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Espacio turístico y medio
Ambiente, caso: centro
Termal Guaviyú (1957- 2007)
por Lic.
Claudio Quintana
Director División Turismo
Intendencia de Montevideo
sistur@hotmail.com
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El presente trabajo describe el
proceso de transformación de un determinado espacio
en territorio turístico (turistificación), las
etapas del turismo y la evolución de la política
pública de turismo para el Centro Termal Guaviyú.
El papel de las administraciones
públicas del turismo condicionó fuertemente la
dinámica y evolución del Centro Termal Guaviyú. La
intervención de la Administración Pública ha
constituido un factor clave de desarrollo histórico
y espacial del turismo en este Centro Termal.
 La Región Termal de
Uruguay, se encuentra ubicada en la zona noroeste
del país, ocupando los departamentos de Salto y
Paysandú. El agua de las termas surge de uno de los
recursos hidrogeológicos más importantes del
planeta: el Sistema Acuífero Guaraní, que ocupa
parte del subsuelo de los territorios de Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay. En la década del ´40 y
el ´50 se realizaron perforaciones en el norte del
litoral uruguayo en búsqueda de petróleo. En vez de
petróleo se encontró agua termal.
Con el tiempo, los
lugares donde se encontró el agua termal, comenzaron
a ser explotados con fines turísticos, dotándolos de
distintas infraestructuras, equipamientos y
generando distintos modelos de implantación
territorial. Estos modelos de implantación
territorial no han sido lo suficientemente
estudiados, así como tampoco el papel que jugaron
las políticas públicas de turismo en la conformación
de estos territorios turísticos.
El presente trabajo
es un estudio de caso y describe el proceso de
transformación de un determinado espacio en
territorio turístico (turistificación) y la
evolución de la política pública de turismo para el
Centro Termal Guaviyú (Departamento de Paysandú). Si
bien el agua termal fue descubierta por azar, y en
principio iban a termas de Guaviyú por curiosidad y
por salud, desde los años 70 comienza una acción de
los planificadores y promotores territoriales. De un
crecimiento espontáneo en sus inicios, Termas de
Guaviyú pasó a partir del Plan de Regulación en
centrarse en el suelo como forma de extraer renta,
generando una división del centro termal con
espacios de uso temporal y un espacio de residencia
urbana. La venta de lotes o parcelas de suelo en un
marco de planeamiento territorial fue en definitiva,
el factor explicativo de la inserción territorial
del turismo en la política pública del centro
termal. Hoy en día se tiene más un lugar urbanizado
para el turismo que una urbanización turística.
En cuánto a la
política pública de turismo, en las últimas décadas
ésta ha experimentado cambios importantes. Por un
lado ha sido afectada por los cambios políticos,
económicos y sociales generales, y los propios en el
sistema turístico nacional. Por otro lado, por los
propios cambios en la estructura política y
administrativa del estado (los cambios y la
alternancia política en los gobiernos, que
introducen conceptualizaciones, ideologías,
discontinuidades, rupturas en las políticas públicas
de turismo).
El papel de las
administraciones públicas del turismo condicionó
fuertemente la dinámica y evolución del Centro
Termal Guaviyú. La intervención de la Administración
Pública ha constituido un factor clave de desarrollo
histórico y espacial del turismo en este Centro
Termal.
Il. Turismo,
territorio y políticas públicas de turismo
Diversas
particularidades caracterizan la relación turismo y
territorio. Una de esas especificidades se refiere
al hecho de que el principal objeto de consumo del
turismo es el espacio, entendido como un conjunto
indisociable de objetos y de acciones, de hechos y
flujos (SANTOS:1996). Cabe destacar, y en la línea
que plantea Raffestin, que el espacio es anterior al
territorio, es el resultado de la apropiación y/o
dominación de aquel por la sociedad (citado por
HAESBERT en SANTOS: 2002;30). Es por el proceso de
consumo de espacio que se gestan los territorios
turísticos.
El proceso de
transformación de un determinado espacio en
territorio turístico (Turistificación al decir de
KNAFOU: 1996) requiere la re adecuación de ese
espacio a su nueva funcionalización, o sea, a la
nueva especialización que le es otorgada (SANCHEZ:1991).
Esa re adecuación significa, desde el punto de vista
de un análisis espacial, la creación de un sistema
de objetos que de familiaridad al nuevo sistema de
acciones traídos por la demanda social del turismo (LUCHIARI:
1998).
Al enfocar las
relaciones entre territorio y turismo, Knafou (1996)
indica de forma esquemática, la existencia de tres
posibilidades. Existen “territorios sin turismo”,
“turismo sin territorio” y “territorios turísticos”.
Para este autor, son también tres las fuentes de
turistificación de lugares y territorios: a) los
turistas, b) el mercado y c) los planificadores y
promotores territoriales. La valorización, por parte
de esas fuentes de turistificación de los lugares,
de determinados atributos socio espaciales de los
territorios, en un momento histórico dado, depende
del contexto cultural en que se de esa valorización.
Como la cultura es mutable en el tiempo y el
espacio, no son los territorios elegidos por el
turismo en la actualidad, los mismos de ayer y no
necesariamente los de mañana. La apropiación de una
determinada porción del espacio por el turismo
resulta de la convergencia de diferentes factores
(sociales, económicos, culturales) y no simplemente,
de sus atributos naturales (CRUZ: 2000; 19).
Un abordaje espacial
de territorios turísticos, requiere una referencia a
la relación entre turismo y lo urbano. La irrupción
de unas actividades como el turismo y el ocio han
contribuido de manera decisiva (específica además) a
una urbanización definitiva del espacio (ANTON
CLAVE: 1998). En ese sentido, la urbanización
turística hace referencia a “los procesos por los
cuales se han desarrollado áreas urbanas con la
finalidad fundamental de producir, vender y consumir
servicios y bienes que producen placer a residentes
temporales” (ANTON CLAVÉ: 1998). La
funcionalización turística del espacio ha tenido
como consecuencia más relevante la creación de
estructuras urbanas y regionales de características
singulares que no son otra cosa que la expresión
específica, al nivel de las formas espaciales, del
modo de producción de una sociedad (ANTON CLAVÉ;
1998).
Todo ello configura
un espacio particular, denominado “espacio de
destino turístico” (VERA et al: 1997) que
implica
la configuración de un espacio-territorio que es
objeto de transformación y la creación de un
espacio-red que es resultado de las necesidades y
condiciones productivas, fuera del propio espacio de
destino, del sistema productivo localizado en el
espacio-territorio. (idem)
La forma que adopta
el territorio turístico es resultado de la
interacción entre los agentes que intervienen en su
producción. El valor que tiene el espacio de destino
turístico viene dado por el uso que de él está
dispuesto a hacer su consumidor potencial o real.
Este valor evoluciona con el tiempo en función de
sus atractivos y equipamientos y en función de las
tendencias existentes en materia de preferencias
recreativas. En consecuencia, a pesar de que el
espacio de destino turístico es concreto y objetivo,
su valor es variable en función de la perspectiva
que de él tienen sus potenciales consumidores
(VALENZUELA:1986; 48). No obstante, en general, es
un valor que viene dado por su capacidad de
facilitar la realización de actividades lúdicas y de
descanso o de descubrir nuevas maneras de vivir
(BARBA:1991 en Vera et al:1997).
La evolución de una
urbanización turística refleja tanto cuestiones
relativas a las características del mercado
turístico como relativas a la magnitud y calidad de
la oferta de los espacios de destino (VERA et al:
1997). En cualquier caso, la discusión sobre la
evolución de las urbanizaciones turísticas, ha hecho
posible incorporar el análisis de la dinámica de los
núcleos turísticos en su fase de declive y
revitalización al debate sobre el papel de los
servicios y del turismo en el desarrollo urbano y
regional en una etapa de reestructuración global de
la economía. Para explicar estos procesos,
diferentes han sido las perspectivas. Desde el punto
de vista de la teoría de la reestructuración y en
relación con el turismo, Antón Clavé destaca que la
transformación de las preferencias de la demanda es
sólo uno de los factores relevantes en la
generalización de los procesos de cambio y de crisis
de determinados núcleos turísticos, “Inciden,
especialmente, otras cuestiones relevantes como la
propia inadaptación del producto turístico local a
esta nueva realidad” (ANTON CLAVÉ: 1998). Y en ello,
una cuestión clave es a menudo la actitud
intervencionista que han adoptado las
Administraciones, tan así que, de hecho,
la evolución actual de los núcleos
turísticos no se puede entender sin la participación
de los órganos públicos en la vida económica local
en beneficio del turismo, es decir, sin un cambio
fundamental en relación con las dinámicas previas,
caracterizadas por una actitud inhibida y
conscientemente poco estimuladora y orientadora de
la inversión
(ANTON CLAVÉ: 1998).
Estas intervenciones
se han basado en planificar como mejorar el producto
turístico existente, estudiar qué nuevos productos
introducir, evaluar hasta qué punto diversificar la
base productiva de la localidad (MARCHENA: 2006);
para ampliar, proteger y mejorar la calidad
ambiental del destino turístico y finalmente para
dotar de contenido a la experiencia turística a
través de la tematización – sendero temático, ruta
gastronómica, etc- (ANTON CLAVÉ: 1998).
La dimensión
territorial del turismo también es un espacio de
relaciones y de poder. Es el ámbito de control, de
dominio, de apropiación (HAESBAERT: 2004). Para Lowi
(en AGUILAR VILLANUEVA:1996; 29:40)
Las políticas
determinan la política (…) son las características
de cada política las que crean sus procesos
decisionales específicos. Cada política crea su
propio centro de poder; una ‘arena’ que tiende a
desarrollar su propia estructura y proceso político,
sus elites y relaciones de grupo.
Por lo tanto,
entender que la política pública es útil para
aplicar acciones que sigue un actor (o grupo de
actores) para resolver algún problema o asunto de
interés, deja en claro la relación con la
administración pública y la importancia del gobierno
en todos los sentidos. Éste ha demostrado interés
por el turismo debido a los efectos económicos y los
usos sociales que genera en la economía del país.
Las creencias y valores ideológicos y filosóficos
del sistema político definen el alcance de cada
gobierno para intervenir en el sistema económico, en
el papel del sector privado y, por ejemplo, en que
tanto soporte y financiamiento se le otorgará al
turismo (ELLIOT: 1997)
Las políticas
públicas son acciones de gobierno, decisiones de
autoridad del sistema político. Son un conjunto o
secuencia de decisiones, así como una decisión
particular del gobierno. Expresan medios como fines,
y denotan intenciones de corto como de largo plazo (LIMBLOM:
1991). Son actos y no actos de autoridades publicas
frente a un problema de su competencia, se
representa en un programa de acción gubernamental
para un sector de la sociedad o un espacio
geográfico (MENY- THOENING: 1992).
En el contexto del
turismo, una política pública es entendida como
um conjunto de diretrizes e
estratégias estabelecidas e/ou ações definidas, no
âmbito do poder público, em virtude do objetivo
geral de alcançar e/ou dar continuidade ao
desenvolvimento da atividade turística em um dado
território.
(CRUZ: 2000).
El modo como se da la apropiación de
una determinada parte del espacio geográfico para
uso turístico, depende de la política pública de
turismo que se lleve a cabo en el lugar (CRUZ:
2000). A la política pública de turismo le cabe
entonces, el establecimiento de metas y directrices
que orientan el desarrollo socio espacial de la
actividad, tanto en lo que refiere a la esfera
pública como a lo que refiere a la iniciativa
privada. Cruz (2000) afirma
que “na ausência da política pública,
o turismo se dá à revelia, ao acaso, isto é, ao
sabor de iniciativas e intereses particulares e não
da sociedade como um todo”.
Bosch (2006:95)
complementa lo anterior al decir
que una
vez acordada la política, es imprescindible
comprender el proceso posterior de la misma definido
como gestión, el que permitirá alcanzar los fines
propuestos. Este proceso es consecuencia de la
política adoptada, y en un sentido más trascendental
le da contenido a la misma.
Ill. El proceso de
turistificación de termas de guaviyú y las etapas
del turismo.
En Uruguay, de
acuerdo al Prof. Arturo Bentancourt1
Puede decirse que
–como en tantas otras cuestiones- el primero en
desarrollar alguna forma de turismo termal fue
Francisco Piria. Su reconocido esoterismo dio pie
aún para acercarse con ello a las viejas quimeras, a
través de un nuevo emprendimiento pionero: en el
subsuelo del Argentino Hotel de Pirlápolis incluyó
un sector de baños medicinales, con aguas extraídas
del mar por medio de un caño que, casualmente, es el
mismo que hoy provee las piscinas climatizadas del
moderno centro que funciona en el establecimiento.
Fue el comienzo de lo
que se conoce como Talasoterapia, es decir
“la
utilización terapéutica del agua de mar y el medio
marino, y por extensión al sector Turístico al
conjunto de servicios asociados.”2.
Una década más tarde
(en los 40´y los 50´) tendría lugar el
descubrimiento del agua termal en el litoral
noroeste del país (Departamentos de Salto y
Paysandú). Este hecho marcaría la localización
futura del desarrollo termal. Arturo Bentancourt (idem)
destaca la acción del azar, que al igual que ha
sucedido con grandes hallazgos de la ciencia, se
encontró el agua caliente mientras se buscaban
yacimientos de petróleo por parte de ANCAP. También
destaca que,
“lo que hizo
posible lo anterior fue la existencia, en el
subsuelo, del importantísimo Acuífero Tacuarembó,
integrado dentro de la mayor reserva hídrica del
continente. Razones físicas concretas elevan
subterráneamente la temperatura del agua…”
La perforación de
Termas de Guaviyú fue realizada en el año 1957.
Alcanzó una profundidad de 1109 metros y fue
realizada por la empresa De Golyer and Mac Naughton
Inc., contratada por Ancap para la prospección de
petróleo en la cuenca del norte del país. El cinco
de agosto de 1963, la junta departamental de
Paysandú autoriza al Gobierno Departamental del
momento (Concejo Departamental) a “comprar
elpredio denominado Termas de Guaviyú. Ésta
adquisición comprenderá la totalidad de las áreas
que constituyen dicho predio…” (art. 1º, decreto
5996/63 de la Junta Departamental de Paysandú). Las
áreas de dicho predio, ubicados en la 4 sección
judicial del departamento de Paysandú, totalizaban
109 hectáreas y estaban delimitadas por el Arroyo
Guaviyú, la ruta 3, la vía del ferrocarril y un
camino vecinal. La compra por parte del Gobierno
departamental del predio, se efectivizo el primero
de febrero de 1965.
Hasta el año 1972 el
agua termal surgía del caño original de la
perforación y solo se utilizaba en dos piletas
pequeñas (de 3mtsx 4 mts aprox.) ubicadas a los
lados del caño (en una se bañaban los hombres y en
la otra las mujeres). Las construcciones de la época
eran tan sólo un parador y un par de ranchos que
hacían de vivienda y en un caso de bar4. La gente
iba a termas de Guaviyú básicamente los fines de
semana y en tren, ya que en el predio había una
estación de ferrocarril. Iban a acampar y motivados
por la curiosidad del “agua caliente” y por las
propiedades curativas del agua. Podríamos ubicar
esta etapa como de preturismo o turismo artesanal
(MOLINA:2006) en Guaviyú.
A partir del año
1972, con el entubamiento del pozo de Termas de
Guaviyú, comienza una etapa de crecimiento del
centro termal que iría hasta entrado los años de la
década del 80´. El entubamiento del pozo,
sustituiría el caño por el cuál salía agua de forma
continua, por un sistema que permitía distribuir
agua termal a entonces futuras piscinas, sanitarios
y hasta los moteles. En los años siguientes se
realizaron varias inversiones en moteles
municipales, piscinas, energía eléctrica para el
centro termal (1979), servicios sanitarios y
lavaderos en la zona de camping, ampliación del
centro comercial, la instalación de una zona
deportiva, la construcción de un salón auditorio,
explanada y jardines en la zona de ingreso y la
concreción de un hotel privado (Villaggio Guaviyú)
fuera del predio de termas, pero frente a estas. Un
informe de la consultora Hidrosud (1989;63) confirma
lo anterior al decir “El esfuerzo desplegado por
las autoridades municipales durante varios años,
permitió desarrollar una planta turística y con un
equipamiento con diversas instalaciones que
posibilitan un uso turístico de los atractivos de la
estación termal”. También en esos años (1986),
se realizó el primer llamado a licitación por parte
de la Intendencia para la construcción de un hotel
dentro de termas al que no se presentó ninguna
oferta. En esos años (1988) también empieza a regir
la suspensión de los servicios de pasajeros de AFE,
que afecta a termas de Guaviyú.
La demanda turística
en estos años era básicamente turismo interno. Según
la OMT (1985:33) el origen de la demanda a termas de
Guaviyú era en un 75% turismo interno (siendo
mayoritariamente de Paysandú y Montevideo, sumando
entre ambos un 70%) y 25% receptivo (Argentina en la
mayoría).
El mismo informe concluye con
respecto al perfil y motivación de la demanda que
“no se está frente a una demanda fundamentalmente
envejecida como en muchas zonas termales de otros
países, sobre todo europeos; y que se confirma la
actual utilización y vocación preventivo-
recreativa…” (OMT:1985:43). Otro estudio (HIDROSUD:1988;542)
concluía de forma similar con respecto a la demanda
en esos años, “en lo que tiene que ver con la
demanda y en el caso concreto de Arapey y Guaviyú,
un equipo de técnicos ya había demostrado la
existencia de una considerable demanda tanto de
turismo interno como receptivo”. El mismo
informe incluso va más allá y establece que
“este nuevo estudio de la demanda
sirvió para confirmar que el desarrollo de las
termas no estaba limitado por el lado de la demanda,
sino por las carencias de la oferta…”
(HIDROSUD:1988;543).
Si bien este mismo
informe establecía que había sido importante la
incorporación de equipamientos e infraestructuras,
como mencionamos anteriormente, las carencias de la
oferta las plantea en relación al potencial de
demanda que tenía el centro termal.
Podemos considerar de
forma general a estos años como la etapa del
“turismo industrial temprano” para termas de Guaviyú.
Es cuando aparecen los primeros moteles, la
expansión del transporte de superficie (la ruta 3,
el tren e incluso en el año 1975 la inauguración del
puente internacional Gral Artigas entre Paysandú y
Colón en la Argentina), la creación de la oficina
gubernamental de turismo (en el año 1972 se crea la
oficina de turismo en la Intendencia de Paysandú y
en el año 1978 se crea el cargo de director de
Turismo y el de Administrador de Termas de Guaviyú).
A partir de la década
de los 80´ y hasta mediados del 2000 encontramos
elementos para establecer estos años como la etapa
del turismo industrial maduro en termas de Guaviyú.
Recordemos que las etapas del turismo corresponden a
grandes tipos de turismo y que además no son
excluyentes en el tiempo y un mismo territorio. Es
así que los indicios de esta nueva etapa se
encuentran en los primeros años de la década del
80´. Uno de ellos es el crecimiento del turismo
interno, como vimos con los argumentos expresados
párrafos más arriba. El papel rector en la
organización y gestión de la actividad asumidos por
los gobiernos nacionales y departamentales es otro
aspecto fuertemente marcado en estos años,
principalmente en la década del 80´. Es en este
período donde se realiza dentro del predio termal
una inversión en 24 cabañas privadas (previa
licitación se concesionan por 37 años) y se
realizan la mayoría de los estudios y
recomendaciones para las termas por parte de
consultoras internacionales y/o nacionales
contratadas por el gobierno nacional y/o
departamental. Desde la primera realizada
específicamente para termas en el año 1981 y hasta
el año 2001, se realizaron 6 estudios con
diagnósticos, lineamientos estratégicos,
recomendaciones de proyectos y perfiles de inversión
que apuntaban al desarrollo turístico del centro
termal. En sólo 10 años se produce una importante
generación de conocimiento y propuestas de acción5.
El centro termal comienza a urbanizarse (la forma
singular de urbanización que nos hablaba A.
Clavé:1998). De hecho en al año 1997 y por Decreto
de la Junta Departamental de Paysandú (Dec. 2802/97,
Plan de Regulación de Termas de Guaviyú), las Termas
de Guaviyú son declaradas Balneario (art. 1º) y
Centro Poblado (art. 2º). La prioridad asignada a la
urbanización, al loteo y al incremento de plazas de
alojamiento planteadas en el decreto de regulación e
incluso en los programas municipales de la época-
como veremos en el capitulo siguiente-; son propios
de una concepción industrial del turismo, del modelo
industria turística tantas veces planteado por
varios autores (HIERNAUX:1989;
MOLINA:1991;1997;2006; CRUZ:2001 entre otros).
También es en estos
años que se promulgan varias leyes y decretos
relacionados con las termas en general y en
particular para las de Guaviyú. Se destacan el
Decreto 214/00 que aprueba el "Plan de Gestión del
Acuífero Infrabasáltico Guaraní en territorio de la
República Oriental del Uruguay", el decreto 86/04 de
Reglamentación de Normas Técnicas Constructivas de
pozos perforados para la captación de aguas
subterráneas y el propio decreto departamental de
Regulación de Termas de Guaviyú que ya comentamos.
Otro aspecto, como
la comercialización de los servicios del centro
termal
ha
estado ajena a los canales de comercialización
tradicionales, registrando diversos vicios formales
como el favoritismo en la adjudicación de servicios
en períodos de gran demanda, personas que ingresan
sin pagar o pagan menos de lo que deben (camping y
visitas por el día), descuentos discrecionales por
parte de los funcionarios, precios discriminatorios
y falta de controles (PÍRIZ: 2001).
Todo ello es
congruente con una estructura piramidal, monolítica
y burocrática de la Administración Pública
departamental. En materia de Recursos Humanos
también ha sido notoria la falta de preparación del
personal tanto en relación a actividades concretas,
como en el caso de la limpieza y la atención al
público. Lo anterior es resultado de un ingreso de
personal por favores políticos y no a través de un
proceso de selección acorde a las necesidades del
centro termal.
La demanda en estos
años sigue siendo mayoritariamente turismo interno,
destacándose además de los propiamente turistas, las
personas que van por el día. El grupo predominante
son las familias con niños y las motivaciones son
las características del agua, la tranquilidad del
lugar, la cercanía geográfica y la necesidad de
descanso (PÍRIZ:2001).
A mediados de la
década del dos mil, se encuentran los indicios de
una nueva etapa del turismo en termas de Guaviyú. Es
el tránsito hacia un modelo de “turismo
posindustrial”, caracterizado fundamentalmente, para
este caso, por tres aspectos: la diferenciación del
centro termal con respecto a otros centros termales
de la región pero a la vez la integración a la
región termal de Uruguay, el papel de la tecnología
y la estrategia de desarrollo sostenible que asume
el gobierno departamental para el turismo y los
centros termales en general, y para termas de
Guaviyú en particular. La diferenciación en
contraposición de la uniformización tan
característica del modelo industrial (centros
termales similares, parecidos). La estrategia de
desarrollo sostenible para los centros termales,
significó un compromiso político plasmado en el
presupuesto y la política de la Dirección de Turismo
departamental “Uso racional del recurso agua
termal y desarrollo sostenible de los centros
termales” (Presupuesto 2005-2010, Dirección de
Turismo de Paysandú). Pero además con resultados
concretos, producto de la ejecución de acciones en
esa línea6: sistema de filtrado de piscinas que
permite un ahorro anual del 40% del consumo de agua
termal, proyectos productivos reutilizando el agua
termal que están presentados para financiamiento,
recuperación del caudal del pozo de 90 mts3/hr a 122
mts3/hr mediante un plan de manejo, plan de
racionalización del agua termal en las piscinas (en
horarios de poco uso), equilibrio económico-
financiero de un centro termal que históricamente
daba pérdidas, desarrollo de indicadores básicos de
destino (ingresos, visitantes, empleo, tasa de
ocupación, etc), mejora de la calidad del empleo de
los funcionarios (convenio colectivo) y empresas de
servicios contratadas (cooperativa social conformada
por gente de la zona de Quebracho, mayoritariamente
mujeres), entre otras. Y con avances en los tres
pilares del desarrollo sostenible, en lo económico,
social y ambiental. Por otro lado, el papel de la
tecnología ha sido importantísimo en este último
tiempo, desde el hecho de incorporar al centro
termal la fibra óptica, hasta Internet, la web y la
incorporación de recursos humanos calificados que no
existían (guardavidas, enfermeros, asesor en
geología) así como la capacitación de los
funcionarios.
Hasta el momento
hemos identificado los grandes tipos de turismo
(MOLINA:2006), en su proceso evolutivo, que se han
manifestado y se están manifestando en Termas de
Guaviyú. Vimos que los mismos si bien son prácticas
diferenciadas en el tiempo, no necesariamente se
excluyen entre si en el tiempo, aparecen
simultáneamente. En esta descripción hemos
mencionado también algunas características de la
relación turismo y territorio en termas de Guaviyú,
pero que serán profundizadas en el siguiente
capítulo.
IV. La relación
turismo y territorio en termas de guaviyú
Al enfocar las
relaciones entre territorio y turismo, Knafou (1996)
nos indicaba de forma esquemática, la existencia de
tres posibilidades. Existen “territorios sin
turismo”, “turismo sin territorio” y “territorios
turísticos”. Termas de Guaviyú corresponde a la de
territorio turístico, es decir un territorio que fue
producido por los turistas en primera instancia, y
retomado posteriormente por operadores turísticos
públicos. Si bien fue un hecho del azar7 que se
descubriera agua termal cuando se buscaba petróleo,
luego de ello, fueron los turistas quienes
comenzaron a visitar el lugar por la curiosidad del
agua caliente y por las supuestas propiedades
curativas de ésta. Los primeros agentes de
turistificación para termas de Guaviyú, fueron
entonces los turistas. No obstante ello, cabe
mencionar un hecho puntual de intervención del
municipio de la época, que no deja de ser
trascendental, y fue la compra de los predios que
hoy constituyen termas de Guaviyú. De cualquier
manera, tuvieron que pasar quince años para que el
municipio retomara con acciones de estimulo al
crecimiento del centro termal.
Es durante la etapa
del turismo industrial temprano en termas de Guaviyú,
donde aparece la acción del principal operador
turístico y agente de turistificación hasta la
fecha: la administración municipal. Esta es
propietaria del suelo, promotor urbano y empresario
turístico (administra y gestiona 52 bungalows, el
camping y las entradas por el día). Además de las
funciones propias de la administración. Por lo cuál,
la administración municipal ha sido y es el
principal actor en el conjunto productivo de termas.
Si bien en los ochenta y principio de los noventa
aparecen actores privados (los concesionarios de los
comercios en el centro comercial, los propietarios
del Hotel Villaggio y los concesionarios de las
cabañas Tacuabé), estos no generan demasiados
problemas a la administración departamental.
Situación que cambiaría muchísimo luego de aprobado
el Plan de Regulación de Termas de Guaviyú, a
mediados de los noventa.
La intervención del
planeamiento territorial aparece como
recomendaciones en los distintos informes que se
desarrollaron por parte del gobierno nacional y
consultoras externas durante las décadas de los
ochenta y principios de los noventa, pero se
materializa con el decreto de regulación del centro
termal en el año 1997. Comienza a gestarse a partir
de entonces un proceso muy particular de
urbanización en el centro termal.
La urbanización para
el turismo en Termas de Guaviyú
La urbanización para
el turismo en Termas de Guaviyú fue un proceso que
comenzó de forma posterior a la aparición de la
actividad turística en este centro termal, y podemos
identificar dos etapas. Una primera etapa que duró
cuarenta años y estuvo marcada por un crecimiento
espontáneo y de lógica que denominaremos “entorno al
pozo termal”. En el año 1997 con la aprobación en la
Junta Departamental de Paysandú del Decreto 2802/97
“Plan de Regulación del Centro Termal Guaviyú” se
abre una nueva etapa marcada por una lógica centrada
en el suelo como forma de extraer renta, y que
generó una división del centro termal con espacios
de uso temporal y un espacio de residencia urbana.
En síntesis, se tiene hoy en día más un lugar
urbanizado para el turismo que una urbanización
turística específica de un centro termal.
En la primera etapa,
si bien no hubo un proceso de urbanización
acelerado, si fue espontáneo, que generó la
multiplicación y/o adición de iniciativas dispersas
de equipamientos e instalaciones dispuestos
erráticamente sobre el territorio. La lógica fue
centrar y concentrar el crecimiento del equipamiento
en el entorno del pozo termal. Fue con esa lógica
que se construyeron primero las piscinas, luego el
parador, los baños públicos y los moteles. La
mayoría de ellos durante la década de los setenta,
ochenta y parte en los noventa. Estos momentos
coinciden con lo que hemos llamado en el capitulo
anterior las etapas del pre turismo y el turismo
industrial temprano para termas de Guaviyú.
Durante la década de
los ochenta, si bien las acciones realizadas de
intervención territorial siguieron en gran parte y
las previstas para Termas de Guaviyú en el informe
“Expansión de las estaciones Termales de Arapey y
Guaviyú“(OMT-PNUD:1985), la ejecución de las
mismas no se hizo de forma ordenada en el
territorio. Más bien se siguió con la anterior
lógica centrada alrededor del pozo termal. Cabe
destacar que el informe de la OMT-PNUD
específicamente establecía que el ordenamiento
territorial se hiciera antes de la ejecución de las
acciones recomendadas,
La implementación de las
diversas edificaciones recomendadas en este informe,
así como la ordenación general del centro termal,
requerirán un instrumento de planeamiento que
incluyera un diseño pormenorizado, así como unas
ordenanzas de uso, volumen y condiciones
constructivas y estéticas…
(OMT-PNUD:1985;119).
Tres años más tarde,
el Programa de Desarrollo Turístico de las Termas
del Litoral del Uruguay, realizado por Hidrosud
Sociedad de Consultores (1988) estableció además una
estrategia de especialización para Termas de Guaviyú.
Basado en la demanda y en criterios territoriales y
urbanísticos, a Guaviyú se le asignó la categoría de
Centro Poblado Termal, de paso, receptor de la
demanda de ingresos medios del mercado regional y
nacional, a la recreación, descanso y salud,
captador del turismo itinerante de circuito y
apropiado enclave para el turismo itinerante
pasante.
Con el decreto
2802/97 se inicia la segunda etapa de urbanización
para el turismo en Termas de Guaviyú, siendo los dos
informes mencionados anteriormente, los antecedentes
para la elaboración del Plan de Regulación de Termas
de Guaviyú. Así lo reconoce el encargado de las
termas de Guaviyú en el año 2000, “de aquel
informe original de Hidrosud, todo tiene un porque
capaz del informe…entonces se plantea un primer Plan
de Regulación y Desarrollo, que le llamamos
nosotros, que es el loteo…”8 .
Con ello queda claro
además qué, más allá de ser un objetivo el
ordenamiento racional de la planificación urbana
para los centros termales, planteado en el
presupuesto del ejercicio 1995-2000 de la Dirección
de Turismo de Paysandú, la venta de lotes o parcelas
de suelo en un marco de planeamiento territorial es,
en definitiva, el factor explicativo de la inserción
territorial del turismo en la política pública del
centro termal. De hecho, uno de los objetivos del
Plan de Regulación, que a la postre resultó ser el
central y el que más problemas generó,
explícitamente dice “que el producido de los
fraccionamientos y venta de terrenos, será destinado
íntegramente a la reinversión en los predios
termales…” (Decreto 2802/97, Junta Departamental
de Paysandú).
El decreto en
cuestión esta ordenado por capítulos. El primero
declara a Termas de Guaviyú como una zona balnearia
y el segundo zona urbana. Luego incluye capítulos
donde se aprueban el Ordenamiento Territorial de
acuerdo a un plano oficial, se aprueba el
fraccionamiento (apertura de calles, amanzanamiento
y fraccionamiento) y un área de protección ambiental
y turística termal.
La ejecución (más
bien la poca ejecución) del Plan de Regulación en
los años siguientes generó casi una década de
conflictos. El problema central fue el primer loteo
mediante remate que se hizo, cuyo fin era la
construcción de viviendas. El mismo se realizó el
mismo año que fue aprobado el decreto (otro
argumento de que ese era el principal objetivo
perseguido: recursos rápidos por la venta de
terrenos). De acuerdo al Plan de Regulación, los
propietarios que adquirieron lotes, estaban
condicionados a construir en determinado tiempo y
condiciones y, a la vez, la Intendencia reinvertiría
lo recaudado en el propio centro termal, así como
proporcionaría los servicios básicos de
infraestructura (saneamiento, energía eléctrica,
agua potable, etc) en un tiempo determinado como lo
establece el propio plan. Los propietarios de las
viviendas construyeron en tiempo y forma. La
Intendencia no cumplió con la parte que le
correspondía.
Después de un intento
de resolver el problema por la vía política y
administrativa, mediante una petición cursada por
los propietarios de viviendas particulares del
centro termal en el año 2000 que no tuvo respuesta;
se llegó al Poder Judicial. Por primera vez un
conflicto de termas llega a esta instancia. Demandan
responsabilidad administrativa a la Intendencia de
Paysandú por omisión de cumplimiento de normativa,
inejecución de obligaciones asumidas y daños y
perjuicios (presentada el 22 de noviembre de 2004 en
el Juzgado letrado de primera instancia de Paysandú
de 5to turno).
Fueron años donde se
dieron las mayores discusiones en la Junta
Departamental sobre la política de turismo en
general y en particular la de termas. Fueron años
también de mucha producción periodística (sobre todo
el diario local), generando además que el tema
estuviera sistemáticamente presente en la agenda
pública. Se sumo a ello las idas y vueltas que
generó la inversión en el “Complejo de piscinas
Cerradas” para Termas de Guaviyú. Este equipamiento
turístico, fundamental para el centro termal,
comenzó a ejecutarse en el año 1997 y fue terminada
recién (solo la parte edilicia, porque no estaba en
condiciones de funcionamiento) el día antes que
asumiera un nuevo gobierno en el año 2005.
Estas situaciones
generaron la aparición con mucha fuerza de nuevos
actores (o la presencia de algunos que ya estaban,
pero ahora con más fuerza) y ámbitos de planteos (en
algunos casos de resolución) de los conflictos de
termas. Los medios de comunicación locales, los
ediles de la junta departamental, la población
local (es decir la población de Paysandú en una
especie de usuario- ciudadano reclamando mejoras
para el centro termal y comparándose con otros
centros termales de la región), los turistas que
comienzan a quejarse en los medios de comunicación,
los propietarios de viviendas en termas y el Poder
Judicial que entra a resolver problemas que no se
solucionan por la vía política ni administrativa.
Todos ellos comienzan a intervenir de forma directa
o indirecta en la definición del espacio
(territorio, equipamientos, instalaciones) y en la
atribución de valor del centro termal.
La forma que adoptará
el territorio turístico en termas de Guaviyú, a
partir de entonces, ya no quedaría definida
fundamentalmente por las iniciativas de la
administración pública (que no cumplía ni siquiera
con las que ella planteaba en ese entonces), sino
que otros actores comienzan a marcar y controlar la
agenda.
Agenda que tenía
problemas no resueltos y nuevos problemas.
Ambientales (el saneamiento, la energía eléctrica,
residuos, el derroche de agua termal, el agua
potable entre otros) e insuficiencia de
equipamientos y nuevos conflictos de uso. Con
respecto a esto último, el más claro fue el
vinculado con el alquiler de las viviendas a
turistas. Muchos habían comprado terrenos para
construir y vivir, como si fuera un barrio privado.
Pero muchos también compraron y construyeron
viviendas con la idea de alquilar a turistas. El
decreto del Plan de Regulación no previó esto y no
quedo nada expresado, ya que no prohibía de forma
expresa que no se pudiera alquilar. Las quejas de
los propietarios de viviendas que viven
permanentemente en termas, ahora también tienen que
ver con los ruidos que hacen los turistas que se
alojan en casas vecinas pero alquiladas (generando
incluso reclamos administrativos y legales de los
vecinos contra la Intendencia)
Con el plan de
Regulación no se logró en ese tiempo los objetivos
que se pretendía: ordenar los usos del suelo en el
centro termal. Más bien generó una situación más de
comportamiento caótico (y estancamiento en parte)
que de un proceso planificado. Un informe del año
2001 (Piriz), en su diagnóstico del centro termal y
desde un punto de vista espacial establecía que
la localización de
Termas de Guaviyú se presenta muy favorable para su
desarrollo (es el más cercano a Montevideo,
principal mercado emisor de la región termal). No
obstante, su micro localización presenta algunos
errores de diseño y degradación del espacio
recreativo por su uso intensivo. Los espacios
públicos del Centro Termal Guaviyú se insertan en un
sistema territorial que se presenta caótico y
disgregante.
Si bien existe un
Plan de Regulación, durante casi diez años quedo
inoperante al trancarse por propia inejecución de la
administración pública departamental de las acciones
que ella misma había establecido, y por falta de
voluntad política del gobierno del momento.
La situación comenzó
a cambiar con el cambio de gobierno en el 2005,
luego de 15 años de un mismo partido. El dialogo
cambió con los actores privados del centro termal,
con los cuáles se resolvió favorablemente para la
administración la demanda iniciada por
incumplimiento del plan de regulación. Se concretó
el saneamiento, se puso operativo el complejo de
piscinas cerradas, se mejoraron las piscinas que
tenían años de estar rajadas, se implementó un
sistema de filtrado en las piscinas, mejoras en la
red eléctrica, entre algunas de las acciones que se
concretaron antes de 2007 (con sólo dos años del
nuevo gobierno), fecha hasta donde alcanza el
presente estudio.
Antón Clavé (1998)
planteaba que no siempre se entiende la
especificidad, funcionalidad, dinámica y hábitat que
implica una urbanización turística (que tiene que
dar respuesta a necesidades de consumo de ocio); que
es diferente a otro tipo de urbanizaciones. No
entender ello deriva generalmente, como sucedió en
Termas de Guaviyú, hacia una opción económica como
es extraer renta urbana del suelo y una división del
centro termal con espacios de uso temporal y un
espacio de residencia urbana. Primo la lógica de
residencia y no la de alojamiento en la elaboración
del Plan de Regulación en Termas de Guaviyú. Por eso
hoy se tiene un centro termal urbanizado para el
turismo y no una urbanización turística del centro
termal.
V. El papel de la
administración pública del turismo
La estructura de la
administración pública es compleja y cambiante.
Según el organigrama o modelo resultante, la gestión
pública del turismo será más o menos ágil, más o
menos eficiente, y revelará en cualquier caso la
importancia que se le da al turismo en función de la
jerarquía que se le atribuya a la administración
turística en la organización político-
administrativa y a la ubicación de competencias en
cada nivel (LÓPEZ PALOMEQUE:2004)
Generalmente, cuanto
mayor es la importancia del sector turístico para
una economía, mayor es el grado de intervenciones
públicas y más numerosas las Administraciones
Públicas involucradas (OMT:2005). La actuación del
sector público se lleva a cabo, en la mayoría de los
países, a través de una estructura vertical con tres
niveles básicos de organización: nacional, regional
y local. En nuestro país, actualmente se cuenta con
dos niveles: el nacional y el departamental, si bien
se puede considerar local el ámbito de las juntas
locales, no será efectivamente local hasta que
comience a instrumentarse la recientemente aprobada
Ley de Descentralización Política y Participación
Ciudadana, y esto será recién en el 2010.
Evolución del
marco normativo y organizacional de la
Administración Pública Nacional de Turismo
En nuestro país, el
primer texto digno de destacar, lo constituye la Ley
Nº 9133 del 17 de noviembre de 1933. El Prof. Arturo
Bentancourt9, nos habla del “rol pionero de Estado
Uruguayo en la región” ya que Brasil y Argentina
recién tres años más tarde constituyen organismos
similares a los ensayados por Uruguay. Con el citado
decreto se crea la Comisión Nacional de Turismo,
órgano desconcentrado que funcionaba en la órbita
del Ministerio de Relaciones Exteriores, e integrado
por 2/5 de representantes oficiales y 3/5 de
representantes privados. Los cometidos fundamentales
eran proporcionar la unificación de precios de los
servicios turísticos, controlar la aplicación de las
tarifas de los servicios turísticos, proyectar todo
aquello que signifique mejoramiento e
intensificación del turismo.
Por la Constitución
de 1967, disposición transitoria, letra E, se crea
el Ministerio de Transportes, Comunicaciones y
Turismo. El turismo adquiere así jerarquía
ministerial, se lo vincula, al menos en lo orgánico,
con los de transportes y comunicaciones. La Comisión
Nacional de Turismo pasa a depender del citado
Ministerio. En el año 1967 a través del artículo 539
de la Ley Nº 13.640 del 26 de diciembre, se crea la
Dirección Nacional de Turismo (Programa 9.09) como
una Unidad Ejecutora del Ministerio de Transporte,
Comunicaciones y Turismo. El Decreto Nº 574/974 del
12 de julio de 1974, y dado que “al reunir el
precitado Ministerio (de Transporte, Comunicaciones
y Turismo) materias tan diversas, no pudo adquirir
una organización interna que posibilitara su
funcionamiento unificado y eficaz” (DURÁN
MARTÍNEZ:1979;24), se le atribuyen al Ministerio de
Industria y Energía (ex-Industria y Comercio) la
materia turística. Antes de finalizar el año 1974,
nuestro país promulga la Ley de Turismo, mediante el
Decreto Ley 14.335 del 23 de diciembre de 1974. En
ella se declara al turismo como una actividad de
interés público, como factor de desarrollo económico
y social.
En el año 1979 se
aprueba el Código de Aguas de nuestro país, en donde
en su capítulo VI se establecen criterios para las
aguas subterráneas. El mismo año, se promulga el
decreto 253/79 en donde se aprueban normas para
prevenir la contaminación ambiental mediante el
control de las aguas. En su artículo 3º se
clasifican las aguas según su uso, en donde la clase
2.b) corresponde a aguas destinadas a recreación por
contacto directo con el cuerpo humano (se establecen
parámetros y estándares de medición). Este sería el
caso para las aguas termales.
En el año 1986 por
Ley Nº 15.851 (del 24 de diciembre de 1986), se
aprueban normas para asegurar el funcionamiento de
los Servicios Estatales, en donde mediante el Art.
83 al 87se crea el Ministerio de Turismo y se le
asignan cometidos. Para Bentancourt (idem)
se arribó a la
creación de un Ministerio específico del ramo, a
modo de culminación en la labor del Estado timonel.
Heredero de los cometidos, el personal y los bienes
de la antigua oficina, trazaría una política
nacional de turismo que fomentó la actividad sobre
todo por medio de exoneraciones, créditos y
legislación.
En el año 2000
nuestro país vuelve a ser pionero en la región al
promulgarse el decreto 214/00 que aprueba el "Plan
de Gestión del Acuífero Infrabasáltico Guaraní en
territorio de la República Oriental del Uruguay".
Del Acuífero Guaraní proviene el agua termal, por lo
que este decreto resulta un instrumento clave para
la sostenibilidad del recurso, ya que se establecen
criterios para las perforaciones, permisos,
regimenes de extracción, usos y controles.
Posteriormente en el año 2004, se reglamenta a
través del decreto 86/04 lo relativo a las Normas
Técnicas Constructivas de pozos perforados para la
captación de aguas subterráneas.
Finalmente en el año
2005 el Ministerio de Turismo se fusiona con el
Ministerio de Deporte dando lugar a la
Institucionalidad que hoy se verifica: “Ministerio
de Turismo y Deporte”. Dicha fusión está siendo
cuestionada por las actuales autoridades que ya
cuentan con proyecto, al menos para generar un
Ministerio de Turismo separado del de Deportes.
Evolución del marco
normativo y organizacional de la Administración
Pública Departamental de Turismo (Paysandú)
En el año 1949 se
constituyó la Comisión Departamental de Fiestas y
Turismo en Paysandú. El diario El Telégrafo de la
época destacaba “con la creación de la mencionada
comisión, se cumple con un pedido formulado
insistentemente, a fin de fomentar el turismo en
esta región” (Diario EL TELEGRAFO: 31/08/49).
Entre los temas de la agenda de dicha comisión,
estuvieron la realización de distintas actividades
culturales, realización de un registro de hoteles,
restaurantes, pensiones, etc. También presentó
mociones para que Paysandú sea declarada ciudad de
turismo y solicitó a la Comisión Nacional de Turismo
una contribución pecuniaria argumentando que no era
posible que los recursos fueran destinados solamente
para el este del país (en Diario EL
TELEGRAFO:06/09/49). También se vinculo con temas
como la expropiación de los bosques de Rincón de
Pérez en las confluencias de los ríos Queguay chico
y grande, fomentó la Meseta de Artigas como lugar
turístico y su objetivo más importante fue lograr
“la creación de un centro turístico en la cascada
del Queguay” (Diario EL TELEGRAFO:13/06/50),
objetivo que no se concretó.
Para el año 1964 y
con motivo de realizarse en Paysandú la Exposición
Feria Internacional del Río Uruguay, se colocó en la
misma una caseta de información turística. Luego de
finalizada la feria, se trasladó la caseta a la
plaza Constitución (en pleno centro de la ciudad)
con la misma finalidad. En el lugar, hoy en día
todavía sigue funcionando, en otro edificio, el área
de información turística de la Dirección de Turismo
de Paysandú.
El turismo se
incorpora (se institucionaliza) a la Administración
Departamental formalmente en el año 1972. En el
presupuesto de ese año, aparece la Oficina de
Turismo, dependiendo directamente del Intendente
como una unidad ejecutora. La misma aparece en el
presupuesto pero sin objetivos, ya que en esa época,
el presupuesto era sólo financiero.
Con la Modificación
Presupuestal del año 1978, se crean los
Departamentos en la estructura orgánica de la
Intendencia de Paysandú. Uno de ellos fue el
Departamento de Administración, departamento al cuál
la Dirección de Turismo (incluidas termas de
Guaviyú) pasa a depender directamente y
jerárquicamente. Ese mismo año se crea el cargo de
Director de Turismo y el de Administrador de Termas
de Guaviyú. También se establece en el presupuesto
contratar 4 informantes turísticos. En ese entonces
aún no se establecían objetivos y metas en el
presupuesto, situación que recién cambiaría en el
ejercicio presupuestal de 1990- 1994.
Durante el período de
gobierno 1990- 1994, los objetivos y metas
planteados pasaban por incrementar el desarrollo
turístico del departamento, lograr financiamiento
para obras, capacitación del personal, confección de
material informativo y la promoción del turismo
social. Para los Centros termales el principal
objetivo era aumentar la capacidad locativa, y en
particular para Termas de Guaviyú mediante la
construcción de cabañas, un hotel y la adecuación de
la zona de camping. También para este centro termal
un objetivo era construir una nueva entrada (DIARIO
OFICIAL: 22/02/91).
El ejercicio
1995-1999 establece para la Dirección de Turismo
mayor énfasis en las inversiones públicas y
privadas. Es así que el primer objetivo y
fundamental fue
llevar adelante la implementación de
un Plan Director de las áreas turísticas del
departamento con el fin de incrementar el desarrollo
turístico mediante el impulso de proyectos
oficiales, como así también buscar mayor
participación del inversor privado
(DIARIO OFICIAL: 09/02/1996; 1090-A).
Se mantienen
objetivos como la capacitación de personal, la
confección de materiales informativos y la
ampliación de la oferta de alojamiento para los
centros termales. Como nuevos objetivos se plantea
para el caso de las Termas, el ordenamiento racional
de la planificación urbana para los centros termales
y en el caso de Termas de Guaviyú la inversión en
una piscina cerrada con financiamiento del estado y
por medio de concesión de obra pública.
En el año 2001 la
Dirección de Turismo pasa a depender del
Departamento de Promoción y Desarrollo. Las metas y
objetivos planteados por la Dirección de Turismo en
el Presupuesto Quinquenal de 2001-2005 se centraban
en la promoción de
Planes, Programas y
Proyectos de inversión Pública y Privada, adecuando
el marco normativo departamental, promoviendo la
atracción de inversión privada, potenciando la
oferta de servicios de calidad y aumentando la
diversidad de emprendimientos, de acuerdo a la
demanda del mercado regional.
En cuánto a los
objetivos para el Turismo Termal se propone
“Fomentar el desarrollo del Turismo Termal a través
del Plan de Regulación y Desarrollo de Centros
Termales, que potencie el crecimiento equilibrado de
la inversión privada y pública, como medios
de generación de empleos directos e indirectos.
Es un objetivo nuevamente para Termas la ampliación
de la capacidad de alojamiento y se plantea la
necesidad de diversificar en la oferta de servicios
(complejos de atención a la salud, parques
infantiles, etc).
El primer gobierno de
izquierda en el departamento de Paysandú asume en el
año 2005. Para este, “la actividad turística debe
ser concebida en todo momento como un medio, no como
un fin en si misma, que puede coadyuvar junto con
otras actividades a la consecución de mayores
niveles de desarrollo económico y social de la
población local” (Presupuesto 2005-2010,
Dirección de Turismo de Paysandú). Entiende además
que el rol del municipio debe ser el de promotor,
debe desarrollar y articular iniciativas entre el
municipio mismo, los distintos niveles de la
Administración, los actores privados locales y
externos, debe representar y coordinar las
iniciativas con la comunidad local.
En definitiva
“debe generar el marco y garantizar las condiciones
que favorezcan el desarrollo turístico sostenible de
un territorio concreto” (Presupuesto 2005-2010,
Dirección de Turismo de Paysandú). Se constituye así
en la primera vez que se hace de forma explícita un
compromiso político con el desarrollo local y el
desarrollo turístico sostenible. También es la
primera vez que la política pública de turismo se
sustenta en líneas estratégicas y sus respectivos
programas de acciones y proyectos. En el caso de los
centros termales, y en particular para Guaviyú, las
líneas de acción son: 1) Preservación del recurso
agua termal (uso racional) y Desarrollo Sostenible
de los centros termales; 2) Ordenamiento Territorial
de los Centros Termales (Planes de Regulación); 3)
Organización de los Centros Termales (RRHH,
Competencias, Descentralización); 4) Desarrollo de
infraestructura básica y mejora del equipamiento
turístico y 5) Integración regional (región termal).
Los Programas,
Proyectos o Estudios para el Centro Termal Guaviyú
El primer estudio
realizado, en donde se incluye a las termas de
nuestro país, corresponde al que hizo la Agencia
para el Desarrollo Internacional (AID), Clement-
Smith Inc.. El estudio se denominó “Siete pasos para
acelerar el turismo en Uruguay, Washington D.C,
Noviembre de 1972” y el propósito del informe fue
explicar
cómo puede el
Uruguay extender su temporada turística. Entre otras
acciones proponía la ayuda para financiar el
mejoramiento y el desarrollo de la infraestructura
turística, refiriéndose esta recomendación a la
mejora y construcción de nuevos hoteles si prevalece
una temporada más larga que la actual, de unos seis
meses, entre otras, en las zonas termales de
Paysandú y Salto, donde podría explotarse una
temporada de 12 meses, con un mercado totalmente
nuevo.
El gobierno, en la
época en la que se hizo el estudio, determinó la
zona de baños termales dentro del sistema de
prioridades establecido. La zona de baños termales,
a largo plazo, debe explotarse. La razón es que
constituye la única zona en el Uruguay con un
potencial de gran actividad en la temporada baja,
establecía el informe.
En el año 1973, la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto del Uruguay
presenta el Plan Nacional de Desarrollo 1973- 1977.
El plan hacía recomendaciones de acción referentes a
inversión pública y privada, alojamientos
turísticos, política crediticia, promoción y
aspectos institucionales y formación profesional
para la región hidrotermal del noreste: Termas de
Arapey, Dayman y Guaviyú. De esta forma se
constituye en la primera referencia en un programa
oficial, con recomendaciones de acción para la zona
termal.
El Plan de Desarrollo
Turístico del Uruguay, elaborado por la CICATUR-OEA
en el año 1978, además de constituir el primer plan
de turismo para nuestro país, incluye importantes
referencias concretas para la zona termal. Destacaba
a
las termas como
un atractivo de interés regional (Argentina, Brasil,
Chile y Paraguay) que atraía una porción del mercado
regional muy inferior a sus posibilidades y, sobre
la estructura turística de las zonas de Salto y
Paysandú, el carácter incipiente de su desarrollo y
el comportamiento de las termas más como centros de
recreación de las poblaciones cercanas que como
estaciones termales.
Esta situación llevó
a la misión a profundizar el análisis y delinear una
estrategia específica para la zona de termas. Los
lineamientos generales propuestos para las termas
por la misión, fueron (CICATUR-OEA:1978):
Centrar los máximos
esfuerzos, en una primera etapa, en el desarrollo de
las termas de Arapey, manteniendo su actual imagen
de centro de esparcimiento y reforzando la de centro
curativo, poniendo de manifiesto sus condiciones
climáticas y paisajísticas… Para el caso de Guaviyú,
incrementar paulatinamente los servicios,
centrándose en el corto plazo en la captación del
turismo de estadía corta y de recreación. Una vez
consolidado Arapey, se reforzaría Guaviyú,
preparándolo para recibir turismo de estadía larga.
Con posterioridad a
la misión CICATUR- OEA, el Instituto de Teoría del
Urbanismo (ITU:1978) de la Facultad de Arquitectura,
elaboró el “Quinto avance respecto a normas sobre
usos del espacio en el sector Oriental del área de
Salto Grande”, en donde se proponía para el caso de
Guaviyú, una estructura interna sectorizada, que
permita el libre desarrollo de las distintas
actividades, y que prevea, además, un sistema
adecuado de crecimiento así como una adecuación
entre las edificaciones y el paisaje natural y una
forestación complementaria. Por otra parte se
insistía en los lineamientos generales de la
estrategia propuesta por OEA- CICATUR.
Una misión de apoyo
sectorial de la Organización Mundial del Turismo en
1980, recomendó a las autoridades de nuestro país
proporcionar asistencia técnica sobre termalismo. De
esta manera, en el año 1981 nuestro país tiene el
primer informe técnico específico sobre termalismo.
István Fluck, principal de la Misión de Apoyo
Sectorial de la Organización Mundial del Turismo,
presentó su informe “Los Recursos Termales en
Uruguay”, donde planteaba como principales
recomendaciones: Aclarar la situación jurídica en
cuanto a las aguas termales; Crear un organismo
responsable del control y de la coordinación del
desarrollo de los centros termales; Completar los
planes de ordenación territorial; Mejorar las
posibilidades de acceso a las estaciones termales;
Incrementar las campañas de promoción y publicidad;
Proceder a la formación de expertos en balneología y
personal conexo.
Otra misión de apoyo
sectorial de la OMT, esta vez en el año 1984 y
liderada por Jacques Terrier, define en su informe
final que las estaciones termales de Arapey y
Guaviyú son prioritarias en su desarrollo, sobre
todo a causa del caudal de sus captaciones de agua
termal y en función de la infraestructura y demanda
en ellas existentes. En función de ello, nuevamente
se elabora para nuestro país un estudio en el año
1985 por parte del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo y la OMT, el estudio denominado
“Expansión de las estaciones Termales de Arapey y
Guaviyú”. Dicho informe tiene la particularidad de
que es el primero que definió lineamientos
estratégicos y acciones concretas para los centros
termales de Arapey y Guaviyú y con esa coherencia
(es decir objetivos, lineamientos y acciones). Como
objetivo general para la expansión de los centros
termales de Arapey y Guaviyú, el estudio establecía:
Incrementar la demanda interna y externa
aprovechando al máximo la infraestructura existente
y la que deba ser proyectada a corto plazo. Todo
ello en base, según el informe, a los requerimientos
de la demanda que mayoritariamente serían, a medio
plazo, de tipo preventivo- vacacional. Para el
logro del objetivo general a través de la estrategia
planteada, se definieron acciones específicas de: a)
política general, económica y turística; b) política
turística departamental; c) Obras públicas y
señalizaciones; d) Centros de información, reservas
y contratación; e) Promoción y Comercialización. El
informe planteó para el caso de Guaviyú una serie de
Acciones específicas (OMT- PNUD:1985): de
Infraestructuras básicas (saneamiento, red energía
eléctrica, red viaria y aparcamientos,
comunicaciones y transportes, etc) de incremento y
mejora de la capacidad de alojamiento (construcción
de un hotel de 100 habitaciones, construcción de
nuevos moteles y bungalows con piletas termales
individuales); de ordenación parcelaria y regulación
de las zonas de acampadas; construcción de una
piscina cubierta integrada a las instalaciones
termales existentes; de señalización interna; de
equipamiento complementario (Deportivo y
recreativo); de Servicios y Administración y un
Programa de forestación.
Nuevamente en el año
1988, se elabora un programa de desarrollo para la
zona termal. Es el Programa de Desarrollo Turístico
de las Termas del Litoral del Uruguay, realizado por
Hidrosud Sociedad de Consultores (1988). El programa
se concibió con los objetivos de reducir la marcada
estacionalidad del turismo receptivo en el país y
desarrollar nuevos atractivos que desconcentraran
regionalmente las zonas turísticas de mayor
explotación en ese entonces. Como valor diferencial
a los anteriores estudios, el de Hidrosud profundizó
los estudios de la demanda a las termas, así como
diagnóstico los caudales de las perforaciones
termales. Destacan nuevamente las limitaciones y
carencias en la planta turística de Guaviyú y
Arapey, a pesar de que en estudios anteriores se
habían formulado estudios concretos y completos de
prefactibilidad para la ampliación de equipamientos
e instalaciones. De hecho, en el punto 15 de sus
conclusiones establecen que “el desarrollo de las
termas no estaba limitado por el lado de la
demanda, sino por carencias en la oferta”
(HIDROSUD:1988;543).
El programa
estableció además una estrategia de especialización
para cada terma. En base a su demanda y a criterios
territoriales y urbanísticos, a Guaviyú se le asignó
la categoría de Centro Poblado Termal, de paso,
receptor de la demanda de ingresos medios del
mercado regional y nacional, a la recreación,
descanso y salud, captador del turismo itinerante de
circuito y apropiado enclave para el turismo
itinerante pasante.
En el año 1997 es
aprobado por la Junta Departamental de Paysandú el
Plan de Regulación del Centro Termal Guaviyú
(Decreto 2802/97) cuyo análisis se realizó en el
capitulo anterior.
Otro programa de
Turismo se elaboró para Paysandú en el año 1999, con
una serie de perfiles de proyectos de inversión para
Termas de Guaviyú y en el marco de un Plan
Estratégico de Desarrollo Paysandú al 2015 (conocido
por PED 2015). Estos perfiles de proyectos
presentados se centraron en propuestas de inversión
en la Planta Turística.
En el año 2001 la
Intendencia de Paysandú encargó al Ec. Juan Carlos
Píriz el estudio de “Evaluación y recomendaciones
sobre los servicios turísticos Municipales”. El
estudio, además de un riguroso diagnóstico de los
centros termales municipales de Paysandú, estableció
7 proyectos y 148 acciones (PÍRIZ:2001). De esa
forma, los 7 proyectos formulados eran:
Planificación del Desarrollo Estratégico de los
complejos turísticos de Termas de Guaviyú y Termas
de Almirón; Fortalecimiento institucional del sector
turístico municipal; Programa de concesión de
servicios turísticos municipales a privados; Plan de
marketing para los complejos termales de la IMP;
Diseño de la imagen corporativa de la actividad
turística en el departamento de Paysandú; Regulación
y Desarrollo de Termas de Guaviyú y Regulación y
Desarrollo de Termas de Almirón. Las acciones
identificadas eran 148 y abarcaban áreas como:
gestión, servicios, recursos humanos, precios,
promoción y comercialización.
Por último, en al año
2007 es aprobado el “Programa de Mejora de la
Competitividad de Destinos Turísticos Estratégicos”
aprobado por el BID y en etapa de implementación por
parte del Ministerio de Turismo (2007 - 2011). El
programa contempla un componente para la región
termal e implica asistencia técnica para la
reingeniería de los servicios termales municipales y
la implementación de un plan estratégico que
contribuya al desarrollo sostenible de la actividad
termal.
Evolución de la
política turística en el Centro Termal Guaviyú
La configuración de
Termas de Guaviyú como destino turístico es el
resultado de un proceso iniciado hace varias
décadas, en el que se suceden cambios del papel de
las administración pública en el turismo y por ende
de la política pública de turismo.
Para la periodización
de las políticas generalmente se utilizan criterios
cronológicos y/o de inscripción en un determinado
marco teórico. Para Moncayo Jiménez (2002)
la verdadera
divisoria de aguas se encuentra en la crisis
simultánea de la economía mundial y del Estado
Keynesiano de Bienestar en los años setenta. Es a
partir de dichas coyunturas que es claramente
observable la transición de las políticas regionales
de arriba-abajo, de corte keynesiano —con énfasis en
la demanda y en la corrección de disparidades
interregionales— hacia las políticas de
abajo-arriba, de carácter descentralizado y
enfocadas en la productividad endógena de las
economías regionales y locales.
En la misma línea que
plantea este autor, distinguiremos sólo dos
generaciones de políticas para el Centro Termal
Guaviyú: las anteriores y las posteriores al decenio
de los noventa, admitiendo que en el interior de
estas pueden identificarse algunas fases e incluso
en la última puede identificarse una tercera
generación. Si bien Moncayo Jiménez nos habla de una
transición de políticas en los años setenta para
América Latina, e incluso Gallicchio (2005) las
ubica en los ochenta, en nuestro caso esta
transición se comienza a visualizar en los noventa.
La primera generación
de políticas públicas de turismo las denominaremos
de arriba- abajo. Van desde que se hizo la
perforación hasta la década de los noventa. El rasgo
más característico de las políticas de esta
generación, según Moncayo Jímenez (2002), era el
acento en la intervención activa del Estado central,
con miras a reducir las disparidades
interregionales, tanto por razones de eficiencia
macroeconómica como de equidad territorial.
Gallicchio (2005:19) nos dice que
esta concepción de
desarrollo implicó a su vez una práctica
metodológica especifica: los procesos de desarrollo
regional debían partir de planes y, en un contexto
aún marcado por el modelo keynesiano, esta
planificación normativa debía partir desde los
organismos del gobierno central.
Estos planes a su vez
fueron diseñados con una fuerte lógica compensatoria
hacia los territorios desfavorecidos, recurriendo
principalmente al aporte exógeno de recursos y
centrado en ello las estrategias más que en un
análisis y aprovechamiento de los recursos locales
(idem). En nuestro caso de estudio, éstas
características se ven muy claras tanto en los
informes generales de desarrollo turístico para
nuestro país con capítulos para las termas, como los
específicos de la zona termal (Recursos Termales del
Uruguay:OMT; Expansión de las estaciones termales de
Arapey y Guaviyú: OMT¬PNUD; Programa de Desarrollo
Turístico de las termas del Litoral del Uruguay:
Hidrosud Sociedad de Consultores)
En esta primera
generación, se pueden distinguir además dos fases
con características diferentes. Una primera que la
denominaremos de Crecimiento espontáneo, desde 1957
hasta la década de los ochenta, y caracterizado por
intervenciones que eran iniciativas sin
planificación y que coincide con la etapa artesanal
y el turismo industrial temprano para Termas de
Guaviyú y que ya fueron descritas. Una segunda fase
de Planificación Indicativa, desde la década de los
ochenta hasta los noventa, donde se comenzó a
ejecutar lo que se había planteado en los planes e
informes nacionales.
La segunda generación
de políticas públicas la denominaremos de abajo-
arriba, y abarcan desde la década de los noventa
hasta estos días. Siguiendo a Moncayo Jiménez
(2002), esta generación de políticas comienza a
gestarse a partir de la crisis de crecimiento y
productividad de los años setenta en los países
centrales.
Para lo primero,
que se atribuyó al agotamiento del modelo de
crecimiento hacia adentro, se recetó el Consenso de
Washington, con las consecuencias conocidas, y para
lo segundo, la fórmula de menos Estado-mejor Estado.
Más recientemente, la globalización ha conducido a
la adopción irrestricta del imperativo de la
competitividad (MONCAYO:2002:46).
En este marco, las
políticas intervencionistas fueron reemplazadas por
procesos descentralizadores. En principio para
aligerar al Estado nacional de responsabilidades que
supuestamente podían ser mejor cumplidas por los
niveles subnacionales (lógica de descentralización
en un modelo neoliberal). Posteriormente con el
objetivo de sentar las bases para un desarrollo
local competitivo, que permita asegurar la equidad
social a nivel territorial, aumentar la
participación política, y promover la eficiencia y
la transparencia de las administraciones públicas
(MONCAYO:2002)
Los rasgos más
característicos de esta generación de políticas
(MONCAYO:2002) pasan por una revalorización de los
componentes territoriales del desarrollo; una mayor
atención a las infraestructuras de punta
(telecomunicaciones, finanzas, transporte
internacional, etc.) a través de inversiones más
selectivas, localizadas y de innovación tecnológica;
a la incorporación de las teorías del capital social
y criterios de sostenibilidad para construir
proyectos consensuados de desarrollo regional y
local. Por otra parte, es visible también el
activismo de las entidades territoriales en materia
de proyectos estratégicos y acciones concretas de
desarrollo endógeno, así como también comienza a
abrirse paso el Ordenamiento Territorial.
En Termas de Guaviyú,
estas características comienzan a observarse en los
objetivos planteados en diversos programas del
gobierno departamental para el centro termal y, más
recientemente en los lineamientos estratégicos. De
hecho, la aparición de programas específicos para
termas en los principios de la década del 90´(aunque
muy elementales), marca una diferencia con los años
anteriores donde no existían a este nivel de la
administración pública.
Comienzan a
plantearse también algunos aspectos que tienen que
ver con impactos sociales, económicos y ambientales
de la actividad turística, y se emplean instrumentos
legislativos, económicos y financieros en pos del
objetivo del redefinido de maximización de los
beneficios del turismo al bienestar de los
residentes. Estas características se visualizan en
instrumentos como el Plan de Regulación del Centro
Termal (Decreto 2802/96), el Plan de Desarrollo
Estratégico Paysandú 2015, los decretos Nacionales
que aprueban el plan de manejo del sistema Acuífero
Guaraní en nuestro país y el que reglamenta la
construcción de pozo termales, los decretos
nacionales de promoción de las inversiones
turísticas y la Política de Desarrollo Turístico
Sostenible de la Dirección de Turismo de Paysandú en
el 2005. No obstante lo anterior, se puede apreciar
que el incremento del número de visitantes, de la
capacidad de alojamiento, la maximización del
ingreso turístico, mejorar los niveles de renta,
crear empleo y, en definitiva, conseguir el
desarrollo económico del destino receptor, fueron
objetivos que también estuvieron presentes de forma
constante, aunque con mayor énfasis en algunos
momentos. En esta fase es cuando adquiere mayor
relevancia la política de producto turístico
(producto termas).
En la segunda
generación de políticas para termas de Guaviyú,
podemos distinguir también dos fases. Una que
denominaremos de política neoliberal (de intenciones
turísticas de gobierno) y coincide con los 15 años
que estuvo en el gobierno el Partido Nacional (desde
el año ´90 hasta el 2005). Es durante este período
donde se plantea con mayor énfasis en las
políticas, una mayor “intervención de la inversión
privada”. En la práctica, se caracterizó por un
repliegue del estado. El resultado final fue una
política friccionada, en la que intervinieron varios
agentes y no existieron en los hechos mecanismos de
coordinación, concertación y colaboración.
El propio Plan de
Regulación de Termas de Guaviyú, aprobado como vimos
en el año 1997, se enmarca en lo que Cruz (2000) nos
decía “la intervención del planeamiento
territorial en la configuración de los lugares
turísticos, resulta de la necesaria racionalidad
impuesta por el mercado”. Si bien en la política
planteada (intenciones turísticas de gobierno) hay
un fuerte interés de la participación privada en la
inversión turística, paradójicamente, en los hechos
para el centro termal no fue así. En estos años se
incrementaron las inversiones turísticas por
privados en nuestro país, producto de una
legislación que apuntaba a la promoción de éstas. En
nuestro departamento no obstante, desde el año 1991
a 2001 se promovieron 3 proyectos turísticos (2 en
Termas de Guaviyú) y en Salto 17 proyectos
vinculados con termas. La inversión turística
estimada desde el año 1995 al 2000 para el litoral
termal (Salto y Paysandú) fue de 160 millones de
dólares, de los cuáles sólo 35 millones se radicaron
en Paysandú.10
Al igual que con los
muchos planes que se elaboraron durante ésta época,
la escasa capitalización de proyectos de inversión
en termas (que estaban previstos en los programas de
gobierno departamentales de la época), se debió a la
falta de capacidad técnica para su ejecución y a la
falta de voluntad política en llevar adelante el
liderazgo de un proceso de constitución de un
destino turístico. Con lo anterior vemos un ejemplo
más, de que no podemos olvidar el papel fundamental
de la administración pública local. Es ella quien
inicia y lidera el proceso de planificación y se
hace responsable de sus resultados (MARCHENA:2006).
La etapa neoliberal
tiene dos momentos claves de declive. El primero
cuando se generalizan los diagnósticos pesimistas
sobre la situación de la actividad turística en
Termas de Guaviyú. El último de ellos fue la
realización del Informe del economista Juan Carlos
Píriz (2001), que si bien define estrategias
importantes para el centro termal, el diagnóstico
realizado es contundente en cuánto al estado pésimo
en el que se encontraba Termas de Guaviyú. El otro
momento clave de declive fue cuando fue llamado a
sala de la Junta Departamental de Paysandú (el
07/12/04) el Intendente y autoridades municipales de
la época, para responder por la política de gestión
de los centros termales de Almirón y Guaviyú llevada
adelante por el Ejecutivo Comunal desde la fecha de
aprobación de los respectivos planes reguladores.
La declaración realizada por el Frente Amplio y el
Partido Colorado, de forma consensuada establecía en
su punto tercero lo siguiente “3) Concluir que la
Intendencia Departamental de Paysandú carece de una
política de turismo termal, evidenciándose la
improvisación, el incumplimiento y la incapacidad, y
calificar de mala calidad la obra municipal
desarrollada en Termas.” (Acta 886 de la Sesión
del día 07/12/04 de la Junta Departamental de
Paysandú)
La década de los
noventa fue además de muchos conflictos en distintos
ámbitos por el tema Termas de Guaviyú. Ésta fase
culmina con el cambio de gobierno en el año 2005. Al
asumir el nuevo gobierno encontró un centro termal
con un estado bastante caótico11 (a modo de ejemplo
no había ni siquiera una caja registradora en la
entrada, algo tan básico y en un lugar que recauda
un millón de pesos de promedio por mes).
Tras la política
neoliberal de los años noventa y los resultados nada
alentadores para el centro termal, fue a partir del
2005 que cambia el gobierno y el equipo dirigente de
la administración turística departamental (que
también se había mantenido por casi igual período de
tiempo). A partir de ese entonces, se plantean e
inician una serie de cambios cualitativos para el
Centro Termal. Implican una revisión profunda,
dándole paso a un periodo diferenciado del anterior
y que llega hasta hoy día. Esta etapa la
denominaremos la nueva política estratégica (2005 a
la fecha)
Aunque la política
turística desde el 2005 no representa una ruptura en
cuanto a los instrumentos fundamentales y los
menguados presupuestos, si incorpora cambios
cualitativos importantes con el fin de definir una
estrategia turística para el centro termal:
desarrollo sostenible, organización del centro
termal e integración regional son los pilares
fundamentales. La integración y sobre todo la
cooperación y complementación con el departamento de
Salto en posicionar la región termal de Uruguay,
constituyen el hito más significativo12.
No hubo reformas
orgánicas con el cambio de gobierno. Esta se había
dado en el año 2001 cuando la dirección de turismo
pasa del departamento general de Administración al
departamento general de Promoción y Desarrollo. Si
hubo importantes definiciones políticas en cuanto al
rol de liderazgo del municipio (por ejemplo se
aprobó la descentralización con asignación de
responsabilidades, competencias y recursos del otro
centro termal del departamento administrado por la
Intendencia: Termas de Almiron). También se
incorporó a funcionarios con capacidades técnicas
específicas y mejoras en la tecnología de gestión.
En cuánto a la
Administración Turística Nacional, el Ministerio de
Turismo y Deportes también presenta importantes
cambios. La conformación del Consejo Nacional de
Turismo, la elaboración del Plan Nacional de Turismo
Sostenible al 2020 de forma estratégica y
participativa y el proceso de elaboración del plan
de turismo para la región termal en el marco del
programa de reingeniería de los centros termales
municipales, constituyen los hitos más salientes.
A mediados del 2000,
cambió el escenario y las reglas de participación de
los agentes implicados, y obviamente también el de
la Administración pública. El objetivo de la tercera
generación de la política turística se orienta hacia
la competitividad del espacio geográfico, la
sostenibilidad y la eficiencia en su producción. Los
medios de la política turística han cambiado y entre
ellos cabe destacar la mejora del entorno, y en
conjunto, el hecho que la propia administración debe
ser factor positivo de la competitividad dado el
nuevo rol que ha de desempeñar en el nuevo escenario
(LÓPEZ PALOMEQUE:1999).
VI. Reflexiones
finales
El Centro Termal
Guaviyú se encuentra en una etapa industrial madura,
transitando hacia una etapa de turismo pos
industrial (MOLINA:2006). De un crecimiento
espontáneo en sus inicios, Termas de Guaviyú pasó a
partir del Plan de Regulación en centrarse en el
suelo como forma de extraer renta, generando una
división del centro termal con espacios de uso
temporal y un espacio de residencia urbana. La venta
de lotes o parcelas de suelo en un marco de
planeamiento territorial fue en definitiva, el
factor explicativo de la inserción territorial del
turismo en la política pública del centro termal.
Hoy en día se tiene más un lugar urbanizado para el
turismo que una urbanización turística. En términos
de ciclo de vida de producto, se encuentra en una
etapa de revitalización, con dominancia de
estructuras urbanas fordistas y equipamientos
orientados a lo recreativo- pasivo (no hay
equipamientos orientados a lo preventivo, bienestar
o salud). Se ignoraron tanto el mercado como las
prácticas turísticas y en particular las vinculadas
con el termalismo y el turismo en general.
En las últimas
décadas la política pública de turismo orientada o
con incidencia para Termas de Guaviyú ha
experimentado cambios importantes. Por un lado ha
sido afectada por los cambios políticos, económicos
y sociales generales, y los propios en el sistema
turístico nacional. Por otro lado, los propios
cambios en la estructura política (los cambios y
la alternancia política en los gobiernos, que
introducen conceptualizaciones, ideologías,
discontinuidades, rupturas en las políticas públicas
de turismo) y administrativa del Estado. Esto
último explica en parte lo que tanto aparece en la
literatura turística: la complejidad estructural de
la política turística. Es decir, por un lado la
política turística como política sectorial siempre
ha presentado la problemática de donde ubicar el
turismo en una posición administrativa (en nuestro
caso es en la Dirección General de Administración o
la de Promoción y Desarrollo, o debería ser en si
misma una Dirección General) y por otro lado, la
definición de una política adecuada y consecuente
con los problemas que ha de resolver (y ahí un
factor importante es la ideología y la voluntad
política). No hay que olvidar además que la política
pública de turismo (responsabilidades, competencias,
intervenciones explícitas o implícitas) comprende la
de cada una de los distintos niveles de la
Administración Pública: la nacional, la
departamental y próximamente la municipal.
El papel de las
administraciones públicas del turismo condicionó
fuertemente la dinámica y evolución del Centro
Termal Guaviyú. La intervención de la Administración
Pública ha constituido un factor clave de desarrollo
histórico y espacial del turismo en el Centro
Termal. Cuando ésta se retrajo, en la década de los
noventa y hasta mediados del 2000, la dinámica del
centro termal fue afectada negativamente. No
obstante ello, la ausencia de la administración
departamental del turismo en ese período, generó la
presencia de nuevos actores (la prensa, la comunidad
local, los propietarios privados, los propios
turistas), incluso la presencia más fuerte de
algunos que no se manifestaban hasta entonces.
Generó también nuevos ámbitos de planteo y
resolución de conflictos sobre Termas de Guaviyú. La
posterior generación de estrategias públicas de
intervención cualitativamente diferentes, están
poniendo en el camino de la competitividad espacial,
la sostenibilidad y la eficiencia en la producción a
Termas de Guaviyú.
Los principios y los
resultados de la política turística avalan la
necesidad de intervención de la Administración
Pública y el renovado papel que desempeña el
territorio, como componente del sistema turístico y
como variable de la política turística. No menor es
el significado que adquiere la gestión pública del
turismo en un escenario de cambio y nuevo paradigma
turístico.
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1 http://www.pensandoturismo.com/template.php?i=92 2
http://www.crecenteasociados.com/contenidos1/p_07.html
3 Se refiere a lo que hoy se conoce como Sistema
Acuífero Guaraní. 4 Entrevista Sr. Oscar Cardozo,
jubilado municipal, 2009. 5 Los detalles de todos lo
planes y programas de estos y otros años se verán en
el capítulo siguiente.6 http://www.paysandu.gub.uy/turismo/images/documentos/gestion%20del%20turismo.pdf
7 Cabe destacar que existen otros ejemplos en donde
el azar, el descubrimiento, permiten posteriormente
que se desarrolle una actividad turística. Por
ejemplo el hallazgo de un yacimiento arqueológico. 8
Entrevista Sr, Carlos Genta, 15 de enero de 2000.
9
www.pensandoturismo.com La Organización de la
Actividad Turística en Uruguay (II). El Estado
Timón. 10 Informes de la Consultora Turisdata. 11
http://www.paysandu.gub.uy/turismo/images/documentos/gestion%20del%20turismo.pdf
12 Sobre todo el hecho de posicionar la región
termal, comienza a romper aquello de las termas de
Salto por un lado y las termas de Paysandú por otro.
La idea ahora es de “Zona geoturísticas” (Vera et
al:1997:60).
LA
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