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Paso de la Arena: políticas de
inclusión educativa
bajo la lupa
por
Cecilia Alonso*
alonsoceci@gmail.com
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El presente artículo constituye un avance de la
monografía final de grado de la Licenciatura en
Ciencia Política, que está desarrollando la autora.
Debido a ésta característica particular, la
estructura que el mismo presenta responde a los
formatos establecidos por la academia para presentar
una monografía de grado.
En el desarrollo del mismo se encuentran dos bloque
bien diferenciados, uno que recopila la propuesta de
investigación y otro que comienza a describir el
objeto de estudio(Programas de inclusión educativa,
a saber, Programa Aulas Comunitarias, Plan de
Formación Profesional Básica de UTU). Es de destacar
que en esta segunda instancia solo se realiza una
descripción de estos planes, sin llegar hasta el
momento a un análisis de las características de
implementación de los mismos.
La
desvinculación de los adolescentes del sistema de
enseñanza media formal es una realidad que afecta
fuertemente a nuestro país. Si bien se ha logrado la
universalización de la educación primaria, no ocurre
lo mismo con la media, por el contrario la
desvinculación ha aumentado en los últimos cinco
años.
Haciendo
un breve reseña acerca de cómo se comportan los
datos cuantitativos en las últimas dos décadas se
observa que las altas cifras de desvinculación en la
educación media desde mediados de la década del
noventa está ubicada en guarismos cercanos al 37%.
Si bien se logra una disminución en el transcurso de
los años 1998 a 2002, la cifra no baja del 25%
siendo más que preocupante si se considera que la
universalización del acceso y la permanencia de los
adolescentes en la enseñanza media como objetivo
primordial de un país que pretende continuar en el
camino hacia el desarrollo de la igualdad y equidad
social.
Luego de esta baja y estabilidad en
los números los porcentajes de desvinculación
vuelven a subir años atrás agudizándose desde el
2006 hasta el presente colocándose en porcentajes
mayores al 40%.
Estos
hechos, entre otros, han determinando que la
cuestión educativa continúe siendo uno de los
pilares a trabajar en el segundo gobierno del Frente
Amplio, convirtiéndolo en un tema prioritario en la
agenda pública.
Tratar
el fenómeno de la desvinculación educativa implica
un abordaje del mismo como multicausal, son una
serie de factores que afectan transversalmente al
adolescente que lo llevan a alejarse del sistema
educativo formal. Numerosos son los estudios que
relacionan la condición de vulnerabilidad social en
las que están inmersos muchos de estos adolescentes,
las dificultades de trayectorias educativas (rezago
escolar en primaria, lo que conlleva a adentrarse
en la enseñanza media con altos niveles de extra
edad), la necesidad de una temprana inserción
laboral, finalmente, pero no por ello de menor
importancia la ausencia de sentido respecto a las
propuestas educativas predominantes (Estructura
formal Liceo/UTU).
En este
sentido, a nivel de política pública, se comenzaron
a implementar y profundizar a partir del año 2007
una serie de planes y programas que tienen por
objetivo la continuidad y re-vinculación de estos
adolescentes al sistema de enseñanza media formal.
Enmarcados en los objetivos del Plan de Equidad, se
caracterizan entre otras cosas por brindar espacios
alternativos de aprendizaje donde el adolescente
cobre mayor relevancia como sujeto educativo a
través de una serie de elementos.
Entre
estos planes/programas se destacan: el Programa de
Impulso a la Universalización del Ciclo Básico (PIU),
Programa Aulas Comunitarias (PAC), nuevo plan de
Formación Profesional Básica 2007 (FPB de UTU),
Programa Nacional de Educación y Trabajo (PNET)
desarrollado por el Ministerio de Educación y
Cultura, el Plan 2009 de Ciclo Básico Nocturno, el
programa Uruguay Estudia. Todas estas políticas
parten de la concepción de que la inclusión
educativa contribuye y es fundamental a los procesos
de inclusión social y la disminución de las brechas
de desigualdad que afronta en la actualidad nuestra
sociedad.
planes/programas (PAC, FPB) en clave comparada (PAC,
FPB) tal como se han implementado en una zona de
Montevideo (Paso de la Arena).
En
consecuencia con lo expuesto anteriormente, la
pregunta de investigación es:
¿Cuáles
son las coincidencias y disidencias entre los
intereses, expectativas, objetivos, de los
adolescentes que participan de una y otra política?
Esta
perspectiva de análisis nos introduce en un terreno
poco abordado desde la ciencia política y pretende
examinar un determinado grupo de políticas de
inclusión educativa para contribuir a los procesos
de elaboración y ejecución de las mismas.
De qué
hablamos cuando hablamos de políticas públicas
Al
referirnos al estudio de las políticas educativas es
inminente la reflexión acerca de las políticas
públicas y la relación que guarda con nuestro objeto
de estudio. En este sentido se expondrán a
continuación una serie de de definiciones al
respecto.
Desde
una perspectiva institucionalista, la política
pública remite a aquella acción que realiza o deja
de realizar un gobierno. Por lo tanto política
pública es sinónimo de política gubernamental.
La
definición propuesta por Aguilar Villanueva afirma
que las políticas públicas son “los productos de
decisiones de autoridad de un sistema político”
(Aguilar Villanueva: 1993), el mismo puede tomar
formas escritas o no, implicando decisiones de
fines, de objetivos de preferencia, de corto y
largo plazo. Es necesario en este planteo introducir
la idea de ‘intencionalidad`: solamente será una
política pública una decisión tomada con determinada
intención. Se acuerda en este aspecto con la idea de
Meny y Thoing de la no acción como política: el
excluir de la agenda ciertos asuntos refleja
intencionalidad y no ingenuidad.
En esta
línea, respecto a las políticas educativas, adopto
la definición de Mancebo: (son) “conjuntos de líneas
de acción diseñadas, decididas y efectivamente
reguladas por la autoridad educativa en el ámbito de
su competencia, estableciendo procesos, formatos y
contenidos” (Mancebo: 2002:140,141).
Los
Ciclos de las Políticas
Es
menester entonces profundizar más acerca de los
ciclos de las políticas. Una política pública
implica el pasaje por tres instancias principales, a
saber, la elaboración, implementación y la
evaluación.
Observadas como procesos separados e independientes,
la elaboración radica en la toma de decisión
política para que una problemática sea priorizada y
se desarrollen políticas para combatir efectos
negativos que dicha problemática causa sobre una
sociedad dada en un tiempo dado. Para el objeto de
estudio de esta investigación es la elaboración del
Plan Formación Profesional Básica de UTU y el
Programa Aulas Comunitarias.
La
implementación implica, luego de esta instancia de
elaboración de propuesta, la puesta en práctica de
las políticas. En la misma intervienen diversos de
actores. Esta etapa es central para nuestro estudio
ya que se observarán la puesta en práctica de los
Planes/Programas en los centros de Paso de la Arena.
Finalmente la evaluación refiere a la etapa en que
se analizan y evalúan los resultados de la política
propuesta en relación a la problemática
específica.
Sin
embargo, el proceso de elaboración de políticas debe
ser concebido como un procedimiento complejo y poco
claro. En tal sentido, no se puede evaluar como un
proceso ordenado y racional, sino que por el
contrario, las diferentes fases de elaboración e
implementación se entremezclan y enriquecen
mutuamente.
Siguiendo el argumento planteado por Limblon (1980)
se sostiene que la implementación por si misma
siempre genera cambios en una política, ningún
decisor puede abarcar todas las posibilidades que
encierra una problemática concreta. Así en la
interacción entre Estado, como organismo decisor,
los beneficiados por la política y la sociedad civil
organizada, puedan intentar disminuir el impacto que
representa la diferencia entre la implementación
“ideal” de la política y la realidad que acusa a la
población beneficiada.
El
planteo teórico es basarse en el enfoque conceptual
denominado de abajo hacia arriba (“bottom-up”), que
reconoce la importancia de los ejecutores y
destinatarios en el proceso de decisión de políticas
públicas, fundamentalmente educativas. Este modelo
tiene origen en los estudios de Lipsky cerca de la
educación especializada, contradice la visión del
estudio de las políticas cuyo modelo teórico
prioriza estructuras jerárquicas de las
organizaciones, conocido como “top-down” de arriba
hacia abajo (En Aguilar Villanueva: 1993).
Se
prioriza la etapa de implementación como etapa de un
proceso, dicha implementación es desde abajo, pues
es el ‘campo de acción’ donde la política se hace
está determinado por la trascendencia de las
organizaciones locales, los actores que prestan los
servicios y los destinatarios. En la implementación
de una perspectiva “bottom up” se brinda autonomía y
se presupone que, “…quienes conocen cada terreno son
los que saben mejor que nadie como debe
implementarse un cambio en cada lugar” (Vernazza:
2002: 8).
Inclusión – exclusión - Políticas de inclusión
educativas
Si se
hace referencia a las políticas de inclusión
educativa es necesario presentar de forma breve la
conceptualización de exclusión social y por
consiguiente las implicancias de que una política
sea considerada inclusiva.
Se parte
de la noción de exclusión social propuesta por
Manuel Castells quien la define como “[...]el
proceso por el que determinados sujetos y grupos ven
sistemáticamente prohibido el acceso a las
posiciones que les permitirían tener una vida
autónoma dentro de los estándares sociales
enmarcados por las instituciones y los valores en un
contexto dado” (En Morales Ramos: 2008 ). En este
sentido la exclusión social debe ser entendida como
la conjunción de diversas exclusiones que impiden a
los sujetos una plena socialización y la posibilidad
de acceso a mecanismos de bienestar en un momento y
sociedad dada. Este concepto está estrechamente
vinculado a la noción de pobreza.
La
exclusión educativa es sin duda una de las más
importantes dentro multiplicidad de de exclusiones
que determinan la exclusión social. Sin embargo, la
implementación de políticas de inclusión educativa
no debe ser considerada capaz de responder a la
exclusión en general y la situación de pobreza. Es
necesario el trato integral y multicausal de dichas
problemáticas. Si bien es cierto que problemáticas
concretas exigen acciones particulares, estas deben
ser de carácter transitorio y no permanente. La
perpetuación de políticas focalizadas en el tiempo
acaba por generar nuevos procesos de exclusión.
Al
referirnos a políticas de inclusión educativa nos
enfrentamos por un lado al deseo y el
establecimiento jurídico, en nuestro país, de la
universalización de la educación media, y por el
otro se enfrenta la dificultad real de concretar
este objetivo.
Como
respuesta a esta problemática surgen las políticas
focalizadas que analizará esta investigación. Las
mismas son consideradas “puentes” para la
revinculación de los estudiantes a la enseñanza
media. Es pertinente problematizar si la sola
implementación de estos puentes, si bien son
necesarios, brinda respuestas a la
problemática de la desvinculación del ciclo básico
en términos generales o estamos frente a la
existencia de un problema mayor que requiere la
reformulación de la estructura, de la forma de
pensar, al sistema educativo en su conjunto.
Propuesta Metodológica
A
continuación se desarrollará la propuesta
metodológica para la concreción de la investigación.
Se expondrán los objetivos, las hipótesis, la
selección de las dimensiones de análisis, las
técnicas de recolección de datos y, finalmente,
algunas puntualizaciones respecto a estas técnicas.
Con base
a lo expuesto en la presentación de la problemática,
el objetivo general es, analizar la implementación
de dos políticas de inclusión educativa, haciendo
especial énfasis en la perspectiva de los
adolescentes.
Para la
concreción del objetivo general me planteo los
siguientes objetivos específicos.
•
Describir los programas/planes seleccionados desde
su diseño.
•
Analizar su implementación en cada centro en Paso de
la Arena.
•
Identificar en el discurso de los adolescentes
intereses y expectativas respecto a su participación
en los planes/programas.
Se
determinó un sistema de hipótesis que contempla los
distintos niveles que se quieren abarcar con esta
investigación
La
hipótesis central radica en que:
“Los adolescentes que participan
del Programa de Formación Profesional Básica de UTU
tienen mayores expectativas y motivaciones para la
continuidad educativa que los que participan del
Programa Aulas Comunitarias”.
Este
supuesto estará estrechamente vinculado y antecedido
por una segunda hipótesis que sostiene.
“Dadas las características
estructurales y curriculares de las propuestas, el
FPB tiene mayor capacidad de lograr la revinculación
y permanencia de los adolescentes en el sistema
educativo que el PAC”.
La
concreción de la investigación se hará, entonces, en
dos centros, a saber, Escuela Técnica de Paso de la
Arena en su Formato FPB y del Aula Comunitaria del
Instituto del Hombre (IDH) ubicada en el mismo
territorio.
Se opta
por desarrollar un enfoque metodológico descriptivo,
exploratorio y de corte cualitativo. Para lograr
concretar los objetivos planteados se realizará un
recorte micro social de la realidad que no puede ser
abordado de forma diferente. Este recorte permite
aproximarse a la realidad de los planes/programas en
su cotidianeidad y centralizarse en “interacciones,
interpretaciones y experiencias subjetivas” (CLACSO:
2005: 41) de los individuos que de estas políticas
participan.
(…)
Continúa
Invitamos al lector a leer la versión (adjunta)
completa de este trabajo en formato pdf
* Cecilia Alonso;
Estudiante de la Lic.
Ciencia Política. Setiembre 2010 alonsoceci@gmail.com
1
Trabajo presentado en las IX Jornadas de
Investigación de Facultad de Ciencias Sociales,
UdelaR Montevideo, 13 - 15 de Setiembre de 2010
2 ANEP,
2005 “Panorama de la Educación en el Uruguay. Una
década de transformaciones. 1992-2004.Extraído de
www.oei.es/quipu/uruguay
3 Esta
información se desprende de la lectura de informes
y artículos. Se destacan: Área de Investigación y
Estadística. Dirección de Educación Ministerio de
Educación y Cultura (MEC) Anuario Estadístico2005,
extraído de www.oei.es/quipu/uruguay/anuario2005.
Tabaré Fernández. La Desafiliación en la Educación
Media en Uruguay. Una Aproximación con base en el
Panel de Estudiantes Evaluados por PISA 2003. En
REICE. Revista Electrónica Iberoamericana sobre
Calidad, Eficacia y Cambio en Educación 2009 vol. 7
no. 4
4 Página
del Ministerio de Desarrollo Social(Mides)
www.mides.gub.uy; y del Ministerio de Educación y
Cultura (MEC) www.mec.gub.uy
5 Toda
la información recabada acerca de este programa se
extrajo de la publicación: ANEP-CODICEN-INFAMILIA-MIDES.
2009. El Programa de Aulas Comunitarias en la fase
fundacional: miradas complementarias.
6 De
ahora en más PAC.
7 Los
documentos con los que se trabajó para la
descripción de este plan son: Formación Profesional
Básica 2007 .Tomo I, Tomo II De ahora en más a lo
largo del texto se referirá al programa como FPB.
8 El
establecimiento de la obligatoriedad de doce años de
escolarización fue aprobado recientemente en la
nueva Ley de Educación que entra en vigencia desde
el 2009.
LA
ONDA®
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