La oferta, la demanda y el salario
docente; modelo para armar
por Alejandro Morduchowicz
infopreal@preal.org

“Todos hablamos de lo mismo,

 pero todavía no nos hemos

 puesto de acuerdo acerca de

 qué estamos hablando”.

Liote Robbins

Alejandro Morduchowicz es economista y docente y consultor del IIPE-UNESCO. Este estudio fue realizado para el grupo de trabajo profesión docente, de PREAL  (Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe)

Existen  diversas  teorías  sobre  el  modo  en  que se  determina  el  salario.  De  cada  corriente  de pensamiento se podrían deducir remuneraciones totalmente  diferentes.  Algunas  hacen  hincapié en  factores  de  la  oferta  y  otras  en  la  demanda. Dentro  de  las  primeras,  se  encuentran  las  clásicas  que  ahondan  en  la  relación  entre  el  salario y  la  cobertura  del  costo  de  reproducción  de  la fuerza  de  trabajo.  La  teoría  neoclásica  (convencional) ha predominado dentro de las segundas. Esta corriente planteó un cambio en la forma de concebir  los  requerimientos  de  mano  de  obra, fijando  los  salarios  a  partir  de  la  productividad: el  empleador  continuará  contratando  recursos humanos siempre y cuando el valor que añadan dichos recursos resulte ser superior a su costo.

Este  trabajo  repasa  el  vínculo  entre  el  mercado de  trabajo  docente  y  las  estructuras  salariales que  rigen  dicho  mercado.  Este  abordaje  no puede  hacerse  independientemente  de  su  ca rrera  profesional.  No  obstante,  aquí  se  recorta el  análisis  solo  al  siguiente  aspecto:  se  busca comprender  de  qué  modo  la  especificidad  de  la tarea de enseñar impacta en la conformación de ese  mercado  de  trabajo.  En  otras  palabras,  se profundiza dentro del campo sectorial del trabajo docente lo que la economía laboral trata para los trabajadores y empleadores en general; esto es, su  comportamiento  “en  respuesta  a  los  incentivos  salariales  generales,  precios,  ganancias  y aspectos no pecuniarios tales como las condiciones de trabajo. Estos incentivos sirven tanto para motivar  como  para  limitar  la  elección  individual”

(Ehrenberg y Smith, 2006).

En otras palabras: lo que interesa conocer es la

medida en que las instituciones de este mercado influyen: a) en su desempeño como trabajadores, b) en el de las organizaciones en las que trabajan  y,  como  consecuencia,  c)  en  los  alumnos. Solo se analizan aquellos aspectos que muestran qué es lo que este sector tiene en común y de diferente con los demás mercados de trabajo y las teorías que intentan explicarlos.

El análisis se desarrolla en un plano meramente teórico y, en algunos casos, hasta conjetural. La evidencia aportada por los especialistas sustenta posiciones que, como en otros tantos debates, a menudo es contradictoria y, por eso, no siempre concluyente: de uno y otro lado se pueden mostrar  resultados  con  corolarios  totalmente  encontrados.  Curiosamente,  a  medida  que  se  tornan más cuantitativos, los trabajos adquieren un cariz más  ideológico,  al  apoyarse  solo  en  aquellos datos que avalan las posiciones de sus autores. Como  en  numerosos  temas  de  política  educativa,  un  aspecto  llamativo  de  los  estudios  sobre el  mercado  de  trabajo  docente  es  que  en  varios puntos  existen  coincidencias  sobre  qué  hacer, pero no sobre cómo hacerlo.

Lo  que  sigue  no  pretende  ser  un  compendio  de las  corrientes  de  la  economía  laboral  aplicadas al  mercado  docente.  La  literatura  es  vasta  y  el objetivo  se  limita  a  revisar  algunos  de  los  aportes  más  sustantivos  que  podrían  contribuir  a  la construcción  de  una  agenda  para  la  discusión  y análisis  del  problema.  El  fin  último  es  más  bien modesto:  no  se  encontrarán  nuevas  orientaciones  de  política,  solo  se  aspira  a  ordenar  los aportes  que  permiten  comprender  los  motivos por  los  cuales  resulta  tan  difícil  definir  nuevos criterios  prescriptivos. 

Los  temas  que  se  tratan en el documento tornan inevitable el uso de una jerga  ampliamente  difundida  (y  necesaria)  en la  teoría  económica.  Cierta  terminología  puede chocar  con  la  tradición  semántica  que  resulta habitual en el campo de la educación. Concreta mente, términos como oferta, demanda, mercado laboral, productividad, son de uso común y, en el contexto del análisis salarial al menos el que se intenta en este trabajo, no tienen ninguna carga ideológica  más  allá  de  la  que  le  quieran  atribuir (desprevenidos) lectores.

A  estos  efectos,  en  la  primera  parte  se  reseñan algunas  características  sobresalientes  del  mercado  de  trabajo  docente.  Otros  aspectos  se  discuten en la segunda y tercera sección, que tratan sobre  el  modo  en  que  la  oferta  y  la  demanda influyen en la definición del salario docente. Así, se revisan las distintas hipótesis sobre el vínculo entre las remuneraciones y la cantidad de personas  que  trabajan  en  el  sector,  la  determinación de la demanda de maestros, el ciclo económico, la  productividad,  las  condiciones  laborales,  los adicionales  salariales  y  los  aspectos  referidos  a la  evaluación.  De  ese  modo,  se  consideran  los posibles  efectos  de  las  decisiones  que  adoptan los docentes, tanto al inicio y durante la etapa de su  formación,  por  un  lado,  como  las  que  siguen una  vez  insertos  en  el  mercado  laboral,  por  el otro.  A  su  vez  se  tiene  en  cuenta  el  entrelaza miento que existe entre los factores motivacionales y los incentivos que influyen en la disposición a permanecer en la carrera o a retirarse de ella. A lo largo del documento se reseñan las medidas que  se  han  estado  sugiriendo  o  implementando para superar problemas de escasez y mejorar el desempeño docente.

I. El mercado de trabajo

El principal enfoque económico para analizar los mercados laborales es el de la teoría neoclásica. Esta concepción se apoya en cuatro supuestos: las  organizaciones  intentan  maximizar  ganancias; los  recursos  humanos  son  homogéneos  y, por ende, intercambiables;

            la  retribución  pagada  refleja  la  productividad; y el  mercado  de  trabajo  es  de  competencia perfecta.

A  partir  de  ahí,  la  retribución  “de  equilibrio”  se determina a través de la interacción entre la oferta  (fuerza  laboral)  y  la  demanda  agregada  (empleadores).  Se  deduce  que  “cualquier  nivel  salarial diferente al de equilibrio producirá políticas ineficientes que alejarían a la organización de la maximización  del  beneficio,  por  lo  que  se  considera que la política óptima de competitividad externa es aquella que viene dada por el mercado” (Gómez Mejía y Sánchez Marín, 2006).

Ante  la  discordancia  de  estas  aproximaciones con  la  realidad,  enfoques  más  recientes  comenzaron  a  relacionar  el  mercado  laboral  con  facto res  institucionales  en  un  intento  por  explicar  el nivel  de  retribuciones  y  la  propia  dinámica  del mercado.  Estas  nuevas  líneas  de  pensamiento no  refutan  la  teoría  económica  convencional, pero  reconocen  la  discrecionalidad  que  poseen las  organizaciones  para  determinar  y  diseñar  su estructura  salarial,  además  de  tomar  en  cuenta los  mecanismos  que  podrían  obstruir  el  normal funcionamiento  del  mercado.  Asimismo,  y  como crítica  a  dicha  teoría,  se  señala  que  “tal  visión rara vez consigue propiciar el equilibrio y eliminar las  inequidades  que  suelen  situarse  en  base  a ella y además, la competencia perfecta suele ser más bien la excepción que la regla en el funcionamiento del mercado” (Gómez Mejía y Sánchez Marín, 2006).

1. Algunas características generales

Desde un punto de vista económico, el mercado de trabajo docente presenta una serie de rasgos que  hacen  que  su  estudio  y  las  relaciones  sala riales  que  de  él  se  derivan  merezcan  un  trata miento  particular.  Brevemente,  Santiago  (2004) destaca su carácter no competitivo; al menos, si se lo compara con otros sectores. Entre los factores distintivos que el autor señala encontramos la  importante  presencia  del  sector  público  y  las instituciones  fuertemente  arraigadas  que  explicitan taxativamente las formas de contratación, se lección y permanencia de personal, a las que se agregan  las  fallas  del  mercado,  principalmente, las  derivadas  de  la  información  asimétrica.  Por su  parte,  Mizala  y  Romaguera  (2005)  destacan las dificultades que plantea la medición de la productividad.

Las limitaciones para describir el sector docente según  el  canon  tradicional  radican  en  la  profusión de regulaciones estatales que alejan a este mercado del prototipo ideal de la teoría, menos cabando  la  capacidad  de  la  mano  invisible  de alinear  la  oferta  y  la  demanda.  Por  un  lado,  es el  Estado  que  acredita  el  ejercicio  profesional  y, adicionalmente,  la  mayor  parte  del  personal  es empleado en escuelas del sector público. Simul táneamente,  la  determinación  de  los  programas curriculares,  que  inciden  en  la  relación  agrega da  de  alumnos  por  docente,  el  tamaño  máximo

del aula, lo mismo que las cuotas de ingreso en institutos de formación docente, son otras de las variadas herramientas de las que dispone el aparato estatal para incidir sobre la oferta y deman da  laboral  (Santiago,  2002).  Además,  con  sus respectivas  particularidades,  en  la  mayoría  de los países de la región se identifican, entre otros, los siguientes denominadores comunes: hay  una  norma  (Estatuto  del  Docente),  a  nivel nacional, provincial o estadual que regula la actividad; los  maestros  deben  reunir  los  requisitos  establecidos  por  el  gobierno  nacional  o  regional para ejercer la docencia; y existe una carrera que estipula el ingreso, permanencia, ascenso y retiro de los docentes.

Esta  alta  centralización  y  formalización  no  solo no obstaculizó el desarrollo de los sistemas educativos, sino que trajo aparejado varios aspectos positivos  para  sus  distintos  actores.  Estas  ven tajas,  todavía  presentes,  contribuirían  a  explicar su  vigencia.  Entre  ellas  se  pueden  destacar  las siguientes: la  administración  de  los  recursos  humanos se  lleva  a  cabo  bajo  parámetros  neutros  en los que existen reglas de juego que limitan y protegen  a  todos  los  actores:  tanto  a  los  de la  administración  central  como  a  los  de  las escuelas; la  norma,  frente  a  eventuales  conflictos  con el personal, ofrece el necesario marco de seguridad al director, cuyo aislamiento le niega la  contención  que  brindan  las  jerarquías  en las grandes organizaciones; al  menos  en  teoría,  se  reduce  a  su  mínima expresión  la  energía  que  insume  la  mediación de conflictos y, desde un punto de vista operativo, las acciones repetitivas y estandarizadas  hacen  “muy  fácil  que  el  seguimiento  de  las  reglas  se  convierta  en  un  hábito automático  e,  incluso,  en  una  necesidad” (Mayntz, 1993); y en  conexión  con  los  puntos  anteriores,  la norma  genera  las  condiciones  necesarias para  limitar  la  corrupción  y  la  discrecionalidad.

A pesar de esta serie de ventajas, la administración  docente  se  ha  ido complejizando, deteriorando  y/o  mostrando  serias  limitaciones  para  la prosecución  de  los  objetivos  de  eficiencia,  equidad y calidad.

La  presencia  gubernamental  es  tan  extendida que  el  Estado  interviene  no  solo  sobre  la  oferta y  la  demanda  docente,  sino  también  sobre  su mecanismo de ajuste: las remuneraciones, en las que predominan las escalas salariales uniformes fijadas centralmente. Para la teoría convencional, esto  significa  una  obstrucción  en  el  funciona miento  del  precio  como  principal  herramienta  de alineación de la oferta y la demanda en un mer cado competitivo.

2. El salario como instrumento de política Educativa

Como se ve, el mercado de trabajo docente tiene tantas particularidades que su comprensión parecería  escapar  al  saber  económico  convencional. Este saber es, sin embargo, útil a los efectos de dilucidar  varias  de  sus  peculiaridades,  además de permitir rastrear los orígenes de algunas pro puestas de cambio de los últimos lustros que solo apuntan a los efectos y no a las causas. Pero no se  trata  de  quedarnos  en  el  simple  diagnóstico. El  análisis  económico  de  la  oferta  y  demanda docente  sirve,  como  mínimo,  para  coadyuvar  a la  discusión  de  las  acciones  dirigidas  a  resolver dos de los principales desafíos que se presentan en  este  mercado:  la  atracción  y  la  retención  de buenos  docentes.  Esa  misma  indagación  podría aportar  simultáneamente  a  la  discusión  de  una estrategia  que  promueva  un  mayor  compromiso en el desempeño profesional.

Habitualmente  se  considera  que  la  política  sala rial es uno de los medios disponibles para alcanzar  esos  objetivos,  aunque  la  estructura  salarial de  cualquier  organización  no  sea  más  que  un plan de compensaciones monetarias a los miembros  que  la  conforman.  Los  criterios  generales que  subyacen  y  sustentan  una  escala  remunerativa no difieren entre las distintas ocupaciones. Por  eso,  incluso  si  la  literatura  que  aborda  el tema  intenta  transmitir  ciertas  características propias  de  las  actividades  que  se  analizan,  no siempre  refleja  con  eficacia  las  diferencias  que hacen que determinados principios se apliquen a un gremio y no a otro.

Así, por ejemplo, hay consenso en señalar que la formulación de propuestas de una estructura salarial en educación debería contemplar que: se  reconozca  monetariamente  los  mayores niveles  de  conocimiento  y  pericia  pedagógica; se  estimule  la  atracción  y  retención  de  buenos docentes; se contemple alguna/s medida/s de carga de trabajo; y se aliente a los docentes de mejor desempeño (Alexander y Salmón, 1995).

Como  se  puede  observar,  si  en  la  formulación de estos principios generales se sustituyeran los calificativos  docente  o  pedagógico  por  cualquier característica  de  los  trabajadores  o  profesionales  de  otro  sector,  estos  continuarían  teniendo plena  validez.  No  obstante  ello,  el  diseño  y  la instrumentación definitivos de un régimen salarial de  un  colectivo  determinado  responde,  en  cada caso, a los elementos distintivos del trabajo que se debe remunerar.

Generalmente,  los  estudios  sobre  la  cuestión salarial docente enfocan su atención en el trata miento de las alternativas de acción frente a los diferentes  diagnósticos.  Estos  suelen  concentrarse, según el caso, en el bajo desempeño de los maestros, la escasez de docentes, la dificultad  de  atraerlos  a  determinadas  zonas  geográ ficas,  escuelas  y  disciplinas.  En  las  secciones que  siguen,  no  se  soslayarán  esos  aspectos, sino  más  bien  todo  lo  contrario.  Se  intentará, sin embargo, situar el análisis de estos factores dentro  del  marco  más  general  (y  causal)  de  la dinámica de la oferta y demanda de trabajo docente.

II. La oferta

Aunque  la  demanda  es  importante,  las  preocupaciones tradicionales respecto a la atracción de docentes  se  orientaron  a  la  determinación  de  la oferta. Los estudios y las medidas de política se focalizaron  en  las  eventuales  respuestas  a  las acciones  destinadas  a  captar  mejores  profesionales. La reflexión económica de los cambios de la oferta de trabajo sectorial se centra en los motivos por los que unas personas optan por seguir la carrera docente y otras que, habiendo optado por  ella,  abandonan  la  profesión  (Zabalza  et  al., 1979).

Las  investigaciones  consideran,  esencialmente, la  influencia  de  tres  variables:  los  ingresos,  las demás  condiciones  laborales,  y  el  nivel  de  empleo del resto de la economía, incluyendo las va riaciones producidas por el ciclo económico.

Dentro de los ingresos deben contemplarse: el  salario  inicial  tanto  en  la  docencia  como en trabajos alternativos; y el flujo de ingresos (aquí también el propio y el relativo a otras ocupaciones).

La  distinción  de  las  dos  primeras  variables  se realiza  teniendo  en  cuenta  que  una  persona puede  alentar  expectativas  de  permanecer  poco tiempo  como  docente  y,  por  lo  tanto,  podría  no importarle  mucho  el  monto  de  sus  salarios  futuros,  más  allá  de  un  determinado  período.  A su  vez,  la  cantidad  de  oferentes  puede  cambiar según sea la magnitud de la tasa de desempleo, la  existencia  de  ocupaciones  alternativas,  el prestigio, la cantidad de horas de trabajo, la estabilidad en el empleo, los beneficios supletorios y el costo de ingresar a una nueva ocupación (v.g. tiempo  de  capacitación  y  el  apoyo  que  reciben para hacerlo).

La literatura especializada no ignora la importancia de los factores no económicos, solo que tiende a omitirlos para concentrarse en los ingresos, que  forman  parte  de  su  campo  privilegiado  de reflexión.  En  cuanto  a  los  factores  no  económicos,  se  postula  una  relación  funcional  directa  y positiva:  manteniendo  todo  lo  demás  constante, a  mayores  ingresos,  aumentará  la  cantidad  de personas  dispuestas  a  trabajar  como  docentes respecto a otras ocupaciones.

La capacidad de predicción del modelo depende de la respuesta de la oferta ante una variación en la remuneración (es decir, de la elasticidad). Esta reacción, a su vez, variará según sea el nivel del salario de reserva, esto es, aquel por debajo del cual las personas:

dejan de buscar otras opciones laborales, no aceptarían un trabajo alternativo, o si  se  encuentran  empleadas,  abandonarían su trabajo.

Si  la  dificultad  para  atraer  o  retener  buenos  docentes  se  debiera  puramente  al  nivel  de  ingresos, esto significaría que el salario de reserva de aquellos a quienes se intenta captar es superior al que el sector está dispuesto o en condiciones de pagar.

Dadas  las  distintas  preferencias  que  definen  la función  de  utilidad  de  cada  individuo,  las  personas  elegirán  la  ocupación  en  la  que  el  flujo  de beneficios  monetarios  y  no  monetarios  sea  más alto  que  los  costos.  Como  las  preferencias  son un  dato  del  modelo,  las  variables  económicas pasan a ser lo más relevante. De no ser así, habría  que  introducir  en  la  función  de  oferta  todos los  aspectos  sociológicos,  históricos,  culturales, económicos  y  políticos  que  pueden  influir  en  la decisión  de  trabajar  más  o  menos  tiempo. 

Asimismo,  correspondería  analizar  hasta  qué  punto lograrían incidir las acciones derivadas de las políticas públicas que se vinculan con todos y cada uno de esos factores.

Para  la  teoría,  el  salario  influye  en  el  esfuerzo que  el  trabajador  está  dispuesto  a  realizar.  Acá se postularía para el docente el comportamiento típico que es dable esperar de cualquier persona que tiene que elegir entre el ocio y la renta. En rigor, el docente sintetiza sus alternativas en esas dos opciones que, a su vez, se encuentran condicionadas por una serie de factores económicos y no económicos. Así, la conducta de un docente empleado  por  una  cantidad  determinada  de  horas  que  pudiendo  incrementar  su  dedicación  no lo hace, se explicaría por su preferencia relativa por un mayor ocio. Si, por el contrario, estuviera previendo un mayor gasto a futuro, podría resignar (algo de) su tiempo libre para satisfacer alguna de esas necesidades.

A su vez, ese salario es el costo de oportunidad cuando elige una hora más de ocio; en otras palabras,  es  el  ingreso  al  que  renuncia  cuando  no trabaja. Asimismo, los potenciales docentes –los docentes atraíbles– o los que piensan alejarse de la docencia, analizan cuánto ganarían si eligieran otra ocupación. Por eso, no solo deben observar se los movimientos salariales dentro de la profesión,  sino  también  los  que  se  verifican  simultáneamente en otras. Los aspectos no pecuniarios, tales  como  los  mayores  períodos  de  vacaciones respecto  a  otras  ocupaciones,  la  estabilidad en  el  empleo  y  demás  beneficios  supletorios, también  integran  las  variables  que  los  docentes contrastarían  al  momento  de  su  elección  (Hernán Limarino, 2005). Tan importantes son todas estas variables que Murnane y Olsen (1989) consideran  ese  costo  de  oportunidad  como  uno  de los  factores  determinantes  para  comprender  los motivos de la eventual permanencia dentro de la profesión docente.

A diferencia de otros sectores, en el corto plazo la oferta de trabajo se supone totalmente inelástica: esto es, la cantidad de docentes disponibles se  encuentra  dada  y  no  es  capaz  de  reaccionar a las variaciones de precios. Es decir, a los efectos  analíticos,  no  se  contempla  la  posibilidad  de que en ese lapso ingresen al sector otros trabajadores  no  formados  cuando  varía  su  precio  de reserva.  En  la  docencia,  donde  la  preparación requiere  entre  tres  y  cinco  años,  la  posibilidad de reacción duraría como mínimo ese lapso. Por lo  tanto,  en  ese  período  la  oferta  de  trabajo  po dría llegar a ser independiente de la evolución y del  nivel  del  salario  real  e,  incluso,  hasta  podría llegar  a  influirlo  en  función  de  su  abundancia  o escasez.

En cuanto al largo plazo, la teoría se ciñe al análisis  tradicional.  Se  plantea  la  existencia  de  una curva  de  oferta,  es  decir,  un  locus  de  infinitos puntos  en  los  que,  para  cada  nivel  de  ingresos, hay  una  cantidad  determinada  de  personas  dispuestas a emplearse como docentes. Esto, a su vez, se debe a que hay diferentes cantidades de trabajadores  con  sus  respectivos  salarios  de  re serva:  según  sea  la  tasa  salarial,  la  cantidad  de trabajo ofrecida puede variar.

En  síntesis,  primaría  una  relación  positiva  entre los salarios y la oferta: a mayores ingresos, una mayor  cantidad  de  personas  estarán  dispuestas a  emplearse  en  el  sector.  No  obstante,  podría ocurrir  que  con  un  bajo  salario,  la  oferta,  lejos de  disminuir,  se  mantenga  constante  y  –según lo que suceda en el resto de la economía hasta aumente. Ello podría deberse a que, por ejemplo, la  situación  de  pobreza  o  desocupación  en  la familia  obligue  a  los  docentes  a  incrementar  su dedicación  horaria  o,  directamente,  dispare  su interés en emplearse en el sector educativo. Esto permite comprender por qué en épocas de crisis o  de  dificultades  económicas  –aun  con  salarios deprimidos  se  incrementa  la  cantidad  de  matriculados  en  las  carreras  de  formación  docente. Parecería  que  durante  los  períodos  de  holgura, los  salarios  más  bajos  en  términos  relativos  a otras ocupaciones atentan contra la atracción de jóvenes a la docencia.

1.         La retracción de la oferta

Cada uno de estos factores podría servir de base a  un  menú  de  estudios  empíricos.  Por  ejemplo, es  posible  que  los  salarios  docentes  (como  los del  resto  del  sector  público  y  de  la  economía) se  vean  influidos  por  el  desempleo.  Además,  si los salarios del sector privado no son rígidos, es probable que la situación del mercado general de trabajo  también  influya  en  los  salarios  relativos (Falch  et  al.,  2008).  Si,  como  se  presume,  ante las  dificultades  económicas  se  inscribieran  más jóvenes  en  las  carreras  de  formación  docente, no  debería  descartarse  que  una  parte  de  ellos abandone  la  docencia  al  mejorar  la  situación económica.

Dolton et al. (2003) indagan sobre el vínculo entre el ciclo económico y este mercado de trabajo. Se interrogan, entre otras cosas, sobre la dificultad de reclutar docentes en una economía fuerte y  con  bajo  desempleo.  En  sentido  contrario,  se preguntan  qué  ocurre  cuando  hay  una  recesión o  una  crisis,  dadas  las  perspectivas  de  estabilidad y de salario seguro que garantiza el sector. En otras palabras, se preocupan por el modo en que el ciclo afecta si es que lo hacea la oferta docente.  No  hay  mucha  evidencia  empírica  so bre el tema y la que hay, referida principalmente a  los  países  más  desarrollados,  no  es  concluyente.

Más interesante –y menos frecuente– es el abordaje  de  la  relación  que  existe  entre  el  mercado de  trabajo  docente  y  el  desarrollo  tecnológico que  eleva  la  productividad  en  otros  sectores  de la economía (Dolton et al., 2003). En estos sectores,  el  salario  tiende  a  crecer  por  varios  factores  concurrentes  que  forman  parte  del  mismo fenómeno:             el cambio tecnológico que hace más productiva la mano de obra y permite, por lo tanto, aumentar las remuneraciones;

            el  probable  incremento  en  la  demanda  de empleo para aprovechar y potenciar el avan ce generado en esos ámbitos; y             la atracción de trabajadores con mayor capi tal humano (Lakdawalla, 2001).

Mientras eso ocurre, se manifiesta una caída del salario  relativo  en  los  sectores  donde  el  desarrollo productivo no se verificó y no se incrementaron  las  remuneraciones.  En  nuestro  caso,  se trata del mercado de trabajo docente que contrae su oferta debido a las mejores oportunidades que se ofrecen en otras actividades (debe recordarse que se trata del largo plazo).

Pero  como  los  problemas  no  vienen  solos,  la eventual  incidencia  de  este  fenómeno  se  habría visto  acentuada  con  el  correr  de  las  últimas décadas  por  dos  motivos,  uno  en  la  órbita  de la oferta de empleo y otro en la esfera de la de manda de escolarización. El primero se relaciona con  el  crecimiento  de  la  inserción  de  la  fuerza de  trabajo  femenina  en  el  mercado  laboral. La eliminación de barreras a las mujeres que ahora disponen  de  más  opciones  profesionales  y  que, en  consecuencia,  compiten  con  la  docencia,  ha presionado  aún  más  sobre  la  disponibilidad  de recursos  humanos  en  el  sector.  El  segundo  se vincula  con  la  ampliación  y,  en  muchos  países, la  universalización,  de  la  cobertura  escolar.  Ello indujo a un aumento en la demanda de docentes, en  un  período  en  que  el  contexto  es  más  bien propicio para perderlos.

Todos  estos  sucesos  podrían  contrarrestarse  si el  sector  tuviera  un  crecimiento  en  la  productividad o pudiera reaccionar tecnológicamente. Pero la educación forma parte del selecto grupo de actividades en que esta adaptación resulta difícil, si no  imposible.  Las  reformas  que  promueven  una mayor  duración  de  la  formación  inicial  (además de  su  eventual  cambio  curricular  y  organizacional)  constituyen  un  tímido  intento  por  mantener la  brecha  con  el  resto  de  las  profesiones  cuyas credenciales  vía  posgrados,  maestrías,  o  doctorados  han  venido  aumentando  en  los  últimos lustros. En cuanto a la cuestión tecnológica, también  se  generaron  expectativas,  generalmente ligadas  a  la  educación  a  distancia:  primero  con la radio y televisión, luego con las computadoras personales. La llamada enfermedad de los costos de Baumol (1967) contribuye a explicar en buena medida  esas  dificultades:  hay  ámbitos  donde la  prosecución  de  una  actividad  requiere  hoy  la misma cantidad de personas que hace 200 años, independientemente del impresionante desarrollo que  las  fuerzas  productivas  experimentaron  en los  últimos  dos  siglos.  El  ejemplo  emblemático que se suele citar para ilustrar este punto es que, tanto entonces como ahora, la ejecución en vivo de un cuarteto de Mozart requiere de cuatro personas.

Por  estas  razones  se  alertaba  sobre  el  peligro de desaparición que corren ciertos sectores que se  van  rezagando  tecnológicamente.  La  migración  de  trabajadores  de  los  ámbitos  con  menor progreso a los de mayor desarrollo debería con trarrestarse mediante en un aumento salarial que permita  retenerlos.  En  condiciones  normales,  si la oferta de un recurso cae y, reforzando el efecto, su demanda aumenta, el precio tendería a in crementarse,  pues  habría  una  mayor  competencia  por  ese  factor  escaso  (personal  docente,  en el caso que aquí nos ocupa). Pero, de verificarse este  fenómeno,  eso  traería  de  paso  aparejado un  incremento  en  los  costos,  difícil  de  afrontar debido,  precisamente,  al  retraso  tecnológico relativo.  De  ahí  la  alarma  sobre  los  riesgos  de supervivencia  de  estos  sectores  bajo  condiciones  de  libre  mercado  y  la  necesidad  de  recurrir a fuentes alternativas para solventar esa presión en los costos.

Un caso emblemático es el de las artes interpretativas. Desde hace siglos han logrado superarse las restricciones financieras por medio de mecenas; en la actualidad, los auspiciadores particulares y los subsidios estatales contribuyen a paliar la eventual escasez de fondos para afrontar esos mayores  gastos  relativos.  Otras  vías  han  sido la  profusión  de  festivales  musicales  –en  los  que tienden  a  concentrarse  los  espectáculos–  y  la proliferación de conjuntos de cámara que requieren  de  menos  concertistas.  Pero  a  nadie  se  le ocurriría  disminuir  el  tiempo  de  ejecución  de  un adagio  para  dar  lugar  a  una  mayor  cantidad  de audiciones, o convocar aficionados o estudiantes de  conservatorio  para  actuar  en  orquestas  filarmónicas prestigiosas.

2.         La calidad en riesgo

De  modo  similar  al  resto  de  los  sectores,  es  la interacción  entre  oferta  y  demanda  la  que  de termina  una  eventual  situación  de  escasez  o abundancia.  En  particular,  a  los  administradores educativos  les  preocupa  la  situación  de  esca sez. Sintéticamente, se dice que faltan docentes cuando no es posible cubrir las vacantes con los perfiles  deseados.  Por  eso,  la  cantidad  de  aspirantes  que  se  presenta  a  los  concursos,  o  que intentan ingresar a la docencia no es una buena medida para cuantificar un eventual déficit: lo que cuenta es si los que se postulan poseen los atributos  requeridos  para  los  cargos.  La  presencia de  personal  con  menor  calificación  a  la  pretendida estaría revelando una situación de escasez oculta  (Santiago,  2002).  Estos  escenarios  son comunes  tanto  en  países  en  vías  de  desarrollo como  en  los  más  desarrollados.  En  función  de estos desajustes, que en definitiva terminan sien do resueltos de un modo u otro, diversas contribuciones  plantearon  la  distinción  entre  oferta  y oferta de calidad. El argumento se centra en que los  problemas  de  escasez  docente  rara  vez  se traducen en una insuficiencia cuantitativa sino en una cualitativa.

Debe  recordarse  que  la  segmentación  de  este mercado  potencia  las  dificultades  para  captar personal. La diferenciación de las competencias requeridas puede llegar a ser tan grande que no es  posible  sustituir  trabajadores  sin  que  ello  redunde en una gran de pérdida de productividad. En general, se considera que los mercados son segmentados cuando se requiere, como mínimo, un año adicional de capacitación de trabajadores de  otros  ámbitos  para  ingresar  al  mercado  en cuestión  (Webster  et  al.,  2004).  La  escasez  se resuelve  frecuentemente  a  costa  de  la  calidad, a  través  del  relajamiento  de  los  estándares  exigidos, o mediante una exención de requisitos de entrada.  Dicho  de  otro  modo,  una  de  las  alter nativas  del  gobierno  –principal  empleadores, a  ese  menor  salario  relativo  (lo  que  no  significa una caída de su valor absoluto), contratar trabajadores  que  probablemente  sean  de  una  menor calidad,  productividad  o  desempeño  que  el  que se  habría  presentado  a  no  ser  por  los  cambios producidos en la economía y, por lo tanto, en el mercado  de  trabajo  en  general.  De  esto  no  se deriva  que  todos,  ni  siquiera  la  mayoría  de  los educadores,  respondan  a  estos  patrones.  Esto implicaría  suponer  que  solo  el  factor  salarial cuenta  en  los  movimientos  en  la  oferta  (más adelante  se  hará  referencia  a  su  importancia relativa).

La  recurrencia  de  este  fenómeno  ha  provocado una  ferviente  discusión  acerca  de  la  eficacia  de las  distintas  políticas  orientadas  a  solucionar tales  desequilibrios.  Su  naturaleza  y  efectos dependen  en  gran  medida  de  su  horizonte  de acción.  La  restricción  temporal  impuesta  a  la expansión  del  cuerpo  docente  calificado,  dada por la duración de la carrera de formación, hace que  en  el  corto  plazo  se  deban  satisfacer  las necesidades  contratando  personal  no  calificado. En consecuencia, la solución cortoplacista a este problema redunda en detrimento de la calidad de la educación.

Este  sacrificio,  y  el  posible  deterioro  que  entrañan las soluciones de ese tipo, pone de manifiesto  la  necesidad  de  abordar  estos  problemas  de escasez  mediante  políticas  de  largo  plazo.  Más aún si la competencia con otros sectores deviene en  una  pérdida  paulatina  de  potenciales  buenos docentes. En este lapso, el equilibrio entre oferta y demanda depende, en mayor medida, de ajustes en los salarios y del resto de las condiciones laborales.

Salario absoluto y relativo

Aun  cuando  se  acepte  el  diagnóstico  sobre  la escasez de oferta y las causas que podrían haber originado ese déficit, no existe consenso sobre la efectividad  del  salario  como  medio  de  atracción y  retención  de  buenos  docentes.  Sin  embargo, algunos  sistemas  y  analistas  han  comenzado a  apostar  a  un  salario  inicial  competitivo  para atraer  a  potenciales  buenos  docentes  (Barber  y Mourshed, 2008). El punto reviste interés no solo para el personal involucrado (se trata nada menos que  de  su  nivel  de  ingresos)  sino  también  para los  responsables  de  instrumentar  las  políticas educativas:  de  su  correcta  dilucidación  depende la  posibilidad  de  contar  con  un  instrumento  que, técnica  e  intuitivamente,  se  considera  poderoso para  lograr  esos  fines.  De  ahí  las  discusiones sobre el nivel salarial docente o, en forma más di recta, el estudio sobre lo bien o mal remunerados que  se  encuentran  los  docentes  en  términos  ab solutos y relativos, tanto respecto de su poder de compra y nivel de vida como con relación al resto de los trabajadores de la economía.

Como la información disponible sobre las escalas salariales docentes se acerca mucho al ideal de perfección  requeridos  por  la  teoría  económica neoclásica, Temin (2003) postula que los

docentes  no  deberían  considerarse  mal  pagados  ya que,  en  la  medida  que  no  es  coercitivo  trabajar en el sector, la cantidad que lo hace a ese precio se  corresponde  naturalmente  con  determinadas motivaciones,  gustos,  habilidades  y  características  personales.  Dicho  de  forma  más  directa, antes  de  entrar  a  la  actividad,  los  docentes  conocían  la  escala  salarial:  no  hubo  engaño.  No obstante, para que ello sea completamente cierto,  no  debería  haber  jamás  un  deterioro  de  los salarios reales en el tiempo ni respecto de otras ocupaciones.  Caso  contrario,  se  podría  argumentar que el docente eligió esa ocupación a un ingreso dado – absoluto y relativo –, que ya no es el vigente.

Asimismo,  Wenders  (2004)  señala  que  los  docentes  siempre  enfrentarán  la  opción  de  ocu paciones  alternativas  en  las  cuales  los  salarios son menores a los que reciben en la actualidad, por  lo  que  no  será  difícil  encontrar  quienes  estén  peor  remunerados.  De  otro  modo,  se  entra ría  en  contradicción  con  uno  de  los  principios fundamentales  de  la  economía  convencional: que  las  personas  eligen  las  mejores  opciones disponibles.  Sin  embargo,  el  autor  señala  que  a pesar de ello cualquier discusión sobre el salario, aunque  sea  para  analizar  el  funcionamiento  del mercado  de  trabajo,  caerá  casi  inevitablemente en  alguna  consideración  sobre  la  justicia  del  ni vel salarial y en especulaciones metafísicas que van más allá del posible aporte que puede hacer el análisis económico. Según Weders, las condiciones laborales y demás motivos no pecuniarios no modifican en lo esencial la situación. Si estas condiciones  fueran  tan  valoradas,  las  personas aceptarán,  probablemente,  un  menor  salario  y viceversa.  Por  lo  tanto,  en  términos  de  la  decisión ocio renta, los docentes optarán por la combinación  monetaria  y  no  monetaria  que  más  los satisfaga.

Distinto  sería  el  caso  si  lo  que  se  desea  es atraer a docentes de un potencial diferente y superior al actual. En tal situación, cabría reflexionar  sobre  la  factibilidad  de  diseñar  propuestas acordes,  entre  las  que  se  encuentra  la  mejora salarial.  En  esta  línea,  la  cuestión  sería  hallar, por  ejemplo,  la  (mayor)  suma  que  debería  abonarse  a  un  potencial  estudiante  de  ingeniería para  que,  en  cambio,  opte  por  la  docencia  en física,  matemática  o  una  disciplina  afín.  Ahora bien,  más  allá  de  las  restricciones  fiscales  que limitarían  ese  curso  de  acción,  podría  ocurrir que  ante  el  aumento  del  salario  docente  no  re accionen  quienes:  a)  se  encuentran  empleados en  otras  ocupaciones,  b)  serían  potenciales candidatos  a  la  docencia  pero  eligen  otras  pro fesiones o, c) estaban por alejarse del sector. Si ello  es  así,  probablemente,  desde  un  punto  de vista económico el salario relativo de la docencia respecto de los demás trabajadores resulte irre levante (Podgursky, 2005).

Como se dijo, no en vano son tantas las controversias sobre la efectividad del salario como factor de atracción y retención de buenos docentes. Esto  explica,  además,  la  cantidad  de  intentos que  se  realizan  habitualmente  para  dar  cuenta de  su  correcta  medición.  Se  proponen  mediciones de diverso tipo: temporales –salario real o su poder  de  compra  respecto  de  canastas  de  con sumo  dadas–  y  transversales,  entre  las  que  se encuentran  las  que  consideran  su  relación  con el producto per cápita, en comparación con otros países u ocupaciones, además de todas aquellas otras  indagaciones  que  pueden  realizarse,  solo limitadas por el actual estado del arte. A su vez, este análisis se suele aplicar a los diferentes momentos  de  la  carrera  docente  (inicio,  mitad  o  fin de la trayectoria).

Las comparaciones

Cuando  se  fijan  remuneraciones  para  distintas categorías de docentes, se conforma una escala salarial  buscando  el  valor  absoluto  de  un  salario  que  puede  o  no  contemplar  el  de  los  demás trabajadores.  De  esta  forma,  implícita  o  explícitamente, se establece una estructura de salarios relativos  que  abarca  el  rango  que  va  desde  el mínimo hasta el máximo nivel salarial que es posible alcanzar en la carrera de un docente. Pero la  definición  de  la  estructura  salarial  no  debe atender solo a su armonización interna, sino que debe  tener  presente  la  valoración  respecto  a otras  profesiones,  ocupaciones  y  ramas  de  actividad dentro de una misma sociedad. Estas comparaciones  con  otros  ámbitos  laborales  pueden ser  consideradas  en  forma  explícita  o  implícita en los sistemas educativos en el momento de la formulación y negociación salarial.

Respecto de las ocupaciones con las que es posible  comparar,  los  análisis  han  sido  muy  varia dos.  Algunos  han  osado  trascender  las  convenciones  usuales.  Así,  Podgursky  (2005)  compara los  ingresos  docentes  con  técnicos  de  laboratorio, trabajadores sociales, bibliotecarios, policías, enfermeras,  programadores  informáticos,  ingenieros y administradores. A su vez, la AFT (2007) los  contrasta  con  algunos  de  esos  sectores,  incluso, con los abogados. No obstante, el análisis más  pertinente  fue  llevado  a  cabo  por  Hernani Limarino  (2005),  quien  analiza  las  diferencias salariales entre los docentes y otros trabajadores para  diecisiete  países  de  América  Latina.  En  su estudio  encuentra  que  tanto  la  dirección  como la  magnitud  de  las  diferencias  salariales  entre los  docentes  y  otras  categorías  ocupacionales dependen  de  la  definición  del  propio  grupo  de contraste. En su abordaje los compara con:

•          el promedio de los trabajadores de la economía;

•            aquellos  con  estudios  secundarios  completos; y

•          los administrativos, técnicos y profesionales. Este último grupo parece ser el más válido para el análisis. Otra vez, la evidencia empírica no es contundente:  en  algunos  casos  los  docentes  se encuentran  mejor  remunerados  y  en  otros  sucede lo contrario.

A  su  vez,  cuando  se  contrastan  los  salarios  con otras  ocupaciones,  se  tiene  especialmente  en

cuenta  la  remuneración  por  hora  trabajada  ya que,  en  promedio,  los  docentes  suelen  tener una  menor  carga  horaria  que  otros  profesionales. En los países de América Latina estudiados por  Liang  (2000)  y  Hernán Limarino  (2005)  se observa que cuando se integra este aspecto, los docentes  suelen  tener  mayores  ingresos.  Desde un punto de vista conceptual, entonces, el salario por  sí  mismo  no  debería  estar  constituyendo  un impedimento a la atracción de buenos docentes. No obstante, tal como recuerdan Vegas y Umansky  (2005),  podría  ser  un  escollo  para  alcanzar dicho  objetivo  si  el  salario  de  reserva  de  los docentes  fuera  el  ingreso  total  y  no  el  ingreso horario.

Al constatar las mayores variaciones temporales en  las  demás  ocupaciones  respecto de  los  docentes, habría que explorar su vínculo con la productividad. Si se sigue esta línea, el primer tema a  tener  en  cuenta  sería  cuantificar  las  brechas existentes.  De  confirmarse  este  hecho,  debería indagarse  cómo  financiar  las  remuneraciones para  mantener  estables  los  ingresos  relativos. Esto,  siempre  y  cuando  se  aspire  a  frenar  el drenaje  de  largo  plazo  de  potenciales  (o  reales) buenos  docentes  si  esta  fuera  efectivamente  la causa.

Otro  factor  que  influye  en  las  diferencias  sala riales  entre  ocupaciones  se  debe  a  la  distinta duración  de  los  estudios.  En  parte,  la  teoría  del capital  humano  contribuye  a  explicar  las  variaciones: la mayor duración de los estudios constituye una postergación de ingresos y exigiría una remuneración futura más alta para compensarla. Además,  apuntalando  ese  efecto,  esos  mejores ingresos  estarían  reflejando  la  mayor  productividad  derivada  de  la  mayor  cantidad  de  años  de inversión en las personas. Esto, por ejemplo, se observa en la propia docencia: los profesores del nivel medio, con más años de formación, suelen tener  salarios  horarios  más  altos  que  sus  pares del nivel primario. A igualdad de condiciones, es posible  calcular  cómo  los  sistemas  remuneran esa prima por la preparación adicional. El mismo tipo  de  análisis  podría  hacerse  respecto  de  lo que  perciben  los  docentes  titulados  respecto  de los que carecen de título.

La  importancia  de  los  factores  de  oferta  en  la determinación  del  salario  también  se  suele  explorar  por  medio  de  comparaciones  internacionales.  Se  podrían  hallar  situaciones  en  las  que difiere  el  poder  de  compra  de  los  salarios  entre

países,  aun  ante  similar  comportamiento  de  algunas  variables  como  la  formación  inicial,  carga de  trabajo,  disponibilidad  de  recursos  humanos, experiencia, desempeño, relación del salario res- pecto del ingreso percápita e, incluso, el tamaño de los sectores públicos. En estos casos, podría aventurarse  que  el  salario  estaría  reflejando  el distinto costo de reproducción socialmente necesario de la fuerza de trabajo y que eso explicaría las  diferencias.  Ello  incluye  la  influencia  de  aspectos  sociales,  económicos,  culturales,  históricos  y  geográficos.  Aunque  parezca  sincrético, estos  factores  contribuyen  a  definir  los  salarios de  reserva  de  cada  persona.  Luego,  la  interacción con la demanda podrá hacer variar el precio de la fuerza de trabajo y determinar, finalmente, la cantidad contratada.

La educación privada

Desde  un  punto  de  vista  estrictamente  económico, el sector privado en educación es, a priori, el candidato  ideal  para  analizar  el  salario  docente en el sector público relativo a otras ocupaciones. Especialmente por tratarse de la misma fuerza de trabajo, sería el sector por antonomasia para establecer  dichas  comparaciones.  Aunque  en  diferentes  proporciones,  según  el  sistema  educativo de que se trate, una parte del mercado de trabajo docente desarrolla su labor en escuelas privadas. En algunos países esos centros se rigen, directa mente,  por  las  escalas  salariales  vigentes  en  el sector  estatal.  En  otros  oscila,  con  poca  dispersión, alrededor de estas últimas remuneraciones. Es esencial al argumento recordar que no hay regulaciones que le impidan a las escuelas privadas incrementar los haberes si así lo desean.

Sin  embargo,  contra  lo  que  podrían  sugerir  algunos  analistas  (Wenders,  2004),  no  se  puede recurrir  a  la  comparación  de  la  situación  de  los maestros de escuelas privadas con sus homólogos  estatales.  Una  lectura  superficial  o  descontextualizada  de  la  información  concluiría  que, dada  la  similitud  salarial,  sus  pares  del  sector público  se  encuentran  bien  remunerados  o,  al menos,  no  estarían  mal  pagados  en  términos relativos. En un ámbito que en sus aspectos eco nómicos se rige por principios de libre concurrencia, el espejo de las escuelas privadas es el que mejor reflejaría su costo de oportunidad monetario.  Dado  que  cuando  existe  la  diferencia  entre ambos sectores no es significativa, los docentes estatales no podrían considerarse en inferioridad de condiciones.

Sin  embargo,  la  enfermedad  de  Baumol  contribuye a explicar ese fenómeno singular: el sector privado necesita tener como punto de referencia las  “contenedoras”  escalas  salariales  estatales, aun cuando no se encuentre obligado a hacerlo. Una  norma  que  lo  limitara  en  materia  salarial, podría llegar a serle incluso totalmente funcional. Una  eventual  divergencia  empujaría  a  los  propietarios de esos centros a aumentar sus costos más allá de lo que las familias podrían o estarían dispuestas  a  pagar.  Por  lo  tanto,  su  decisión  no puede  ser  otra  que  mantener  estables  los  salarios relativos, ya no respecto a otras ocupaciones sino a la misma profesión pero en otro ámbito de actuación. No obstante, la influencia es recíproca y  simultánea  pues,  en  el  ámbito  estatal,  la  restricción fiscal requiere, por su parte, de la limitación salarial establecida en el sector privado. En cuanto a las eventuales diferencias entre las remuneraciones,  se  pueden  sugerir  múltiples  causas  que  van  desde  la  propia  situación  del  mercado  docente  (por  ejemplo,  exceso  de  oferta), pasando por la afiliación a determinados idearios (v.g. escuelas de colectividades religiosas), hasta las distintas condiciones de trabajo imperantes en uno y otro sector.

4.         Las demás condiciones de trabajo

Ante  la  escasez  de  docentes,  también  se  ha  in tentado  estirar  la  capacidad  existente.  Una  de las formas de hacerlo es aumentando el tamaño de  los  cursos.  De  este  modo,  se  compensan  o atenúan  las  necesidades  de  recursos  humanos. Colateralmente  –aunque  cabe  suponer  que  sea el motivo principal permite reducir las presiones sobre el presupuesto.

Mientras  las  aulas  numerosas  son  bastante  frecuentes en América Latina, sobre todo en ámbitos (urbanos) con escasez de infraestructura es colar, en algunos sistemas educativos de países más desarrollados se evidencia una disminución de la cantidad de alumnos por curso. Esto deriva en un aumento de la demanda de docentes y va en  sentido  contrario  a  la  necesidad  de  paliar  la escasez  de  personal.  Lakdawalla  (2001)  sugiere que  esto  refleja  la  necesidad  de  compensar  el deterioro  relativo  de  la  calidad  de  los  recursos humanos  debido  al  retiro  de  una  camada  (po tencial o real) de buenos profesionales que emigraron  hacia  otras  ocupaciones.  Esto  permitiría comprender los motivos por los cuales las investigaciones  encuentran  que  la  disminución  en  la relación  de  alumnos  por  docente  no  mejora  el desempeño  escolar:  como  mucho,  puede  llegar a mantener el que existía antes. Si ello fuera así, en aquellos sistemas educativos de la región en los que este fenómeno no se registra, el deterioro sería doble: por la fuga de potenciales buenos docentes  y  por  la  estabilidad  –e  incluso  incremento de la cantidad de alumnos por clase.

Pero la carga de trabajo es solo uno de los tantos factores  que  integran  las  condiciones  laborales que podrían estar influyendo en la oferta docente. Este es un concepto extremadamente amplio cuyos límites no siempre se encuentran bien definidos. En su exhaustivo informe, Santiago (2002) enumera algunas de las características que integran  esta  elusiva  dimensión  en  el  sector.  Entre ellas señala el tamaño de las clases, la cantidad de  cursos  y  establecimientos  en  que  trabajan, la  carga  horaria  total,  las  horas  remuneradas fuera  del  trabajo  en  el  aula,  la  flexibilidad  para tomarse licencias temporarias, las características socioeconómicas de los alumnos, la composición del cuerpo docente y del alumnado, la seguridad, la estabilidad, la calidad de las instalaciones y el equipamiento, la disponibilidad (y calidad) de los materiales  de  enseñanza,  el  ambiente  escolar, las  oportunidades  de  desarrollo  profesional  y  la posibilidad  de  participar  en  la  toma  de  decisiones.

Otra  línea  de  pensamiento  argumenta  que  las condiciones  de  trabajo  y  las  expectativas  sobre los logros de los alumnos son factores motivacionales más significativos que el nivel salarial (Has sel, 2002). Los docentes preferirían, por ejemplo, ambientes  poco  conflictivos  y  no  escuelas  con poblaciones  educativas  vulnerables  y  con  severos problemas de disciplina. Pero esto no elimina la importancia del salario. En definitiva, ¿cuántos de ellos trabajarían por poco o nada?

Aunque la teoría convencional no descarta estos factores,  tampoco  profundiza  otras  situaciones no vinculadas al salario o a la productividad. Se ha reconocido que, aun cuando esta forma de

razonar facilita el análisis, su grado de generalización le resta poder explicativo: tanto por no con templar  los  otros  factores  como  por  la  dificultad de estimar el efecto neto de las remuneraciones

(Zabalza et al., 1979). Como se vio, no se consideran situaciones personales o sociales que puedan estar influyendo en la oferta y, lo que es más importante, en la calidad del trabajo. No obstan te,  para  cada  ocupación,  profesión  y  oficio,  se pueden  encontrar  elementos  no  pecuniarios  que influyen  en  la  disposición  de  las  personas  a  se guir  una  carrera  u  ocupación  determinada.  Esto sería  especialmente  aplicable  a  la  docencia,  en la  que  esos  aspectos  no  pecuniarios  parecerían jugar un rol importante.

Contra  el  intento  de  deducir  las  brechas  sala riales  entre  ocupaciones  a  partir  de  los  gustos, Carciofi (1986) expresó claramente la cuestión al señalar que “el elemento psicológico torna, a veces,  muy  difícil  la  explicación  de  las  diferencias de  salarios.  Por  ejemplo,  los  puestos  que  otorgan  prestigio  deberían  ser  relativamente  menos remunerados  en  relación  con  otros  que  solo  difieren en este aspecto. Sin embargo, ocurre que los  atributos  que  caracterizan  a  los  puestos  de trabajo  son  difícilmente  separables:  el  prestigio normalmente  está  ligado  a  la  responsabilidad  y jerarquía  que  el  cargo  requiere.  Cualquier  ex plicación  corre  pues  el  peligro  de  esgrimir  argumentos ad hoc donde siempre es factible encontrar  el  atributo  al  que  se  le  imputa  la  diferencia buscada”.

En cuanto a las percepciones sociales sobre de terminados  puestos,  puede  ocurrir  que  estas  se construyan  a  partir  del  salario  y  no  a  la  inversa. En términos de Dobb (1973), “dentro de una sociedad  clasista  existe  una  marcada  tendencia  a considerar  desagradables  las  ocupaciones  que por  tradición  se  pagan  mal,  y  a  considerar  socialmente más respetables u honorables las que se  pagan  mejor”.  Ese  parecería  ser  el  caso  de los  docentes  en  no  pocos  sistemas  educativos: bajos  salarios  acompañados  de  una  pérdida  de consideración por parte del resto de la sociedad. Una razón más para que potenciales buenos profesionales se muden – junto a su capital cultural – a otras ocupaciones.

La medición

Desde  un  punto  de  vista  económico,  nada  impide  valorizar  aquellas  situaciones  que  tornan más o menos atractiva la docencia y observar su evolución.  Técnicamente,  los  escollos  tampoco parecerían ser insalvables. La ausencia de estudios  de  este  tipo  se  debería  más  que  nada  a  la escasa disponibilidad de la información pertinente, antes que a reparos metodológicos (Hernani Limarino, 2005).

Sin  embargo,  las  condiciones  no  monetarias  de trabajo, jueguen tanto a favor como en contra, no suelen  estar  explicitadas  en  la  relación  salarial.

En  función  de  su  importancia,  correspondería comenzar  a  computar  esas  condiciones  –tanto las  positivas  como  las  adversas –  con  el  fin  de disponer de una medida más acabada de lo que efectivamente  se  está  remunerando.  Así  como debe tenerse especial cuidado en no confundir el salario total con el que surge de considerar, por ejemplo, la cantidad de horas de clase y la mayor cantidad de días de vacaciones respecto a otros sectores,  también  deben  contemplarse,  entre otras cosas, las horas de trabajo en el hogar, la (a veces excesiva) cantidad de alumnos por curso y el (mal) estado de la infraestructura edilicia. Como  se  puede  colegir,  algunos  de  estos  facto res tenderían a disminuir el salario efectivo.

Lazear  (2003)  sugiere  y  ejemplifica  cómo  valorizar  algunas  condiciones  de  trabajo  favorables. Su  ilustración  gira  alrededor  de  la  disponibilidad  de  estacionamiento  automotor  gratuito  en la  escuela  para  los  docentes.  A  estos  efectos, desagrega y explicita los costos para su proveedor por un lado y los beneficios para el usuario, por  el  otro.  En  algunos  casos  esas  condiciones podrían asimilarse a un salario indirecto que correspondería  sumar  al  directo  (al  efectivamente percibido).

En lo que atañe a las situaciones que tienen incidencia negativa en la valoración de los docentes, se pueden distinguir las que pueden ser influenciadas  por  la  administración  escolar  de  las  que no pueden ser modificadas por la política educativa (al menos por sí sola y en el corto plazo).

Por  ejemplo,  dentro  de  las  primeras  podría consignarse  el  ahorro  que  le  significa  al  sistema  educativo  la  mayor  cantidad  de  alumnos  en una clase respecto, si se quiere, a la media o a cualquier  otro  parámetro  (los  docentes  de  estas escuelas estarían subsidiando al empleador). En cuanto al mal estado de la infraestructura, a efectos  de  estimar  los  inconvenientes  derivados  de trabajar  en  esos  espacios,  podría  considerarse la diferencia con el valor del parque edilicio pro medio (o en condiciones óptimas) y calcularse su anualización (total y por trabajador, docente y no docente).  En  suma,  para  cada  condición  de  trabajo desfavorable de algunas escuelas y cursos, se  podría  fijar  un  precio  y,  al  menos,  ponderar así su incidencia.

En cuanto a las condiciones que escapan a la posibilidad de ejercer alguna influencia por parte de la política educativa, pueden citarse, entre otras, la prestación de servicios en áreas remotas y en establecimientos con matrícula desfavorable y en riesgo escolar. Como lo que se busca es atraer a una oferta determinada, el factor salarial merece un tratamiento diferenciado y, por lo tanto, se le dedica en el punto siguiente un análisis especial.

5.         La escasez de oferta específica

Con  el  fin  de  identificar  los  distintos  factores que  podrían  estar  incidiendo  en  las  diferencias salariales  entre  empleos,  Dobb  (1973)  propone imaginar una situación en la que existe igualdad de oportunidades en la elección de la ocupación o  profesión  y  que,  por  ejemplo,  las  condiciones económicas en las que se encuentran las personas no influyen en la decisión de elegir el tipo de trabajo a desarrollar.

En  una  situación  como  esta,  en  competencia perfecta  –sin  barreras  de  ningún  tipo–,  uno  de los  factores  por  los  que  habría  disparidades entre  la  oferta  y  la  demanda  podrían  ser  las características  del  trabajo  a  realizar.  Pero  esto sería  solo  temporal,  ya  que  las  brechas  en  los ingresos acercarían o alejarían, según el caso, a los  trabajadores.  Si  se  considera  muy  penosa  o desagradable  una  actividad,  seguramente  se  in tentará atraer a las personas mejorando la remuneración  u  otorgando  beneficios  supletorios.  La gente  comenzaría  a  afluir  y,  en  algún  momento, el mercado fijaría los ingresos en un punto dado: las  diferencias  originadas  se  explicarían  por  las particularidades de cada tarea.

 En los sistemas educativos, aun contando con la cantidad  total  de  docentes  necesaria,  suele  manifestarse  un  déficit  en  ciertos  ámbitos,  áreas  y perfiles. Frente a ello, se ha reaccionado estable ciendo o discutiendo adicionales o compensaciones diferenciales para incentivar a la oferta efectiva –aquella que ya está trabajando en el sector o que se encuentra en posibilidad de hacerlo – a postularse a determinadas posiciones.

La  existencia  de  adicionales  por  servicios  particulares  se  ha  vuelto  algo  bastante  frecuente.  Si algunos de los conceptos por los que se abonan deben  o  no  estar  diferenciados  por  la  vía  de  un suplemento  explícito,  puede  ser  materia  de  discusión  y,  al  menos,  podrían  encontrarse  tantos motivos  a  favor  como  en  contra  de  proceder  en uno  u  otro  sentido.  La  cantidad  de  situaciones, justificativos  y  conceptos  por  los  que  se  puede abonar un pago adicional son múltiples y su límite,  en  algunos  casos,  está  dado  por  la  imaginación de los responsables de la formulación de la política salarial.

En  Sclafani  y  Tucker  (2006)  se  reseñan  las  tareas  que  los  países  de  la  OECD  requieren  de sus  docentes  y  que  no  son  compensadas  con adicionales  en  las  remuneraciones.  Entre  ellas se  mencionan  la  supervisión  tanto  dentro  del horario  escolar  como  fuera  del  mismo  (excepto durante  el  almuerzo),  suplir  a  quienes  se  ausentan,  asistencia  a  futuros  docentes  y  nuevos ingresantes  y  participación  en  las  actividades institucionales  vinculadas  al  desarrollo  del  currículo.  De  modo  similar,  los  autores  presentan los  ajustes  al  básico  salarial  vigente  en  esos países. A título ilustrativo, pueden señalarse las tareas  de  administración,  horas  extra  de  clase o  que  superan  las  exigidas  por  el  programa curricular,  tareas  especiales  como  la  de  asesoramiento  a  otros  docentes,  trabajo  en  actividades  deportivas,  participación  en  las  escuelas de  verano,  apoyo  a  alumnos  con  necesidades especiales, desempeño excepcional y formación adicional  a  la  inicial  requerida  para  el  ejercicio de la docencia.

Algunas de esas situaciones también se remuneran  en  América  Latina.  A  veces,  como  un  haber básico  más  alto;  por  ejemplo,  para  tareas  de administración  o  dirección.  Otras  brindan  mayor puntaje tanto para titularizar un cargo como para ingresar a la docencia por la vía de interinatos o suplencias, pues esos antecedentes les permiten adelantarse en los listados de prelación en futuros concursos para ocupar una plaza. En lo que sigue,  se  enfoca  la  reseña  en  el  modo  en  que se  han  ido  discutiendo  o  diseñando  algunas  de las  compensaciones  extrasalariales  para  inducir a  los  docentes  a  desempeñarse  en  contextos desfavorables  tanto  de  escuelas  como  de  áreas remotas.  Asimismo,  se  registra  el  probable  vínculo entre el salario y la dificultad para captar docentes  de  determinadas  disciplinas  y  retenerlos en el sector.

La ruralidad y los contextos desfavorables

No  es  poco  frecuente  que  los  analistas  de  los sistemas educativos se lamenten por la dificultad de  atraer  docentes  calificados  a  zonas  rurales  o escuelas  con  matrícula  vulnerable.  Suele  observarse  que,  aun  existiendo  adicionales  salariales para  revertir  esa  situación,  quienes  terminan acercándose a esos centros escolares son aquellos que tienen menos calificación o años de experiencia para la tarea requerida. A priori, podría sugerirse  como  hipótesis  que  ello  se  debería  a que, en rigor, el nivel absoluto de tales incentivos no  sería  suficiente  para  compensar  los  inconvenientes derivados de tener que trabajar en entornos adversos. En la región, por ejemplo, Urquiola y  Vegas  (2005)  presentan  evidencia  sobre  la ineficacia  del  adicional  por  zona  rural  en  Bolivia para atraer a docentes más calificados.

Probablemente,  para  captar  a  esos  docentes con  mayores  competencias  se  deba  recalcular el  adicional  y,  simultáneamente,  modificar  algunas  regulaciones;  principalmente,  el  umbral  de exigencia  para  acceder  a  esas  escuelas  (forma ción  y  experiencia).  No  establecer  algún  tipo  de requisito  implicaría  reconocer  que  el  objeto  del adicional  se  limita  a  garantizar  la  cobertura  de las  vacantes  disponibles,  con  independencia  del tipo  de  docente  que  se  contrate.  De  ser  así,  no habría que asombrarse por la falta de interés en trabajar en estas escuelas por parte de los mejo res profesionales.

Diferentes áreas del conocimiento

En general, el sector educativo no ha contempla do la posibilidad de compensar con un mayor haber  a  quienes  son  poseedores  de  determinadas habilidades  y/o  son  más  difíciles  de  encontrar. Entre estos se pueden incluir a docentes de matemáticas,  física,  química,  de  idiomas  extranjeros,  con  capacidades  pedagógicas  particulares para  atender  a  poblaciones  específicas,  como las  clases  de  primer  grado  y  alumnos  en  riesgo educativo.  Tradicionalmente  se  ha  defendido  el principio de igual remuneración por igual trabajo. Este  principio  puede  aplicarse  en  la  forma,  aun que  no  necesariamente  en  la  sustancia.  Si,  por ejemplo, el tiempo de formación en una disciplina fuera  mayor  que  en  otras,  se  comprendería  el motivo  por  el  cual  el  salario  de  reserva  también lo sea. Y, aun cuando la preparación fuera igual, el  esfuerzo,  dedicación  o  las competencias  también podrían diferir. En estos casos, lisa y llana mente,  estarían  operando  las  leyes  de  mercado para explicar la menor oferta. No es de extrañar, entonces,  la  escasez  de  recursos  humanos  que se  observa  en  algunas  áreas  en  que  el  factor económico explicaría buena parte de ese déficit. Una  medida  aparentemente  equitativa  para  los trabajadores  estaría,  en  definitiva,  vulnerando  el derecho a disponer de docentes con unas características dadas y deseadas.

A  diferencia  del  adicional  por  ruralidad  o  por trabajo  con  poblaciones  específicas,  ámbitos particulares  en  los  que  se  sugiere  exigir  la  verificación de las competencias para el desempeño en  el  reclutamiento  de  profesionales  para  deter minadas  disciplinas,  en  principio  y  como  en  las demás  áreas,  bastaría  su  certificación  y  el  cumplimiento  de  las  regulaciones  comunes  a  todos los docentes.

La antigüedad

Tradicionalmente,  se  visualizó  la  antigüedad como un modo de compensar la mayor experiencia y, por esa vía, un eventual mejor desempeño. Este criterio ha merecido numerosas y vigorosas críticas,  referidas  esencialmente  a  la  pretensión de  reconocer  una  productividad  no  verificada  en la  práctica.  En  rigor,  este  adicional  sería  un  pobre sustituto frente a la ausencia de una carrera profesional atractiva: si no se aplicara, no habría perspectivas  de  reconocimientos  salariales  a  lo largo  del  tiempo  en  la  mayor  parte  de  los  sistemas educativos (Waterreus, 2007).

Suele  soslayarse  que  si  la  antigüedad  reflejara efectivamente  un  diferente  desempeño,  la  contratación  de  docentes  con  menor  cantidad  de años de experiencia sería, como mínimo, inconsistente  con  los  objetivos  perseguidos,  además de una potencial afrenta al principio de igualdad de  oportunidades:  parte  de  los  alumnos  tendría docentes con menos experiencia y, por lo tanto, una  eventual  menor  capacidad  profesional  (al menos,  en  la  lógica  subyacente  al  adicional).  A priori,  como  en  cualquier  organización,  esto  parecería  inevitable.  Aunque  esto  no  se  verifique en la concentración de docentes jóvenes que se estaría  operando  en  algunas  escuelas  urbanas marginales.  Una  posible  medida  para  corregir esta  situación  sería  –si  se  descarta  la  eliminación  de  la  antigüedad  como  opción–  la  distribución  de  los  docentes  entre  las  escuelas,  grados y años de estudio de modo tal que ningún estudiante  se  vea  sometido  a  la  posible  desventaja que  supone  la  exposición  constante  a  docentes con menor pericia.

Pero  el  adicional  por  antigüedad  no  se  aplica solo al reconocimiento de la experiencia: también forma  parte  de  los  mecanismos  que  las  organizaciones  utilizan  para  retener  a  sus  trabajado res.  Basándose  en  la  teoría  del  capital  humano, Grissmer  y  Kirby  (1987)  analizan  las  distintas razones que pueden inducir a la permanencia de los  docentes  dentro  del  sistema  educativo.  Su objetivo no es estudiar cómo llegan a ser docentes sino los motivos económicos por los que con tinúan  trabajando  como  tales.  Sus  consideraciones permiten encontrar elementos comunes entre este sector y el resto de los mercados laborales. Así,  por  ejemplo,  los  autores  hacen  hincapié  en el  capital  específico  (en  general,  no  transferible a  otras  ocupaciones)  que  se  acumula  a  lo  largo de  los  años  y  que  frena  el  impulso  a  alejarse de  la  actual  ocupación.  Más  aún  si,  como  en  la docencia, el pago de adicionales por antigüedad crecientes en el tiempo ayuda a reforzar su permanencia. Esto contribuiría a explicar por qué es tan frecuente el mayor retiro relativo entre docentes  con  menos  años  de  servicio  en  los  distintos sistemas educativos.

En  función  de  estos  diagnósticos  se  ha  comenzado  a  ensayar  con  el  pago  de  un  mayor  adicional  por  antigüedad  al  comienzo  de  la  carrera (Barber  y  Mourshed,  2008).  Esto  permitiría  no solo desestimular el retiro en los primeros años, sobre todo en contextos de mayor rotación, sino fijar  un  salario  inicial  más  alto  para  atraer  mejores  perfiles  al  sector.  Según  este  criterio,  al comienzo  correspondería  remunerar  por  encima del  valor  de  la  productividad  del  trabajo.  Luego, a  medida  que  va  transcurriendo  el  tiempo,  debería  incrementarse  la  remuneración  en  menor proporción que en la actualidad para, finalmente, estabilizarse. 

De  esta  forma  se  neutralizaría  el impacto  fiscal  de  la  medida.  Como  se  observa, eso  cambia  de  modo  considerable  el  punto  de vista  tradicional,  pues  se  estaría  disociando  explícitamente el factor experiencia como sustento para el pago de la antigüedad. De todos modos, seguiría  sin  resolverse  el  problema  de  aquellos que  tienen  un  menor  desempeño  y  continúan permaneciendo  en  el  sistema.  Para  ello,  corresponde  necesariamente  abordar  la  otra  gran dimensión de los mercados: la demanda de trabajo docente.

III.   La demanda

Como sucede en toda la economía laboral, también en educación, la demanda es derivada. Esto significa que no se realiza como un fin en sí misma sino porque es necesaria para la prosecución de  una  actividad: en  este  caso,  la  instrucción. Pero  a  diferencia  de  otros  sectores,  la  contratación  de  docentes  no  refleja,  necesariamente,  el valor de la productividad del trabajo.

1.         La determinación de la cantidad

Muy  sintéticamente,  para  la  economía  neoclásica, los requerimientos de recursos humanos sur gen a partir de esa productividad. En su cálculo, convendrá  seguir  convocando  trabajadores  si una unidad adicional de producto incrementa los ingresos en mayor medida que el costo que implica el salario (y demás insumos). Por eso la teoría aconsejaría  incrementar  recursos  humanos  y/o salarios mientras el beneficio de lo que añaden al desempeño  compense  el  costo  de  elevarlos.  Si fuera posible medirla con exactitud, no sería necesario, posible ni deseable pagar a los docentes ni  más  ni  menos  que  el  valor  de  esa  productividad.  Sin  embargo,  como  es  sabido,  su  cuanti ficación  no  es  para  nada  sencilla. 

La  medición del desempeño docente no ha estado exenta de discusiones  teóricas  e  impedimentos  prácticos. Desde  una  perspectiva  meramente  económica, una forma razonable y ajustada a la propia teoría sería  medirlo  a  través  de  los  retornos  económicos  de  la  educación.  Pero  esto  traería  apareja dos  tantos  o  más  problemas  metodológicos  que los que ya entrañan los controvertidos resultados en  las  pruebas  estandarizadas  de  aprendizaje, que  constituyen  los  indicadores  más  utilizados para  realizar  estas  mediciones.  Más  allá  de  la dificultad  de  traducir  esos  resultados  en  valores monetarios, intuitivamente, la regla señalaría que mientras  se  verifiquen  mejoras  en  los  logros  de los  alumnos  como  consecuencia  de  un  aumento en  la  cantidad  de  recursos  –en  este  caso,  de docentes y sus salarios–, el sistema educativo se beneficiará con su incorporación.

Pero este esquema tiene un límite. La teoría pos tula  que,  manteniendo  fijos  los  demás  factores de producción, a medida que se fuera incrementando alguno de ellos –en este caso, el trabajo–, a partir de un cierto punto los rendimientos irían disminuyendo.  Debido  a  ello,  hay  un  techo  a  la incorporación de personal. Este fenómeno se de nomina  rendimientos  decrecientes.  Mientras  que en gran parte de las actividades de la economía moderna este fenómeno ya no aparece con tanta nitidez, sigue estando presente en la enseñanza.

En  el  sector,  este  principio  de  los  rendimientos decrecientes  se  puede  ejemplificar  con  el  sencillo caso de una escuela con una cantidad fija de alumnos, espacio físico y equipamiento. La incor poración de más docentes podría incrementar la productividad  al  inicio  (independientemente,  en principio,  de  cómo  se  la  mida;  en  lo  inmediato podemos suponer que sea mediante pruebas de aprendizaje). Por ejemplo, si el punto de partida fuera de cien alumnos por clase y comenzaran a dividirse  en  varios  cursos,  llegado  un  punto,  seguir disminuyendo la cantidad de estudiantes por grupo probablemente no mejore ese desempeño. La determinación de la cantidad óptima de alumnos por curso es una cuestión largamente debatida que no tiene, por ahora, respuesta definitiva.

Desde el punto de vista de los costos, no resulta indiferente  conocer  el  momento  a  partir  del  cual la adición de más recursos no tiene impacto en el desempeño escolar. Si se verificase que exponer a los alumnos a más horas de enseñanza no tiene incidencia en los aprendizajes, la mayor inversión  podría  ser  ineficaz,  por  lo  tanto,  ineficiente y, en esa línea, un derroche de recursos.

Por el contrario, si la productividad neta aumentara, será conveniente incrementar la producción ya que los beneficios son mayores. En educación eso  se  traduciría  en  el  hecho  de  que  para  un salario dado, si es posible elevar el producto, resultará  ventajoso  expandir  la  cantidad  del  factor que  contribuyó  a  ese  incremento.  La  presunción de  que  la  adición  de  recursos  deriva  en  más  y mejores  aprendizajes  sustenta,  argumentalmente, la mayor inversión en edificios, equipamiento y  horas  de  clase.  Algo  similar  puede  decirse  de los  salarios:  manteniendo  fija  la  cantidad  de  re cursos,  convendrá  aumentarlos  si  mejoran  los rendimientos  en  el  aprendizaje.  Esto  dará  pie  al pago  por  mérito.  En  rigor,  como  se  verá,  este pago  no  sería  otra  cosa  que  el  reconocimiento de  la  mayor  productividad  y  su  correspondiente emolumento. Si no existiera ese adicional o, para decirlo de un modo menos controvertido, si el nivel salarial no reflejase adecuadamente el mayor desempeño,  se  estaría  lucrando  a  expensas  del trabajo,  cuestión  que,  al  menos  esta  teoría,  no admite ni promueve.

En  la  práctica,  para  determinar  la  cantidad  de docentes  a  contratar,  los  sistemas  educativos se  guían  por  estándares  o  por  la  inercia.  En  la mayoría,  el  determinante  último  de  los  recursos necesarios para brindar el servicio educativo son los  alumnos.  Esto  no  requiere  mucha  explicación:  conceptual  o  idealmente,  las  relaciones  de insumoproducto  sectorial  son  estándares  y  presentan cierto grado de proporcionalidad respecto de la cantidad de estudiantes (por ejemplo, relación  alumnos/docentes,  alumnos/equipamiento, alumnos/curso  y  alumnos/establecimiento).  Luego, las definiciones de la acción estatal influyen, moldean e impactan en la demanda de docentes. Por solo nombrar algunos de los múltiples facto res en juego, se pueden señalar los modelos de organización escolar, los programas curriculares, la  duración  y  obligatoriedad  de  los  ciclos  de  es tudio, el tamaño de las escuelas y sus cursos, la extensión  de  la  jornada  escolar,  los  regímenes de licencias y suplencias, la tasa de crecimiento de la población y su estructura etaria.

En suma, en los hechos y con sus variaciones, la demanda de  trabajo  docente  depende  de  la  demanda  social  por  educación.  Después,  son  las  restricciones presupuestarias las que terminarán de definir la cifra final de docentes.

Pero  difícilmente  a  alguien  se  le  ocurra  ni  sea conveniente  asociar  y  limitar  la  noción  de  productividad  a  la  cantidad  de  alumnos,  o  al  crecimiento  de  la  cobertura  escolar.  Sobre  todo cuando  lo  que  corresponde  es  considerar  la productividad  por  unidad  de  factor  interviniente. En el caso que aquí nos ocupa: de personal docente  y  su  remuneración.  Si  se  procede  de  ese modo,  una  vez  que  se  alcanzara  el  máximo  de alumnos por curso (a nivel micro) o la cobertura universal (a nivel macro) no habría posibilidades de  mejoras  salariales.  A  pesar  de  sus  debilidades,  los  resultados  en  las  pruebas  estandariza das  de  aprendizaje  constituyen  la  variable  más empleada para establecer los parámetros de esa productividad.

En  síntesis,  las  administraciones  educativas suelen  soslayar  tanto  los  rendimientos  decrecientes  como  el  desempeño  al  momento  de  requerir  y  remunerar  a  los  docentes:  la  demanda se  determina  de  otra  manera.  Precisamente, uno  de  los  mayores  desencuentros  y  desafíos de la discusión salarial es la disociación entre la productividad,  las  remuneraciones  y  la  cantidad y  calidad  de  docentes  pretendida.  Los  estudios sobre  el  vínculo  entre  esas  variables  no  son concluyentes. Cuando se encontró que un mayor ingreso  no  conduce  necesariamente  a  un  mejor desempeño  docente,  también  se  constató  que el  contrato  salarial  no  contiene  ningún  elemento  que  pueda  conducir  a  tales  resultados.  Esto daría  lugar  a  las  propuestas  de  reformulación de las carreras magisteriales, por un lado, y a la introducción del pago por mérito, por el otro. En esencia, el problema es la dificultad para identificar los mejores candidatos capaces de promover ese mayor desempeño, contratarlos, compensar los y retenerlos.

2.         lA información Asimétrica y el desempeño Las  organizaciones  –especialmente,  las  más grandes –  muestran  deficiencias  en  términos  de control y problemas de motivación, tanto para los participantes de menor nivel como para aquellos que  tienen  el  máximo  grado  de  responsabilidad. Los  esquemas  de  remuneraciones  y  ascensos del personal pueden limitar los incentivos para el buen  desempeño  y  provocar  efectos  disuasivos para individuos con iniciativa que, de otra manera, estarían dispuestos a trabajar en la organización. Estos problemas –y las críticas que se derivan de ellos se acentuarían en el ámbito estatal ya  que,  por  su  carácter  público,  debe  garantizar determinados  derechos  a  sus  empleados condiciones  de  trabajo,  promoción,  salario  y  estabilidad que reducen la motivación y la superación personal (Mayntz, 1993).

En los sistemas educativos se han hecho evidentes las diferencias de información que tienen los distintos  actores.  El  nivel  central  nunca  estaría bien  informado  acerca  de  las  necesidades  y  las capacidades  de  los  actores  locales,  lo  que  derivaría en una asignación ineficiente y, por lo tanto, en un desperdicio de recursos. No es inusual que las administraciones escolares –en particular las  que  tienen  a  su  cargo  sistemas  de  gran  tamaño cuenten con información escasa o distorsionada acerca de lo que ocurre tanto en el nivel local como en las propias escuelas. Por ejemplo, el sistema de educación pública no siempre ofrece información ni señales sobre la calidad de los centros, la evolución de su desempeño y quiénes son los docentes.

La  literatura  suele  diferenciar  dos  grandes  ver tientes de aplicación del problema planteado por la existencia de información asimétrica, es decir, la incertidumbre acerca de si la forma en que los agentes  situados  en  un  rango  menor  en  la  estructura  organizacional  adoptan  sus  decisiones y realizan las acciones de modo coincidente con los intereses de la organización.

La selección adversa: antes del ingreso al sistema Una de estas corrientes se ocupa de la escasez de información que tiene el empleador o superior jerárquico  acerca  del  tipo  o  atributos  del  potencial contratado. Esto se aplica a situaciones muy disímiles. Por ejemplo, en el ámbito de las organizaciones, este hecho se asocia inmediatamente al desconocimiento por parte de los empleadores

de las características de los potenciales emplea dos y, por ende, a la incertidumbre sobre si resultarán  o  no  adecuados  para  un  trabajo  dado.  En estos casos, el elemento común es la necesidad de seleccionar la persona adecuada.

La  situación  en  la  docencia  no  es  muy  diferente  (Rockoff  et  al.,  2008).  Como  en  otras  tantas dimensiones  de  la  administración  de  recursos humanos  en  el  sector  público,  el  reclutamiento docente  apunta  a  garantizar  la  igualdad  de 

derechos  para  el  ingreso  a  la  organización  (Zan, 1993).  En  tal  sentido,  dos  de  los  aspectos  que diferencian  a  la  administración  privada  de  la pública  en  esta  materia  son  la  despreocupación por  este  principio  y  la  existencia  de  requisitos informales  para  que  tenga  lugar  la  contratación. Mientras  que  el  método  imperante  en  el  sector público  estaría  intentando  imprimir  un  vínculo (seudo)equitativo,  el  sector  privado  estaría  haciendo hincapié en la eficiencia. Esto no significa que uno sea ineficiente y el otro injusto. Se trata, más bien, de criterios dominantes al momento de la incorporación de nuevo personal en la organización. En el caso particular de la educación, las regulaciones para el ingreso de nuevos docentes apuntarían a justificar la primacía de la eficiencia. Pero  esto  se  aplica  solo  formalmente,  ya  que la  igualdad  de  oportunidades  en  el  trabajo  es  el principio que prevalece.

Este  problema  de  la  administración  ha  sido  estudiado  por  la  economía  con  el  nombre  de  se lección adversa. En el mercado laboral se aplica cuando  el  empleador  ignora  las  características del  postulante.  Para  simplificar,  el  postulante puede  pertenecer  al  grupo  de  los  trabajadores productivos  o  al  de  los  improductivos.  Si  forma parte  de  este  último  grupo,  el  candidato  no  tendrá incentivos para revelar su falta de cualidades para el puesto. Si el contratante pudiera diferenciar a uno de otro, propondría escalas salariales acordes a la productividad de cada uno de esos grupos;  única  forma  de  no  perder  dinero.  Pero como ese no es el caso, fija un salario uniforme. La única solución ventajosa para el empleador es que  la  definición  de  esa  remuneración  refleje  el desempeño del grupo de productividad baja. Si el salario  ofrecido  se  estableciera  en  cualquier  valor por encima de ese nivel, pero por debajo del salario  de  reserva  de  los  buenos  trabajadores, se  correrá  el  riesgo  de  que  solo  se  presenten los  postulantes  más  improductivos.  Si  se  considerase dentro de la función de oferta la variable salarial  exclusivamente  y  no  las  motivacionales o de otro tipo, los de mayor desempeño, con un salario de reserva más alto y, por lo tanto, con un costo de oportunidad más elevado, no ofrecerán sus  servicios  a  la  remuneración  que  se  ofrece. De  allí  la  denominación  de  selección  adversa: las  diferencias  de  información  y  la  uniformidad salarial  derivan  en  una  solución  contraria  a  la deseable.

Ante  esa  situación,  y  si  efectivamente  interesara  la  atracción  de  los  mejores  candidatos,  una alternativa  que  ha  comenzado  a  discutirse  es  la implantación  de  períodos  de  prueba  antes  de  la efectivización (por ejemplo, dos y hasta cuatro o cinco  años):  de  esta  forma  se  contaría  con  una suerte  de  estadio  intermedio  entre  el  egreso  de la formación inicial y el ingreso definitivo a la

docencia, que permitiría conocer a los aspirantes a los  puestos  y,  en  función  de  ello,  recién  ahí  incorporarlos de un modo estable. Colateralmente, esto  permitiría  formar  en  el  trabajo.  Otra  opción sería  ofrecer  contratos  con  condiciones  favorables  a  los  de  mayor  productividad  y  contratos con propuestas desfavorables para los de menor productividad  (Montoya  y  Montoya,  2005).  Por ejemplo, la introducción de mayores exigencias y requisitos para ingresar a la posición, acompaña das con un salario más elevado. De lo contrario, los eventuales postulantes –manteniendo todo lo demás  constante continuarían  prefiriendo  otros trabajos que reconozcan sus mayores capacidades. Si se pudieran establecer condiciones de ingreso que discriminen a los buenos de los malos, probablemente  se  configuraría  una  situación  de autoselección  en  la  que  los  propios  postulantes con  menos  calificaciones  para  los  puestos  decidan excluirse del proceso de selección (Tobón et al., 2007).

Pero en el ingreso por oposición de antecedentes que se aplica en las administraciones centraliza das  no  se  utilizan  técnicas  de  medición,  pruebas,  entrevistas  ni  otros  tipos  de  métodos  más idóneos de selección de personal. El proceso se limita a verificar que se cumplan las formalidades sin  importar  mucho  si  el  candidato  sabrá  hacer lo  que  debe  hacer.  Las  condiciones  necesarias

–medidas  a  través  de  esos  requisitos –  son  las que priman y, en el caso del ingreso a la docencia, se convierten en suficientes.

Estas  cuestiones  dieron  lugar  a  algunas  de  las críticas  más  duras  que  se  le  han  hecho  a  esta fase del ciclo de la administración docente en la región.  Solo  una  de  las  partes  tiene  libertad  de optar:  el  docente  (aunque  este  no  sea  siempre el  caso,  sobre  todo  entre  los  aspirantes  más jóvenes  cuyos  antecedentes,  aún  insuficientes, limitan  el  acceso  a  las  escuelas  de  su  preferencia).  La  contracara  de  estos  procedimientos  es que  el  personal  directivo  y  la  propia  comunidad se  encuentran  imposibilitados,  al  menos  normativamente,  de  decidir  sobre  la  conformación  del equipo profesional del establecimiento.

Esto tiene implicancias tanto para la macro como para la microadministración. Para la primera, salvo casos aislados, el sistema no puede asignar a los  docentes  donde  más  los  necesita  o  resultan convenientes.  En  cuanto  a  la  microadministración,  la  escuela  o,  si  se  quiere,  el  director,  no puede seleccionar a los integrantes de su organización y, conformar, de ese modo, su equipo institucional. Naturalmente esto permite, a no pocos de  ellos,  no  responsabilizarse  de  los  logros  de los establecimientos a su cargo.

El  resultado  final  puede  derivar  en  la  peor  de las  combinaciones  posibles:  la  de  la  ineficiencia acompañada  de  inequidad.  La  primera,  por  la mala  asignación  de  los  recursos  humanos  y,  la segunda, por el impacto negativo que ello puede implicar en los alumnos.

El riesgo moral: una vez dentro del sistema

La  otra  forma  de  manifestarse  el  problema  de la  información  asimétrica  se  origina  en  que  las jerarquías  desconocen  si  los  agentes  y  niveles inferiores  actúan  en  forma  coincidente  con  los intereses  de  las  organizaciones.  En  teoría,  el empleador  y/o  el  superior  jerárquico  siempre  es capaz  –aunque  en  diferente  medida  según  las características  del  trabajo  encomendado –  de observar  el  resultado  de  la  acción  del  agente  o del órgano responsable de determinado proceso(piezas fabricadas, productos vendidos). Sin embargo, en la práctica: a) puede desconocer o no ser capaz de observar su labor o, b) aun observándola,  puede  no  contar  con  otro  tipo  de  información  que  hace  al  resultado  de  la  operación  y que, en cambio, la parte supervisada sí tiene.

Cuando  la  acción  del  agente  no  es  fácilmente supervisable a simple vista, se presenta la posibilidad  del  riesgo  moral  (expresión  proveniente del mercado asegurador en que el asegurado no toma  en  cuenta  todos  los  riesgos  en  que  puede incurrir, porque la compañía no percibe el potencial  o  efectivo  mal  funcionamiento  o  desarrollo de  la  acción).  Desde  esta  perspectiva,  en  el caso  de  los  centros  educativos  estatales,  como no quiebran, tampoco toman los recaudos necesarios  para  no  perder  alumnos.  En  cuanto  a  los docentes, como no son despedidos, no se esforzarían para que sus alumnos transiten con éxito su trayectoria escolar. Mientras que la selección adversa  es  previa  a  la  vigencia  del  contrato,  el riesgo moral es posterior a él.

La  literatura  considera  estos  comportamientos como  oportunistas.  Una  de  las  implicancias  de la  información  asimétrica  está  vinculada  a  esas eventuales acciones del personal de la organización. Esto se debe a que, como se dijo, el agente puede  optar  por  perseguir  su  propio  interés  a expensas  de  los  demás  (de  ahí  que  la  información constituya un problema para el empleador). Este  problema  no  requiere,  necesariamente, que el personal actúe de manera contraria a los intereses  del  contratante:  la  sola  posibilidad  de que esto ocurra es lo que puede generar el problema  (Petersen,  1995).  Hay  quienes  van  más allá  y  sostienen  que,  con  frecuencia,  una  de  las grandes  diferencias  en  el  modo  de  organizar  la producción  entre  el  mercado  y  las  burocracias– en nuestro caso, particularmente las estatales – reside  en  la  posibilidad  de  evitar  esas  potencia les  conductas  oportunistas  (Milgrom  y  Roberts, 1992).

Respondiendo  a  este  problema,  algunas  organizaciones  aplican  el  salario  de  eficiencia  como instrumento para elevar el desempeño. Este nivel remunerativo  es  tal  que  hace  que  el  trabajador se autoexija por temor a la pérdida de empleo o algún  otro  tipo  de  penalidad.  La  diferencia  con su salario de reserva induce a una mejora en la productividad.  Desde  otra  perspectiva,  podría considerarse como la prima o moneda de cambio que se abona por la derogación de la estabilidad en  aquellos  empleos  donde  esta  se  encuentra instituida.

El  reconocimiento  no  siempre  explicitado  de  la dificultad  de  encontrar  mecanismos  que  transparenten  esos  desempeños  a  las  administraciones  centrales,  contribuye  a  contextualizar  las propuestas  descentralizadoras  en  educación. Ya  sea  que  se  trate  de  las  que  promueven  una mayor  autonomía  escolar,  más  participación  de la  comunidad,  el  financiamiento  por  el  lado  de la  demanda  (capitación),  o  la  transferencia  de servicios a niveles de gobierno locales. Como la gran cantidad de información y conocimiento que poseen  los  individuos  sería  imposible  de  gestionar centralmente, para la teoría convencional se vuelve imperativo que las pequeñas unidades organizacionales dispongan de mayores márgenes de acción.

Pero en América Latina, las experiencias recientes  de  traspaso  de  responsabilidades  han  generado estructuras policéntricas que suelen replicar normas  y  comportamientos  del  viejo  centro.  Las normas  de  contratación  y  permanencia  no  han cambiado y, cuando lo hicieron, no siempre con tribuyeron  a  promover  un  mejor  desempeño  (un análisis  sobre  la  ausencia  de  efectos  esperados en el caso de la carrera magisterial mexicana se puede ver en McEwan y Santibáñez, 2005).

Más  arraigada  se  encuentra  la  capacitación  (u otras  variantes  de  formación  continua).  Esta  ha sido la vía no salarial preferida para enfrentar el bajo  desempeño,  ya  sea  que  este  se  origine  en un  déficit  en  la  formación  de  base  o  se  deba  a que las habilidades requeridas se deterioran a lo largo del tiempo por falta de actualización, interés o  motivación.  En  los  sistemas  educativos  no  se contemplan  por  lo  general  alicientes  monetarios explícitos e inmediatos para que los docentes se perfeccionen  o,  en  términos  más  generales,  intenten superarse a sí mismos. Con frecuencia, la capacitación solo es funcional como antecedente para  ascender  en  la  escala  jerárquica.  Si,  por ejemplo, al docente no le interesa el ejercicio de tareas  de  dirección,  no  hay  ningún  mecanismo monetario que lo induzca a continuar progresan do. Naturalmente, ello no significa que cada curso o cada acción deba redundar en mayores remuneraciones, pero en la actualidad se asiste al fenómeno inverso en el que una mayor formación y/o capacitación, en lo inmediato, no se refleja en un mayor pago para el docente.

En  lo  que  se  refiere  a  su  vínculo  con  el  salario, las  prescripciones  podrían  ser  más  o  menos claras  a  no  ser  por  la  dudosa  calidad  de  la  mayor parte de los cursos impartidos. Si los cursos no  fueran  remunerados  o  incluidos  dentro  de  la estructura  de  la  carrera  magisterial,  solo  serán realizados por cuestiones motivacionales o deberán establecerse compulsivamente. Si estas instancias  de  formación  mejorasen  el  desempeño, deberían  reconocerse  monetariamente;  en  caso contrario,  el  empleador  se  estaría  apropiando de  la  mayor  productividad.  De  no  traducirse  en una  mejor  práctica,  correspondería  reformar  radicalmente  sus  formatos  actuales,  estándares  y exigencias.  Las  conclusiones  que  se  derivan  de estos argumentos no varían por el hecho de que se trate de instancias voluntarias u obligatorias.

Frente  a  los  límites  que  presenta  la  descentralización  y  las  distintas  alternativas  que  se  han intentado con la capacitación, las miradas suelen posarse sobre la relación salarial. Como se dijo, los estudios sobre el vínculo entre nivel de remuneraciones y resultados en las pruebas de aprendizaje  son  tan  numerosos  como  poco  concluyentes.  Por  eso,  los  análisis  críticos  suelen  ser bastante más contundentes cuando cuestionan el diseño de las estructuras salariales vigentes que cuando proponen los respectivos cambios.

3.         La rigidez y uniformidad

Una de las características más extendidas de las estructuras  salariales  docentes  de  la  región  es que  las  escalas  actuales  son  definidas  central mente. En general, entre sus principales ventajas se puede señalar que: son objetivas y, por lo tanto, no están sujetas a discrecionalidad por parte de ninguna autoridad;             el  salario  es  predecible,  ya  que  desde  el  ingreso  a  la  carrera  se  puede  conocer  lo  que se va a percibir en el futuro; su  administración  y  comprensión  por  parte de los docentes es sencilla; y             reducen,  o  eventualmente  eliminan,  la  competencia  entre  docentes,  aunque  es  cierto que tampoco proveen mecanismos que favorezcan la cooperación entre ellos.

Adicionalmente, tienen un rasgo de justicia al remunerar igual a docentes con similares atributos (experiencia, título, desempeño).

Desde  un  punto  de  vista  pedagógico,  la  mayor ventaja  de  las  escalas  uniformes  es  que  si  bien no  fomentan  la  iniciativa  individual,  tampoco  la inhiben.  En  trabajadores  con  aversión  al  riesgo y  en  un  contexto  de  pagos  por  desempeño,  la innovación sin resultados a la vista podría poner en  juego  parte  de  su  haber  (Harris,  2007).  Sin embargo,  en  sentido  contrario,  en  pos  de  lograr el  reconocimiento  monetario,  los  docentes  podrían verse movidos a cambiar sus prácticas por aquellas que mejor se ajusten a las necesidades del  estudiante. 

En  un  esquema  de remuneraciones  con  cláusulas  de  productividad,  cualquier comportamiento  que  siga  un  docente  entraña riesgos  para  los  aprendizajes  y  para  su  salario. En cambio, en el modelo de ingresos fijos preestablecidos,  la  matriz  de  pagos  juega  a  su  favor; aunque no necesariamente de sus alumnos.

Ahora bien, las desventajas de esas escalas preestablecidas  no  son  menores  que  los  aspectos positivos. Aun más, su importancia es tal que la corriente generada a favor de su transformación se  origina,  precisamente,  en  esas  falencias. Algunas  de  las  desventajas  más  relevantes  se refieren a que: docentes  mediocres  tienen  la  misma  remuneración  que  otros  con  mejor  calificación, preparación y compromiso con su trabajo; docentes  con  títulos  vinculados  a  la  docencia  de  mayor  graduación  que  la  magisterial reciben  el  mismo  pago  que  aquellos  que  no siguen estudios superiores; docentes   con   mayor   experiencia   no   son aprovechados – ni remunerados – en trabajos más desafiantes y difíciles de llevar a cabo; el régimen de compensaciones se encuentra desvinculado  de  las  actividades  desarrolla das en las escuelas; y             las  estructuras  vigentes  pagan  lo  mismo  por

diferentes esfuerzos y aptitudes.

Además, las escalas salariales uniformes podrían estar implicando que se considere a la docencia como un trabajo más, y no como una carrera profesional, lo que se suma a los impedimentos para atraer  a  perfiles  deseosos  de  progreso  (Harris,2007).

4.         Las propuestas

Frente a las críticas reseñadas, el primer desafío sería  encontrar  la  estructura  remunerativa  que permita  optimizar  y  distinguir  a  los  docentes  de mayor  y  menor  desempeño.  De  lo  contrario,  se correría el riesgo de beneficiar a algunos y desincentivar al resto. Socialmente, habría una pérdida neta de productividad. La otra cuestión a discutir es si el hecho de lograr diferenciar y contemplar esos desempeños será suficiente para promover los  mayores  y  mejores  resultados.  Solo  hay  dos unidades  de  medida  para  el  pago  de  los  trabajadores en cualquier ocupación: por su tiempo o por  su  producto  (o  una  combinación  de  ambas). Cuando  pueden  elegir,  los  trabajadores  optarán en  general  por  planes  basados  en  el  tiempo,  ya que  el  nivel  de  producción  puede  depender  de factores  ajenos  a  su  voluntad  y  no  solo  de  su

esfuerzo. Dada la supremacía de las escalas uniformes en educación y su carácter de barreras a la mejora del desempeño, los medios que se han discutido o implementado para superar esos límites  han  sido  el  pago  basado  en  competencias  y las  remuneraciones  vinculadas  a  resultados.  Su diferencia esencial es que mientras en el primero se paga por lo que hacen los docentes, en el segundo  se  paga  por  lo  que  hacen  los  alumnos (Harris, 2007).

Odden  y  Kelly  (1997)  sintetizan  las  características  del  pago  por  competencias.  Este  sistema reemplazaría  el  pago  de  la  antigüedad  por  un componente que responda a las aptitudes profe sionales  debidamente  evaluadas  y  certificadas. En  este  caso,  a  diferencia  del  adicional  que  se está  sustituyendo,  no  necesariamente  todos  los docentes  cobrarían  el  suplemento  salarial.  Sin embargo,  contrariamente  al  pago  por  mérito,  no hay obstáculos a que todos los docentes lo perciban  toda  vez  que  logren  acreditar  esas  habilidades,  pues  no  hay  disputa  entre  ellos  por  una suma  fija  a  repartir  previamente  estipulada.  En consecuencia,  este  mecanismo  podría  llegar  a fomentar la cooperación, en la medida que quienes  alcancen  los  objetivos  sean  acreedores  del mayor salario (o de puntos para la promoción, de acuerdo a lo que se haya definido).

Algunos  diseños  de  carreras  horizontales  con templan  esa  forma  de  pago,  ya  que  exigen  la acreditación de competencias para la promoción a  estadios  superiores  en  los  que  las 

remuneraciones  son,  también,  más  altas.  Su  mayor limitación  es  que  persiste  el  problema  de  que se incentivan los insumos (Mizala y Romaguera, 2005);  es  decir,  se  continuarían  compensando condiciones  necesarias,  pero  no  suficientes.  En cambio,  en  los  sistemas  de  incentivos  ex  post, tales como el pago según el desempeño (de los alumnos), se da implícitamente por supuesto, en general: a) la posesión de ciertas capacidades y b) que ellas son suficientes para influir en los resultados escolares. Mientras que el pago por mérito puede ser fluctuante y es un adicional salarial que  en  determinado  momento  puede  recibirse  y en otro no, las carreras horizontales basadas en las competencias alcanzadas derivan, por el contrario,  en  un  crecimiento  permanente  del  salario (porque se trata de promociones).

Ahora bien, desde una perspectiva argumentativa favorable  a  este  sistema,  el  pago  por  mérito  no debería  tomarse  como  un  premio,  sino  como  el reconocimiento  del  mayor  esfuerzo,  intensidad y  dedicación.  Simbólicamente  puede  parecer un  premio  desde  el  momento  que  incentiva  la prosecución  de  determinados  resultados  y  los remunera,  contra  lo  que  habitualmente  sucede. Técnicamente,  la  dificultad  para  implementarlo en  determinadas  actividades  estriba  en  que  solo se puede aplicar cuando el producto es homogéneo, lo que lo torna medible y divisible en piezas similares.  Pero  si  estas  características  no  están presentes,  su  correcta  aplicación  se  vuelve  problemática,  si  no  imposible.  Además,  si  bien  se atribuye  a  la  tarea  de  enseñar  un  rol  central  en el desempeño escolar – de otro modo, no tendría razón  de  ser  el  sistema  de  pagos  sugerido –,  en ocupaciones  donde  los  logros  no  dependen  enteramente  del  trabajador  su  implementación  solo puede generar resistencias. Esto contribuye a explicar, también, la oposición sindical, que negocia salarios colectivamente. Si el resultado es variado y,  eventualmente,  sujeto  a  evaluaciones  discrecionales,  no  puede  pactarse  la  lista  de  precios que refleje los logros alcanzados (Dobb, 1973).

La  evaluación  del  método  de  pago  no  es  independiente del tipo de trabajo y ni del contexto en que  se  aplica.  Si  el  básico  sobre  el  que  se  calcula  el  adicional  es  bajo,  podría  considerárselo como una forma de completar y no de suplementar el salario. A su vez, si el umbral de desempeño para percibir el adicional es alto, puede incidir negativamente  en  la  moral  ante  la  percepción de que, haga lo que se haga, no se alcanzará el bonus.  A  pesar  de  que  se  impuso  el  método  de que  los  salarios  tengan  un  piso  adecuado  antes de  sumarse  el  pago  por  productividad,  de  modo tal que los que no alcanzasen el incentivo no se vieran perjudicados en sus ingresos, el hecho de no hacerse acreedor del adicional salarial puede percibirse como un castigo, generando una des motivación adicional al trabajador que, de por sí, ya tuvo un menor desempeño (relativo) a otros.

Dentro  del  ámbito  de  la  educación,  algunas  de las  dificultades  y  críticas  más  importantes  para su implementación se vinculan a la forma de medir ese desempeño, la limitación de los recursos a  repartir,  su  utilización  como  represalia  y  no como  estímulo,  el  riesgo  de  identificar  calidad con mayor cantidad de trabajo, el supuesto subyacente  de  que  la  mayor  calidad  se  debe  a  una contribución individual y no del equipo escolar y, finalmente,  la  constatación  de  que  se  terminaba recompensando a unos pocos maestros, pero no se  elevaba  el  nivel  general  de  la  enseñanza  (la referencia clásica sobre algunos de estos puntos es el trabajo de Murnane y Cohen, 1986).

Sería  un  error  creer  que  el  reconocimiento  del mayor  desempeño  –sea  cual  fuere  el  medio para  hacerlo –  implicará  un  mayor  esfuerzo  presupuestario  sin  su  contraparte  en  los  recursos. Un aumento de la productividad necesariamente reporta  un  beneficio;  precisamente,  de  eso  se trata. El problema en el sector público es que las ganancias  fiscales  por  la  mejora  en  la  enseñanza  no  se  observan  inmediatamente.  En  el  largo plazo,  la  mayor  recaudación  impositiva  derivada del  mayor  crecimiento  promovido  por  la  mejor educación,  es  la  que  permitiría  recuperar  los costos.  Desde  el  punto  de  vista  hacendístico  de corto  plazo,  las  autoridades  actuales  no  tienen incentivos a mejorar el salario ni los trabajadores a  esforzarse  más  allá  de  lo  que  lo  hacen  a  esa tasa y contrato salarial.

Frente a las limitaciones que tendrían los incentivos individuales, se han comenzado a proponer e implantar otros esquemas que entrañarían una menor agresión al ethos escolar. Concretamente, pueden ser sustituidos por un esquema de incentivos  grupales  cuando  se  plantean  dificultades para  atribuir  el  producto  a  un  solo  trabajador. Donde  existen,  los  pagos  al  equipo  docente  en su  conjunto  para  su  posterior  distribución  entre sus  miembros  no  han  encontrado  la  oposición que sí ha tenido el pago por mérito. En América Latina, la experiencia más relevante, y la que ha sido mejor seguida y documentada, es la chilena (entre sus numerosos trabajos sobre el tema, ver Mizala y Romaguera, 2005).

5.         Las evaluaciones

Es  poco  lo  que  se  puede  añadir  a  la  amplia  y muy buena literatura –tanto favorable como crítica – sobre el pago por mérito. Prácticamente, no ha quedado aspecto sin abordar. Empero, no se ha insistido lo suficiente sobre la esencia del problema que es la evaluación. Para sortear este in conveniente,  se  ha  estado  discutiendo  la  aplicación o revisión de los mecanismos de evaluación a  los  docentes.  A  pesar  de  ser  una  acción  muy extendida en todos los niveles y modalidades del sistema  educativo,  tal  vez  sea  también  uno  de los  puntos  más  importantes  y  controvertidos  de la política de recursos humanos.

Existen  diversas  formas  de  evaluación  de  la práctica  profesional  docente  y  de  aquellos  aspectos  que  guardan  relación  con  ella.  Así,  a  los docentes  se  los  evalúa  con  el  fin  de  conceder méritos  o  incentivos,  de  promocionarlos  para un  cargo  dentro  del  escalafón  jerárquico  de  la carrera  profesional  o  para  establecer  un  sistema  de  ponderación  salarial.  Sin  embargo,  no es  frecuente  encontrar  que  entre  los  objetivos se  propongan  mejorar  el  desarrollo  profesional (Schulmeyer, 2002).

En  general,  dentro  de  la  escuela,  esa  potestad evaluadora  la  poseen  los  directores  y,  fuera  de ella,  cuando  intervienen,  los  supervisores.  La evaluación  suele  sustentarse  en  un  instrumento formal.  Las  herramientas  utilizadas  pueden  ser la  cobertura  de  formularios  estándares  (cuyos rubros pueden ser, por ejemplo, el ausentismo, la conducta y la puntualidad), la observación de clases o anotaciones de concepto. Estas no poseen demasiada  legitimidad  ya  que,  prácticamente, no  se  registran  antecedentes  de  docentes  que hubieran recibido calificaciones por debajo de la excelencia.  Vaillant  (2008)  hace  referencia  a  la laxitud con que se llevan a cabo algunas evaluaciones  en  Estados  Unidos,  además  de  señalar que  los  sistemas  de  puntuación  se  establecen por rankings y no en función de la calidad de la enseñanza.  Como  se  ve,  se  trata  de  una  situación  similar  a  la  de  los  concursos  por  antecedentes  que  se  aplican  en  la  región,  que  derivan en  listados  por  orden  de  prelación  y  no  en  una selección  sobre  la  base  de  umbrales  mínimos  y elevados de competencias.

Por  eso  existe  una  percepción  generalizada  sobre la insuficiencia y futilidad de los instrumentos aplicados  –cuando  se  aplican –  para  la  evaluación docente durante su ejercicio profesional. En general  son  evaluaciones  subjetivas  y  su  modalidad  de  implementación  las  convierte  en  meros requisitos formales. En definitiva, se configura el entramado  de  una  simulación:  se  hace  como  si se  evaluara.  En  otras  palabras,  es  una  práctica repetitiva, no sujeta a crítica que, allí donde existe,  se  ha  transformado  en  un  trámite  adicional, carente de sentido. Se ha desarrollado de modo tal  que  “ha  llegado  a  ser  un  derecho,  no  una recompensa  o  una  sanción”  (Dupuy  y  Thoenig, 1993). Por eso, tal como están dadas las cosas, una  buena  calificación  dice  poco  o  nada  acerca del  verdadero  desempeño  docente.  La  supervisión,  que  debería  cumplir  un  rol  protagónico  en la evaluación e identificación de necesidades de desarrollo  profesional,  tradicionalmente  se  dedicó –cuando efectivamente lo hace más a vigilar

y controlar el cumplimiento de la normativa que a apoyar el ejercicio profesional (Uribe, 2000). Perazza  y  Terigi  (2008)  distinguen  las  situaciones  sobre  desempeño  que  son  más  o  menos sencillas  de  identificar  respecto  de  las  difíciles. En  general,  las  primeras  son  observables;  por ejemplo,  la  discriminación  y  las  inasistencias. Si  solo  se  tratara  de  este  tipo  de  situaciones, la  evaluación  no  entrañaría  la  complejidad  que suele  presentar.  Pero  también  existe  una  dimensión  subjetiva  en  un  ámbito  donde,  en  general,  las  variables  consideradas  en  diferentes ocasiones y situaciones son objetivas. A efectos de ilustrar, se puede mencionar, por ejemplo, la antigüedad, criterio neutral (si los hay). Se trata de  dos  dimensiones  totalmente  contrapuestas: la evaluación tradicional es subjetiva, en tanto la segunda  refleja  el  impersonalismo  de  la  norma. Sin embargo, el modo de organización imperan te  ha  impreso  a  la  primera  las  características de  la  segunda:  objetivando  características  subjetivas.  Posiblemente,  haya  algo  de  inevitable en  ello:  es  el  único  recurso  que  poseen  las  jerarquías  inmediatas  para  eludir  el  conflicto,  en un contexto de aislamiento de la administración central  y  de  incertidumbre  sobre  el  apoyo  que puedan recibir ante una eventual situación conflictiva.

6.            Motivación e incentivo

La  economía  convencional  suele  ver  gran  parte de las acciones humanas a través de la lente de los  incentivos.  Los  precios  –de  los  cuales  el  salario es uno de los más importantes – constituyen el incentivo por antonomasia. En materia laboral, se visualiza los salarios como medios apropiados para  promover  comportamientos,  entre  otras  razones, porque no son compulsivos ni coercitivos, sino de aceptación voluntaria. Además, como su fin es la obtención de resultados, son más fáciles de  monitorear  y,  dentro  de  determinados  límites (según de qué acción se trate), permiten promover la iniciativa individual.

Estos  enfoques  tienen  el  atractivo  de  brindar soluciones aparentemente sencillas a problemas complejos.  Aunque  a  veces  esconden  un  franco desconocimiento acerca de cómo se debe operar un  cambio.  No  debe  perderse  de  vista  que  los incentivos  no  son  un  objetivo  en  sí  mismo.  Son, simplemente,  un  mecanismo,  un  medio  para  alcanzar  determinados  resultados.  Esta  cuestión suele soslayarse en no pocos análisis cuando se eluden  otras  dimensiones  diferentes  al  estímulo monetario.

Una  política  que  se  desentendiera  de  su  responsabilidad  y  descansara  preponderantemente en los incentivos daría lugar, por ejemplo, a que “la  autoridad  central  no  juegue  rol  alguno  en  la mejora  de  la  productividad  más  que  la  definición de algunas metas y la difusión de las ideas que  deberían  ser  probadas  por  los  maestros”, como  sugiere  Monk  (1992).  Este  autor  continúa señalando  que,  en  una  versión  extrema  de  esta visión, “no hay nada que pueda ser aprendido de la  experiencia  ajena  y  es  un  trabajo  del  docente  encontrar  el  sentido  de  la  realidad  única  que debe  enfrentar  y  descubrir  las  formas  de  alcanzar  las  metas  consensuadas”.  Como  no  existe ningún tipo de sistematicidad, “la probabilidad de éxito es esencialmente azarosa” y así puede surgir  la  necesidad  de  premiar  a  algunos  docentes que  hubieran  alcanzado  ese  éxito:  solo  de  ellos depende alcanzar los logros esperados.

Para que los incentivos funcionen se requiere, en primer lugar, una buena definición de objetivos y reglas  de  juego  claramente  formuladas.  Es  decir,  los  criterios  de  asignación  deben  estar  bien diseñados,  disponerse  de  buenos  indicadores  y equilibrar  las  sumas  a  otorgar.  Estas  cuestiones atañen a la faz instrumental, aunque su descuido puede  devenir  en  el  fracaso  de  los  esquemas mejor intencionados. Desde una perspectiva más general,  las  acciones  que  se  llevan  adelante  en educación  –y  la  implementación  de  incentivos forma parte de ellas se vinculan al contexto en el que se desarrollan. En general, la respuesta a determinado tipo de incentivo dependerá de:      las características  personales,  tales  como  el género, las habilidades, la especialización en determinada área temática; y la  decisión  que  deban  adoptar  en  cada  circunstancia.  Por  ejemplo  el  camino  a  seguir frente  a  un  adicional  puede  ser  diferente  si se trata de ingresar o permanecer en la docencia (Santiago, 2002 y 2004).

Si el valor establecido permite atraer y retener a las personas en la docencia, esto dependerá de múltiples  factores  y  no  solo  del  incentivo  asignado.  El  problema  no  se  limita  a  la  presencia  o ausencia  de  incentivos  sino,  como  se  dijo,  también  deben  tenerse  en  cuenta  las  motivaciones del  potencial  o  eventual  perceptor  del  estímulo monetario.  Al  respecto,  Windham  y  Peng  (1997) señalan que un incentivo es un premio o castigo –intencional  o no –  que  tiene  por  objeto  la  modificación  de  algún  comportamiento.  Por  su  parte, la  motivación  es  “la  condición  de  ser  alentado para comportarse de determinada manera... es el resultado de la interacción de los incentivos con valores  individuales  y  capacidades”.  Se  puede incentivar con un adicional salarial, pero la posible  respuesta  depende  de  las  motivaciones  que tenga  cada  persona  para  reaccionar  ante  ese estímulo  (por  ejemplo,  un  adicional  por  trabajar en una zona desfavorable puede tener diferentes respuestas).

Los  factores  motivacionales  se  pueden  abordar según se refieran: a) a  características  propias  del  trabajo  docente tales  como  su  estabilidad,  el  placer  de  enseñar  y  transmitir  conocimiento,  estatus,  y valoración por la tarea desarrollada; y al trabajo en determinada escuela o ambiente  en  particular,  entre  las  que  se  pueden mencionar  la  cercanía,  seguridad,  composición de la matrícula, el prestigio del centro y el equipo docente.

Naturalmente,  hay  dimensiones  – como  las  condiciones de trabajo – que se presentan en ambos niveles  de  análisis.  Además,  todas  ellas  están atravesadas  por  las  características,  historias  y situaciones personales de cada trabajador. A  los  efectos  de  aportar  al  diseño  o  análisis  de políticas  públicas  que  contemplen  estas  dos  características, es posible sistematizar y resumir el vínculo entre incentivos y motivación a través de esta sencilla matriz:

Incentivo            No Incentivo Motivación   I           II No Motivación   III         IV

Cuando  ambas  confluyen,  la  situación  podría catalogarse  casi  de  ideal  (primer  cuadrante). Se  dispone  de  los  recursos,  se  diseñan  los mecanismos  correctos  y  adecuados  para  implementar  el  incentivo  y  los  eventuales  beneficiarios  reaccionan  positivamente.  Parecería que, ex ante, las condiciones para la eficacia se encuentran  presentes.  Esto  se  podría  extender a  cualquier  política:  en  el  ámbito  educativo,  por ejemplo,  se  podrían  señalar  el  impacto  positivo esperado  de  los  adicionales  salariales  que  se proponen  disminuir  el  ausentismo  docente,  los aportes  a  las  escuelas  que  alcancen  un  desempeño determinado y las becas estudiantiles.

El segundo cuadrante podría significar la pérdida de  una  oportunidad.  El  actor  desea  o  está  dispuesto  a  comportarse  de  determinada  manera, pero  la  ausencia  de  incentivos  puede  dificultar el  sostenimiento  de  la  situación  en  el  tiempo.  El ejemplo  emblemático  en  educación  sería,  una vez  más,  el  salario  docente  (porque  el  incentivo no  es,  necesariamente,  una  suma  adicional  a  la remuneración básica; bien podría serlo el ingreso en su totalidad). Los maestros y profesores pueden estar muy motivados y ser entusiastas en su trabajo, pero los bajos ingresos podrían minar el ánimo hasta del mejor predispuesto.

Por  su  parte,  cuando  no  existe  motivación  ni  incentivos  (cuarto  cuadrante),  las  perspectivas  no son nada halagüeñas y el desafío de la eventual política  pública  es  mucho  mayor.  No  actuar  implicará, probablemente, el statu quo o el agrava miento de la situación actual. Por otro lado, si se decide  proceder  y  modificar  el  estado  de  cosas, deberá  avanzarse  simultáneamente  en  ambas dimensiones.  Porque  incidir  positivamente  en  la motivación  y  no  en  el  incentivo,  podría  conducir a la situación ya descripta para el segundo cuadrante.

Por  último,  contar  con  el  incentivo  y  no  con  la motivación,  se  corresponde  con  la  situación  del tercer  cuadrante.  Así,  se  puede  intentar  inducir el mejor desempeño con un reconocimiento monetario  dado,  pero  la  posible  respuesta  dependerá del contexto y motivaciones que tenga cada docente  para  reaccionar  ante  ese  aliciente.  Por eso,  aunque  conociéramos  o  fuéramos  capaces de  diseñar  un  sistema  de  adicionales  (de  todo tipo)  algebraica  y  económicamente  perfectos, la  respuesta  dependerá,  en  última  instancia,  de cómo  se  posicionen  las  personas  frente  al  estímulo.  Entre  otras  razones,  es  por  eso  que  los incentivos  no  siempre  tienen  impacto  o,  cuando lo  tienen,  es  posible  que  funcionen,  pero  de  un modo diferente al esperado.

Para sintetizar, la eventual incidencia de una medida  salarial  dada  dependerá  de  la  presencia  o ausencia, según el caso, de numerosos factores que se influyen mutuamente. En grandes líneas, se puede considerar:

1.  A  pesar  de  los  múltiples  experimentos  y  discusiones  que  ha  se  han  registrado  en  torno  al salario,  no  es  mucho  lo  que  se  sabe  sobre  su verdadera influencia respecto a la atracción y re tención de buenos docentes. Desde un punto de vista teórico, los contextos, las historias y los factores institucionales que inciden sobre la decisión de seguir la carrera docente, por un lado, y la de contratarlos,  por  el  otro,  son  tan  potentes  y,  en ocasiones, divergen tanto de la teoría económica convencional,  que  no  es  fácil  predecir  cuál  será la respuesta ante un cambio en las reglas de juego. Todavía se desconoce hasta qué punto el salario afecta la decisión de ingresar y permanecer en la docencia. No obstante, esto no debe llevar a la resignación y, por lo tanto, a la parálisis. Si los  factores  económicos  –no  solo  el  salario–  no fueran  variables  importantes,  no  habría  mucho más  para  discutir  y,  sea  cual  fuere  el  camino  a seguir, no se dispondría de mucho espacio para albergar  esperanzas  de  cambios.  Solo  restaría continuar discutiendo el nivel absoluto del salario en  el  tradicional  contexto  de  las  pujas  distributivas.

Sin  embargo,  es  necesario  tener  presente  que las remuneraciones poseen una doble importancia:  para  los  individuos  y  para  la  organización. Para los docentes representan los ingresos con los cuales procuran satisfacer sus necesidades. Asimismo,  pueden  influir  en  su  comportamiento  como  miembros  de  un  colectivo  específico, y  por  lo  tanto,  en  su  rendimiento.  Las  teorías sobre  el  vínculo  entre  las  formas  de  remunerar y  las  motivaciones  dentro  de  una  organización

son  numerosas.  Aunque  no  existen  unanimidades, hasta los analistas más escépticos aceptan el  hecho  de  que  si  bien  el  salario  y  la  carrera dentro de una institución pueden no ser factores motivacionales,  podrían  llegar  a  constituir  una causa  de  insatisfacción.  Por  otra  parte,  la  mayoría  de  los  estudios  señala  que  los  docentes, como  sucede  con  otros  actores  en  la  sociedad, ajustan  su  comportamiento  conforme  los  incentivos  existentes  en  su  trabajo.  Además,  estas mismas  investigaciones  señalan  que  cuanto más  explicitados  y  claramente  formulados  se encuentran  dichos  estímulos,  mejores  y  mayo res efectos producen (ver, por ejemplo, Odden y Kelley, 1997; Hanushek et al. 1994 y Umansky,

2005).

Desde el punto de vista organizacional, el tipo de estructura salarial no solo significa costos en personal  que  deben  contemplarse  para  garantizar su  adecuado  funcionamiento: el  (buen)  diseño del  sistema  de  compensaciones  forma  parte  de las  herramientas  disponibles  para  diferenciar  y reconocer  el  comportamiento  de  los  individuos dentro de la organización.

Por eso, son varios los factores que deben tener se  en  cuenta  para  definir  eventuales  cursos  de acción. Entre ellos: la  carrera  y  las  oportunidades  de  desarrollo profesional; la  situación  de  los  mercados  y  condiciones laborales de otras profesiones;             la  tasa  de  desocupación  de  la  economía  y, en forma más general, su vínculo con el ciclo económico;             la  evolución  y  magnitud  de  la  propia  oferta de maestros; y los beneficios supletorios.

Estos  son  solo  algunos  de  los  tantos  aspectos que integran el amplio abanico de condicionantes que  se  entrecruzan  e  inciden  sobre  la  cantidad de personas dispuestas a trabajar y permanecer en la docencia.

Respecto  al  análisis  salarial  propiamente  dicho, también  son  varias  las  cuestiones  que  deben considerarse.  La  revisión  somera  de  algunos  de los puntos tratados en el trabajo arroja como mínimo, un temario que abarca:

1) el  análisis  de  la  remuneración  básica,  tanto

al inicio como durante la trayectoria laboral;

2)su contribución a la canasta de consumo;

3)        la  relación  con  otros  trabajadores  comparables de la economía;

4)        los adicionales salariales y demás beneficios pecuniarios  y  no  pecuniarios  que  eventual mente pudieran definirse;

5)        la  valorización  monetaria  de  las  condiciones

laborales;

6)        la tasa de retorno de la docencia en distintos países de la región y su contraste con el de otras ocupaciones;

7) la  incidencia  de  los  factores  institucionales sobre las estructuras salariales y de incentivos; y

8)        el  estudio  de  los  puestos  de  trabajo  –sus requisitos –  y  su  correspondencia  con  la  de terminación de los salarios.

Son  estas  también  algunas  de  las  cuestiones  a integrar  dentro  del  cuadro  de  elementos  que  se conjugan  para  que  alguien  se  sienta  atraído  por esta profesión.

2.  En  lo  que  se  refiere  a  la  demanda,  se  trata de  continuar  indagando  y  experimentando  con las  medidas  salariales  que  promuevan  un  mejor desempeño. Este ha sido uno de los temas más sensibles en el debate de los últimos lustros. No obstante,  cabe  recordar  que  si  la  cuestión  sala rial  resulta  insuficiente  para  resolver  este  tema, es  porque  constituye  solo  una  de  las  tantas  dimensiones que deben atenderse. Esta es una de las tantas razones por las que limitar los cambios a aumentar solo el salario podría implicar que se incremente la cantidad de oferentes de la calidad prevaleciente,  sin  lograr  que  se  acerquen  aquellos  candidatos  cuyos  salarios  de  reserva  sean mayores.

Por  ejemplo,  si  un  aumento  del  salario  relativo indujera  a  una  mayor  oferta  docente,  librarlo  a las  fuerzas  de  mercado  debería,  teóricamente, ayudar a alinear la oferta y demanda docente en un  contexto  de  escasez.  Un  incremento  salarial debería  implicar  una  mayor  oferta  y,  probable mente,  de  mejor  calidad.  Esto  último  se  podría verificar  por  dos  vías:  a)  atrayendo  a  aquellos que  tienen  salarios  de  reserva  más  altos  o  b) elevando  las  credenciales  requeridas  frente  a  la mayor  oferta.  En  la  mejor  tradición  de  la  teoría de las filas, la demanda no competiría por atraer a  los  mejores  docentes  ni  acomodaría  el  salario en  función  de  los  postulantes,  al  menos  dentro del  circuito  estatal  que  es  mayoritario  en  buena parte  de  los  sistemas  educativos.  Por  el  contrario, son los docentes los que se ajustarían a esa demanda.  En  los  concursos  por  antecedentes, por  ejemplo,  los  listados  de  orden  de  prelación responden  a  este  patrón.  Esto  no  constituiría problema alguno si no fuera porque contribuye a consolidar diferentes circuitos (ya segmentados): en general, los mejores profesionales no se inscriben  en  las  escuelas  donde  son  más  necesarios, sino en aquellas en las que las condiciones de trabajo (les) son más favorables.

De  ahí  que  el  salario  no  puede  ni  debe  ser  la única forma de promover cambios: como mínimo debe  estar  acompañado  de  regulaciones  que garanticen el logro de los objetivos perseguidos. Pero como es un instrumento muy sensible y, paralelamente,  se  trata  de  uno  de  los  precios  más importantes  en  cualquier  mercado,  la  economía convencional  deposita  toda  su  atención  en  esa variable.  Este  trabajo  también  focalizó  su  atención en el salario, aunque no está de más insistir en  que  representa  solo  uno  de  los  instrumentos con  que  cuentan  las  políticas  de  personal.  La atracción  y  retención  de  buenos  docentes  también depende de las formas de reclutamiento, se lección, incorporación,  distribución,  evaluación, formación,  capacitación  y  condiciones  laborales. Tradicionalmente, la discusión de los eventuales cambios  en  las  estructuras  salariales  docentes se  ha  realizado  a  partir  de  ese  emergente,  soslayando  la  necesidad  de  contemplar  el  resto  de las fases del ciclo de administración de recursos humanos.  El  mayor  inconveniente  no  se  deriva del  necesario  recorte  analítico,  sino  de  la  falsa creencia  de  suponer  que,  a  partir  de  un  único instrumento,  se  puede  mejorar  la  enseñanza  y remediar  los  déficit  heredados  de  etapas  anteriores (por ejemplo, la deficiente formación o las debilidades del proceso de reclutamiento).

Suelen  entonces  plantearse  varios  objetivos  simultáneos hacia los que se deberían orientar los cambios.  Sintéticamente,  Hassel  (2002)  señala que se debe:

•            promover  que  más  personas  con  potencial

para la docencia entren a la profesión;

•            convencer  a  los  buenos  docentes  que  permanezcan en sus escuelas;

•          inducir  a  que  más  docentes  asuman  tareas

más difíciles;

•            promover la capacidad de los docentes en la

utilización de prácticas más efectivas; y

•          alentar a que los docentes de bajo desempeño se alejen de la docencia.

Luego  de  una  vasta  revisión,  lectura  y  reflexión sobre los aspectos teóricos y las experiencias de reformas, no podría menos que coincidirse con el autor  en  que  quizás  no  sea  posible  encontrar  el sistema  que  funciona  sino,  más  modestamente, aquel que mejore la situación actual.

Para  ello  habría  que  aquilatar  si  los  medios empleados  se  adecuan  a  los  objetivos  que  se espera  alcanzar.  Para  analizar  esa  racionalidad, hay  que  estudiar  la  coherencia  entre  los  instrumentos, los procedimientos y los métodos (Chiavenato, 1999). En tiempos recientes, comenzó a hacerse  hincapié  en  la  dimensión  de  la  eficacia; es decir, el grado de cumplimiento de los objetivos. En lo que se refiere a la dimensión de la administración  de  recursos  humanos,  se  considera que los objetivos se alcanzan cuando, entre otras cosas:

•          hay  capacidad  para  encontrar  el  personal

adecuado;

•          la satisfacción con el trabajo es alta;

•          la rotación y ausentismo es baja; y

•          hay  capacidad  para  adaptarse  al  ambiente

externo (Chiavenato, 1999).

En  otras  palabras,  el  objetivo  de  la  administración  de  personal  docente  es  disponer  de  profesionales  calificados  y  motivados  con  la  menor rotación posible.

3. Aunque  con  sus  particularidades  en  los  distintos países, las señales que se les envía a los aspirantes a la docencia configuran una situación tal  que  no  sorprenden  los  escasos  resultados alcanzados. Si estos se interesaran por conocer las  regulaciones  de  este  trabajo,  se  les  podrían reseñar,  entre  otras,  algunas  de  las  siguientes características:

•          menos años de estudio que otras carreras;

•          menos  exigencias  en  el  ingreso  a  la  profesión;

•            probablemente, una mayor remuneración por

hora de trabajo;

•          más previsibilidad;

•          estabilidad y seguridad (salvo casos excepcionales, nadie será expulsado de su empleo);

•          los aumentos salariales son escalonados en el  tiempo,  independientemente  del  desempeño;

•          posibilidad de elegir el lugar de trabajo;

•          no  es  obligatorio  (hacer  el  esfuerzo  de)  actualizarse;

•          tampoco  se  compensa  si  se  lo  hace,  ni  se

sanciona el no hacerlo;

•          la evaluación al desempeño –cuando existe– es inconducente y no configura compromisos de ningún tipo; y

•          todas  las  demás  características  discutidas  a lo largo de este trabajo.

Es lógico considerar que un solo instrumento resultará insuficiente para reparar las consecuencias derivadas de algunos de esos atributos de la administración docente.

Revertir la situación requiere del acompañamiento de acciones tanto por el lado de la formación, como de la acreditación y de los requisitos exigidos  para  ingresar  y  permanecer  en  la  docencia. Al avanzar simultáneamente sobre varios frentes, se  estarían  encarando  los  problemas  de  disminución  de  la  oferta  (en  cantidad  y  calidad)  y  el incremento de la demanda.

Por  último,  en  lo  que  se  refiere  específicamente a la cuestión salarial, las opciones para preceder o  acompañar  los  demás  cambios  no  son  pocas. El rango comprende un menú que abarca desde una  mayor  regulación  y  control  estatal,  hasta medidas  que  emulen  el  libre  mercado  (o  una combinación  de  ambas).  Las  alternativas  a  seguir recibirán apoyos u objeciones según quienes las  sustenten  y  la  perspectiva  desde  las  que  se trate  el  tema:  económica,  administrativo organizacional, histórica, social o cultural. Frente a este panorama, si no se dispone de un mejor camino, al menos no debería optarse por el peor, que es la inacción.

Postscriptum

Una  versión  preliminar  de  este  trabajo  se  presentó  en  el  Tercer Encuentro  del  Subgrupo  de Salarios  del  Grupo  sobre  Desarrollo Profesional Docente del PREAL. Del fructífero  intercambio que  suscitó, se destaca que si  bien en los  comentarios  finales  hay un punteo  sobre  futuros temas  a  contemplar,  es  conveniente  ordenarlos y  precisarlos  de  un  modo  alternativo  y  complementario  a  la  vez.  En  particular,  Claudio  de Moura Castro tuvo  la  gentileza  de sintetizar  los aportes  realizados  en  la  reunión y sugirió tener en cuenta o profundizar en próximas discusiones varios aspectos, entre lo cuales se destacan los siguientes:

1. Deberíamos interrogarnos, una vez más: a) en qué medida la teoría económica puede explicar y generar políticas de remuneraciones docentes y, b) cuál es el rol de la política salarial en la gestión  de  una  educación  de  calidad.  Esto  implica discutir,  por  ejemplo,  la  validez  del  marco  analítico disponible y la versión de la teoría micro económica  a  aplicar.  En  forma  más  directa  sugiere que  nos  preguntemos  si  la  teoría  económica puede explicar algunos de los comportamientos y problemas planteados a lo largo del trabajo.

2. Debe  continuar  discutiéndose  sobre  los  incentivos,  seguir  explorando  por  qué  en  algunos casos parecerían ser eficaces y en otros no, cuáles son los factores que estarían limitando su potencial y la influencia de los aumentos salariales, tanto  sobre  la  oferta  como  sobre  el  desempeño. También se destaca un punto que subyace o, en todo  caso,  debería  subyacer  en  estos  debates: si la especificidad del trabajo docente es tal que permite  justificar  o  comprender  los  motivos  por los cuales el análisis a desarrollar deba ser diferente al de las demás profesiones.

3.  Se  debe  reflexionar  sobre  la  influencia  de  los factores  institucionales  sobre  el  mercado  de  trabajo docente. Aquí están presentes la determinación de los salarios al nivel central, el importante rol  del  sector  público  en  la  contratación  de  los docentes  y  la  gran  cantidad  de  regulaciones  estatales sobre la carrera magisterial. Se sugiere la conveniencia  de  incluir  en  la  agenda  una  eventual  revisión  de  varias  de  dichas  regulaciones; por ejemplo, sobre las exigencias de la formación docente,  requisitos  mínimos  para  ingresar  a  la profesión, la carrera y todo lo que ella involucra.

4.Corresponde  continuar  indagando  sobre  las acciones  para  inducir  a  mejorar  y  aumentar,  si fuera  el  caso,  la  oferta  de  docentes.  Aquí  debe analizarse  el  papel  de  las  condiciones  de  trabajo,  el  potencial  de  las  tecnologías  para  elevar  la productividad,  la  evolución  del  empleo,  la  productividad del resto de los sectores y el comportamiento del ciclo económico y su influencia en la cantidad de personas dispuestas a trabajar en la docencia.

Naturalmente,  el  salario  es  la  variable  omnipresente  y  contra  las  que  se  contrastan  cada  una de  todas  las  cuestiones  aquí  tratadas.  Por  ello, deben  continuarse  explorando  las  distintas 

medidas que lo hagan no solo comparable a través del  tiempo,  entre  países  y  con  otras  ocupaciones,  sino  que  permitan  además  determinar  –si fuera posible – cuál es la remuneración al inicio y a lo largo de la carrera que corresponda al valor de reproducción de su fuerza de trabajo y, por lo tanto,  que  al  contemplar  su  contribución  social, permita  atender  al  desafío  de  siempre:  cómo atraer y retener buenos docentes.

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