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La estrategia militar
de EEUU en Afganistán
por Félix
Arteaga*
El presidente Obama ha aceptado la dimisión del
general McChrystal y declarado que sólo se trata de
un cambio de persona y no de estrategia en
Afganistán.
Este trabajo del especialista en Seguridad y
Defensa, del Real Instituto Elcano repasa la
evolución de la estrategia estadounidense en
Afganistán, la forma en la que EEUU ha asumido
progresivamente el control de la estrategia a seguir
y de las cadenas de mando y los resultados de
este proceso de “americanización”
 El
general Stanley McChrystal ha sido, hasta su
destitución en junio de 2010, el hombre fuerte para
Afganistán de la Administración Obama. En mayo de
2009 relevó al general MacKiernan al frente de las
fuerzas estadounidenses porque las cosas “no iban
bien” entonces. Es un líder militar (sus compañeros
de operaciones especiales en Irak y Afganistán le
apodan The Pope) que contó entonces con la confianza
del secretario de Defensa, Robert Gates, y del jefe
de la Junta de Jefes de Estado Mayor, Mike Mullen,
con quienes trabajaba en el Pentágono. Su misión era
implementar la estrategia diseñada por el general
jefe del Mando Central, David Petraeus –el autor de
la estrategia que cambió la situación en Irak y
quien ahora, paradójicamente, debe relevar a su
subordinado–, y que recomendó cambiar una estrategia
basada en la guerra contra el terrorismo por otra de
contrainsurgencia en Afganistán.
El
presidente Obama apoyó el cambio y anunció el 27 de
marzo de 2009 [1] una Estrategia para Afganistán y
Pakistán que era una estrategia de contrainsurgencia
avanzada, destinada a separar a la insurgencia
afgana de la población civil, por lo que está pasó a
ser el centro del enfrentamiento para lo bueno
–sentirse protegida de la coacción violenta de la
insurgencia y de los daños colaterales de la
contrainsurgencia– y para lo malo –correr el riesgo
de que cualquier colaboración con los soldados o
cooperantes extranjeros sería castigado antes,
durante o después de su retirada de Afganistán–. El
general McChrystal llegó con un equipo nuevo para
aplicar la estrategia y comenzó a evaluar la
situación y los recursos necesarios mientras
empeñaba a las tropas estadounidenses y a las de la
coalición en diversas acciones ofensivas para romper
la iniciativa talibán aprovechando el despliegue de
los 21.000 soldados recién enviados (4.000 de ellos
para entrenar a las tropas afganas). Los combates
aumentaron las bajas y el esfuerzo operacional de
las unidades sin lograr los resultados esperados,
por lo que el mismo presidente Obama comenzó a tener
dudas sobre la estrategia adoptada.
Las
dudas alimentaron la desconfianza mutua y la
insubordinación. La valoración del general
McChrystal sobre la situación y la estrategia
adoptada fue bastante negativa ya que reconocía el
deterioro de la seguridad en zonas anteriormente
seguras, el incremento de las bajas estadounidenses
debido a la intensificación de las acciones contra
la insurgencia (unas 50 mensuales de media en ese
período) y la necesidad de 44.000 soldados
adicionales para proteger a la población como se
pretendía.[2] Su contenido se filtró a la prensa
para incomodo del presidente y, además, el general
McChrystal acudió el 1 de octubre al Instituto de
Estudios Internacionales y Estratégicos de Londres
para despacharse a gusto en una conferencia en la
que se quejó de las vacilaciones presidenciales y de
las alternativas improvisadas a última hora en su
entorno (el vicepresidente Joseph Biden sugirió por
aquel entonces volver a una estrategia
contraterrorista menos exigente en recursos que
conduciría en opinión de McChrystal al Chaos-istan).
Si la filtración previa del informe citado ya había
creado mal ambiente en Washington, las declaraciones
del general pusieron furioso a su comandante en jefe
y le tuvo que dar explicaciones cara a cara en el
Air Force One aparcado en las pistas del aeropuerto
de Copenhague al día siguiente. Todo quedó como
estaba y no trascendió nada de lo conversado pero la
desconfianza entre ambos quedó patente y siguió
aumentando a medida que pasaban los meses sin una
decisión presidencial respecto a la estrategia o los
recursos. El general siguió presionando por su
cuenta y el 24 de octubre, sin que estuviera
previsto, se personó en la reunión de ministros de
Defensa de la OTAN en Eslovaquia para presentarles
su visión particular de cómo iban las cosas en
Afganistán. El secretario general de la OTAN, Anders
Fogh Rasmussen, interpretó por su cuenta la reunión
como un respaldo de los gobiernos a las tesis del
general McChrystal sin que los ministros le
desmintieran, por lo que nuevamente el general puso
en aprietos a la Casa Blanca.
La
intervención estadounidense en Afganistán
Afganistán ha sido y es una guerra de necesidad para
EEUU. Lo fue tras los atentados del 11-S en 2001,
cuando la población y sus representantes políticos
decidieron que su seguridad se jugaba en Afganistán.
La Administración Bush impuso un estilo arrogante de
liderazgo militar que le llevó a prescindir de sus
aliados de la OTAN para embarcarse en una operación
militar, Libertad Duradera, donde formó una
coalición en la que EEUU sólo esperaba de sus
coligados que aceptaran un liderazgo sin
reservas.[3] La operación militar consiguió derribar
el régimen talibán y expulsar a sus dirigentes de
suelo afgano pero se encontró sin planes para el día
después –algo que le volvió a ocurrir en Irak poco
tiempo más tarde–, poniendo de relieve que la
estrategia estadounidense de intervención era
fundamentalmente militar.
En lugar
de asumir la responsabilidad de administrar
Afganistán hasta que éste país dispusiera de un
gobierno capaz de hacerlo, EEUU se precipitó a
abandonarla prematuramente en manos de Hamid Karzai,
con lo que a partir de entonces lo que ganó en
legitimidad la asistencia internacional se perdió en
eficacia, porque no se pudieron adoptar decisiones
con las que el gobierno afgano no estuviera de
acuerdo. EEUU no pudo hacer la misma delegación
militar porque entonces no existían fuerzas afganas
de seguridad, por lo que dejó que se desplegara una
Fuerza internacional de Asistencia a la Seguridad (ISAF)
en Kabul y sus alrededores, mientras la coalición
internacional siguió desarrollando la operación
Libertad Duradera en las zonas donde todavía
actuaban los talibán.
Hasta
2005, la situación militar se mantuvo bajo control,
por lo que los responsables estadounidenses y
aliados creyeron que era el momento de ampliar la
zona de actuación de la OTAN –que se había hecho
cargo de ISAF en 2003– a todo el territorio afgano.
Diseñada para una operación de estabilización y
reconstrucción, la misión de la OTAN no tenía el
carácter militar ni las reglas de enfrentamiento
necesarias para combatir los residuos talibán, por
lo que EEUU mantuvo esa función en Libertad Duradera
y duplicó las estructuras de mando. A medida que las
tropas internacionales fueron incrementando su
presencia en zonas que habían estado sin control
aumentaron los enfrentamientos con grupos talibán o
locales y a mediados de 2006 los enfrentamientos
armados se habían generalizado.
La
seguridad comenzó a deteriorarse cuando las fuerzas
talibán se reorganizaron en la frontera con Pakistán
y comenzaron a hostigar de forma coordinada y
sistemática a las tropas de EEUU y las de la OTAN,
independientemente de la labor de combate o
estabilización a las que se dedicaran. A ese núcleo
activo talibán de la etnia pastún se fueron
añadiendo progresivamente voluntarios de al-Qaeda,
grupos de descontentos con el gobierno afgano,
quienes rechazaban la presencia extranjera o quienes
necesitaban empuñar un arma para ganarse la vida
junto con los grupos delincuentes o tribales que
viven mejor sin control ni Estado de derecho. Había
nacido la insurgencia que, desde entonces, ha ido
organizando y aumentando su influencia bajo el
liderazgo talibán. Una insurgencia que importaba
desde Irak todas las técnicas de hostigamiento,
atentado o ataque empleadas con éxito y todas las
técnicas de propaganda que conseguían desacreditar
la injerencia extranjera. A finales de 2006 se hizo
evidente que la lucha ya no era contra los
terroristas sino contra la insurgencia y se hizo
necesario aplicar una estrategia de
contrainsurgencia.
Las
cosas no iban mejor en el ámbito civil debido a la
incapacidad del gobierno afgano y de la comunidad
internacional para mejorar la vida diaria de los
ciudadanos afganos. Incluso aunque se lograra
estabilizar la seguridad, las operaciones militares
sólo podrían proporcionar un tiempo limitado para
que los responsables de la asistencia civil
solucionaran los problemas estructurales de la
sociedad afgana. De un lado, la falta de
competencia, integridad o voluntad del gobierno
afgano en impulsar los cambios, combatir la
corrupción y romper sus pactos internos con
indeseables para mantenerse en el poder fueron
alimentando la insurgencia con numerosos agraviados
y frenando la transferencia de los fondos
internacionales comprometidos. Por otro, la falta de
coordinación entre los donantes y el gobierno afgano
sobre los objetivos y recursos a aplicar redujo la
visibilidad del gobierno afgano en los programas de
desarrollo y la eficacia de la transferencia masiva
de fondos y asistencia técnica desde la Comunidad
Internacional.
Los
gobiernos de ISAF y de la coalición tardaron en
reconocer el cambio de situación pero comenzaron a
buscar alternativas. Algunos Estados miembros de la
OTAN, entre ellos España, llamaron la atención de
los representantes estadounidenses sobre la
necesidad de progresar también hacia los objetivos
civiles y políticos de la intervención. Para hacer
frente a la situación, los Estados miembros de la
OTAN aprobaron un Plan Estratégico Político-Militar
para reforzar la dimensión política y civil de ISAF
en su Cumbre de Bucarest en abril de 2008, y
reforzar el componente civil de la intervención, en
la misma línea que adoptó posteriormente en marzo de
2009 la citada Estrategia para Afganistán y Pakistán
del presidente Obama.
La
“americanización” de la intervención en Afganistán
Ya que
no podía contar con las tropas de ISAF para combatir
la insurgencia ni convencerles de incrementar el
número y misión de los soldados desplegados, las
autoridades estadounidenses comenzaron a asumir la
necesidad de hacerlo con sus propios medios, tal y
como había acabando ocurriendo en Irak, donde las
tropas estadounidenses acabaron siendo las únicas en
desarrollar acciones de contrainsurgencia y sus
autoridades diplomáticas y militares acabaron
monopolizando las relaciones con el gobierno iraquí.
Progresivamente se fue superponiendo un tejido de
fuerzas de operaciones especiales o de unidades
militares que actuaban, por su cuenta, contra la
insurgencia en las zonas donde las fuerzas de ISAF
permanecían pasivas y empeñadas en sus tareas de
estabilización y reconstrucción. A esa estructura
paralela de intervención se fue añadiendo una rama
civil donde diplomáticos y agentes de desarrollo
estadounidense implementaban estrategias locales de
desarrollo y seguridad.
Los
aliados y coligados han visto como EEUU se ha ido
haciendo con el control de las decisiones políticas
y militares, asumiendo por defecto las tareas que no
deseaban o podían llevar a cabo los demás y
colocándoles ante hechos consumados y decisiones
tomadas unilateralmente. La nueva Administración
estadounidense se hizo con el control de la cadena
militar de mando tras desplegar el general
McChrystal un cuartel general operativo
independiente en Kabul y asumir el mando formal de
las dos operaciones militares. El 1 de diciembre de
2009 el presidente hizo saber a los aliados poco
antes que a los cadetes de West Point su Nueva
Estrategia sobre Afganistán y Pakistán. [4] Pocos
días después, la secretaria de Estado, Hilary
Clinton, solicitó a los miembros del Consejo
Atlántico de la OTAN que enviaran más soldados para
apoyar la nueva estrategia, pero ninguno cuestionó
la idoneidad de la estrategia. A partir de entonces,
la OTAN ha pasado a ser tan responsable moral de las
operaciones como EEUU sin que sus miembros puedan
seguir refugiándose en un reparto de funciones entre
“estabilizadores” (las tropas de ISAF) y
“combatientes” (los de Libertad Duradera). Aunque
cada uno mantuvo sus propias reglas de
enfrentamiento y sólo las segundas han seguido
combatiendo activamente a la insurgencia, todos los
medios de comunicación atribuyen las nuevas
operaciones militares a la OTAN, una OTAN que ha
tenido poco que decir en la destitución de su
comandante militar por quien verdaderamente dirige
la estrategia desde Washington.
La
estrategia militar entre el diseño y la realidad
La
reorientación de la estrategia también pasaba por
acelerar la formación del ejército afgano y de sus
fuerzas de policía, al mismo tiempo que se aceleraba
la asistencia civil para permitir al gobierno afgano
producir a corto plazo los resultados previstos en
la Estrategia de Desarrollo Nacional Afgana. La
estrategia elegida no es fácil de aplicar porque
requiere muchos recursos militares y civiles. En su
dimensión militar se precisan acciones de combate,
para mantener la iniciativa y restársela a la
insurgencia; presencia militar para evitar que la
insurgencia retome las posiciones de las que se les
desaloja e inteligencia táctica para evitar los
daños colaterales en las operaciones. También se
precisa dominar el combate de las percepciones, un
tipo de combate en el que la propaganda insurgente
lleva las de ganar porque sabe cómo utilizar todas
estas debilidades, sembrando las dudas entre la
población civil de Afganistán (allí) y de los países
que envían sus tropas (aquí), utilizando el terror
para separar a las poblaciones de aquí y de allí de
sus gobiernos.
Pero
sobre todo se precisa paciencia estratégica, un
recurso escaso en las sociedades avanzadas donde se
buscan resultados inmediatos. En diciembre de 2009
el presidente Obama confirmó el envío de 30.000
soldados adicionales para recuperar la iniciativa,
con la intención de empezar a retirar fuerzas en el
verano de 2011. El despliegue de 30.000 tropas
adicionales no era suficiente para invertir la
situación ni por su número, inferior a los 40.000
pedidos por McChrystal, ni por el calendario de
llegada, ya que su despliegue se haría a lo largo de
2010, con lo que se diluía su efecto de refuerzo
(surge). Pero la cuestión más importante era saber
si la nueva estrategia y los refuerzos eran capaces
de invertir la progresión talibán y permitir que la
retirada de fuerzas comenzara en julio de 2011. Un
resultado necesario porque esa fecha había comenzado
a correr en contra de la presencia internacional
sembrando dudas sobre su voluntad de compromiso.
A
mediados de febrero de 2010 comenzó la operación
Moshtarak en la provincia de Helmand contra
posiciones claves bajo control de la insurgencia.
Podían haberse empezado contra objetivos más
asequibles, pero el general McChrystal prefirió
combatir a la insurgencia en los lugares donde más
fuertes estaban para demostrar que podían vencerlos
en cualquier sitio. Para hacerlo, se realizaron
operaciones militares de diseño con explicaciones
detalladas a las autoridades y líderes sobre el
desarrollo de las operaciones militares y las
contrapartidas posteriores en términos de presencia
policial y asistencia material a las autoridades
locales. Las acciones militares se han desarrollado
tratando de reducir las bajas civiles producidas
durante las operaciones, para lo que se han
modificado hasta el extremo las reglas de
enfrentamiento. Sin embargo, las acciones militares
no han funcionado como se esperaba, la situación en
Marja está empeorando tras los progresos iniciales,
se han aplazado las operaciones previstas para
controlar la ciudad y la provincia de Kandahar y se
están abandonando espacios a la insurgencia para
concentrar las fuerzas. La insurgencia combate cada
vez más entre la gente, para desesperación de las
fuerzas contrainsurgentes, o prolongan los
enfrentamientos en la seguridad de que los mandos no
autorizarán el apoyo aéreo salvo en casos extremos.
La moral de las tropas estadounidense comienza a
resentirse bajo una estrategia que les obliga a
combatir con numerosas restricciones mientras que la
insurgencia carece de ellas y les parece que
empiezan a correr más riesgos de los necesarios para
mejorar la percepción. A pesar de los progresos
cuantitativos, las fuerzas afganas de seguridad no
pueden relevar a quienes combaten y se ven obligados
a abandonar posiciones por las que han luchado y
perdido vidas –que ahora parecen inútiles – para
agrupar las fuerzas.
Tampoco
las cosas pintan bien por el lado civil de la
estrategia porque el gobierno afgano y la asistencia
internacional no consiguen cambiar la vida diaria de
las personas y pierden credibilidad y confianza cada
día que pasa. Los resultados de las elecciones de
2009 y el progresivo distanciamiento de Hamid Karzai
respecto a sus mentores estadounidenses para ganarse
el aprecio talibán disminuyen la confianza en su
lealtad. La asistencia internacional, el personal de
Naciones Unidas y quienes contribuyen al bienestar y
desarrollo de la población afgana se convierten en
blanco de la insurgencia o deben pagar dinero para
llevar a cabo sus actividades. Las cosas,
militarmente y civilmente, vuelven a ir tan mal como
iban antes de la llegada de Obama a la Casa Blanca y
con este trasfondo negativo el general McChrystal
volvió a desahogar su frustración criticando a
varias personalidades estadounidenses en un artículo
que publicó la revista Rolling Stone en junio de
2010 y por el que tuvo que presentar su dimisión al
presidente Obama el 23 de junio. Tras su
sustitución, el presidente Obama reiteró que se
trataba de un cambio de persona y no de estrategia,
pero las dudas que tenían el comandante en jefe y su
general han trascendido los detalles del relevo y
comienzan a ser el centro de los debates sobre el
futuro de Afganistán.
Conclusiones: La guerra de Afganistán no se está
perdiendo. Afganistán no va a ser el fin de la
Alianza Atlántica ni de EEUU ni de las
intervenciones militares, porque la salida de las
tropas no vendrá precedida de una derrota militar
sobre el campo de batalla. La insurgencia puede
demostrar su fortaleza en las zonas del sur y del
este y hostigar a las tropas internacionales donde
pueda pero es incapaz de vencerlas en combate.
Mientras las tropas de ISAF mejoran los niveles de
seguridad de gran parte del territorio y la
población, las ofensivas militares de las tropas
contrainsurgentes obligan a la insurgencia a
concentrarse en sus feudos para evitar su expulsión.
Las tropas internacionales podrían mantener esta
situación durante el tiempo necesario para formar y
adiestrar las fuerzas afganas de seguridad y esperar
a entonces para desequilibrar la situación.
Lo que
se está perdiendo es un tiempo precioso en
desarrollar una sociedad y un gobierno que carecen
de la voluntad y recursos para hacerlo. La
estrategia civil y militar aplicada también falla
por su parte civil, aunque no haya ningún McChrystal
que atraiga la atención mediática hacia este
problema. Algunos indicadores han mejorado
ostensiblemente (sanidad, escolarización, PIB,
carreteras…) pero sus problemas estructurales
(pobreza, hambre, desempleo, corrupción, elevada
tasa de fertilidad) y el desfase entre la ayuda
prometida y la entregada por la comunidad de
donantes pone en riesgo la ejecución de la
Estrategia de Desarrollo Nacional Afgana. Si en el
saldo militar la lucha por los “corazones y mentes”
permanece igualada, la lucha por los “estómagos y la
cartera” no acaba de progresar en un sector donde la
insurgencia no tiene nada que ofrecer. Ni Naciones
Unidas, ni la comunidad de donantes ni los Equipos
de Reconstrucción Provincial (PRT) han conseguido
garantizar la prestación sostenible de servicios
críticos y la desproporción entre el esfuerzo
invertido y los resultados obtenidos ha puesto en
crisis la capacidad internacional para construir
estados y naciones en condiciones similares.
Las
acciones militares pueden ganar tiempo para que
florezca el desarrollo económico y social y este
será decisivo para el futuro de Afganistán. Pero el
factor que decidirá el resultado de la intervención
internacional está en las percepciones, en las
expectativas que sobre el resultado final tengan los
líderes y la población afgana. La insurgencia ha
sostenido que los extranjeros e infieles no
prevalecerían militarmente y que se marcharían con
el tiempo. Para contrarrestar esa propaganda, la
narrativa contrainsurgente se ha comprometido a
proteger a la población, fomentar su bienestar y
permanecer hasta que el gobierno afgano sea
autosuficiente. La lucha de las narraciones también
se da en las retaguardias, donde el apoyo político y
social es decisivo para sostener el esfuerzo
civil-militar y se nutre de los flujos de
comunicación de las autoridades políticas y
militares. La dimisión del general McChrystal es un
daño colateral en el combate necesario para
trasladar la situación operativa a los medios de
comunicación. Más allá de la incontinencia verbal,
su mensaje arroja dudas sobre la capacidad de
liderazgo de Washington y sobre la viabilidad de la
estrategia seguida por EEUU. Lo primero se puede
solucionar con una dimisión, pero lo segundo puede
decantar el curso de la guerra, por lo que el
presidente Obama debería meditar si de verdad se
trata sólo de un cambio de persona y no de política
en Afganistán.
Félix Arteaga
Investigador principal de Seguridad y Defensa, Real
Instituto Elcano
[1]
http://www.whitehouse.gov/assets/documents/afghanistan_
pakistan_white_paper_final.pdf.
[2]
http://media.washingtonpost.com/wp-srv/politics/documents/
Assessment_Redacted_092109.pdf
[3]
En contrapartida, los gobiernos aumentaron las
restricciones al empleo (caveats) de las tropas que
ponían sobre el terreno, lo que hacía difícil su
empleo en misiones activas de combate para erradicar
las fuerzas talibán.
[4]
http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-address-nation-way-forward-afghanistan-and-pakistan.
LA
ONDA®
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