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Políticas de profesionalización
docente y de inclusión educativa en
el Uruguay del Siglo XXI:
un modelo para armar
por la
profesora María Ester Mancebo*
memancebo@gmail.com
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“La enseñanza y la formación docente son inevitablemente
empresas políticas y están, en ese sentido, cargadas
de valor y construidas socialmente. A lo largo del
tiempo, ellas influencian y son influenciadas por
las historias, economías y culturas de las
sociedades en las cuales existen, particularmente
por las visiones en competencia sobre los propósitos
de las escuelas y de la educación”.
Cochran-Smith, M. (2000:165)
 En sintonía con la
cita de la conocida autora estadounidense, el
presente trabajo asume que la educación de un país
en un momento dado es fruto de la construcción
histórica, en procesos de mediana y larga duración
en los que intervienen múltiples actores con
visiones, ideologías e intereses muchas veces
divergentes. Como en las otras áreas de la vida
pública, las políticas educativas son justamente el
canal a través del cual se impulsa el cambio
radical, el ajuste, el statu quo o la restauración
del pasado.
Desde esta
perspectiva esta ponencia sostiene que en el Uruguay
de la segunda década del SXXI las políticas de
inclusión educativa y las de profesionalización
docente conforman un “modelo para armar”, un
verdadero puzzle con piezas que deben encajar
perfectamente si es que se pretende superar la seria
problemática de exclusión socioeducativa que
enfrenta el país.
El argumento se
desarrolla en tres secciones. En la primera de ellas
se presenta el estado del arte sobre la
profesionalización docente y, atendiendo a este
marco conceptual, en la segunda parte se
sistematizan los principales rasgos de la profesión
docente en Uruguay. Finalmente, se plantea por qué
es necesario avanzar en el desarrollo conjunto y
complementario de inclusión educativa y de
profesionalización docente.
B. La
“profesionalización docente”: la necesaria
conjugación de “condiciones de trabajo” y
“desarrollo profesional”
Los estudios sobre la
profesionalización de los docentes son muy numerosos
y a través de su lectura es posible reconocer
distintas etapas de conceptualización del tema.
La primera de ellas
se entronca con la Sociología de las Profesiones que
tuvo auge en los años 60 y ha girado en torno al
concepto clásico de “profesión”, evaluándose en qué
medida puede o no hablarse de profesión en el caso
de la labor docente. En esta línea resultaron claves
los aportes de Hoyle (1982) con la identificación de
las diez cualidades principales de una profesión. En
la definición de Hoyle una "profesión" es una
ocupación que desempeña una función social; exige un
considerable grado de destreza que se ejercita en
situaciones que no son rutinarias; requiere un
cuerpo sistemático de conocimientos; la adquisición
de este cuerpo de conocimientos y el desarrollo de
la mencionada destreza implican un prolongado
período de enseñanza superior; en dicho lapso se
produce, además, la socialización en los valores y
cultura de la profesión; esos valores tienden a
centrarse en el interés del cliente y a veces se
hacen públicos en un código ético; el profesional
debe tener libertad para poder juzgar y decidir en
cada momento cuál es el curso de acción más
conveniente; los miembros de la profesión se
organizan como grupo frente a los poderes públicos;
como contracara del largo período de formación y la
responsabilidad, los miembros de la profesión
encuentran alto prestigio social y una elevada
remuneración.
Desde este enfoque
algunos autores han concluido que la enseñanza no
reúne ni los requisitos generales ni los
particulares de una verdadera profesión. Marcelo,
por ejemplo, puntualiza que el período formativo de
los docentes no es prolongado; no se dispone de una
estructura de conocimiento que explique y dé
dirección a la práctica de la profesión docente;
falta frecuentemente una cultura común a los
docentes que se transmita a los candidatos a
profesor; la socialización de los profesores a
través de las prácticas de enseñanza es a menudo un
proceso casuístico y no atendido sistemáticamente;
como resultado de las características anteriores,
las barreras entre los miembros y no miembros de la
profesión son débiles o inexistentes; la
remuneración económica y muchas veces el prestigio
social no son comparables con los que se encuentran
en las profesiones (1995). Por su parte, Fernández
Enguita explica la condición de „semiprofesionales.
de los docentes por la autonomía y la autoridad
limitada que usufructúan (1993).
En una segunda etapa
de los estudios sobre la profesión docente se avanzó
en su caracterización. Se planteó entonces que se
trata de una profesión con una fuerte tendencia a la
feminización y a la masificación, en la que suele
constatarse un fenómeno de aislamiento de los
profesores (Hargreaves, 1994; Fullan-Hargreaves,
1999; Fernández Enguita, 1993) que trae una doble
consecuencia: la “competencia desaprovechada” de los
mejores docentes y la “incompetencia ignorada” de
los malos enseñantes (Fullan-Hargreaves, 1999).
En la mayoría de los
países la carrera docente es “plana” –con pocos
peldaños a recorrer y pocos incentivos para hacerlo
(Fullan-Hargreaves, 1999)– y se ha visto que la
labor docente entraña riesgos psicológicos, razón
por la cual se ha acuñado el término “malestar
docente”3 (Esteve, 1994)–.
También se ha
señalado que frecuentemente el trabajo docente se ve
sometido a un proceso de “intensificación”4 por el
cual las tareas y responsabilidades de los
profesores son cada vez más amplias (Hargreaves,
1994; Fullan-Hargreaves, 1999) y muestra una
tendencia a la “burocratización” (Marcelo, 1995) en
el sentido que, a diferencia de lo ocurrido en las
verdaderas profesiones, la docencia suele adoptar
modalidades de control burocrático en sustitución
del control profesional; éste siempre supone la
aplicación de criterios rigurosos determinados por
la propia profesión para la iniciación a la
profesión (de forma de asegurar la competencia para
el ejercicio profesional) así como para el contenido
y la estructura del trabajo. En esta dirección
Fullan y Hargreaves (1998) señalan que la profesión
docente debe devenir una “profesión auto-regulada”,
al tiempo que Ávalos (1997) introduce la noción de
“empoderamiento” docente.
Algunos autores
hablan incluso de “proletarización” en cuanto los
docentes han perdido el control sobre los medios, el
objetivo y el proceso de su trabajo:
“El término es fuerte
y recuerda más la situación de los obreros en el
siglo pasado que el destino de unos trabajadores
cualificados del sector terciario que, sin ignorar
que son asalariados, fingen creer que ejercen una
profesión liberal o trabajan como artesanos
independientes. En este caso no se trata de
proletarización como un asunto de ingresos y
explotación económica, aunque la situación
financiera y de trabajo de los docentes sea precaria
en muchos países. La „proletarización. que podría
producirse no va a conducir a los docentes a la
condición obrera ni al nivel de vida de los
trabajadores manuales. Se trata de una desposesión
más simbólica” (Perrenoud, 1996:556).
Por todo lo anterior
se ha presentado la profesión docente en una
situación de verdadera "crisis" (Ghilardi, 1993). La
pérdida de prestigio y status social, junto con el
deterioro de las condiciones materiales de trabajo,
han incrementado en muchos países las dificultades
para atraer a los docentes requeridos por el sistema
educativo y han debilitado la afluencia de los
egresados más competentes de la enseñanza
secundaria, que prefieren dirigirse a otras
ocupaciones. Según Tedesco (1996), en términos de
políticas educativas, esto trae como consecuencia la
necesidad de impulsar estrategias de acción
destinadas a atraer a la docencia a jóvenes
talentosos.
Como se ve, en esta
caracterización de la profesión docente se incluye
frecuentemente el análisis de las condiciones de
trabajo de los docentes (Tardif-Lessard, 1999), sea
en términos descriptivos o como variable explicativa
de la calidad de la educación. El estudio de
Firestone y Pennell (1993), por ejemplo, sistematiza
los hallazgos de diversas investigaciones respecto
al impacto de las condiciones de trabajo sobre el
compromiso docente, al tiempo que otros estudios han
indagado en torno a la relación entre el compromiso
de los docentes y el rendimiento de los estudiantes
(Kushman, 1992).
Ahora bien, más
recientemente, en la tercera etapa de
conceptualización sobre la profesionalización
docente, se ha puesto el énfasis en la idea de
“proceso de profesionalización”, planteándose la
existencia de un continuo que va desde un polo de
desprofesionalización5 a otro de profesionalización
plena. El “modelo de rasgos” en el que se detallaban
los prerrequisitos que debe cumplir toda ocupación
que aspire a tener la categoría de profesión fue en
parte sustituido por el “modelo de proceso” (Imbernón,
1994b) en el cual se distinguen dos factores de
incidencia clave en la profesionalización docente:
las condiciones de trabajo y el desarrollo
profesional.
Si en el primer rubro
deben incluirse aspectos tales como la carrera
docente, el régimen de contratación, el grado de
estabilidad ocupacional, el salario –entre otros
aspectos-, en el “desarrollo profesional” el acento
está en las necesidades de formación que se suceden
en las distintas etapas de la vida profesional. Con
la clásica distinción entre profesores nóveles y
experimentados (Imbernón, 1994b), se puede pensar el
desarrollo profesional a lo largo de un continuo en
el que la formación inicial representa un punto
fundamental aunque no exclusivo ni suficiente; de
ahí la importancia de otros canales complementarios
y variados: cursos específicos, postgrados,
asistencia al profesorado directamente relacionada
con el centro educativo, desarrollo de comunidades
de práctica profesional docente, colaboración con
expertos externos a la comunidad educativa6.
En el entendido que
no conviene pensar el desarrollo profesional en base
a un listado de contenidos que los futuros docentes
debieran aprender en su formación de grado para
luego enseñar en la escuela o el liceo, muchos
países (básicamente del mundo anglosajón) han
apostado a la construcción de “estándares”, al
tiempo que otros países han avanzado en la reflexión
sobre las “competencias docentes” entendidas como:
“La
capacidad de hacer con saber y con conciencia sobre
las consecuencias de ese hacer.
Toda competencia
involucra, al mismo tiempo, conocimientos, modos de
hacer, valores y responsabilidades por los
resultados de lo hecho” (Braslavsky, 1999)7.
“Un saber hacer que
permite la actuación inmediata a partir de un
repertorio de habilidades disponibles” (Vaillant,
2002:25)
Según
Perrenoud (1994), no es posible pensar que en los
pocos años que dura la formación inicial el futuro
docente pueda adquirir todas las competencias que
necesitará para su ejercicio profesional. De ahí la
importancia de pensar en el desarrollo profesional
como un continuo, privilegiando en la formación
inicial las “competencias de alto nivel taxonómico”,
aquellas que preparan para la resolución de
problemas complejos, que son diversos y cambiantes.
Asumiendo que no se puede dotar a los futuros
docentes de una panoplia de soluciones pre-establecidas,
es necesario privilegiar las competencias
“flexibles, polivalentes, abiertas” que permitan al
maestro “reconstruir cada
día [...] de manera más o menos intuitiva a) una
política de educación; b) una ética de la relación;
c) una epistemología de los saberes; d) una
transposición didáctica; e) un contrato pedagógico;
f) una teoría del aprendizaje... Tal la
complejidad... Ella no es puramente técnica o
lógica...” (1994:202-203).
¿Cuáles son entonces
esas competencias? Son aquellas que permiten
“articular
constantemente el análisis y la acción, la razón y
los valores, los objetivos y las limitaciones de la
situación. Esas competencias son indisociablemente
teóricas y prácticas. Reflexionar, anticipar,
planificar, evaluar, decidir en situación de
urgencia, stress, incertidumbre y ambigüedad... En
cuanto a las prácticas, al mismo tiempo que se
desplaza en el espacio de la clase, escribe en el
pizarrón o en el retroproyector, formula una
pregunta, responde, se inclina sobre el cuaderno de
un alumno.
Ciertas prácticas son
simplemente mejor observables, más materiales, más
concretas, mientras que otras son más invisibles,
simbólicas. Pero en todos los casos, se trata de
poner en práctica esquemas de acción que incluyen
decisión, evaluación, planificación, juicio,
realización de un proyecto, negociación,
comunicación, etc. Y todas las prácticas, desde las
más concretas a las más abstractas, movilizan las
representaciones... [Las representaciones y los
esquemas] son dos caras complementarias del capital
intelectual y cultural de un actor” (1994:203-204).
En la visión de
Perrenoud la docencia como “oficio complejo”
requiere no sólo la movilización de competencias
múltiples sino también ciertos rasgos de
personalidad, por lo que las carreras de Magisterio
y Profesorado deben necesariamente apuntar a la
“formación global de la persona” reconociendo
“la importancia de
las dimensiones existenciales, relacionales y
afectivas en la confrontación con el otro, la
complejidad, la incertidumbre, el fracaso”
(1994:207).
Por su parte, en uno
de sus últimos trabajos, la gran pedagoga argentina
Braslavsky (2002b) enunció cinco competencias
fundamentales para el buen desempeño docente en el
mundo del siglo XXI en el que reina la complejidad y
la incertidumbre. Se trata de competencias no
tradicionales, frecuentemente ausentes en las
instancias de formación y ejercicio docente, para
cuyo desarrollo la autora sugirió diversas
estrategias -también “no tradicionales”.
(i) Ciudadanía. Los docentes deben tener una actitud abierta
(“open-minded”) al mundo, buscando comprender su
diversidad y complejidad; para ello, se propone la
realización de pasantías en el ámbito privado y
público, la incursión en el mundo de la cultura, el
diálogo con el mundo extra-escolar, todo lo cual
supone la ruptura de los circuitos endogámicos
tradicionales en el sistema escolar.
(ii) Sabiduría. En la “sociedad del conocimiento” difícilmente
puedan los docentes dar respuestas a todas las
preguntas de sus estudiantes, por lo que deben
abandonar la ilusión de posesión de todo el saber y
la información y adquirir la competencia de
“preguntar las verdaderas preguntas” y “buscar
nuevas respuestas”.
De ahí la pertinencia
de que los candidatos a docente y los docentes
En ejercicio
participen en debates con otros profesionales,
incursionen en temas de historia de la ciencia,
trabajen con biografías de grandes personalidades.
(iii) Empatía. En un mundo globalizado y diverso emerge como
fundamental que los docentes sean capaces de
comprender y sentir al otro, sea éste un individuo o
un colectivo, un estudiante o una corporación
empresarial. La empatía se gesta a través del
contacto con manifestaciones culturales variadas, la
lectura y el análisis de libros, entre otras
estrategias.
(iv) Institucionalismo. La competencia docente para trabajar
con un enfoque institucional, articulando la
macropolítica del sistema educativo con la
micropolítica de la escuela y del salón de clase,
reviste gran importancia para el fortalecimiento de
la “polis” y su vida pública. Los estudios de caso,
el seguimiento de las políticas públicas, el
análisis comparativo son, según Braslavsky, vías
para fomentar esta competencia.
(v) Pragmatismo. Los docentes deben ineludiblemente conocer,
saber seleccionar, utilizar, evaluar, perfeccionar y
crear estrategias pedagógicas para promover el
aprendizaje de los alumnos. Esta competencia
trasciende ampliamente la mera exposición de
información, y su desarrollo puede favorecerse con
el trabajo en equipo, el uso de las nuevas
tecnologías, la realización de proyectos
experimentales.
En realidad, esta
enunciación de competencias forma parte de la
apelación de Braslavsky a la “reinvención” de la
profesión, por oposición a la mera demanda de
profesionalización que
“podría llevar a la
creencia de que es necesario garantizar la mejor
adquisición de las habilidades estandarizadas del
siglo XVIII con las cuales se enfrentaban las
necesidades y demandas que tenían las escuelas en
los primeros años de la profesión y que, aún si
fueran dominadas por todos los docentes en
ejercicio, serían inapropiadas hoy.
El tema va más allá
de ese punto. Se trata de construir un nuevo campo
de profesiones (en plural) con nuevos significados,
revisiones y reconceptualizaciones. Este es el
cambio fundamental que hará posible lidiar con los
cambios estructurales que hoy enfrentan los docentes
(en plural, porque son muchos y porque tienen muchos
perfiles diferenciados)" (2002b:16).
En esta perspectiva
la reinvención de la profesión es una empresa de
mediano aliento y mediano plazo, y requiere ciertas
condiciones absolutamente indispensables, ninguna de
las cuales se ha mantenido en forma persistente a lo
largo del tiempo en la mayor parte de los países
latinoamericanos: una formación inicial de calidad,
instancias periódicas de desarrollo profesional,
supervisión docente adecuada, involucramiento de
grupos de profesores en la mediación entre el
conocimiento y el conocimiento escolar (Braslavsky,
2002b).
En suma, la mirada
sobre la profesión docente ha variado sensiblemente
en las últimas dos décadas. Hoy se habla del
“proceso de profesionalización” en el que resultan
claves dos factores: el desarrollo profesional y las
condiciones de trabajo. Esta es la perspectiva
adoptada en esta ponencia y desde ella se analizará
a continuación la situación uruguaya.
La profesionalización
docente en Uruguay
Las fuentes de
información sobre la profesión docente en Uruguay
Las fuentes de datos
sobre la profesión docente en Uruguay son escasas y
parciales puesto que en su mayor parte han sido
relevadas en operativos ad hoc, no siendo parte de
un sistema de información que opere en forma
regular. Permiten pues solo fotografías parciales de
una realidad que se sabe es por demás compleja. En
este marco, se destaca el último censo a los
docentes de la Administración Nacional de Educación
Pública (ANEP) realizado en el año 2007 que permite
una comparación con los censos previos de maestros
primarios (1994), profesores de la enseñanza técnica
(1994), de secundaria (1995) y formadores de
formadores (1999 y 2002). También tiene especial
relevancia la encuesta representativa de maestros y
profesores de enseñanza media pública y privada que,
con un total de 3.000 casos, fue desarrollada en el
2001 por la ANEP en convenio con el UNESCO/IIPE
Bs.As.
En este apartado se
sistematiza parte de esa información disponible
atendiendo en particular a las dimensiones que la
literatura reconoce como fundamentales en cuanto a
la profesionalización de los docentes: el desarrollo
profesional y las condiciones de trabajo.
La composición
sociodemográfica
De acuerdo al Censo
del año 2007 (ANEP, 2008), el cuerpo docente
uruguayo está fuertemente feminizado (80.9% de
mujeres frente a un 19.1% de hombres) y muestra un
predominio de las edades medias (la edad promedio es
40.4). Entre los casi 42.000 docentes de la ANEP,
dos tercios vive en el interior del país y un tercio
lo hace en la capital; en el total, dos tercios
desempeña su función en la misma localidad donde
reside pero un tercio se traslada, sea a otra
localidad de su departamento de residencia y/o a una
localidad de un departamento distinto al que reside.
Desde el punto de
vista de su posición social, los datos censales
reafirman los revelados por primera vez en el
referido estudio del 2001 (ANEP-UNESCO/IIPE, 2003):
los docentes uruguayos se ubican mayoritariamente en
los tramos de ingreso medio y medio superiores de
los hogares del país, pero un 20% pertenece al 40%
más pobre de la población. Por otra parte, cuando se
comparan los ingresos de los hogares de los docentes
con los percibidos por otros hogares con niveles
educativos similares se encuentra una mejor
situación de éstos frente a aquellos; en otras
palabras, maestros y profesores pertenecen a hogares
ubicados en los estratos de menor ingreso de la
población altamente educada.
Esta investigación
también analizó la evolución histórica de la
extracción social de los docentes y lo hizo
comparando el clima educativo del hogar de origen de
diferentes cohortes. La conclusión fue clara: “la
tendencia general tanto para maestros como para
profesores (es) a disminuir la brecha de
sobre-educación que caracterizaba a los docentes más
viejos.” (2003: 37)
La extracción social
de los docentes se asocia, además, a su nivel
académico, tema que ha sido abordado recientemente
por Boado y Fernández (2010) a través de un panel de
los jóvenes testeados en PISA 2003. El análisis de
las trayectorias académicas y laborales de estos
jóvenes revela que entre aquellos que al 2007 habían
accedido a la educación superior, los que asistían a
institutos de formación docente en el 2007 habían
tenido en PISA 2003 una performance inferior a la de
quienes concurrían a la UdelaR y a los institutos
universitarios y universidades privados.
El desarrollo
profesional
La formación inicial
Uruguay cuenta con un
100% de maestros primarios titulados pero arrastra
un déficit histórico de docentes que enseñan en el
nivel medio sin la acreditación correspondiente: la
tasa de titulación es de 59.0% en Secundaria (CES)10
y 44.3% en el ámbito de la educación técnica (CETP)11
(ANEP, 2008). Esta proporción constituye, por un
lado, un notorio avance respecto a la titulación
registrada en los censos anteriores12 -lo cual
claramente se vincula a la instalación de los
Centros Regionales de Profesores (CERP) a partir del
año 199713, pero, por otro lado, indica que la
enseñanza media Uruguay tiene aún una brecha a
saldar en materia de titulación docente, con
situaciones muy diversas desde el punto de vista de
su formación: además de los profesores acreditados
que completaron la carrera de Profesorado, hay
docentes sin estudios terciarios, otros con estudios
terciarios docentes no específicos, hay quienes
cursaron estudios terciarios docentes pero no los
completaron, otros con estudios terciarios no
docentes incompletos o con estudios terciarios no
docentes completos.
Desde el punto de
vista cuantitativo, la matrícula de formación
docente experimentó un acelerado crecimiento entre
los años 1992 y 2004, con una tasa promedio anual de
12.4% (Grau et al, 2008). El crecimiento continuó en
el quinquenio siguiente ya que la matrícula de
formación docente pasó de 19.000 en 2004 a 22.000 en
el 2009 (ANEP, 2010b).
La formación inicial
de los docentes es de carácter terciario y ha tenido
carácter “normalista”, no universitario.
Históricamente la formación inicial de maestros y
profesores siguió derroteros bien diferenciados. La
de los maestros primarios ha tenido como
característica central la homogeneidad ya que a
partir de la creación en 1885 del primer Instituto
Normal en Montevideo, los planes de estudios fueron
lógicamente cambiando pero mantuvieron una
uniformidad básica.
En contraposición, la
formación inicial de los profesores registra una
nota de heterogeneidad, con tres modelos
fundamentales que se han sucedido y han coexistido
por momentos (Mancebo, 2003; Mancebo et al, 2000b).
Un primer modelo estuvo constituido por el Instituto
de Profesores Artigas (IPA), fundado en 1949 por el
Dr. Grompone con el objetivo de formar docentes que
constituyeran una verdadera élite educativa,
preparada para enseñar en una educación media de
cobertura limitada, a la que asistían
aproximadamente 100.000 estudiantes a mediados de
los años '60. Se instituyó así una fuerte
selectividad en el momento de ingreso a la carrera
(para cursar la misma era entonces preciso aprobar
un severo examen, con cupos preestablecidos
rigurosamente) y se armó un régimen de estudios con
elevados niveles de exigencia que se desarrollaba en
forma presencial exclusivamente en la capital. Con
algunas variaciones, este modelo siguió vigente
durante toda la segunda mitad del siglo XX
uruguayo.
Frente al "modelo IPA",
la creación, en 1977, de veintiún Institutos de
Formación Docente (IFD) buscó instaurar la
descentralización a nivel de la formación inicial de
profesores, en un contexto en el que la matrícula de
educación media había crecido significativamente14 y
demandaba una mayor cantidad de docentes formados.
Los IFD fueron ubicados en todas las capitales
departamentales, a excepción del departamento de
Colonia – donde se establecieron IFD en Carmelo y
Rosario, no en la ciudad de Colonia – y del de
Canelones –con tres IFD, en la capital
departamental, San Ramón y Pando.
Este segundo modelo
intentó ser más flexible que el del IPA, con un
régimen de estudios semilibre por el cual el
estudiante tomaba algunos cursos con carácter
presencial (los de Ciencias de la Educación, comunes
a la carrera de Magisterio) y rendía las asignaturas
de la especialidad en el IPA en carácter de libre.
La reforma educativa
de la segunda Administración Sanguinetti (1995-2000)
impulsó una política de formación inicial de los
docentes de enseñanza media que constó de tres
vectores claramente diferenciados: la construcción
física e institucional de los CERP en el Interior,
el mantenimiento sin cambios del modelo IPA en
Montevideo y la desactivación paulatina de la
carrera de Profesorado en los IFD del Interior. El
primer vector fue decididamente priorizado por la
reforma que creó seis CERP entre los años
1997-200015.
En perspectiva
histórica, si el modelo IPA había significado una
apuesta a la excelencia académica y el modelo IFD
había priorizado la descentralización, la
instalación de los CERP supuso la aparición de un
tercer “modelo” de formación, con un nuevo plan de
estudios, un régimen de dedicación total tanto de
estudiantes como de profesores y nuevos énfasis en
cuanto a los objetivos: la profesionalización
docente y la equidad.
En el período
2005-2010 en materia de formación inicial se impulsó
la unificación de la formación de grado y su
universitarización. La primera línea de política se
concretó en la aprobación del Plan Nacional
Integrado de Formación Docente (Plan 2008) que fue
elaborado con particular apego a la lógica
incrementalista característica del diseño de
políticas educativas durante la Administración
Yarzábal (Mancebo-Bentancur, 2010) y que, como el
nombre lo indica, es un propuesta integrada para
todas las carreras de profesorado, magisterio y
maestros técnicos, que permite la movilidad
horizontal de los estudiantes entre las distintas
carreras (ANEP, 2010a y 2010b). En relación al
profesorado, el Plan supuso la eliminación de la
heterogeneidad curricular vigente entre el 1997 y
2007, visualizada por las autoridades del período
2005-2010 como una verdadera “fractura”:
“Esta situación (de
coexistencia entre los modelos IPA, IFD y CERP)
produjo entre los años 1996 y 2004 una fractura en
el sistema de formación docente, no exenta de
enfrentamientos. Tanto por razones políticas como
académicas, era necesario proceder a su
unificación.” (Barboza, 2010b:115)
“Ciertos aspectos
cualitativos de los procesos de formación docente
también resultaban preocupantes. Para similares
funciones docentes no existían procesos formativos
comunes; al contrario, regían planes de estudio
diferentes adoptados en sucesivas fechas, al amparo
de procesos de reforma que no contaron con el
conveniente consenso.
No se trata de
preconizar el anquilosamiento institucional, pero
habría que evitar un excesivo activismo innovador.
Por su propia naturaleza, la educación no se
caracteriza por la inmediatez de sus frutos
sociales. Todo cambio obliga a la mayor prudencia y
a contar en el mayor grado posible con el respaldo
de un buen nivel de consenso. Correspondía
esforzarse, pues, en armonizar los diversos planes
entonces vigentes.” (Yarzábal, 2010b:33)
Así, el gradualismo,
la búsqueda de consensos y la apuesta a la
homogeneidad curricular fueron pilares de la
política de formación docente del período 2005-2010.
En este marco, los CERP no desaparecieron pero sí lo
hizo su modelo de formación docente y, además, desde
el punto de vista institucional dejaron de depender
del Centro de Capacitación y Perfeccionamiento
Docente y pasaron a integrar, junto con todas los
restantes centros de formación inicial, la Dirección
de Formación y Perfeccionamiento Docente (DFPD) del
CODICEN de la ANEP. Estos movimientos permiten dos
interpretaciones no necesariamente excluyentes:
desde un ángulo, se puede decir que se completó el
proceso de institucionalización de la política
nacida en 1997; desde otro, se puede considerar que
la política CERP desapareció en tanto se desmontaron
dos de sus elementos fundamentales, el currículum y
el formato institucional (Mancebo, 2003).
Este no fue, sin
embargo, el mayor cambio institucional de la
formación docente impulsado en el período. El mismo
radicó en la creación del Instituto Universitario de
Educación (IUDE) por la Ley de Educación Nro. 18.437
aprobada a fines de 2008. El gobierno del IUDE será
radicalmente distinto al que rigió históricamente la
formación docente: deberá integrar representantes de
la ANEP y de la UdelaR, y adoptará un régimen de
cogobierno entre egresados, docentes y estudiantes.
Por otra parte, a diferencia de los institutos de
formación docente que siempre han operado en la
órbita de la ANEP, la gestación del IUDE no es
responsabilidad exclusiva de la ANEP sino que surge
de una Comisión de Implantación de carácter
interinstitucional, con representantes de la ANEP,
la Universidad de la República (UdelaR), el
Instituto de la Niñez y Adolescencia del Uruguay (INAU)
y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Dicha
Comisión funcionó entre mayo del 2009 y abril del
2010 con el cometido de sentar las bases del IUDE en
el plano académico (curriculum, por ejemplo),
institucional (marco legal, organización, gobierno)
y operativo (requerimientos presupuestales y de
personal, entre otros aspectos. A partir de estos
elementos, el Poder Ejecutivo deberá presentar al
Parlamento un Proyecto de Ley Orgánica del IUDE.
De esta forma, el
país intenta dejar atrás el carácter normalista de
su formación docente y apuesta a la
universitarización16. Se trata de un camino
complejo -como lo muestra la experiencia
latinoamericana- pero que también constituye una
ventana de oportunidad para la transformación de la
educación nacional.
La formación
permanente
Respecto a la
formación posterior a la inicial, el Censo del 2007
arrojó una alta proporción de docentes de aula que
habían asistido a cursos de capacitación: 84.9% en
cursos sin evaluación y 54.9% en cursos con
evaluación. Esta información debe ser considerada
con cuidado puesto que, con los datos disponibles,
no es posible evaluar con precisión la carga horaria
de los cursos ni su calidad, pertinencia e impacto
en el mejoramiento de la enseñanza.
Desde 1995 en
adelante la ANEP estructuró una oferta variada de
cursos de capacitación, fundamentalmente desde el
Centro de Capacitación y Perfeccionamiento Docente
de la calle Asilo en Montevideo. En el período
2005-2010 se profundizaron las oportunidades de
formación permanente a través de la creación del
Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores
(IPES) (con sede en el local de Asilo) dependiente
del Área de Perfeccionamiento y Estudios Superiores
(APES) de la Dirección de Formación y
Perfeccionamiento Docente del CODICEN de la ANEP.
En este nuevo marco
institucional comenzó el desarrollo de cursos de
postgrado que han reunido en total unos 500
estudiantes y continuó el dictado de cursos de
formación permanente, llegando a 11.000 al año los
docentes que realizan alguna actividad en el IPES (ANEP,
2010b).
La preocupación por
la inclusión estuvo presente en la formación
permanente de este período pero no como una línea de
política prioritaria. Cierto es que se instrumentó
un Curso para la Mejora de la Inclusión Educativa (ANEP
2010b) pero las iniciativas de capacitación de los
múltiples programas de inclusión educativa
implementados entre los años 2005 y 2010 surgieron
básicamente de los propios programas (ANEP-MIDES,
2008). Se trata de un tema fundamental por las
modalidades de exclusión educativa que vive Uruguay
y porque, en opinión de los docentes, “las
características sociales de los alumnos” representan
una dificultad mayor en su trabajo diario (ANEP-UNESCO/IIPE,
2003).
Las condiciones de
trabajo
Las condiciones de
trabajo constituyen un factor de profesionalización
docente complejo porque incluyen el nivel de
remuneraciones y también el tipo de carrera docente
vigente, las “reglas de juego” que pautan el
accionar de los docentes, su status profesional,
entre otros aspectos. Varios de estos elementos han
sido definidos en el Estatuto Docente que rige desde
1994.
La evaluación de los
docentes
El ordenamiento de
maestros y profesores se realiza a través de un
índice compuesto de diversos indicadores: grado,
antigüedad calificada, aptitud docente, antigüedad
en el grado actual y antigüedad como docente (Art.
13 del Estatuto). El ordenamiento se realiza para
cada uno de los 19 departamentos del país. Una vez
que se conoce el total de cargos entre los que se
puede elegir, en cada uno de los departamentos se
realiza la elección de horas por parte de los
docentes. El mecanismo fija que los docentes
efectivos eligen antes que los interinos y los
suplentes, los de mayor grado antes que los de menor
grado y, dentro de cada grado, los que tienen más
puntaje eligen antes que quienes tienen menor
puntaje.
Los maestros y
profesores uruguayos son evaluados por sus
directores y por los supervisores. La evaluación de
los directores es anual y refiere fundamentalmente
al desempeño del docente en el centro educativo. La
evaluación de los supervisores, en cambio, se
concentra en la labor del docente en el aula,
priorizando los aspectos didácticos17.
En primaria el
supervisor visita a cada maestro dos veces por año,
como mínimo. No sucede lo mismo en la educación
media donde los docentes pueden incluso llegar a
pasar varios años sin evaluación por parte de la
Inspección.
El director y el
supervisor califican a cada maestro y cada profesor
en una escala con cinco tramos de puntaje: entre 90
y 100 puntos “excelente”, entre 80 y 90 puntos “muy
bueno”, entre 70 y 80 puntos “bueno”, entre 50 y 70
“aceptable”, menos de 50 puntos “con reparos”. Esta
calificación docente se combina con otros
indicadores: “antigüedad”, con un máximo de 20
puntos, a razón de un punto por año; “actividad
computada”, cociente entre los días trabajados y los
días hábiles que el docente debiera haber trabajo.
El índice resultante
es la “antigüedad calificada” que tiene un tope de
140 puntos. Este puntaje es avalado por una “Junta
Calificadora” integrada por tres miembros y es sobre
él que se realiza el ordenamiento de los docentes
dentro de cada grado (de 1 a 7)18.
Si bien una mala
evaluación del docente puede tener consecuencias
serias para el docente -desde el pase a una Junta
Médica hasta la licencia o el sumario
administrativo- la mala praxis didáctica no está
sancionada con igual rigor: no se hace un sumario
administrativo por no enseñar bien, con lo cual se
vive el riesgo de la “incompetencia ignorada” de los
malos enseñantes sobre el que advierten Fullan y
Hargreaves (1999). Como se ve, se trata de un
sistema de evaluación complejo, reglamentado
minuciosamente, que ofrece amplias garantías a los
docentes. Es una evaluación jerárquica, en la cual
la autoridad central juega un papel relevante. No
está prevista ni la autoevaluación ni la evaluación
del docente por parte de sus colegas de
establecimiento, y tampoco se han establecido
estándares de desempeño para los docentes.
Este sistema goza de
relativa legitimidad a nivel del magisterio y el
profesorado. Cierto es que en el estudio ANEP-UNESCO/IIPE
(2003) un 47.6% dice que eran inadecuados los
mecanismos de evaluación (frente a un 42.2% que los
calificó como adecuados) pero cuando se les
preguntó respecto a un conjunto de seis posibles
agentes evaluadores, las respuestas revelaron que
existe una relativa conformidad con las prácticas de
evaluación habituales en el sistema. Tomando la suma
de las menciones, obtuvieron un lugar privilegiado
los supervisores y directores (con 76% de
aprobación).
En un claro segundo
nivel se ubicaron los colegas docentes más
calificados (54.2%) y otros expertos en educación
(41.4%). Finalmente, los maestros asignan un peso
muy poco significativo a los padres de familia y la
comunidad (12.6%) y los alumnos (25.6%) como
potenciales evaluadores.
Esto es, aún cuando
muchos docentes consideran que el sistema de
evaluación vigente no es perfectamente adecuado, a
la hora de pensar en posibles evaluadores de su
desempeño docente, la amplísima mayoría expresa su
preferencia por el sistema jerárquico hoy vigente,
solo la mitad valora la evaluación de pares y una
minoría parecería dispuesta a realzar el lugar de
los estudiantes y la comunidad.
La carrera docente
Según el censo del
2007 en la ANEP trabajan 41.473 docentes, 20.802 de
ellos lo hacen en primaria, 16.323 en secundaria,
6.624 en la educación técnica, 1.980 en formación
docente y 355 desempeñan tareas en el CODICEN (ANEP,
2008).
Las condiciones de
ingreso a cada uno de los subsistemas difieren: en
primaria no puede ingresar a trabajar como maestro
alguien que no tiene título habilitante, pero no
ocurre lo mismo en la educación media, ni en la
básica ni en la superior, resultado de la fuerte
expansión de la matrícula estudiantil experimentada
en las últimas décadas.
La docencia en
Uruguay es una profesión de acceso relativamente
rápido (Mancebo, 2006). De acuerdo a los datos de la
encuesta ANEP-IIPE, ocho de cada diez maestros
entrevistados declararon haber conseguido su trabajo
como docente en el primer año posterior a su
titulación (65.3% en los seis meses después de
recibirse y un 14.0% en el primer año posterior al
título). En los profesores la mayoría ingresó a la
docencia antes de recibirse o, a lo sumo, en los
seis meses posteriores a recibirse.
Como en muchos otros
países latinoamericanos, se constata una
distribución regresiva de los docentes, esto es los
docentes con menos experiencia son frecuentemente
asignados a los contextos sociales más
desfavorecidos. Entre los maestros el inicio de la
carrera suele producirse en escuelas de nivel
socioeconómico crítico tanto en Montevideo como en
el Interior del país: un 56.2% de los maestros
encuestados por ANEP-IIPE en el 2001 habían
comenzado a enseñar en centros con una mayoría de
alumnos de nivel social bajo. En secundaria el
análisis estadístico de clusters realizado para los
liceos del CES a partir del Censo 2007 confirma la
pauta regresiva de asignación de los recursos
humanos: los liceos con una población socialmente
más vulnerable se encuentran, desde el punto de
vista del tipo de inserción de sus planteles
docentes, en condiciones organizacionales de trabajo
más críticas en cuanto a la cantidad de profesores
efectivos, la antigüedad en la ANEP, los niveles de
titulación y la estabilidad en el centro educativo (ANEP,
2008). Tanto para maestros como para profesores la
estructura de la carrera prioriza dos criterios para
el ascenso:
(i) La antigüedad. Cada cuatro años los maestros y
profesores cambian de grado, desde el grado 1 al
grado 7.
(ii) El régimen de concurso. Este régimen tiene una larga
tradición en primaria, a tal punto que luego de la
dictadura su reinstauración se convirtió en una de
las principales líneas de política educativa de la
transición democrática (1995-2000). En la educación
media ha habido más llamados a concurso en los
últimos años pero no se trata aún de un sistema
consolidado.
Sin perjuicio de las
bondades del régimen de concurso, en primaria el
mismo ha evidenciado dos fuertes efectos perversos:
la alta rotación de los docentes y el abandono del
aula por buenos maestros con aspiraciones de ascenso
en la carrera. En este sentido, la forma de
elección de los puestos de trabajo favorece las
preferencias individuales frente a los
requerimientos organizacionales e institucionales.
Cumpliendo ciertos
requisitos (en materia de calificación), los
docentes efectivos tienen derecho a trasladarse de
centro educativo periódicamente, cada dos años en el
caso de Primaria y todos los años en el de
Secundaria. De ahí la alta rotación de los docentes
entre los centros, lo que dificulta enormemente la
constitución de equipos de trabajo estables. Según
el último censo, cerca de la mitad de los docentes
había comenzado a trabajar en su centro en los
últimos tres años y entre éstos un 28% lo había
hecho en el último año (ANEP, 2008). Por otra parte,
algunas investigaciones mostraron que esta alta
rotación se agudiza en las escuelas de contexto
desfavorable y contrasta fuertemente con lo que
ocurre en las escuelas privadas (Bogliaccini, 2003;
Fernández et al, 1999). Al decir de Filgueira y
Gutierrez, en la carrera docente “el bien
fundamental que queda por disputar y donde los
concursos y el acceso a cargos efectivos poseen
mayor impacto, es el ranking que permite la elección
de escuela. Las mejores escuelas son las de mejor
transporte, recursos y contexto social alto y medio
alto. Ello implica no sólo una muy regresiva
distribución de los recursos humanos sino también
estrategias de alta rotatividad docentes para ir
logrando los mejores puestos en términos de
movilidad horizontal.” (2001: 12).
La estabilidad del
trabajo docente
En Uruguay el trabajo
docente presenta algunos rasgos de estabilidad y
otros que obligan a calificarlo de inestable.
Por una parte, al
igual que en Chile y Argentina, los empleos docentes
pueden considerarse como „empleos protegidos. en
virtud de la seguridad del empleo, la regularidad de
las tareas, el flujo estable de ingresos, la
cobertura de salud20 y la de seguridad social (Nuñez,
2001). Además, la labor de los docentes públicos
está regulada por criterios homogéneos en todo el
territorio nacional (Mancebo, 2006).
Por otra parte, los
maestros y profesores son “efectivos” o “no
efectivos” y entre éstos están los temporarios
(“suplentes”) y los sustitutos (“interinos”) quienes
ocupan los puestos que aún no han sido asignados a
los efectivos. Los docentes efectivos tienen una
serie de derechos -la estabilidad en el cargo,
entre otros- de los que no gozan quienes son
suplentes o interinos.
El censo del 2007
mostró que revestían en carácter de efectivos menos
de la mitad de los docentes de la ANEP (45.4%), un
proporción similar tenía carácter de interino
(41.9%) y una minoría del 12.7% era suplente (ANEP,
2008). El hecho de que solo la mitad de los docentes
sean efectivos en sus cargos y la ya referida alta
rotación docente han llevado a hablar de “una pauta
de inestabilidad en las formas de inserción laboral
de una parte muy importante de los maestros y
profesores de aula” (ANEP, 2008: 84).
En la misma dirección
opera el hecho de que una parte importante de
maestros y profesores trabajen en más de un centro
educativo: un 58.4% concentra su labor en un solo
centro pero un 37.9% trabaja en dos o en tres
centros e incluso un 3.7% lo hace en cuatro centros.
La realidad es radicalmente distinta en primaria y
en la educación media. En ésta -justamente el nivel
en el que la exclusión educativa es aguda- solo un
tercio del cuerpo docente está concentrado en un
centro y la mayoría divide sus energías en varios
establecimientos.
En suma: los docentes
uruguayos gozan de empleos estables pero el trabajo
docente como tal asume algunas características de
inestabilidad que conspiran contra la calidad de la
enseñanza impartida, lo cual puede ser
particularmente serio cuando se quiere impulsar
procesos de inclusión educativa.
Esto contribuye a
explicar la seria problemática de inasistencia
docente que afecta el normal funcionamiento de las
clases en el ámbito público y también en el privado.
No se cuenta con datos sistematizados respecto al
CEP ni al CETP, pero sí respecto al CES (Pasturino,
2009). Estos muestran que las inasistencias docentes
fueron aumentando desde el 2004 al 2008, de forma
tal que en ese último año no se dictaron
aproximadamente un 14% del total de horas previstas.
De ese total de clases no dictadas el CES descontó
el 40% pero el restante 60% fueron inasistencias
justificadas por distintas causales contempladas en
el Estatuto Docente: coincidencia con reuniones,
exámenes o concursos, realización de cursos de la
ANEP, licencias médicas, cinco días de licencia
otorgados al docente por el Director del centro
educativo (Artículo 71 del Estatuto).
El salario de los
docentes
Entre 1960 y 1986 el
salario real promedio de los maestros uruguayos
descendió a poco menos de las tres cuartas partes.
En la restauración democrática (1985-1990) el
salario docente experimentó diversas fluctuaciones
pero, de hecho, en los inicios de la reforma
educativa (1995) el salario docente estaba 10% más
bajo que en 1986, recuperándose el nivel de este año
recién en 1999 (Filgueira y Gutierrez, 2001). La
inclusión de mejoras salariales en el Presupuesto
Nacional del período 1995-1999 permitió un
crecimiento de los salarios reales a pesar de lo
cual el país no pudo revertir el deterioro
histórico.
Al comienzo de la
década del 2000 se estimó que en Uruguay, al momento
de inicio de la carrera, el salario docente anual en
instituciones públicas era de US$ 6.225 (Mancebo eta
al, 2001). Estos valores resultaban sustancialmente
mayores al promedio de remuneraciones de los
trabajadores urbanos del Uruguay. Sin embargo, el
ajuste de los datos teniendo en cuenta los
determinantes de los salarios, mostró que la
remuneración por hora de los docentes de Secundaria
y de los maestros era un 20% y un 13% inferior,
respectivamente, a la de una persona con similar
formación. Controlando por el resto de las
variables que intervienen en la determinación de los
salarios, un maestro percibía entonces un 13% menos
de remuneración por hora que otra persona con
iguales características (sexo, lugar de residencia,
y, especialmente, los mismos años de educación
formal) que trabajara en el sector público o en el
privado23.
Adicionalmente,
analizando los diferenciales de remuneraciones de
los maestros en Uruguay en comparación con los de
individuos similares que se desempeñan en otras
ocupaciones, Labadie et al (2001) encontraron que el
retorno al número de años de educación era menor
para los maestros y también lo era el retorno a
tener un título. Sin embargo, el retorno a la
experiencia en el trabajo actual no era diferente
entre los maestros y los no maestros, al tiempo que
-a diferencia de los demás trabajadores- los
maestros no presentaban diferenciales de ingreso
entre hombres y mujeres ni por región geográfica
(Montevideo, Interior).
En la comparación
internacional, los docentes uruguayos tenían
entonces las menores remuneraciones, tanto en
términos absolutos como en términos relativos al
Producto Interno Bruto per capita de los países.
Sus remuneraciones se ubican en el mismo en el mismo
rango que las percibidas por los docentes argentinos
(US$ 6.759), más bajas que las de los chilenos (US$
12.711) y mucho más bajas que las que reciben los
docentes de la OCDE (con un promedio de US$ 18.486)
(Mancebo et al, 2000).
En el marco de un
importante aumento del presupuesto destinado a la
educación, la mejora del salario docente fue un
norte de la Administración Yarzábal que logró
concretar un incremento significativo. A título de
ejemplo, al comienzo de la Administración Vázquez un
maestro en la mitad de su carrera docente (grado 4)
percibía 9.60124 pesos uruguayos por 20 horas de
trabajo semanal, mientras que cuatro años después,
en el 2009, recibía 14.022 pesos uruguayos. Esto
representa un aumento de alrededor del 46% en el
quinquenio (ANEP, 2010b).
Dado que el salario
docente se define fundamentalmente por la
antigüedad, el pago adicional por antigüedad pesa
significativamente como estímulo para la retención
de los maestros en la actividad docente. En el mismo
año 2009 un maestro grado 1 ganaba 11.521 pesos
uruguayos por 20 horas semanales y uno grado 7
percibía 19.118.
¿Por qué pensar las
políticas de profesionalización docente y las de
inclusión como un modelo para armar?
Porque la exclusión
educativa es un problema serio en Uruguay
Según
Terigi es posible distinguir cinco formas de
exclusión educativa que deben ser reconocidas en su
especificidad aún cuando muy frecuentemente aparecen
en forma combinada (Terigi et al, 2010): la primera
forma, la más clásica, es el estar fuera de la
escuela; la segunda es el abandono de la escuela
luego de asistir varios años a ella; la tercera es
la escolaridad de “baja intensidad” y corresponde a
aquellos alumnos que, aún cuando asisten a la
escuela, no se involucran con sus actividades
educativas; la cuarta forma deriva de los
aprendizajes elitistas o sectarios, en marcos
curriculares que no contemplan los intereses,
perspectivas y necesidades de todos los sectores;
finalmente, la quinta modalidad de exclusión se da
cuando los aprendizajes son de baja relevancia,
“se trata del fracaso de
los que no fracasan: niños y jóvenes de sectores
populares que realizan una trayectoria escolar
completa, que finalizan los niveles escolares, pero
que accedieron a aprendizajes de baja relevancia que
ponen en cuestión sus posibilidades de seguir
estudiando en el sistema o fuera de él” (2010: 25)
Los datos disponibles
para el caso uruguayo permiten evaluar las dos
primeras modalidades de exclusión a través de
indicadores de acceso y deserción, respectivamente.
También se cuenta con
los resultados en las pruebas PISA o en otras
pruebas estandarizadas para obtener indicadores
“proxy” respecto a la quinta forma de exclusión. En
cambio, la modalidad tercera (“escolaridad de baja
intensidad”) y la cuarta (“aprendizajes elitistas o
sectarios”) requieren de estudios específicos que no
han sido emprendidos hasta el momento.
Respecto al acceso,
el mismo es universal en primaria. También lo es el
egreso, sin perjuicio de lo cual la repetición y el
rezago son altos y se ha probado que constituyen la
base del abandono de los estudios en el nivel medio
(ANEP-MEMFOD, 2003). En el año 2005 en primaria la
tasa global de repetición (1ro. a 6to. Grado) era de
8 % y la correspondiente a 1er. grado llegaba a 16
%, con lo cual Uruguay estaba posicionado como uno
de los países latinoamericanos con mayor repetición
en el ciclo escolar. A su vez, la tasa de
completitud en tiempo (6 años) era de 69 %,
evidenciando que una importante proporción de la
población escolar experimenta rezago a lo largo de
primaria (Grau et al, 2008). Esta problemática,
seria en primaria, se agravaba en la educación
media.
En ésta el acceso es
alto pero no universal. La tasa bruta de
matriculación se ubicó en el entorno de 87% durante
los noventa, creció desde 1999 y llegó a 101,1% en
2005.
La tasa neta de
escolarización en las edades de 12 a 17 años fue de
75,5% en el año 2005. La diferencia entre estas dos
tasas es indicativa de una fuerte presencia de
extraedad (Llambí et al, 2009). A su vez, se ha
probado claramente que la asistencia a
establecimientos educativos varía significativamente
por ingreso y región del país: a los 16 años es de
61% en el quintil más pobre de la población y de
98,2% en el más rico; a la misma edad registra
asistencia educativa un 75,1% de los adolescentes
que viven en el interior del país y un 79,1% de los
montevideanos. También opera la variable sexo: a los
16 años concurre a establecimientos educativos un
71,6% de los hombres y un 81,7% de las mujeres.
Entre la población de 13 a 18 años ingresa al ciclo
básico el 85% pero a los 16 años (edad teórica de
finalización del ciclo) lo han completado sólo el
55%. En definitiva, el avance en la educación media
está estrechamente ligado a un círculo perverso de
generación de desigualdad de oportunidades
educativas.
Respecto a la
deserción, la Encuesta Nacional de Adolescencia y
Juventud (ENAJ) realizada en el 2008 reveló que
entre los jóvenes de 20 a 29 años (esto es, personas
que por su edad tuvieron tiempo suficiente como para
cursar y aprobar la educación media) era posible
distinguir cinco tipos de trayectorias educativas:
sólo un 25.9% recorrió la trayectoria educativa
“esperada”, habiendo aprobado el ciclo medio en el
tiempo previsto institucionalmente (12 años);
adicionalmente, un 11.5% de los jóvenes transitó por
una trayectoria “esperada lenta” en tanto completó
la educación media pero ello le insumió más de 12
años; casi la mitad de los jóvenes (48.6%) tuvo una
trayectoria “trunca media” porque desertó del
sistema educativo luego de haber ingresado al ciclo
medio; un 7.8% nunca ingresó a la educación media
por lo que su trayectoria fue “trunca temprana”;
finalmente, una minoría del 6.2% mostró una
trayectoria “inconclusa” en tanto aún continúa en la
enseñanza media formal (Campanella et al, 2009).
Por otra parte,
Llambí et al (2009) han mostrado que, en relación a
otros indicadores, el mayor nivel de desigualdad de
oportunidades se constata en la tasa de deserción
del ciclo básico, la que está más fuertemente
vinculada a diferencias provenientes de
circunstancias exógenas a los jóvenes, en particular
el clima educativo y el nivel de ingresos del hogar.
Así, la probabilidad de que un individuo haya
completado este nivel a los 16 años es ocho veces
mayor entre los adolescentes del quintil más rico en
relación a los del quintil más pobre. Tal relación
es de siete veces entre adolescentes de hogares de
clima educativo alto respecto a los hogares de clima
educativo bajo. Respecto a los aprendizajes de
relevancia, la prueba PISA (Programa Internacional
de Evaluación de Estudiantes) ha permitido medir la
“brecha nacional”, indicador que se calcula como la
diferencia en puntos entre el percentil 5 y el 95 en
cada prueba y da cuenta de la inequidad de los
sistemas educativos en materia de aprendizajes. PISA
2006 mostró la existencia en Uruguay de brechas
nacionales importantísimas tanto en Lengua como en
Matemática y Ciencias: la media uruguaya fue de 413
puntos en Lengua, 427 en Matemática y 429 en
Ciencias, mientras que las brechas nacionales fueron
de 400, 326 y 310, respectivamente (ANEP, 2007).
Porque la literatura
realza el lugar de los docentes en los procesos de
inclusión educativa
En los albores del
siglo XXI el concepto de “inclusión educativa”
concita enormes adhesiones y parece encontrar
escasas resistencias. Se puede afirmar que no sólo
ha conquistado el status de “concepto estelar”, al
decir de Braslavsky (1997), sino que también ha
acumulado créditos para operar como un eje de los
mandatos de organismos como la OEI (2008) y la
UNESCO (2008; 2007). De hecho, este organismo ubica
la inclusión en el corazón del movimiento de
“Educación para Todos” y la define como:
“el proceso de
responder a la diversidad de necesidades de los
educandos a través de la participación creciente en
el aprendizaje, las culturas y las comunidades, y
reducir la exclusión dentro de la educación y desde
ella. Implica cambios y modificaciones en los
contenidos, los enfoques, las estructuras y las
estrategias, con una visión común que abarca a todos
los niños según su rango de edad y una convicción
según la cual es responsabilidad del sistema regular
educar a todos los niños” (2007: 6).
No obstante esta
definición, la última Conferencia Internacional de
Educación celebrada en Ginebra en el año 2008 mostró
que en el término “inclusión educativa” conviven
diversas concepciones. De hecho, los documentos
presentados en la referida Conferencia revelan
diferencias en el uso del vocablo según regiones:
mientras en Europa, alude fundamentalmente a la
educación dirigida a los inmigrantes, adultos y
discapacitados, en América Latina se asocia a la
educación en contextos de vulnerabilidad social.
Vaillant identifica cinco concepciones de inclusión
que coexisten: la inclusión en relación con la
discapacidad y las necesidades educativas
especiales, la inclusión como respuesta a
exclusiones disciplinarias, la inclusión referida a
todos los grupos vulnerables a la exclusión, la
inclusión como promoción de una escuela para todos y
la inclusión como educación para todos (Terigi et
al, 2010).
En particular, la
literatura producida en Latinoamérica en los últimos
años muestra variados abordajes sobre el tema:
algunos son estudios de porte filosófico, otros se
recuestan sobre la pedagogía o la sociología; unos
documentos tienen un enfoque comparativo al tiempo
que otros profundizan en un programa tomado como
caso.
Lo cierto es que al
igual que en un tejido cada hebra aporta a la
densidad del entramado, quienes trabajan en este
campo sea en la actividad académica o en la
implementación de programas con vocación inclusiva,
contribuyen a la construcción de un nuevo paradigma
(Aguerrondo, 2008).
El objeto de este
apartado es justamente la presentación de cinco
énfasis que se constatan en este paradigma
emergente: la advertencia que la desigualdad puede
operar como una verdadera trampa para los docentes,
la desnaturalización del fracaso escolar, la
promoción de la diversidad de trayectorias
educativas, la insistencia en la necesidad de
quebrar la homogeneidad de la oferta y la
resignificación del rol de maestros y profesores.
La desigualdad como
trampa para los docentes
Varios son los
autores que analizan teóricamente los efectos que
tienen sobre las prácticas educativas las
conceptualizaciones sobre desigualdad y diversidad
que rigen en la escuela hoy.
En Desigualdad
social y desigualdad educativa (2008),
Dussel discrimina entre las desigualdades de tipo
socioeconómico, calificadas de “estructurales”, y
las desigualdades “dinámicas”, asociadas a variables
culturales, de género, organizativas,
comunicacionales, regionales, que inciden en las
redes y el capital social de los que disponen los
individuos a la hora de superar sus condiciones de
vulnerabilidad.
Estos
distintos tipos de desigualdad frecuentemente se
acumulan y persisten en el tiempo, lo cual deriva en
exclusión. Ahora bien, para convivir cotidianamente
con esta realidad, los docentes generan un mecanismo
de defensa, una cierta “anestesia” para resistir
ante la impotencia de las limitaciones de su
intervención. Este mecanismo de defensa naturaliza
el fenómeno de la exclusión y cercena las
posibilidades de cambio. En palabras de la autora,
“lidiamos cotidianamente
con este dolor de la exclusión y allí uno va
desarrollando una suerte de „anestesia… la cuestión
es cómo podemos hacer para protegernos como
educadores, protegerlos a los niños, ofrecerles otra
educación y al mismo tiempo poder proponerles
algunas estrategias de superación, de salida, de
reparación de las situaciones en las que estamos.”
(2008: 2).
Por su parte, Román
(2003) ha analizado la incidencia de las
representaciones sociales de los docentes en sus
prácticas pedagógicas con alumnos de contextos
sociales vulnerables entendiendo que “la práctica
pedagógica es el resultado de una compleja
articulación e interrelación entre la comunicación
profesor-alumno, la orientación hacia el aprendizaje
que dicha comunicación tenga, el tipo de
conocimientos y capacidades que están siendo puestas
en juego, el uso de recursos de información y
trabajo (como son los materiales educativos, los
textos y los computadores, por ejemplo) y las reglas
de evaluación que se apliquen. En este contexto, el
modo tradicional de hacer clases tiene profundas
raíces en la cultura escolar y la tradición docente”
(2003: 116).
La autora reconoce
que las prácticas pedagógicas son muy resistentes al
cambio y constata que, a pesar de los movimientos
reformistas, las prácticas pedagógicas en los
contextos urbanos vulnerables no muestran indicios
de renovación sino que, por el contrario, “subsiste
un marcado predominio de metodologías de enseñanza
poco pertinentes e ineficaces” (2003: 116). En una
investigación desarrollada por el CIDE de Chile
Román estudio las prácticas pedagógicas en la
educación básica y media a través de una tipología
construida según dos criterios: objetivos de
aprendizaje y tipo de relación profesor-alumno que
se establece.
De acuerdo a esta
tipología es posible distinguir cuatro estilos
pedagógicos: (i) el estilo que promueve el
desarrollo de competencias superiores en los
alumnos, (ii) aquel que busca la estimulación
del aprendizaje de los alumnos, (iii) el
estilo que induce a la reproducción de contenidos
por parte de los alumnos y (iv) el que se
orienta al desarrollo de conocimientos abstractos.
Estos dos últimos estilos son los más lejanos,
formales y centrados en los profesores, mientras que
los dos primeros son más cercanos, significativos y
centrados en los alumnos, al tiempo que los cuatro
tipos están trasnversalizados por la capacidad de
mediación que exhiban los docentes. Sobre la base de
esta construcción conceptual, la indagación empírica
del CIDE en escuelas vulnerables reveló que en las
escuelas básicas más vulnerables del país predominan
las prácticas pedagógicas de los tipos (iii)
y (iv).
Respecto a las
representaciones sociales asociadas a las prácticas
de enseñanza en escuelas pobres y marginadas, Román
distingue entre aquellas referidas a las capacidades
cognitivas y expresivas del niño/a, y las referidas
a las cararacterísticas estructurales y culturales
de las familias. La investigación mostró que los
docentes tienden a no ofrecer a sus alumnos las
posibilidades cognitivas y sociales que les permitan
superar sus carencias y lograr un proceso escolar
exitoso porque
“no distinguen ni
valoran las diferentes potencialidades y capacidades
en los niños y niñas en sus cursos, sino que los
construyen y tratan como un todo deficitario y
homogéneo… (Los docentes) con total transparencia
señalan que hagan lo que hagan y se esfuercen al
máximo, no lograrán mejores resultados escolares
porque el „obstáculo. no son ellos ni sus prácticas,
sino que los son los niños, sus familias y el
entorno. Estos esquemas de percepción y construcción
del otro (el alumno pobre y vulnerable) estructuran
la Representación Social de los Profesores…”” (2003:
126-127)
Finalmente,
Duschatzky y Skliar discuten el concepto de
“diversidad” y encuentran tres acepciones del mismo
en el discurso educativo, con sus correspondientes
implicancias para el ámbito escolar:
“(En una primera
visión), la alteridad tiene un carácter imprevisible
y por lo tanto, peligroso” (2000: 4); el otro –el
diferente, quien sale de la norma establecida- es
visto como fuente de todo mal, con lo cual el mal
alumno, el estudiante conflictivo es responsable de
su mala performance. En segundo término, el otro es
visto como sujeto pleno de su cultura, pero en la
medida que se concibe a cada cultura como cerrada,
el respeto hacia ella impide la construcción de
puentes culturales, lo cual es sumamente riesgoso en
educación. Finalmente, cuando el otro es visto como
alguien a quien tolerar, pero esa tolerancia puede
derivar en naturalización de las diferencias. En
suma, „el otro como fuente de todo mal. nos empuja a
la xenofobia… el discurso multiculturalista corre el
riesgo de fijar a los sujetos a únicos anclajes de
identidad, que es igual a condenarlos a no ser otra
cosa de la que se es y a abandonar la pretensión de
todo lazo colectivo. Y… la tolerancia puede
instalarnos en la indiferencia y en el pensamiento
débil.” (2000: 11)
En síntesis: la
literatura sobre inclusión educativa señala
reiteradamente el riesgo de que los educadores
queden atrapados en el complejo entramado de la
desigualdad educativa y social, sin respuestas que
permitan a la escuela avanzar hacia la utopía de la
igualdad.
La desnaturalización
del fracaso escolar y la apuesta a revertirlo
En La
inclusión como posibilidad (2006), Kaplan sostiene
que el éxito o fracaso educativo constituye una
construcción cultural. En su argumentación parte de
la teoría de P. Bourdieu según la cual las
desiguales condiciones sociales y simbólicas de
acceso, permanencia y posibilidades de apropiación
intervienen decisivamente en los procesos
diferenciados de escolarización; así, el capital
cultural es desigualmente “acumulado” por los
individuos, al tiempo que la escuela –aún sin
proponérselo- termina consagrando como legítima la
cultura que corresponde a la clase social dominante,
generando así diferencias entre los estudiantes de
una manera implícita y legitimando diferencias
sociales al tratar la herencia social como herencia
natural (2006: 34). En consecuencia, para Kaplan “no
se puede interpretar las desigualdades y diferencias
socioculturales de los estudiantes por fuera de las
formas sociales de valoración y rechazo de ciertos
individuos y grupos” (2006: 35)
En la misma línea,
Baquero clasifica en tres grandes rubros las razones
que suelen esgrimirse en la explicación del fracaso
escolar masivo: hay posiciones centradas en el
alumno, posiciones que apuntan las condiciones
sociales y familiares del alumno, y posiciones
centradas en la relación alumno-escuela. La
constante en estas tres variables explicativas es la
noción de déficit: presentan déficits los alumnos
y/o las condiciones de vida y/o la institución
escolar. Y junto a la idea de déficit aparece la
preocupación por la “educabilidad” de los
estudiantes, concebida como inherente a los sujetos,
frente a lo cual Baquero se pregunta:
“Cómo nos
propondremos una educación emancipatoria si
sospechamos de la mera posibilidad de apropiación de
aprendizajes básicos por parte de nuestros alumnos?”
(2006: 10)
En el paradigma de
inclusión educativa hoy en construcción en la
región, se sostiene que el fracaso educativo puede
revertirse y se resalta que en su superación es
clave la mirada de los maestros porque son ellos
quienes pueden naturalizar las diferencias de
capital cultural o bien rechazar tal
naturalización.
La defensa de la
diversidad de trayectorias y el cuestionamiento a la
homogeneidad de la oferta educativa
La literatura sobre
inclusión educativa rescata el valor de la
diversidad de trayectorias académicas de las
personas, cuestionando la idea de “trayectorias
normales” según la cual los sujetos avanzan en la
escalera educativa y llegan a las metas prefijadas
en los tiempos prescriptos como normales y según los
ritmos estipulados como adecuados. Desde esta
perspectiva,
“los progresos de los
sujetos… quedan signados como distancia que se
acorta hacia la meta a llegar, como progreso en el
sentido o dirección correcta medible por lo que aún
falta por recorrer.” (Baquero, 2006: 22)
Frente a este enfoque
lineal, aparece la preocupación por instalar una
conceptualización alternativa sobre el desarrollo de
los individuos: “Bien podría concebirse el
desarrollo como un proceso de cambio cuyo progreso
se evalúa por la distancia recorrida desde el punto
de partida, aunque la dirección que tome sea
inicialmente incierta o, al menos, no naturalmente
prescripta.” (Baquero, 2006: 22)
De la mano de la
defensa de la diversidad de trayectorias, aparece el
cuestionamiento al formato escolar moderno
caracterizado por la homogeneidad del régimen de
trabajo y de la regulación de espacios y tiempos, la
simultaneidad áulica y sistémica, la creación de un
colectivo de educandos, y la obligatoriedad de la
escolarización básica (Baquero, 2006). Reconocer el
carácter histórico de este modelo aparece como el
primer paso para superar la homogeneidad de la
oferta educativa y avanzar hacia la creación de una
nueva “cultura escolar”27, “gramática escolar”28, o
“forma escolar”29. En definitiva, el paradigma de
inclusión educativa exige dejar atrás el dispositivo
escolar único y buscar la innovación en la
conjugación de las propuestas curriculares, las
metodologías de enseñanza, los tiempos y espacios de
instrucción.
2.4. La
personalización del proceso educativo
Las
investigaciones sobre programas de inclusión
educativa insisten en la importancia de la
personalización del proceso educativo. En relación
al Programa de Aulas Comunitarias (PAC) de Uruguay
una investigación del año 2008 encontró que la
personalización en el trato a los estudiantes y el
impulso al protagonismo adolescente eran las claves
diferenciadoras de las aulas comunitarias en
relación a los liceos (Mancebo, 2009). En la misma
dirección, sobre el Programa “Escuela Busca al Niño”
de Colombia –programa que trabaja con niños en
situación de calle- Calvo destacó su inclinación a
“„recomponer. la
psicoafectividad de todos aquellos niños, niñas y
jóvenes en situación de vulnerabilidad, que
necesitan trabajar sus carencias de todo tipo en
aras de adquirir el capital social y cultural que
requieren los procesos formales de educación” (2009:
88)
Los investigadores
reafirman que la dimensión afectiva importa -y
mucho- en los procesos de aprendizaje y que los
docentes son un elemento clave en la generación del
clima emocional del aula puesto que distintos tipos
de profesores desarrollan distintos tipos de clima
en función de su identidad profesional (su propia
definición de cuál es su papel como docente) y de
los mensajes emocionales que transmiten a sus
alumnos (Esteve, 2006). Por su parte, Blasco (2003)
sostiene, en base a datos relevados en escuelas de
Guadalajara, que los sentimientos de los alumnos
hacia la escuela y los maestros inciden en su
decisión de permanecer en el sistema educativo o
abandonarlo, distinguiendo tres dimensiones de
particular significación en la generación del
ambiente afectivo de la escuela: la estructura
formal de la disciplina escolar, las condiciones
institucionales para la interacción entre maestros y
alumnos, y las relaciones afectivas de los alumnos
con su hogar.
La resignificación
del rol docente
La bibliografía
señala la necesidad de resignificar el rol de los
docentes porque no es posible pensar en procesos de
inclusión sin contar con docentes competentes y
comprometidos (Arnove, 2007). Tal resignificación
puede gestarse en las prácticas cotidianas de
enseñanza pero, además, exige la revisión de la
formación inicial y la permanente.
En tal sentido,
Dussel señala que hay que trabajar sobre la
formación ética y política de los educadores:
“Hay que ensayar
caminos ante interrogantes como „de qué forma
trabajar hoy contra este determinismo sociológico?.,
„qué procesamiento pedagógico hacemos del
padecimiento y del dolor frente a las injusticias y
la desigualdad?.”. (2008: 7). cata
Por su parte, Arnove
recoge diversos estudios que refieren a la
importancia del rol de los docentes para lograr
sistemas educativos más igualitarios y lista los
rasgos característicos exhibidos por más de 100
maestros e instructores particulares de músicos y
atletas en un estudio de su autoría: dominan un
cuerpo ordenado de conocimiento experto; adaptan su
forma de enseñar a las necesidades de aprendizaje de
sus estudiantes; están entregados a su profesión,
tratando de mejorar constantemente sus conocimientos
y su capacidad de comunicarlos; están entregados al
crecimiento integral de sus estudiantes para que
tengan éxito en su vida adulta; son “forjadores de
sueños”, capaces de inculcar una visión de
mejoramiento vital de sus estudiantes e inspirarles
el deseo de lograr las metas deseadas; buscan que
sus estudiantes sean autorreflexivos, hábiles en la
solución de problemas y capaces de aplicar sus
conocimientos, destrezas y talentos para el
bienestar de los demás (2007: 17).
Porque en Uruguay hay
factores catalizadores /márgenes importantes para
que la profesionalización docente opere a favor de
la inclusión
La Ley de Educación
aprobada en diciembre de 2008 (nro. 18.437) postula
que la educación constituye un derecho humano
fundamental y que el sujeto de la educación son los
educandos:
Artículo 5º. (Del
sujeto de la educación).- Los titulares del goce y
efectivo ejercicio del derecho a la educación, son
los educandos. Los educadores como agentes de la
educación deben formular sus objetivos y propuestas,
y organizar los contenidos en función de los
educandos, de cualquier edad.
Muchos niños y
adolescentes uruguayos no ejercen plenamente este
derecho en virtud de la compleja problemática de
exclusión educativa que no ha podido ser superada
con las políticas educativas de las últimas décadas,
aún cuando las mismas han asignado gran importancia
a la equidad educativa. Tal como lo muestra la
literatura, la inclusión educativa requiere altos
niveles de competencia y compromiso docente que
difícilmente se consigan sin potentes políticas de
profesionalización docente. En este apartado
consideraremos específicamente para el caso uruguayo
algunos de los desafíos de la profesionalización
docente pensada en clave de inclusión educativa en
el entendido que el abordaje conjunto de ambos temas
resulta no sólo provechoso sino que es ineludible.
3.1.
Pensar el desarrollo
profesional docente en perspectiva de inclusión
educativa
Políticas de
reclutamiento docente.
Las políticas de
inclusión educativa requieren políticas de
reclutamiento docente que aseguren recursos humanos
adecuados en cantidad y calidad. En términos
generales, Uruguay no atraviesa un problema
cuantitativo de incorporación de docentes dado que,
como se vio, la matrícula de formación inicial ha
crecido significativamente en los últimos años. Sin
perjuicio de ello, hay que prestar mucha atención a
la evolución del flujo de ingresos y egresos de las
instituciones formadoras, especialmente en
Profesorado por el crítico déficit histórico de
profesores titulados que debe ser superado en el
corto plazo.
Desde otro ángulo, el
nivel socioeducativo de quienes ingresan a formación
docente ha venido descendiendo y, en particular, se
ha constatado que presentan un nivel académico
inferior al de los estudiantes universitarios. Es
sabido que no se trata de un fenómeno que ocurra
sólo en Uruguay sino que ha sido detectado en varios
países de la región (Avalos, 1996; Birgin, 2000;
Vaillant-Rossel, 2006). Desde nuestro punto de vista
esto no constituye necesariamente un problema
siempre y cuando las instituciones de formación
docente no estigmaticen a estos futuros
enseñantes30, brinden los apoyos necesarios para que
ellos superen sus déficits iniciales y asuman que su
origen social les permitirá comprender empáticamente
las dificultades de los niños y adolescentes más
vulnerables socialmente.
Políticas de
formación inicial y permanente.
La buena formación de
los docentes es un pilar de la inclusión educativa y
en tal sentido la creación del IUDE representa una
ventana de oportunidad para la transformación de la
formación docente de manera radical. No obstante
ello, la evidencia internacional indica que el
carácter universitario de la formación docente no
genera automáticamente una mejora de su calidad
(Mancebo, 2009) y, menos aún, asegura que esté al
servicio de la inclusión de niños y adolescentes en
el sistema educativo. La pregunta central es pues
cómo formar a los maestros y profesores para que se
conviertan en verdaderos agentes de inclusión.
Más allá de las
diferencias entre la formación inicial y la
permanente, entre cursos y cursillos, modalidades a
distancia o presenciales, de la literatura sobre
inclusión surge la importancia de considerar las
siguientes líneas a la hora de transformar la
formación docente:
- Trabajar
fuertemente sobre las representaciones docentes
buscando que las nuevas generaciones docentes
desnaturalicen el fracaso escolar, confíen en sus
posibilidades pedagógicas para revertirlo, acepten
al diferente y reconozcan que las personas pueden
recorrer diversas trayectorias académicas, tomen
conciencia que la desigualdad puede operar como una
verdadera trampa para el ejercicio docente, asuman
plenamente que los procesos de enseñanza y
aprendizaje requieren un fuerte componente afectivo.
- Trascender el plano
de los contenidos y definir las competencias que
deben incorporar los futuros docentes para ser
agentes de inclusión.
- Formar para el
ejercicio de otros roles educativos que no son el de
docencia directa así como preparar a los futuros
docentes para el trabajo interdisciplinario.
Transformar las
condiciones de trabajo de los docentes para
favorecer la inclusión educativa
Políticas de
evaluación docente y carrera profesional.
Las políticas de
evaluación docente constituyen una verdadera bisagra
entre el desarrollo profesional y las condiciones de
trabajo porque determinan el avance en la carrera
docente y simultáneamente pueden favorecer o no el
crecimiento profesional de maestros y profesores.
El sistema de
evaluación docente que rige en Uruguay ofrece
amplias garantías a los docentes a partir de una
cuidadosa reglamentación. Se trata de un sistema que
privilegia fuertemente la antigüedad y que ha
adquirido una tónica burocrática, en el sentido
acuñado por Marcelo (1995), que lo aleja de la
“auto-regulación profesional” de la que hablan
Fullan y Hargreaves (1998) por dos razones: no
incluye ni la autoevaluación ni la evaluación del
docente por parte de los colegas de cada centro y,
desde el punto de vista de las opiniones de muchos
docentes, es correcto que directores e inspectores
sean los principales agentes evaluadores.
El peso de la
antigüedad como criterio de ascenso en la carrera,
más la burocratización del sistema de evaluación,
más la irregularidad con la que suelen ser evaluados
los docentes de la educación media son rasgos que
ameritan ser re-formulados si se quiere promover el
desarrollo profesional de quienes enseñan. Esto es
válido en general y cobra particular fuerza en los
programas de inclusión educativa que requieren de
sus docentes cualidades específicas que no son
ponderadas por el sistema de evaluación tradicional:
expertise para el trabajo pedagógico en contextos
vulnerables, flexibilidad, capacidad de innovación,
comunicación con los estudiantes, inclinación para
el trabajo en equipo, disposición para los enfoques
interdisciplinarios.
En otras palabras,
para avanzar en la inclusión educativa se requiere
una revisión profunda de los criterios de evaluación
docente, lo cual va de la mano con la
re-estructuración de la carrera y de las pautas de
inserción laboral vigentes.
Políticas de
inserción laboral.
Los procesos de
inclusión educativa se ven favorecidos por la
conformación de equipos docentes estables. Ello
permite que los maestros y profesores conozcan en
profundidad sus comunidades, fortalezcan los
vínculos con las mismas, articulen con los restantes
actores del territorio, ensayen modalidades de
trabajo profesional colectivo y no se desgasten con
el stress que siempre significa el cambio de lugar
de trabajo.
En el caso uruguayo
el armado de equipos se ve sensiblemente afectado
por tres rasgos del trabajo docente: la baja tasa de
cargos efectivos, la baja concentración horaria de
muchos docentes en los centros educativos y la alta
rotación de un año a otro. A ello se suma el patrón
regresivo de distribución de maestros en las
escuelas y profesores en los liceos, lo cual
conspira fuertemente contra la equidad educativa.
La modificación de
estas características asentadas históricamente en la
dinámica de funcionamiento del sistema educativo
uruguayo requerirá conjugar un esfuerzo de
planificación educativa con una negociación política
entre las autoridades y los docentes respecto a las
reglas del trabajo docente, en particular del
Estatuto Docente. Esto en el entendido que, como
dice Birgin,
“Tanto la
escolarización como el trabajo docente tal como los
conocemos hoy en día son construcciones históricas…
En particular, la regulación de los procesos
escolares también implica el gobierno del grupo
social que tiene a su cargo el trabajo de enseñar.
(Tienen) impacto sobre los sujetos como mecanismo de
autodisciplina, produciendo estructuras cognitivas,
esquemas clasificatorios, opciones y limitaciones
acerca de qué es lo bueno, lo normal, lo posible, lo
deseable.” (Birgin, 2000: 221-222)
Políticas salariales.
La remuneración es un
elemento fundamental de las condiciones de trabajo
de todos los trabajadores, incluidos los docentes.
En el quinquenio 2005-2010 el salario de maestros y
profesores experimentó una sensible mejora, buscando
revertir el deterioro histórico y la desventaja
relativa de Uruguay en la comparación internacional.
El esfuerzo fiscal realizado ha sido muy importante
y con él se devolvió a los docentes una base
económica indispensable para trabajar dignamente.
Sin embargo, esta no es una materia saldada
definitivamente puesto que seguramente aparecerán
nuevas reivindicaciones generales en la fase de
elaboración presupuestal. Además de negociar en
torno a ellas el gobierno deberá decidir si se
pondera la labor docente en los programas de
inclusión educativa, como un incentivo a la labor
pedagógica en contextos de vulnerabilidad social.
*)
Este trabajo cuenta con una rigurosa documentación
de referencias y bibliografías aportadas por la
autora que se pueden consultar en la versión pdf,
que este editor (L.Od.) no puede incluir en esta
versión Web, por razones técnicas.
- María Ester Mancebo:
Docente e investigadora (Grado 4, Dedicación Total)
de la Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR.
Especialista en políticas educativas. Coordinadora
del Área de Estado y Políticas Públicas del
Departamento de Ciencia Política de la FCS.
-
Trabajo presentado en el III Congreso Uruguayo de
Ciencia Política, Montevideo, 2 y 3 de agosto de
2010 (Mesa: “Las políticas educativas, entre la
continuidad y el cambio”).
LA
ONDA®
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