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Exigen al Mercosur armonizar la
legislación antidiscriminatoria
El proyecto regional "Población afro
descendiente de América Latina" del Programa de las
ONU para el Desarrollo (PNUD), organizó en la ciudad
de Panamá, durante los días 30 de noviembre y 1 de
diciembre de 2009, un seminario regional sobre las
brechas que existen entre los pactos y los convenios
internacionales sobre población afro descendiente.
De este evento en el que intervino
Uruguay entre los 68 países participantes, surgió
una recomendación al Mercosur; “solicitándole que se
realicen acciones tendientes a armonizar la
legislación antidiscriminatoria de los países
miembros”.
Desde el libro que recoge el
contenido de este evento Silvia B. García Savino
(Coordinadora del Proyecto Regional), indica que uno
de los hechos que caracteriza la situación sobre “la
población afro descendiente en el continente, es la
falta de datos o su escasa confiabilidad”, agregando
que “esto impide conocer con precisión las
características más básicas de la población afro
descendiente”, a la hora de encontrar
solución a su realidad.
Lo que se puede leer a continuación
es el trabajo sobre Uruguay, que recoge el libro del
PNUD.
 Uruguay
Antecedentes
históricos de los afro descendientes
“La conformación actual de la sociedad
uruguaya es tan compleja como su historia,
plagada de conflictos, negaciones y ocultamientos.
Esto llevó -al igual que en el caso de su vecina
limítrofe, La Argentina, con quien compartió parte
de su tumultuoso pasado-a la construcción de un
discurso oficial, tildado de modernizador y
progresista, que ocultó el aporte africano en la
construcción de la identidad uruguaya (López
Campaña, Perfecto, 1925) y negó la presencia de
nativos sobrevivientes de las campañas de conquista
de los siglos XVI y XVII. En síntesis, se arraigó la
noción de que los uruguayos eran blancos,
descendientes de los conquistadores españoles o de
los inmigrantes europeos llegados a finales del
siglo XIX. Este discurso comenzó a tomar forma en la
década de 1870 y se consolidó durante el batílismo a
principios del siglo XX, llegándose al punto de
denominar al país como "la Suiza de América
Sin embargo, la realidad mostraba una
sociedad cuyas clases más populares estaban formadas
por una notoria población afrodescendiente que
habitaba tanto en el ámbito urbano -en especial en
la capital, Montevideo- como en el espacio rural.
Para comprender la evolución y
consolidación de este discurso que pretendía
homogeneizar la sociedad, analizaremos los
diferentes momentos en que se concretó la llegada de
los africanos. Primero describiremos la situación
durante el periodo colonial y hasta la
independencia, período en el que los africanos
fueron traídos en forma involuntaria como
esclavos. Una segunda etapa está marcada por la
entrada en forma "voluntaria" de migrantes africanos
a través de los contratos de peonaje, artimaña legal
que permitía introducir mano de obra en condiciones
de semiesclavitud. Este grupo tuvo una magnitud
menor en comparación con la etapa anterior y su
arribo se desarrolló en un lapso más reducido de
tiempo. La tercera etapa se inició a finales de la
Guerra Fría, cuando el Río de la Plata se presentó
como una escala para los migrantes africanos cuyo
destino final es Europa o Estados Unidos,
preferentemente. Aunque desde la década de 1990
hasta la actualidad su flujo es constante, en
términos numéricos la magnitud de esta inmigración
es reducida.
Durante el período colonial, el actual
territorio uruguayo estuvo en litigio entre las
coronas de España y Portugal, debido a las
interpretaciones divergentes que cada parte tenía
del Tratado de Tordesillas (1494). Los primeros en
instalarse fueron los españoles, pero debido a la
resistencia de los nativos y a la inexistencia de
riquezas a ser extraídas -el territorio carecía de
yacimientos de oro y plata- no intensificaron su
tarea de poblamiento. Este primer contacto originó
la introducción del ganado vacuno, que rápidamente
se extendió y dio lugar a grandes vaquerías, gran
fuente de riqueza de la región.
Hacia 1680 los portugueses comenzaron a
instalarse en las costas del Río Uruguay, situación
que inquietó a los vecinos de Buenos Aires y a la
corona española. Procurando impedir que los
portugueses tomaran posiciones en la orilla oriental
del Río de la Plata, España inició una serie de
asentamientos, asegurando así su dominio sobre la
entrada al río. Entre otras ciudades, en 1726 se
fundó Montevideo1 que desde ese momento pasó a ser
una plaza estratégica tanto en el orden militar como
para el comercio ultramarino24. Estos territorios
pasaron pronto, en 1776, a formar parte del nuevo
Virreinato del Río de la Plata. Las hostilidades y
la puja diplomática que se extendió por más de cien
años entre las autoridades madrileñas y lisboetas
tuvieron su corolario con la delimitación definitiva
del terrítorio25 en el río Negro, quedando las áreas
al norte en manos portuguesas y las del sur bajo
dominio de los españoles.
Estos territorios recibieron africanos
esclavizados por dos vías. Hacia 1781 estos llegaron
al Río de la Plata introducidos por la compañía de
Filipinas desde el puerto de Montevideo. Allí debían
quedarse durante un tiempo, período que se
denominaba cuarentena, para ser luego trasladados al
resto del Virreinato. Sin embargo, algunos
permanecieron en la región. Según el censo de 1778,
la población esclava de Montevideo ascendía por
entonces a un 20% del total.
En la parte lusitana del territorio se
ingresaba mano de obra esclava para trabajar en las
tareas rurales. Los esclavos llegaban directamente
de los territorios portugueses en África.
Procedían principalmente de Angola y de Congo y, en
menor medida, de Costa de Oro, Guinea Ecuatorial y
Mozambique.
Durante este primer período los
esclavizados se desempeñaron en el ámbito urbano
en tareas domésticas -en particular las mujeres- y
artesanales, mientras que en la campaña realizaron
todo tipo de actividades rurales.
Los distintos acontecimientos políticos y
militares que se sucedieron durante la primera mitad
del siglo XIX hicieron que la situación de los
esclavizadós sufriera modificaciones. A partir de la
conformación del primer gobierno criollo en Buenos
Aires y la negativa de Montevideo de aceptarlo como
gobierno legítimo, surgió y se acrecentó la figura
de José Artigas como emblema de la lucha contra la
dominación extranjera: primero se opuso al dominio
español, luego se enfrentó al centralismo porteño y
finalmente luchó contra la invasión
lusitano-brasileña.
Durante este periodo, que abarca desde
1810 hasta la declaración de la independencia en
1830, se registraron manumisiones masivas de los
esclavos, consideradas extraordinarias, ya que se
les otorgaba la libertad a aquellos que participaran
en la guerra de independencia. Sin embargo, el
estado de beligerancia continuó durante la Guerra
Grande (1839-1851), y los esclavos libertos fueron
en las sucesivas levas. Así, el proceso de la
abolición fue largo y experimentó varios retrocesos.
Al respecto, el trabajo Población afrodescendiente y
desigualdades étnico raciales en Uruguay (Scuro
Somma, 2008) detalla los distintos instrumentos que
se aplicaron entre 1810 y 1853 con el fin de abolir
la esclavitud. Nosotros sólo haremos una breve
mención de ellos, ya que su análisis escapa al
objeto de nuestro estudio. Lo que sí queremos
remarcar es que durante el periodo revolucionario
que se extendió hasta la conformación de la
República Oriental del Uruguay se sucedieron, y en
algunos momentos se superpusieron, gobiernos de
diferente origen -español, porteño, artiguista,
portugués, brasileño y uruguayo-, por lo que la
efectividad de las leyes fue relativa. Se dictaron
varias disposiciones sobre
libertad de vientres en los años 1813,
1825 y 1830, y también sobre la prohibición del
tráfico de esclavos en 1825, 1830 y 1837. La
Constitución de 1830, que se aplicó en todo el
territorio, contenía disposiciones relativas a la
condición de ciudadanía (art.1), la abolición de la
esclavitud y del tráfico (art. 131) y la futura
reglamentación del tráfico (art. 132) (República
Oriental del Uruguay, 1830). Pero con el estallido
de la Guerra Grande y la existencia de dos gobiernos
simultáneos, el de la Defensa y el del Cerrito, la
Constitución no tuvo efectividad. El gobierno del
Cerrito sancionó la abolición de la esclavitud en
1846. Pero recién en el año 1853, cuando el país se
unificó, el Estado oriental sancionó la abolición.
Como ya mencionamos, si bien en 1830 se
formó el Estado nacional y se sancionó la
Constitución que abolía el tráfico, la esclavitud
siguió existiendo. Varios fueron los mecanismos
usados para perpetuarla, entre ellos la entrada en
forma ilegal, a través de la frontera brasileña, de
esclavos traídos por sus amos para trabajar en el
espacio rural o en los saladeros. Estos últimos, si
bien existían desde el período tardío colonial,
cobraron mucho impulso por entonces, demandando
abundante mano de obra. Surgió así la idea de
incorporar "colonos". Estos se instalaron en
Montevideo y Maldonado, siendo trasladados por
traficantes orientales por medio de contratos con el
Estado oriental (Scuro Somma, 2008: 14). Esta era
una forma de disfrazar el tráfico.
Cuando en 1837 se reglamentó el artículo
constitucional que prohibía el tráfico, se
estableció que "los hombres de 'color' que entraran
al territorio oriental como esclavos, colonos o
cualquier otra denominación pasaban a ser libres.
Sin embargo, serían puestos bajo tutela" (Scuro
Somma, 2008:14). Esta tutela se aplicaba a los
menores de 25 años al momento de la sanción del
reglamento y a aquellos que entraran siendo mayores
de esa edad por un término de tres años de servicio.
A partir de entonces, el mayor flujo de
negros esclavizados llegó desde el norte, de la
frontera con Brasil. Estos fueron introducidos
mediante los contratos de peonaje. Estos arreglos se
firmaban en territorio brasileño y funcionaban como
un convenio entre partes, con obligaciones de
servicio por parte de los esclavos. Este era un tipo
de trabajo forzado y el esclavo podía, por medio del
trabajo, comprar su libertad. Esta situación se
permitía por la necesidad de mano de obra, dando así
legalidad a un hecho que estaba prohibido
constitucionalmente. Esta práctica se desarrolló
hacia 1850 y fue prohibida definitivamente en 1862.
La tercera etapa comenzó en 1990 cuando finalizó la
Guerra Fría y África fue “abandonada" por las
superpotencias. En ese momento, la comunidad
internacional comenzó a exigirles a los estados un
mejor manejo de sus economías mediante la reducción
del gasto público y la formación de gobiernos
democráticos que respetaran la voluntad de sus
ciudadanos. Estas políticas de ajuste provocaron
graves crisis institucionales, económicas y
sociales, cuya consecuencia fue la emigración de
gran cantidad de personas a otros países. Algunos se
desplazaron dentro de la región, pero otros buscaron
horizontes más lejanos. Entre estos destinos se
encuentran Argentina y Uruguay. El flujo de la
inmigración africana a estos países en esta etapa es
mucho menor que en las anteriores, pero es
constante. Los africanos
llegan de Senegal, Nigeria, Malí, Costa de Marfil,
Ghana y Sudáfrica.
Muchos arriban como ilegales, quizás sin
conocer a ciencia cierta cuál es el destino del
barco al que subieron como polizontes; otros llegan
mediante las redes familiares, que les permiten
trabajar por un tiempo hasta que logran tener sus
papeles en regla y pueden intentar ingresar a otros
paises. En su mayoría se desempeñan en tareas de
venta callejera, artesanías y trabajos de
albañilería.
Legislación nacional
sobre
afrodescendientes
La actual Constitución de la República es
el resultado de una serie de modificaciones y
reformas que se realizaron desde 1985, fecha en que
culminó el régimen dictatorial instalado once años
antes, que sumió al país en una de sus etapas más
oscuras. La base sustancial de la Carta Magna es la
Constitución sancionada en 1967. A esta última se le
realizaron modificaciones por medio de plebiscitos
en los años 1989, 1994 y 2004; y por referéndum en
1989, 1992 y 2003; y se realizó una reforma parcial
de la Constitución en 1996 en relación con el
sistema electoral. Aunque en el tema que nos ocupa
casi no se produjeron incorporaciones, utilizamos
como fuente la última versión actualizada de la
Constitución uruguaya (República Oriental del
Uruguay, 2004).
Nos encontramos así con artículos que
protegen la vida, la libertad, el honor, el trabajo
y la propiedad de todos los habitantes <art. 7) y
establecen que todas las personas son iguales ante
la ley sin importar su condición (art. 8), por lo
que se prohíben los mayorazgos y no se les permite a
las autoridades otorgar títulos honoríficos <de
nobleza, de honor o hereditarios) (art. 9). También
se reconoce el derecho de entrar y permanecer en el
territorio de la República a cualquier persona que
lo desee, siempre dentro del marco de la ley que lo
reglamente, "pero en ningún caso el inmigrante
adolecerá de defectos físicos, mentales o morales
que puedan perjudicar a la sociedad" (art. 37). En
lo relativo al ámbito laboral, el artículo 54
reconoce como obrero o empleado a quien "se hallare
en una relación de trabajo o servicio".
En lo relativo a la promoción y protección
de los derechos humanos, el gobierno uruguayo viene
desarrollando una serie de acciones tendientes a
cumplimentar los tratados y convenios
internacionales firmados y ratificados. Así, en
estos años se fue creando una serie de organismos
que permitieron la descentralización y una mayor
especificidad en el tratamiento de estas
problemáticas.
Con el retorno de la democracia, el
gobierno facultó al Ministerio de Relaciones
Exteriores para relacionarse con los organismos
intergubernamentales y no gubernamentales
internacionales de derechos humanos, realizar el
seguimiento de las negociaciones internacionales
relativas a estos temas, encargarse de la
presentación de informes y concretar las denuncias
ante el Sistema Internacional de Derechos Humanos
(véase Naciones Unidas, 2009). A tales fines, se
puso bajo su dependencia la Dirección de Derechos
Humanos y Derecho Humanitario. Paralelamente, en el
ámbito del Poder Legislativo la Cámara de
Representantes cuenta con la asistencia de una
Comisión de Derechos Humanos.
En lo que se refiere a la normativa,
procurando una mejor adecuación de las leyes ya
vigentes, en 1989 se introdujo una modificación al
Código Penal. Esta se realizó mediante la Ley N0
16048 de junio de 1989 (Poder Legislativo de la
República Oriental del Uruguay, 1989), que incorporó
dos nuevos artículos. El artículo 149 bis penaliza
con prisión a quienes inciten públicamente por
cualquier medio al odio, el desprecio o la violencia
hacia otras personas con motivo de su color de piel,
su raza, su religión o su origen nacional o étnico (art.
2). Por su parte, el 148 ter. castiga a quienes
realizaren dichos actos por idénticos motivos (art.
3). Para el primer caso la pena oscila entre los 3 y
los 18 meses, mientras que el segundo caso contempla
una pena de entre 6 y 24 meses. La Ley Nº 17677 de
julio de 2003 modificó los artículos anteriores del
Código Penal incorporando el castigo de actos
violentós contra las personas fundados en su
orientación o identidad sexual, así como la condena
de quienes incitasen al odio o el menosprecio hacia
ellas (Poder Legislativo de la República Oriental
del Uruguay,
2003).
En la búsqueda de operacionalizar las
modificaciones que se venían introduciendo desde
1989 a la normativa vigente y de adecuar los
acuerdos y convenios internacionales firmados
hasta ese momento, pero sobre todo a partir de la
Conferencia de Durban en 2001, se concretó el
compromiso del Estado nacional para atender a estas
problemáticas. El Parlamento organizó un Grupo de
Trabajo Parlamentario para analizar y llevar
adelante políticas públicas durante el año 2001, y
mantuvo negociaciones con el Poder Ejecutivo para la
aplicación de políticas educativas ente el año 2000
y el 2001.
Dentro de este marco se propiciaron
normativas y medidas de aplicación más amplias.
En 2004 se dictó la Ley de Lucha contra el Racismo,
la Xenofobia y la Discriminación (Ley Nº 17817). En
ella, además de declararse de interés nacional la
lucha contra el racismo, la xenofobia y la
discriminación (art. 1), se definió qué se entiende
por discriminación (art. 2) y se creó la Comisión
Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda
otra forma de Discriminación (Poder Legislativo de
la República Oriental del Uruguay, 2004). Dicho
organismo tiene por objetivo proponer políticas
nacionales y medidas concretas para prevenir y
combatir estas problemáticas.
Está compuesto por siete miembros: un
representante del Ministerio de Educación y Cultura,
quien lo preside; un representante de los
ministerios del Interior y de Relaciones Exteriores;
uno del Consejo Directivo Central de la
Administración Nacional de Educación Pública (ANEP),
y tres representantes de ONG de reconocida
trayectoria, que deben ser elegidos por el
presidente de la República. Los cargos tienen una
duración de dos años, pudiendo ser sus miembros
reelegidos en los mismos. Para su funcionamiento, la
ley determina que corresponde al Ministerio de
Educación facilitar la infraestructura
administrativa y los recursos humanos, y en lo que
respecta a los recursos financieros estos se
obtendrán de aportes internacionales, de ONG y de
donaciones de particulares que el poder Ejecutivo
autorice.
En la búsqueda de mayor eficacia en la
aplicación de la normativa vigente se establecieron
nuevos organismos para descentralizar los ya
existentes. Así, en 2005 se abrió un Área de
Derechos Humanos en el Ministerio de Educación y
Cultura, cuya acción se formalizó al año siguiente
con la creación de una dirección sobre estas
temáticas (art. 229 de la Ley Nº 17930) (Poder
Legislativo de la República Oriental del Uruguay,
2005). Lo mismo sucedió en el Ministerio de Trabajo,
donde se creó la Asesoría en Derechos Fundamentales.
En lo relativo al tratamiento de las
problemáticas del colectivo en estudio, se crearon
una serie de cargos y dependencias en los
organismos del Estado, en su mayoría en manos
de expertos afrodescendientes. En primera instancia
debemos señalar la Asesoría Presidencial en Asuntos
de Equidad Racial, de carácter honorario, a cargo de
un especialista en temas afrodescendientes, y la
Sección de Promoción y Coordinación de Políticas
Públicas de Acciones Afirmativas para
Afrodescendientes, bajo responsabilidad de la
doctora Alicia Saura, en el ámbito del Ministerio de
Educación y Cultura (MEC), dentro de la ya
mencionada Dirección de Derechos Humanos. Asimismo,
el Ministerio de Desarrollo Social cuenta con la
Secretaría para la Mujer Afrodescendiente y la
asesoría para temas y asuntos de los jóvenes
afrodescendientes de la Dirección del Instituto
Nacional de la Juventud (INJU); la Comisión
Interinstitucional para los asuntos de no
discriminación en el ámbito laboral depende del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; el Area
Étnica Afro del Programa Nacional sobre VIHISIDA
depende del Ministerio de Salud Pública, y la
Asesoría en Asuntos Afro se desempeña en el ámbito
del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente (MVOTMA), bajo la dirección de dos
especialistas afrodescendientes, Alicia García y
Graciela Ramos. También conviene destacar la Unidad
Temática Municipal por el Derecho de los
Afrodescendientes (UTA), en el marco de la
Intendencia Municipal de Montevideo
Otro hito importante en la afirmación y la
visibilización de los afrouruguayos lo constituye la
declaración, en el año 2006, del 3 de diciembre como
Día Nacional del Candombe, la Cultura Afrouruguaya y
la Equidad Racial (Ley; 18059). Esta ley reconoció
la importancia que tiene este grupo en la
conformación de la cultura y la identidad nacional
(Poder Legislativo de la República Oriental del
Uruguay, 2006).
Por su parte, en diciembre de 2008 se
instituyó un nuevo organismo del Estado en relación
con la defensa de los derechos humanos que, aunque
aun no ha entrado en funcionamiento, pone de
manifiesto el interés que existe en la esfera
política por estas temáticas. Por la Ley N0 18446 se
creó la Institución Nacional de Derechos Humanos (INDDHH)
(Poder Legislativo de la República Oriental del
Uruguay, 2008). Se trata de un organismo del Poder
Legislativo, cuyo funcionamiento es autónomo (art.
2) y que tiene por objetivo la defensa, la promoción
y la protección de los derechos humanos reconocidos
por la Constitución y el derecho internacional" (art.
1). No tiene carácter resolutivo sino que recomienda
acciones (art. 3) y entre sus funciones se destacan
las siguientes: proponer la suscripción, aprobación
o ratificación de tratados internacionales referidos
a los derechos humanos, colaborar con las
autoridades competentes en la realizaron de informes
que deban ser presentados ante los organismos
internacionales, realizar estudios o informes sobre
la realidad nacional y recibir denuncias, entre
otras (art. 4).
De acuerdo con lo dispuesto, el instituto
estará integrado por cinco miembros representativos
de la sociedad civil, que serán elegidos por la
Legislatura en una Asamblea General reunida a tal
efecto (art.
40). Entre sus miembros se seleccionará al
presidente (art. 54). Los miembros tendrán una
permanencia en sus cargos de cinco años y podrán ser
reelegidos (art. 41), recibiendo un sueldo igual al
establecido para los ministros de Estado (art. 53).
Su funcionamiento se desarrollará en forma de
asamblea, pudiendo reunirse las veces que sus
miembros consideren necesarias (art. 57). Para su
funcionamiento, el INDDHH recibirá un presupuesto
aprobado por la Legislatura que podrá completar con
recursos que obtenga de instituciones
internacionales, debiendo dar cuenta de estos a la
Asamblea General (arts. 76 y 79).
Por su parte, en lo
que respecta a la lucha contra la discriminación,
además del Estado nacional se destaca el Municipio
de la Ciudad de Montevideo. En el año 2004 se
realizó en esa capital la Primera Consulta
Latinoamericana de Organismos Estatales y
Municipales de Equidad Racial, con auspicio de las
Naciones Unidas. Luego, en junio de 2006 y por
iniciativa de ese mismo municipio y de la UNESCO, se
creó la Coalición Latinoamericana y Caribeña de
Ciudades contra el Racismo. Según lo establecido en
una plataforma de diez puntos, alcaldías,
prefecturas y municipios se vienen integrando a esta
red destinada a mejorar sus políticas de lucha
contra el racismo, la discriminación y la
xenofobia”.
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