La integración sudamericana

como espacio geopolítico*

por el profesor Luiz Alberto Moniz Bandeira*

El proceso de integración entre Brasil y Argentina, iniciado en 1985-1987 por parte de los presidentes Raúl Alfonsín (1983-1989) y José Sarney (1985-1990), no apuntaba apenas a la formación de una simple unión aduanera. Tenía también un objetivo político y estratégico. La perspectiva era la de que Argentina y Brasil constituyesen un polo de gravitación en América del Sur, núcleo de un futuro mercado común, fundamento para la formación de un Estado supranacional, algo similar a la Unión Europea. Este aspecto fue, de cierto modo, eclipsado por el Tratado de Asunción, que los gobiernos de Fernando Collor de Mello (1990-1992) y Carlos Menem (1989-/1999), celebraron el 26 de marzo de 1991, instituyendo el Mercosur, marcado, entre tanto, por el vicio libre-cambista y neoliberal, dominante, en aquel momento, en Brasil y en Argentina.

El proceso de integración entre estos dos países, que sería gradual (10 años), sectorial (bienes de capital) y administrado, sufrió una seria distorsión, en el sentido de un “regionalismo abierto”, como ensayo hacia la implantación del área de libre comercio de las Américas, pretendida por los Estados Unidos. La incorporación de Paraguay y de Uruguay, en virtud de sus características económicas e intereses diferentes de Brasil y de Argentina, determinó la apertura de innumerables y enormes brechas en la unión aduanera, cuyo plazo para su formación fue reducido de diez a cinco años.

Entre tanto, dentro de las condiciones existentes, el embajador Celso Amorim, como canciller del gobierno del presidente Itamar Franco (1992-1995), desarrolló y amplió la Iniciativa Amazónica, lanzada por Brasil en 1992, y ensanchó el proceso de integración a las repúblicas del Pacífico, tejiendo una serie de acuerdos con los Estados de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), como forma de  crear en diez años el Área de Libre Comercio de América del Sur (ALCSA).  Esta perspectiva de integración regional no se limitó a los aspectos comerciales. Existió acuerdo sobre la necesidad de promover la Integración de la Infraestructura Regional de América del Sur (IIRSA), a fin de modernizar las relaciones y potenciar la proximidad sudamericana, rompiendo los obstáculos fronterizos y formando un espacio ampliado, a través de obras y articulaciones en las áreas de transportes, energía y comunicaciones.

Durante el primer mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1999 y 1999-2003), que sucedió al presidente Itamar Franco, no se habló más del ALCSA, sin embargo los acuerdos de libre comercio con otros países de la región continuaron siendo negociados. El proyecto, en realidad, no había sido abandonado. Y el presidente Fernando Henrique Cardoso, en el año 2000, convocó a una reunión de cúpula de los jefes de Estado de América del Sur, realizada en Brasilia, durante los días 31 de agosto y 1° de septiembre. El objetivo fue discutir la integración regional del espacio económico de América del Sur, básicamente las interconexiones energéticas y vial, con financiamiento del BID y de la CAF (Corporación Andina de Fomento), mediante el entendimiento entre “el Mercosur ampliado y la Comunidad Andina (CAN),[i] con el acercamiento creciente de la Guayana y de Surinam”. De acuerdo a lo que destacó el presidente Fernando Henrique Cardoso, “un acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y la Comunidad Andina será la espina dorsal de América del Sur como espacio económico ampliado. Debe, por lo tanto, ser visto como un objetivo político prioritario”. [ii]

En efecto, la Cúpula de Brasilia apuntó no sólo a la integración física, económica y comercial de América del Sur. Había un objetivo de integración geopolítica, que se evidenció, sobre todo, en el hecho de no haber sido invitado México para participar del encuentro. Ante el resentimiento manifestado por el presidente Ernesto Zedillo Ponce de León, el presidente Fernando Henrique Cardoso alegó que México no había sido invitado porque el plan de interconexiones, una constante de la agenda de la Cúpula,  no podría llegar a América del Norte. La verdad, sin embargo, es que él estaba retomando el concepto geopolítico, i. e., el concepto de América del Sur, animado por el canciller Celso Amorim, en el gobierno del presidente Itamar Franco, a fin de pautar la política exterior de Brasil. Y el presidente Fernando Henrique Cardoso dejó entrever el carácter político de la Cúpula de Brasilia, al decir que era “el momento de reafirmación de la identidad misma de América del Sur como región donde la democracia y la paz abren la perspectiva de una integración cada vez más intensa entre países que conviven en un mismo espacio de vecindad”.[iii]

La afirmación de una “identidad propia”, diferenciada de América del Norte, preocupó a Washington. [iv] Y el presidente Fernando Henrique Cardoso explicitó aún más el objetivo político prioritario, y estratégico, de la integración de América del Sur, como espacio económico, al declarar, en 2001, que el “Mercosur es más que un mercado para Brasil, un destino”, mientras que el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), propuesta por los Estados Unidos, era “una opción”, a la cual podría adherir o no. [v]  Esta declaración  tuvo sus repercusiones y Henry Kissinger, en su obra Does America Need a Foreign Policy?, [vi]  observó que el Mercosur tendía a presentar la misma tendencia  de la Unión Europea, que buscaba definir una identidad política europea, no sólo diferente de los Estados Unidos, sino en manifiesta oposición a los Estados Unidos. [vii] Según afirmó, “especialmente en Brasil, hay líderes atraídos por la perspectiva de una América Latina políticamente unificada confrontando con los Estados Unidos y el NAFTA” [viii], el North American Free Trade Agreement, que había entrado en vigor el 1° de enero de 1994, creando el área de libre comercio entre los Estados Unidos, Canadá y México. En su percepción, mientras el ALCA era concebida como una simple área de libre comercio, el Mercosur configuraba una unión aduanera, allende fronteras, que tendría, por su naturaleza, aranceles más elevados para el mundo (arancel externo común) que entre los Estados asociados, y pretendía evolucionar hacia un mercado común”.  Y eso no le convenía porque, probablemente, “afirmaría la identidad latinoamericana (sic) como separada y, de ser necesario, opuesta a los Estados Unidos y al NAFTA.  “(...) Todo eso ha creado un potencial  debate entre Brasil y los Estados Unidos sobre el futuro del Cono Sur” – reconoció Kissinger[ix].

La perspectiva no era, entre tanto, la integración de América Latina, sino la integración de América del Sur, región geográficamente definida, con características específicas, que la distinguían en el escenario internacional y que sus peculiaridades y la contigüidad geográficas creaban una agenda común de desafíos y oportunidades, tal como fuera reconocida por los presidentes, en un Comunicado Conjunto de la Cúpula de Brasilia.  Y, en la Segunda Reunión de Presidentes de América del Sur, realizada en Guayaquil (Ecuador), entre el 26 y el 27 de julio de 2002, fue aprobado el “Consenso de Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo”, manifestando el propósito de construir “un futuro de convivencia fecunda y pacífica, de permanente cooperación” y declarando  “a América del Sur como Zona de Paz y Cooperación”.

América Latina o América del Sur

Al circunscribir el proceso de integración a América del Sur, Brasil rescató un concepto esencialmente geopolítico, en virtud de las características económicas, políticas y culturales, que la diferencian de América del Norte.  Ya en década de 1820,  George Hegel, en las clases sobre la filosofía de la historia mundial, resaltó el contraste entre América del Sur, donde predominaba el catolicismo, y América del Norte, una tierra de sectas, protestante, donde el comercio constituía el principal principio, un principio muy simple, aunque no fuese tan firme como en Inglaterra.[x] Y,  apuntando a América como la tierra del futuro, previo una “contienda entre la del Norte y la América del Sur,  en la cual debería manifestarse la importancia de la Historia Universal”. [xi] No explicitó qué tipo de contienda. Sin embargo, se refirió a México como un país aparte, tanto de América del Norte, representada por los Estados Unidos, y América del Sur, que comprendía a Brasil y los países de lengua española. También el escritor francés Michel Chevalier, en la introducción al libro Lettres sur l'Amérique du Nord[xii], publicado en 1837, hizo una observación similar a la de Hegel, al comparar a América del Sur con la Europa meridional, católica y latina, y la América del Norte, donde predominaba una población protestante y anglosajona.

Todo indica que el concepto de América Latina, integrando a México y demás países de América Central, fue usado por primera vez por el intelectual y político chileno Francisco Bilbao Barquín  (1823-1865), en una conferencia pronunciada en París el 24 de junio de 1856. Algunos meses después, el 2 de septiembre del mismo año, el escritor y diplomático colombiano José María Torres Caicedo (1830-1889), en un poema titulado “Las dos Américas”, se refirió a la  “raza de América latina, al frente tiene la sajona raza, enemiga mortal que ya amenaza, su libertad destruir y su pendón”, y agregó que “América del Sur está llamada a defender la libertad genuina, la nueva idea, la moral divina, la santa ley de amor y caridad”, pues  “el mundo yace entre tinieblas hondas:— en Europa domina el despotismo, de América en el Norte, el egoísmo, sed de oro e hipócrita piedad”. Posteriormente, en 1861, Torres Caicedo lanzó las “Bases para la formación de una Liga Latinoamericana”.  Y, en el mismo año, en un artículo publicado por la Revue des Races Latines, L. M. Tisserand denominó como  l’Amérique Latine lo que hasta entonces se conocía, en Europa, como Nouveau Monde o Amérique du Sud o républiques hispanoaméricaines. El abate Emmanuel Domenech (1825-1903), autor de Journal d'un Missionnaire au Texas et au Mexique 1846-1852, consolidó el concepto de América Latina, como “le Mexique, l'Amérique Centrale et l'Amérique du Sud”.

El concepto de América Latina, desarrollado para demostrar las diferencias, contrastes e incluso antagonismos con América del Norte, tal como Chevalier y Tisserand expresaron y difundieron, pasó a integrar el pan-latinismo, ideal que revestía las pretensiones imperialistas de Francia, bajo el reinado de Luis Bonaparte (Napoleón III) y fue manipulado para legitimar la intervención de Francia en México (enero 1862 – marzo 1867), donde había sido entronado el archiduque Ferdinand Maximilian, hermano del emperador de Austria. El propósito de Napoleón III era construir un Imperio Latino, en oposición a Gran Bretaña, y necesitaba establecer un eslabón de identidad con Iberoamérica de tal forma de legitimar su pretensión.  Pero ahí el concepto de América Latina, integrando el pan-latinismo según lo divulgado por Chevalier, entonces consejero de Estado de Napoleón III, y Tisserand, ya se distanciaba de la formulación de  Torres Caicedo, que le había dado un carácter defensivo frente a la expansión de los Estados Unidos, y de Francisco Bilbao, en cuya obra La América en Peligro, de 1862, no solamente denunció el despotismo europeo y su política de expansión sino que proclamó la necesidad de defender a México contra Francia.

En aquel momento, William H Seward, secretario de Estado del presidente Abraham Lincoln, invitó a Brasil para intervenir en México, junto con los Estados Unidos. Pero, aunque el emperador D. Pedro II no aprobase, personalmente, la iniciativa de Napoleón III,[xiii] su gobierno no aceptó la invitación, alegando que no tenía mayor interés en el asunto. [xiv]  Esta actitud del gobierno de D. Pedro II se debió al hecho de que Brasil consideraba a México fuera de su esfera de preocupación y nunca aspiró a tener ninguna interferencia en los países de aquella región, considerada como perteneciente a la órbita de influencia de los Estados Unidos.  De hecho, en el curso del siglo  XIX, Brasil se abstuvo de cualquier tipo de ingerencia en América del Norte, Central y el Caribe, al mismo tiempo en que resguardaba a América del Sur como su esfera de influencia. Dentro de América del Sur, sin embargo, el interés fundamental de Brasil, desde los tiempos de la colonización, se centró, particularmente, en los países de la Cuenca del Plata – Argentina, Uruguay, Paraguay y, de cierto modo, Bolivia, y lo que amplificó aún más la importancia geopolítica  de la región, primero para Portugal, durante la colonización, y para Brasil, fue el hecho de que el abastecimiento de Mato Grosso, Goiás y parte de S. Paulo dependía, casi en su totalidad, de la navegación fluvial.[xv]  El bloqueo de la libre navegación a través de los ríos de la Cuenca del Plata configuraba casus belli para el gobierno imperial.

Con las repúblicas del Pacífico, separadas por selvas y por la cordillera de los Andes, las relaciones de Brasil nunca adquirieron mayor peso y densidad, hasta la primera mitad del siglo XX. El interés primordial de Brasil consistió en buscar una solución para las cuestiones de límites y de navegación fluvial, a través del Amazonas,[xvi] y de ahí las misiones de Duarte da Ponte Ribeiro (1851), Miguel Maria Lisboa (1853), João da Costa Rego Monteiro, Felipe Lopes Neto, Joaquim Maria Nascentes de Azambuja (1866-1867)[xvii], enviadas a las repúblicas del Pacífico (Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela). La doctrina del uti possidetis sirvió de base para la demarcación de las fronteras, con la supremacía de la idea de la nacionalidad, que confirió a la política brasileña coherencia, racionalidad y continuidad como resaltaron Amado Luiz Cervo y Clodoaldo Bueno[xviii]. Y lo que Brasil trató de asegurar fue su soberanía sobre la Amazonia, antes de abrir el río a la navegación internacional, y evitar que las repúblicas del Pacífico fuesen inducidas por los Estados Unidos a atacarlo por el norte, aprovechando su intervención en  la guerra contra Paraguay (1864-1870).[xix]

Pauta de la política exterior de Brasil

El concepto de América del Sur y no el concepto de América Latina, muy genérico, y sin consistencia con sus reales intereses económicos, políticos y geopolíticos, fue el que siempre pautó, objetivamente, la política exterior de Brasil, cuyos intereses, desde el siglo  XIX hasta la mitad del siglo XX, se concentraron, sobre todo, en la región del Plata, o sea, Argentina, Uruguay, Paraguay y Bolivia, que conformaban su vecindario y con los cuales había fronteras vivas comunes, i. e, fronteras habitadas. José Maria da Silva Paranhos, barón de Río Branco, cuando ocupó el cargo de ministro de Relaciones Exteriores (1903-1912), buscó consolidar las fronteras de Brasil, con todos sus vecinos, y su política exterior estuvo pautada por directrices similares a las de la época de la monarquía (1822-1889), al considerar al continente como una suerte de condominio, en el que Brasil ejercería libremente su influencia sobre América del Sur, mientras que las Américas del Norte y Central, así como el Caribe, tendrían a los Estados Unidos como polo de gravitación. Cuando Panamá se separó de Colombia, con el apoyo de los Estados Unidos (1903), Río Branco, no obstante lamentar el acontecimiento, no protestó. Solamente reconoció a la nueva república de acuerdo con Argentina y Chile, como forma de mantener la unidad de los tres países, con los cuales pretendía establecer un acuerdo diplomático, conocido como ABC (Argentina, Brasil y Chile).

Pero, en 1908, reaccionó enérgicamente porque los Estados Unidos estaban favoreciendo a Perú en el litigio sobre los territorios de Purus y Juruá, afirmando el “nuestro derecho (brasileño) de actuar políticamente en esta parte sin tener que pedir permiso o dar explicaciones” al gobierno americano, que, según sus palabras, no debía involucrarse “para ayudar en nuestras desavenencias, en los asuntos en los que estamos embarcados”.[xx] Y un año después, 1909, amenazó romper relaciones con los Estados Unidos, si el presidente William Howard Taft ejecutase el ultimatum dado a Chile para pagar dentro de diez días el monto de U$S 1 millón, reclamado por la empresa norteamericana Alsop & Co.[xxi] Entre tanto, en 1910, Río Branco no atendió a un llamado de Nicaragua para ayudarla a impedir que un barco de guerra americano continuase apoyando una revolución que allá se estaba produciendo.[xxii] Brasil no tenía interés en ese tema. Y solamente, unido a Argentina y a Chile, configurando el bloque conocido como ABC, actuó, en 1915, como mediador para evitar una guerra entre México y los Estados Unidos, cuyos soldados habían ocupado la ciudad portuaria de Vera Cruz, bajo el pretexto de capturar un cargamento de armas alemanas, transportado por el navío Ypiranga, de la Compañía Hamburg-Süd.[xxiii] 

En 1927, sin embargo, el diplomático Ronald de Carvalho, en un “Informe Reservado sobre la Política Exterior de Brasil y la de los Países de América del Sur”, organizado por orden del entonces canciller Octavio Mangabeira, dejó bien clara la pretensión de Brasil, al afirmar, luego de definir varios objetivos a cumplir, que “volveremos a ocupar, en virtud del crecimiento natural de nuestra población y del desarrollo de nuestras riquezas, el lugar que nos corresponde en América del Sur”, o, dicho de otra manera, la supremacía que tuviera durante el siglo  XIX.[xxiv]

Oswaldo Aranha, cuando fue embajador en Washington, tomó, en 1935, una actitud similar a la del Barón de Río Branco, frente a la intromisión de los Estados Unidos en los asuntos de Brasil con los países vecinos.  Advirtió al Secretario de Estado, Summer Welles, que “nada explicaba nuestro (brasileño) apoyo a los Estados Unidos en sus cuestiones en América Central, sin una actitud recíproca de apoyo a Brasil en América del Sur”.[xxv]  Y, posteriormente, en su condición de ministro de Relaciones Exteriores del presidente Getúlio Vargas (1930-1945), firmó, con Enrique Ruiz-Guiñazú, canciller de Argentina, el Tratado del 21 de noviembre de 1941, cuyo objetivo era “establecer, de forma progresiva, un régimen de intercambio libre, que permitiese llegar a una unión aduanera /.../, abierta a la adhesión de los países limítrofes”, i. e., abierta a la adhesión de los países de América del Sur.

Argentina se configuraba cada vez más, como el socio comercial más importante de Brasil, puerta de salida natural para sus productos agrícolas y manufacturas. Y el presidente Getúlio Vargas, durante la Conferencia de Río de Janeiro, luego de la cual rompió relaciones con los países del Eje, no quiso forzarla o que Brasil se apartase de ella, por cuanto consideraba la amistad entre los dos países como “parte integrante de un programa de gobierno”. [xxvi]

Para Brasil, existían dos Américas, distintas no tanto por sus orígenes étnicos o incluso diferencia de idiomas, sino, principalmente, por la geografía, con las implicancias geopolíticas, y este fue el parámetro por el cual se orientó la política exterior de Brasil.  Henry Kissinger percibió claramente esta directriz y, en Does America Need a Foreign Policy?, comentó que Brasil veía su vinculación con los Estados Unidos como similar a dos pilares gemelos (twin pillars), correspondiéndole organizar América Latina, mientras que a los Estados Unidos le correspondía la misma tarea, en América del Norte, dos empresas trabajando en armonía, a través de un frecuente intercambio, y articulando sus  propósitos comunes”.[xxvii] América Latina, a la que Henry Kissinger se refirió, significaba, en realidad, América del Sur, como se puede claramente inferir de la frase, por cuanto América del Norte, comprendida como México y los países de América Central, era el área de responsabilidad de los Estados Unidos.

América del Sur y América del Norte

Según resaltó João Augusto de Araújo Castro, embajador de Brasil en Washington (1971-1975)[xxviii], Brasil jamás consideró sus relaciones con los Estados Unidos como un capítulo de las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina y desea cooperar con todos los países del continente, pero no quería ser confundido con ninguno de ellos, ni siquiera admitía ser confundido con su totalidad[xxix].

En efecto, Brasil no solamente no quería ser confundido con América Latina, en general, sino que no aceptaba dicho concepto, entonces generalizado y adoptado por las instituciones multilaterales, para enmarcar a toda una región donde los diversos Estados presentaban enormes disparidades y asimetrías. Brasil no quería ser diluido en un conjunto de países, de los cuales se diferenciaba por su dimensión territorial, demográfica y económica. Entre tanto, incluso cuando Brasil se refería a América Latina, lo que estaba subyacente era la idea de América del Sur, de la cual asumió abiertamente el liderazgo, cuando el presidente Juscelino Kubitschek lanzó, en 1958, la Operación Panamericana, apuntando a reformular los términos de la relación con los Estados Unidos. “Constato que en Brasil - y creo que en los demás países del continente – maduró la conciencia de que ya no conviene más que formemos un mero conjunto coral, una retaguardia desdibujada, un simple marco de fondo” – declaró Kubitschek.[xxx]

En aquellas condiciones, el continente significaba, sobre todo, el continente sudamericano. Y el formidable impulso que había tomado el proceso de industrialización de Brasil, como consecuencia de la implantación del parque siderúrgico de Volta Redonda, fue lo que aumentó y robusteció su pretensión de asumir su liderazgo vis-à-vis de los Estados Unidos.

La Operación Panamericana, cuyo sentido el presidente John Kennedy desvirtuó al lanzar, en 1961, la Alianza para el Progreso, con un carácter asistencialista, resultó en la creación del Área Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), atendiendo a una propuesta patrocinada por Argentina, Brasil y México.  De acuerdo con el Tratado del 18 de febrero de 1960, que estableció la ALALC, los países signatarios se comprometían a establecer una zona de libre comercio, en un plazo de 12 años, i. e., hasta 1972, mediante un proceso gradual de eliminación de todas las restricciones, cuotas y gravámenes entre los países y, para conseguirlo, se creó un sistema de listas, negociadas periódicamente.

Este proceso de integración se restringía al intercambio de bienes y no incluía áreas como servicios, infraestructura, inversiones extranjeras, políticas agrícolas, balanza de pagos, arancel externo común u otras políticas de coordinación económica y/o política. La creación de la ALALC posibilitó un incremento del comercio regional. Pero ante diversos problemas, como la falta de coordinación y la rigidez de los plazos y mecanismos, que no permitían otras formas de negociación, se planteó difícil la implantación del área de libre comercio hasta 1972, el Protocolo de Caracas (1969) extendió el plazo al 31 de diciembre de 1980. Concomitantemente, dentro del esquema de la ALALC, algunos países se organizaron en el Pacto Andino (1969), con un compromiso de mayor integración económica.

A pesar de prorrogado el plazo para la creación del área de libre comercio, la imposibilidad de cumplirlo llevó a los países latinoamericanos a efectuar una ronda de negociaciones, la cual llevó a la  reformulación de la ALALC, sustituida por la ALADI, con la celebración del Tratado de Montevideo del 12 de agosto de 1980. Todas las concesiones hasta entonces acordadas pasaron a formar parte del patrimonio histórico del nuevo organismo. Pero, a diferencia de la ALALC, la ALADI no tenía como meta crear una zona de libre comercio, dentro de un plazo determinado, sino que permite acuerdos bilaterales de preferencias arancelarias o mecanismos similares. Su objetivo habría sido crear un mercado común por medio de una serie de iniciativas multilaterales flexibles y diferenciadas, de acuerdo con el nivel de desarrollo de cada país. Los mecanismos del Tratado de 1980 configuran el marco básico para los convenios y tratados para las negociaciones. Y la ALADI constituyó una estructura más abierta que la ALALC, pues posibilitaba la integración o negociación con países fuera de la zona.

Comunidad Andina de Naciones

El temor de que Brasil y Argentina, bajo dictaduras militares, que defendían la revisión del concepto de soberanía, fuesen a formar un eje autoritario y tratasen de establecer una supremacía dual, tanto económica como política y militar, sobre el resto de América del Sur, llevó a la creación de la Comunidad Andina de Naciones, (CAN) una organización regional económica y política, con personalidad jurídica, constituida por Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, y al establecimiento, mediante el Protocolo de Trujillo (10/03/1996), del Sistema Andino de Integración (SAI), i. e., compuesto por un conjunto de órganos e instituciones que debían trabajar estrechamente vinculados entre sí, con los objetivos de profundizar la integración sub-regional andina y promover su proyección internacional.

La creación del mercado sub-regional se cristalizó, posteriormente, en el acuerdo de Cartagena, celebrado el 26 de mayo de 1969 y conocido, hasta 1996, como Pacto Andino.  Su objetivo era lograr un desarrollo equilibrado y armónico entre sus  miembros, acelerar su crecimiento y formar un mercado común a los países de la región andina. Y a fin de alcanzar dichos objetivos se consideró la adopción de un programa de reducción de aranceles y un programa de liberalización y el establecimiento de un arancel externo común. El Grupo Andino creó la Corporación Andina de Fomento (CAF), encargada de financiar proyectos en la región, la Corte Andina de Justicia, para examinar algunos asuntos de carácter legal que pudiesen ser motivo de controversias entre los miembros. Y, como parte de la política industrial, fueron establecidos programas sectoriales como forma de promover el desarrollo de industrias en forma racional y ganar con las economías de escala, con mercados más amplios, y obtener un  mayor poder de negociación.

El Pacto Andino, mediante la Decisión 24, instituyó un régimen común de tratamiento para las inversiones extranjeras, limitando la entrada de capitales y estipulando especificaciones sobre la propiedad de extranjeros, que podrían detentar el 100% del total del capital de una empresa, la remesa de capitales y royalties, así como la reinversión de capital registrado (restringido bajo la forma de una empresa mixta con  el 51% del capital nacional), los niveles de empleo de extranjeros, entre otros, además de afirmar los que no podían invertir (bancos, telecomunicaciones).

 La Decisión 24, reglamentando el capital extranjero, determinó el abandono del Grupo Andino por parte de Chile, en 1976, dado que la dictadura militar implantada por el general Augusto Pinochet, luego de derrocar al gobierno del presidente Salvador Allende (1970-1973)  implementó una política económica extremadamente liberal incompatible con las políticas de integración pautadas en el acuerdo de Cartagena.

La crisis económica de los años 80 y la liberalización del mercado en algunos países de la región en los años 90 debilitaron el Grupo Andino, que se convirtió en Comunidad Andina de Naciones, compuesta actualmente por cinco países - Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia - con una población total de 120 millones de habitantes en una superficie de 4.710.000 km2. El 3 de agosto de 2004, los presidentes Alejandro Toledo, de Perú, y Carlos Mesa, de Bolivia, firmaron un acuerdo bilateral, posibilitando el intercambio comercial entre los dos países, libre de aranceles. Y desde el 1° de enero de 2005, se hizo efectiva la libre circulación de los ciudadanos, entre los cinco países, sin necesidad de visa, una de las condiciones requeridas para la constitución gradual del Mercado común Andino. 

El Mercosur

La CAN, sin un polo industrial, en torno del cual pudiesen gravitar los demás países de América del Sur. El presidente Juan Domingo Perón ya había afirmado, en 1953, que el proceso de integración regional sólo podría ser promovido a partir de la unión de Argentina, Brasil y Chile (Pacto ABC), países que constituían la “unidad económica más extraordinaria del mundo entero (sic), todo hacia el futuro”, dada la disponibilidad de recursos que poseían.[xxxi] Según acentuó, era “indudable que, realizada esta unión, caerán en su órbita los demás países sudamericanos, que no serán favorecidos ni por la formación de un nuevo agrupamiento y probablemente no podrán realizar en manera alguna, separados o juntos, sino pequeñas unidades”.[xxxii]  Tres décadas después, en la primera mitad de los años 1980, este proyecto de integración no podía contar más con Chile, que se había retirado de la CAN, bajo la dictadura militar del general Augusto Pinochet, y había perdido gran parte de su parque industrial, debido a las políticas neoliberales, allá aplicadas, bajo la inspiración de los Chicago’s Boys.

Entre tanto, el acuerdo entre Brasil y Argentina ya se había delineado, en 1980, cuando el presidente xe "João Batista Figueiredo"João Batista Figueiredo (1979-1985) realizó una visita oficial a Buenos Aires (la primera de un jefe de Estado brasileño desde 1935) y allá firmó con el general Rafael xe "Videla"Videla, jefe de la Junta Militar argentina, una serie de protocolos de cooperación entre los dos países. Estos protocolos apuntaban a promover la interconexión entre los sistemas eléctricos de los dos países; eliminar la doble tributación y la evasión fiscal; construcción del puente internacional sobre el Río Iguazú; y cooperación cientí­fica y tecnológica. También abarcaban el área militar, para la fabricación conjunta de aviones – el caza-bombardero AX y el bimotor CX – y misiles; suministro entre la Siderbras y Fabricaciones Militares de Argentina; colocación en órbita común de un satélite de comunicaciones; así como en el campo de la energía atómica.

Esta tendencia se desarrolló, cuando, a comienzos de 1985, el presidente de Argentina, Raúl Alfonsín, propuso al presidente electo de Brasil, Tancredo Neves, promover un proceso de integración  "para fortalecer la democracia, afrontar la deuda externa y posibilitar la modernización productiva”. Con el deceso de Tancredo Neves, José Sarney, como vice-presidente, asumió  el gobierno de Brasil y llevó la propuesta adelante, firmando con el presidente Raúl Alfonsín, el 30 de noviembre de 1985 la Declaración de Foz de Iguazú. en seguida, el 29 de julio de 1986 fue firmada el Acta para la Integración Argentino-Brasileña, estableciendo el programa de integración y cooperación entre Argentina y Brasil, basado en los principios del gradualismo, flexibilidad, simetría, equilibrio, tratamiento preferencial frente a terceros mercados, armonización progresiva de políticas y participación del sector empresarial.

El programa de integración era sectorial, comenzando por el de bienes de capital. Luego de la firma del Acta del Alvorada, el  6 de Abril de 1988, los presidentes Sarney y Alfonsín firmaron, el 29 de octubre del mismo año, el Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo Brasil-Argentina, previendo la conformación de un espacio económico común a Brasil y Argentina, dentro de un plazo máximo de diez años,  en que los dos países deberían armonizar sus políticas aduanera, comercial, agrícola, industrial y de transportes y comunicaciones, así como coordinar sus políticas monetaria, fiscal y cambiaria.

Este proceso fue reformulado por el Acta de Buenos Aires (7 de julio de 1990), que anticipó el plazo para la formación de la unión aduanera entre los dos países para el 31 de diciembre de 1994, y el acuerdo de Complementación Económica nº 14, en diciembre del mismo año, instituyó el cronograma para la creación de una Zona de Libre Comercio.  El Tratado de Asunción firmado por Brasil y Argentina, con la adhesión de Paraguay y de Uruguay, confirmó el plazo de cinco años, i. e., 31 de diciembre de 1994, para la implantación de la unión aduanera, con la creación de un espacio económico común a los cuatro países. Y, aunque representase un avance en el proceso de integración, reflejó el espíritu mercantilista y libre-cambista de la época, como el propio nombre – Mercado Común del Sur - indicó. Fue concebido como un ensayo para la liberalización general del comercio, de conformidad con la ideología neoliberal y libre-cambista de los gobiernos de los presidentes Collor de Mello, de Brasil, y Carlos Menem, de Argentina. Y funcionó como un instrumento adicional para la aceleración de la liberalización de la economía brasileña, sin discrepar con las grandes líneas del Consenso de Washington,  transformando el programa bilateral de integración Brasil-Argentina, con mecanismos graduales y adaptados a las peculiaridades de los diversos sectores económicos, en un esquema automático y acelerado de reducción y eliminación de aranceles. La incorporación de Uruguay y de Paraguay cuyos aranceles eran más bajos, dado que son países importadores, forzó la reducción del Arancel Externo común (AEC), favoreciendo así el proceso general de liberalización del comercio, sin proponer, efectivamente, los mecanismos para la coordinación de políticas macroeconómicas.

La entrada en vigor del Arancel Externo común, el 1º de enero de 1995, marcó el inicio efectivo de la existencia de la unión aduanera, a pesar de varias brechas. Y el Mercosur concluyó en 1996 acuerdos de libre comercio con Chile y Bolivia, y en 1998 un acuerdo de Cooperación con la Comunidad Andina de Naciones (CAN), denominado “Acuerdo marco para la creación de la zona de libre comercio entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR”, haciéndose efectiva, finalmente, en octubre de 2004.

 La otra vertiente del proceso de integración entre Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay puede ser denominada “Mercosur político”. El 25 de junio de 1996, fue firmada en San Luis (Argentina) la Declaración Presidencial sobre Diálogo Político, creando el Mecanismo de Consulta y Concertación Política (MCCP), con el objetivo, entre otros, de buscar coordinar posiciones sobre asuntos internacionales de interés común. Los entendimientos fueron institucionalizados por medio de la Decisión 18/98, que creó el Foro de Consulta y Concertación Política; el 24 de julio de 1998, fue firmada en Ushuaia (Argentina) la Declaración Política del Mercosur, Bolivia y Chile como Zona de Paz; otros acuerdos de cooperación fueron alcanzados en las áreas judicial y de seguridad interna entre los cuatro países del Mercosur, Bolivia y Chile; y el Protocolo de Ushuaia (1998) instituyó oficialmente la “cláusula democrática”, a través de su artículo 1º,  estableciendo que “la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Partes del presente Protocolo”.

La UNASUR

El presidente Lula da Silva, desde el inicio de su mandato en 2003, demostró que la integración de América del Sur era prioridad número uno en su política exterior y que trataría de robustecer el Mercosur, profundizando los vínculos con Argentina, su principal socio, y la asociación estratégica con Venezuela y el Mercosur. La base económica y no exclusivamente política debería hacer hincapié en las relaciones de Brasil con los demás países de América del Sur y el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) desempeñó un importante papel en el fortalecimiento de esta política y pasó a dar un tratamiento similar al concedido a productos nacionales en los financiamientos de la Finame a bienes de capital fabricados en Argentina, Uruguay y Paraguay. El BNDES también aprobó un crédito de U$S 200 millones para la ampliación de un gasoducto en Argentina, con la construcción y montaje de la tubería, en un trecho de 508  kilómetros, expandiendo la capacidad de transporte de gas natural de la Compañía de Inversiones de Energía (Ciesa), ligada a la filial de la Petrobrás (Petrobrás Energía S/A, ex-Pérez Companc), a través de los  gasoductos General San Martín y Neuba II, y ampliando la oferta de gas natural y electricidad en la región del Gran Buenos Aires.

El presidente Lula da Silva dio continuidad al proyecto de integración física y energética y explicitó y enfatizó aún más el proyecto de formación de una Comunidad Sudamericana de Naciones, creada finalmente en la Tercera Reunión de los Presidentes de América del Sur, el 8 de diciembre de 2004, en la ciudad de Cuzco (Perú), cuando fue firmada la Declaración de Cuzco por parte de los presidentes y representantes[xxxiii] de los 12 países de la región, i. e., los cuatro países del Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay), los cinco de la Comunidad Andina (Venezuela, Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia), así como Chile, Surinam y Guayana. En dicha ocasión, el presidente Lula anunció la construcción de la Carretera Interoceánica, que Brasil y Perú estaban implementando. Era mucho más que un proyecto bilateral. Interesaba a todos los países de la región. Según resaltó el embajador Celso Amorim, que diera inicio a la formación de la ALCSA, en 1993, y volviera al cargo de canciller con el presidente Lula da Silva, la Comunidad Sudamericana de Naciones, basada inicialmente en un área de libre comercio y en proyectos de infraestructura, iría a reforzar la capacidad de negociación de los países de la región, aumentando su poder de negociación en los grandes bloques económicos, y admitió la posibilidad de que fuese a  generar un proceso de integración similar al de la Unión Europea, objetivo estratégico de Brasil.

Brasil, al alentar, en la reunión de Cuzco, el lanzamiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones, después denominada Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUL), tuvo un objetivo estratégico, apuntando a tornar no precisamente a sí mismo, sino al conjunto de los países del sub-continente, una potencia mundial, no sólo económica, sino también política. Su dimensión sobrepasaba, por lejos, el carácter meramente comercial. Brasil había comprendido que la consecución de tal objetivo pasaba por su integración con Argentina y, en una segunda etapa, con todos los demás países de América del Sur. La unión de Argentina y de Brasil no significaba una suma de dos países, sino una multiplicación de factores, como cierta vez el presidente Arturo Frondizi (1958-1962) resaltó.[xxxiv]  Y la unión de los demás países de América del Sur con Brasil y Argentina, en una comunidad económica y política, conformaría una gran potencia, con un enorme peso en el escenario mundial.

Se tornaba necesario, por  lo tanto, crear un marco institucional, un organismo más amplio, para abarcar y agregar a todas las naciones de América del Sur que no participan plenamente del Mercosur, con el objetivo de promover la realización de varios proyectos de integración, no sólo económica y comercial, sino también de comunicación, infraestructura, transporte, energética, educacional, cultural, científica y tecnológica. La celebración del Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR)  fue  un hecho de gran  significación histórica. La UNASUR pasó a tener una personalidad jurídica, con la forma de una organización internacional, con un Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno, un Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y un Consejo de Delegados. Constituye un avance en el sentido de la coordinación de políticas. Y dentro de este marco institucional debe concretarse el proyecto del Banco del Sur y del gasoducto desde Venezuela, pasando por Brasil, hasta Argentina. Dificultades, divergencias, contradicciones hay y siempre habrá, en virtud de la enorme asimetría que existe entre los países de América del Sur, principalmente entre Brasil y sus vecinos. No existe, sin embargo,  ninguna perspectiva para los países pequeños si no se unen y forman un amplio espacio económico común, de modo de alcanzar una mejor inserción nacional.

Brasil constituye, por si sólo, un enorme espacio económico, no obstante la asimetría existente entre los 26 Estados que lo componen.  Adquiere un peso internacional mayor. Mayor, sin embargo, sería el peso de América del Sur integrada. Compuesta por doce Estados, dentro de un espacio contiguo, poseía, en 2007, una población total de 294 millones  de habitantes (2008), cerca del 67% de toda América Latina y el equivalente al 6% de la población mundial (6.706.993.152 - 2008 est.), con integración lingüística, pues la inmensa mayoría hablaba portugués o español, y detentaba una de las mayores reservas de agua dulce y biodiversidad del planeta, además de inmensas riquezas en recursos minerales, pesca y agricultura. Y no sólo su población era casi  equivalente a la de los Estados Unidos (307.212.123, est. 2008). Su territorio, cerca de 17 millones de kilómetros cuadrados, era el doble del territorio americano, con 9.631.418 kilómetros cuadrados.

En tales circunstancias, la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), con un PBI del orden U$S 3,031 trillones, para el cual el Brasil contribuía con U$S 1,990 trillón (est. 007)[xxxv], dos tercios de toda América del Sur, podía representar un espacio económico y político autónomo, oponiéndose al esfuerzo de los Estados Unidos en el sentido promover la integración subordinada de América del Sur a su propio espacio económico, a través del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y/o de los tratados de libre comercio con algunos países de la región. Y la crisis desencadenada por la tentativa separatista de Santa Cruz de la Sierra y demás departamentos de la Media Luna de Bolivia, en 2008, dejó en evidencia la capacidad política de la UNASUR de influenciar y obtener importantes resultados en el sistema internacional, en el que prevalecerán los grandes bloques, constituidos por los Estados Unidos, Unión Europea, Rusia, China e India.

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