¿Hacia dónde está mirando
la política exterior de Brasil?
Por P. A. Valenzuela-Gutiérrez*

Las protestas que afectaron en los últimos meses a Brasil, y que conmovieron tanto la realización de la Copa Confederaciones como la visita del Papa, han puesto en la discusión no solo la capacidad que tiene el país para organizar grandes eventos, como lo serán el mundial de futbol en 2014 y los juegos olímpicos en 2016, sino que además emerge la pregunta sobre el potencial del país para insertarse en el juego político y económico global, tal y como aspira hacerlo. No ahondaré en el tema de las protestas ni en la situación política doméstica, temas que ya fueron tratados en otro artículo publicado un tiempo atrás [1]. Más bien, me inclinaré por revisar el estado actual de la aspiración brasileña por ser un jugador global y la posición que hoy ocupa en el mundo y en Sudamérica más allá del tamaño de su economía.

En un artículo de hace algunos meses me preguntaba sobre la posición de Brasil frente a los países sudamericanos [2], pues desde la asunción de Dilma Rousseff a la presidencia, la política exterior del país ha tendido a cambiar. La relación con los países sudamericanos se ha enfriado y hoy Brasil es un actor menos entusiasta en las organizaciones regionales, particularmente en UNASUR. Eso a diferencia de los gobiernos de Lula e incluso en las postrimerías del gobierno de Cardoso, años en los que Brasil jugó un activo rol en la región, promoviendo y haciéndose parte de iniciativas de integración y cooperación a nivel sudamericano.

Ciertamente algunos factores jugaron a favor del protagonismo brasileño. Tickner (2012) señala, por ejemplo, la creciente interdependencia regional, lo que ha implicado un comercio intrarregional en aumento. La presencia de los Estados Unidos, además, se fue haciendo más tenue - con la sola excepción de Colombia - en la medida que Washington concentraba sus esfuerzos en la guerra contra el terrorismo. En ese contexto, los países sudamericanos fueron ganando mayor autonomía en su actuación a nivel internacional y buscaron generar instancias de gobernanza a nivel regional. Es así que Brasil adoptó una posición de liderazgo que bien puede ser considerada como una posición natural dado el peso estratégico del país en la región.

A esas condiciones se sumaron las prioridades del gobierno de Lula en la política internacional. Si bien es cierto que Brasil fue adoptando una posición favorable hacia América Latina al menos desde la firma de los pactos Sarney-Alfonsín, es en el gobierno de Lula donde se produce un enfoque más bien hacia Sudamérica, potenciando la creación de una identidad regional. Malamud (2011) señala que dos objetivos estarían detrás de esta estrategia. Por un lado, excluir a América Central y el Caribe, que han tenido históricamente una fuerte influencia de los Estados Unidos, enfocándose de esa forma en los países que han tenido una relación de dependencia menor con Washington, particularmente después del boom de las materias primas. El segundo objetivo sería excluir a México, el otro gigante latinoamericano que comparte con Brasil la participación en instancias internacionales. Desde ese punto de vista, no existe una rivalidad con México por el liderazgo latinoamericano, pues México no pertenece a América del Sur, zona donde Brasil ha buscado ejercer su liderazgo. Ahora bien, cuando se analizan, por ejemplo, las relaciones comerciales, es posible ver la creciente importancia de Brasil en América Latina y la escasa participación de México, cuyos intercambios están fundamentalmente dirigidos hacia los Estados Unidos, y pese a que en los últimos años ha tendido a crecer, todavía se mantiene por debajo de la mitad de la participación que tiene Brasil en el comercio intrarregional. Los dos gráficos siguientes permiten apreciar esta relación. Queda por ver, en el mediano plazo, el efecto de la Alianza del Pacífico en estos guarismos.

Sin embargo, las prioridades de Brasil no solo se enfocaron en América del Sur. Brasil ha puesto la mirada en el “sur global”. Países subdesarrollados que, bajo la mirada estructuralista, se encontrarían en la periferia del sistema económico internacional. Lo que Brasil propuso a inicios del gobierno de Lula fue re enmarcar la posición de los países del sur como una oportunidad, rompiendo con la inexorable necesidad de seguir a los países desarrollados del norte para insertarse en el sistema internacional. En ese marco, Brasil actuaría como el líder del “sur global” (Burges, 2013). Lo central en esta estrategia es la aspiración de Brasil de establecer un liderazgo efectivo y no una hegemonía - o lo que se conoce también como una hegemonía consensuada - en la que se defienden intereses compartidos. Un ejemplo de esta estrategia diplomática se dio el año 2003 en la ronde de negociaciones de la OMC en la que un grupo de países del sur, liderados por Brasil, pero donde también estaba la India y México, entre otros, buscaron generar una nueva propuesta comercial que no perjudicara a los países exportadores de productos agrícolas.

Pero las dos estrategias no han reportado todos los frutos que Itamaraty hubiera deseado. Eso podría explicar, al menos en parte, la orientación actual que está tomando la política exterior de Brasil. Por una parte, los países de América del Sur no necesariamente reconocen a Brasil como un líder. Más allá de lo que pueda ocurrir con la presencia de México en América del Sur a través de la Alianza para el Pacífico, otros países han buscado un grado importante de protagonismo en la región, como es el caso de Venezuela o incluso de Argentina. Así como también, mediante alianzas bilaterales otros países influyen en la dinámica interna de la región, como ocurre con los Estados Unidos y su relación especial con Colombia e incluso con Taiwan y los lazos que mantiene con Paraguay. Otros países, como Chile o Perú, buscan actuar de forma más autónoma en el sistema internacional bajo una mirada abierta del regionalismo.

En el otro extremo, de acuerdo a lo que señala Burges (2013: 582), Brasil ha sido incapaz o no ha estado dispuesto a satisfacer las demandas que ha generado en los países del sur con quien ha reforzado las relaciones, particularmente en lo que respecta a asistencia al desarrollo e inversión extranjera directa.

Y es que ocurre que Brasil se encuentra en un limbo un tanto extraño. Si bien es la sexta o séptima economía del mundo y en los últimos años se han desplegados enormes programas sociales que han sacado a millones de personas de la miseria y el hambre, el país sigue teniendo altos índices de desigualdad y pobreza e índices de desarrollo humano menores a los de Argentina, Chile o Uruguay. Frente a eso, Brasil no puede gastar grandes sumas de su presupuesto en cooperación internacional. Ya hemos visto lo que ha ocurrido con los desembolsos que se han tenido que realizar para los eventos deportivos que organizará Brasil en los próximos años.

Al mismo tiempo, Brasil no posee recursos de poder militar de largo alcance comparables a los de China, Rusia o India - de partida, carece de armas nucleares y de la posibilidad de obtenerlas - por lo que tampoco se puede insertar en el escenario global basándose en la fuerza militar. Eso a pesar que se puede verificar un cambio de rumbo en la estrategia de defensa brasileña a partir de 2008, aunque siempre poniendo como piedras angulares la paz y la integridad territorial.

¿Hacia dónde está apuntando hoy Brasil?
Por un lado parece haber renunciado a ser reconocido como líder sudamericano por el resto de los países. Y frente a esto debemos preguntarnos ¿qué bienes públicos puede proveer Brasil para la región? ¿Puede proveer seguridad y defensa? La guerrilla colombiana es paradigmática, pues allí el principal rol lo ha jugado Estados Unidos y en las actuales negociaciones de paz Venezuela y Chile están actuando como países observadores. Brasil tampoco mantiene relaciones comerciales significativas con toda la región y la emergencia de la Alianza del Pacífico, particularmente con México, puede abrir una rivalidad que parecía cerrada. Esto no significa que Brasil se vuelva a aislar de la región o sea indiferente a lo que ocurra, pero en Itamaraty parecen haber descubierto que para ser un jugador global no necesariamente se debe ser un líder regional.

En consecuencia, Brasil está apuntando al sur. Bien podríamos hablar de una estrategia de regionalismo abierto en la que se empieza a constituir una identidad de países subdesarrollados con potencialidades económicas y políticas en el sistema internacional. De esa forma, Brasil amplía de manera significativa sus opciones para formar coaliciones diplomáticas e influir en la toma de decisiones a nivel global, sin desafiar las estructuras actuales, sino que buscando los espacios para que los países subdesarrollados, pero en particular Brasil, puedan aumentar su influencia en las estructuras globales de gobernanza. Siendo así, como señala Sean Burges, un puente entre los viejos poderes del norte y los nuevos poderes emergentes, donde ya no solo se incluye a los BRIC de los que hablaba Goldman Sachs el 2001, sino que se suma Nigeria, Sudáfrica, México, Turquía o Indonesia, entre otros.

La pregunta que queda por delante es cómo construir ese liderazgo, pues ¿por qué el país insignia de este grupo de economías emergentes debe ser Brasil? Desde un punto de vista interno la respuesta es una especie de aspiración simbólica por ser el país del futuro, pero visto desde la perspectiva de los otros países eso no parece tan claro. Más ahora, cuando la política interna se ha visto sacudida por protestas que llaman la atención a los asuntos domésticos.

Brasil hoy se mueve entre lo regional, el sur y lo global. Y todo indica que para dar el salto en lo global está buscando instalarse como líder del sur. Algo así como una contraparte para los Estados Unidos en el mundo subdesarrollado, pero que, a diferencia de aquel, no tiene - al menos no explícitamente - aspiraciones hegemónicas ni busca tampoco remover las estructuras internacionales, sino distribuir el poder de otra forma para, en el mediano plazo, poder satisfacer sus interés histórico de estar en la mesa de las grandes decisiones del sistema internacional.

*Fuente: ballotage.cl

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