro ejemplo similar es el “conflicto del
banano”, donde España defendió a sus agricultores
contra los intereses de América Latina.
Por todo ello, los objetivos y
prioridades de España en su relación con América
Latina quedan un tanto opacos: por momentos,
preservar los intereses iberoamericanos (y los
económicos propios) entra en colisión con los
principios democráticos europeos; la identidad
iberoamericana con la política migratoria de la UE;
la defensa de la política agrícola común con el afán
de firmar un acuerdo de asociación con el MERCOSUR;
y la promoción de la integración con el trato
bilateral que tanto España como la UE dan a Brasil,
Chile, México o Venezuela. Conciliar estos intereses
mediante una estrategia ibero o latinoamericana
sigue siendo una tarea pendiente.
La última oportunidad
En seis años de gobierno,
Zapatero ha logrado dos avances en el seno de la UE:
el giro hacia el compromiso incondicional en la
política europea hacia Cuba y la creación de una
fundación interregional. A nivel bilateral, duplicó
la cooperación al desarrollo destinada a América
Latina que situó a España como principal donante
junto a Estados Unidos. Aunque la región concentra
un 37,5 por ciento de los fondos, esta cifra ha
disminuido del 50 por ciento recibido por parte de
España en 2003. La nueva cooperación se ha centrado
en los países más pobres del África Subsahariana. En
el ámbito político, cabe destacar la creación de la
SEGIB y la firma de asociaciones estratégicas con
Argentina, Chile Colombia y Perú. Menos favorables
son las relaciones económicas: las inversiones
españolas cayeron entre 2004 y 2008 a la mitad
comparadas con el cuatrienio anterior, a la vez que
disminuyeron las remesas y el comercio.
Ante el gran potencial que
ofrece América Latina a España, el balance es mixto.
La polarización entre gobierno y oposición ha sido
el principal impedimento de una política de Estado
hacia América Latina. En un país tan polarizado como
España, cualquier sugerencia o crítica es
interpretada como parte de la batalla política
interna. Aparte de la actitud nada constructiva de
la oposición, el gobierno tampoco ha podido
“recuperar el consenso” tal y como lo prometió el
Presidente Zapatero en su discurso de inauguración.
La polémica interna sobre teoría y práctica de los
valores políticos compartidos ha impedido crear
compromisos conjuntos:
- Es difícil entender por qué
el MERCOSUR tiene una cláusula democrática y la
Comunidad Iberoamericana, no.
- Si Iberoamérica se fundamenta
en los valores comunes, ¿por qué no existe al menos
una Carta Iberoamericana de Derechos Humanos?
Durante esta última Presidencia
española de la UE, el Gobierno de Zapatero tiene la
oportunidad, probablemente la última, de traducir la
difusa afinidad con América Latina en una política
que supere la retórica iberoamericana. Sería
deseable que los “globalistas” predominaran ante los
“iberoamericanitas”: percibir a América Latina como
un socio externo en vez de algo propio ayudaría a
desarrollar una política de Estado y a ocupar el
lugar que España podría tener en la agenda
europeo-latinoamericana. Ello implicaría una
revisión de fondo del concepto Iberoamérica y de su
relación con Brasil.
Susanne Gratius es
investigadora de FRIDE
LA
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