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El presupuesto nacional: recursos
escasos y necesidades múltiples
por el
Cr. Daniel Mesa
El Cr. Daniel Mesa,
se desempeñó en la subdirección de la OPP y luego en
la dirección de la Unidad de Presupuesto Nacional
del Ministerio de Economía y Finanzas durante el
gobierno del Dr. Tabaré Vázquez
 El
gobierno está preparando su proyecto de presupuesto
nacional. De acuerdo a la Constitución de la
República tiene plazo hasta el 31 de agosto para
presentarlo al parlamento.
¿Qué es
el presupuesto?
El
Presupuesto Nacional es la expresión financiera del
plan de gobierno, determina en qué y cuanto se puede
gastar.
Abarca a
los ministerios y a los organismos del artículo 220
de la constitución: los poderes del Estado, Poder
Legislativo y Poder Judicial; los cuasi poderes
Tribunal de Cuentas, Corte Electoral y Tribunal de
lo Contencioso Administrativo; y los entes y
organismos descentralizados: ANP, UDELAR, ASSE, INAU,
ANV. Estos presentan su propio presupuesto, pudiendo
el Poder Ejecutivo presentar presupuestos
alternativos.
El Poder
Ejecutivo tiene iniciativa exclusiva para elevar su
proyecto de ley presupuestal al parlamento. En la
ley se establecen normas respecto a funcionarios,
ordenamiento financiero, tributación, organización
del estado (creación o modificación de organismos),
y en general autorizaciones para gastar en cantidad
y calidad para todo el período de gobierno, para
cada organismo.
El
gobierno expresa en anexos cuales son los objetivos
y metas de cada organismo, las actividades que deben
desarrollarse para alcanzarlos y el costo de las
mismas, clasificado en servicios personales, gastos
de funcionamiento e inversiones.
A lo
largo del proceso de elaboración y aprobación
parlamentaria de la ley de Presupuesto Nacional
ministros, legisladores, trabajadores públicos y sus
sindicatos, empresarios, directores de los
organismos del artículo 220 de la constitución,
gobiernos departamentales, se disputan los recursos
disponibles y tratan de influir en su distribución.
En
resumen: el presupuesto es a la vez
- la
expresión financiera de un plan de gobierno,
- una
ley que establece el conjunto de autorizaciones para
gastar de
cada
organismo y
- el
campo de disputa de distintos actores, organismos y
de la
sociedad en su conjunto por los recursos que obtiene
el Estado.
El
proceso de elaboración presupuestal
En
oportunidad de presentar la rendición de cuentas del
ejercicio 2007, el Poder Ejecutivo propuso un
ordenamiento del proceso de elaboración
presupuestal, que tuvo sanción legislativa en la ley
Nº 18362.
En
dichas normas se dispone que al 30 de junio del
primer año de su mandato el Poder Ejecutivo discuta
en Consejo de Ministros una propuesta que presenta
el Ministerio de Economía y Finanzas, con el
asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto, que incluye:
• las
prioridades de asignación presupuestal para el
período de
gobierno
• la
programación financiera y fiscal
• los
principales lineamientos operativos para la
formulación
del
Presupuesto Nacional.
A
mediados de junio de 2010 el Ministerio de Economía
y Finanzas ha presentado al Consejo de Ministros una
estimación de la evolución de las principales
variables macroeconómicas y una propuesta de
asignación de prioridades globales para el gasto
público en el actual período de gobierno.
Lineamientos generales para la asignación de
prioridades
del
Presupuesto Nacional propuestos por el MEF al
Consejo
de
Ministros
La
propuesta se basa en la proyección de los ingresos
públicos, y la determinación de metas fiscales y de
endeudamiento para fines del quinquenio.
El MEF
estima que los ingresos públicos crecerán en la
misma proporción en que aumente la actividad
económica. Se estima un aumento de la actividad
económica del 5.1% en 2010, 4.2% en 2011, y 4% anual
de 2012 a 2014.
Sin
embargo el crecimiento del gasto público estará
sujeto a restricciones,
- por un
lado se procura mantener la inflación dentro de los
rangos acordados con el Banco Central, confluyendo a
un 4,8% en 2014 y
- por el
otro a la meta de presentar un déficit fiscal del
0.8 % del PIB en 2015.
Proyección de Ingresos y gastos del Sector Público
El
gobierno estima que contará con 2.155 millones de
dólares adicionales, por el aumento del PIB, en 2014
respecto a 2010.
Las
leyes presupuestales aprobadas por el parlamento
desde 2005 y otras leyes que aumentan el gasto
público han comprometido ya 1.325 millones de
dólares de esos ingresos adicionales:
• FONASA,
mantener cobertura y ampliar colectivos según
leyes
250 millones
•
Financiamiento Asignaciones familiares y otras
prestaciones
BPS
290 millones
•
Recursos adicionales a las intendencias
(estimación) 50 millones
•
Aumento real de jubilaciones 510 millones
•
Intereses de deuda Pública 225 millones
El gasto
público adicional que es posible realizar en el
quinquenio, en nuevas propuestas, alcanzaría
entonces a 920 millones de dólares, una vez
atendidos los gastos ya comprometidos.
Lineamientos básicos del Presupuesto Nacional:
El costo
de las nuevas propuestas del gobierno iniciado el
pasado primero de marzo seguramente supera los 920
millones de dólares disponibles, por lo tanto es
necesario establecer criterios de priorización.
El
Ministro de Economía y Finanzas propone al consejo
de ministros los siguientes criterios:
-
Asegurar el mantenimiento de los salarios reales a
los
funcionarios públicos
-
Mantener los gastos de funcionamiento en términos
reales,
con la
contrapartida de ganar más eficiencia
-
Mantener las inversiones en términos reales.
- Las
nuevas inversiones en infraestructura y otros
proyectos estratégicos deben resolverse fuera del
presupuesto mediante asociaciones
público-privadas
-
Empresas públicas: recomposición de su resultado
primario corriente 2014 respecto a 2010 de U$S 90
millones.
- El
espacio fiscal disponible, una vez cubiertos los
gastos
ya
comprometidos y la necesidad de transformaciones,
se dirige
a
mantener el 4.5% del PIB para la educación.
Propuesta de asignación del especio fiscal
disponible
El MEF,
en forma consistente con los lineamientos
básicos
expuestos establece las siguientes propuestas
de
asignaciones:
• Al
Presupuesto de la Educación:, aumento de los
créditos
en U$S
320 millones en 2014, respecto a 2010
•
Remuneraciones del sector público: Se asignará
anualmente
un
incremento en porcentaje sobre la masa salarial
equivalente
al
porcentaje en que aumente el PIB para
transformaciones en
la
Administración Pública (fortalecer áreas
prioritarias,
reducir inequidades, procesos de reforma, etc.).
Se estima
un
aumento de U$S 300 millones en 2014 respecto a
2010
•
Prioridades del plan de gobierno de este quinquenio:
dispondrán
de un espacio fiscal acumulado de U$S 300 millones
en
2014.
Análisis
de la propuesta de asignación global de recursos
presupuestales, tomando como referencia la ejecución
2009
De
acuerdo al informe preliminar de la Contaduría
General de la Nación el total del gasto de todo el
Gobierno Central en 2009 alcanzó a 7816 millones de
dólares, tomando una cotización de $ 19.5 por dólar.
Ese total incluye remuneraciones por 1725 millones
de dólares.
La
propuesta del MEF no asigna 300 millones de dólares
a aumentos salariales estrictamente, sino a aumento
de la masa salarial para atender áreas prioritarias,
léase necesidad de funcionarios adicionales, reducir
inequidades, contrataciones para proyectos de
reformas, etc.
En los
últimos meses distintos Ministros e incluso el
propio Presidente de la República han remarcado la
necesidad de aumentar los salarios de soldados y
policías.
Supongamos que se aumentaran en el quinquenio los
salarios de policías y militares en $ 1000 por mes.
Entre el Ministerio de Defensa Nacional y el
Ministerio del Interior, en números redondos suman
unos 60.000 funcionarios. Ese aumento de mil pesos
por mes significa, llevado al quinquenio un total de
230 millones de dólares, quedan para el resto de los
destinos de los 300 millones destinados a
remuneraciones tan sólo 70 millones, que representan
un 4% de la masa salarial gastada en 2009.
Conclusiones preliminares
1.
Las posibilidades de asignar recursos a nuevas
propuestas del actual plan de gobierno se reducen al
3,83 % del gasto total, lo que obliga a un cuidadoso
estudio de las prioridades sectoriales.
2.
la posibilidad de que el conjunto de los
trabajadores del Estado obtengan un aumento en su
salario real, a los niveles que se proyectan para la
actividad privada, es muy escasa. Sólo se está
disponiendo de un 4% de la masa salarial para
aumentar dicha masa, independientemente de los
aumentos anunciados reiteradamente por los Ministros
a quienes tienen salarios muy bajos.
3.
de los puntos anteriores es posible concluir que los
acuerdos acerca de prioridades no serán fáciles, ni
al nivel de los ministros, ni de los directorios de
los entes del artículo 220 de la Constitución, ni en
la negociación colectiva del Sector Público.
La
contradicción necesidades VS posibilidades
La
realidad proyectada nos demuestra que los recursos
con que se va a contar alcanzarán en su mayoría para
atender compromisos ya asumidos, incluso el mantener
el gasto en educación en el 4.5 % del PIB, restando
300 millones para atender las prioridades
sectoriales del plan de gobierno y otro tanto para
inequidades y proyectos que exijan aumentar la masa
salarial.
El 30 de
junio es la fecha tope para que el Consejo de
Ministros apruebe las prioridades del gasto público
para el quinquenio.
Una vez
más las necesidades exceden ampliamente a los
recursos disponibles para satisfacerlas.
La única
forma de resolver la contradicción es a través de
más negociación, generando participación de los
actores, de forma de ganar eficiencia en el gasto,
de generar nuevas propuestas que permitan reducir la
brecha entre lo que se tiene y lo que se necesita.
El campo de trabajo que puede permitir avanzar en
este sentido es el de la Transformación Democrática
del Estado, visualizar una gestión estatal que
aproveche mejor los recursos.
El
primer paso es identificar los problemas a resolver
entre todas las partes, en conjunto, compartir
información y procesos de elaboración. Discutir las
alternativas de solución, negociar, procurar llegar
a acuerdos y aplicar las propuestas de solución que
mejor contemplen todas las situaciones.
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