El estudio de Cepal; “La matriz de la desigualdad social en América Latina”, fue comentado por Ana Olivera, subsecretaria Desarrollo Social de Uruguay, la vicepresidenta de República Dominicana, Margarita Cedeño; la Ministra de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) de Perú, Cayetana Aljovín; el Ministro de Desarrollo Social de Chile, Marcos Barraza, en Santo Domingoen – VIII Foro Ministerial para el Desarrollo en América Latina y el Caribe.
Se trata de un documento que aborda esta temática elaborado por la Comisión Económica para América Latina (Cepal), presentado por Laís Abramo (Directora de la División de Desarrollo Social- Cepal), ante responsables de 
política social de 33 países de la región. En su intervención la representante de Cepal indicó que las causas más relevantes son las desigualdades en ámbitos como la educación, la salud y el mercado de trabajo.
“La matriz de la desigualdad social en América Latina está fuertemente condicionada por su matriz económica y productiva, caracterizada por una alta heterogeneidad estructural, de forma que el determinante básico de la desigualdad es el estrato socio-económico o la clase social. Sin embargo, existen otros ejes estructurantes vinculados al género, la etnia y la raza, el ciclo de vida y el territorio que se encadenan, se entrecruzan y se potencian entre sí”, señaló hoy Bárcena en la apertura del foro.
Según cifras recogidas en este estudio, en 2014 la tasa de pobreza de la población indígena era superior a la de la población no indígena ni afrodescendiente en nueve países con información disponible, con rangos que oscilaban entre 30 puntos porcentuales en Paraguay y Brasil a 2 y 3 puntos en Chile y Uruguay, respectivamente. En tanto, la tasa de pobreza de la población afrodescendiente era más del doble que la de la población no afrodescendiente ni indígena en Brasil y Uruguay y alrededor de 1,5 veces en Ecuador y Perú. Estos son los cuatro países con datos disponibles para esa fecha.
Las brechas de raza o etnia se entrecruzan además con las de género, subraya la CEPAL en este estudio. Tanto en Uruguay como en Brasil, las tasas de desempleo de las jóvenes mujeres afrodescendientes (entre 15 y 29 años) son más del doble que las de los jóvenes no afrodescendientes del sexo masculino, a pesar de que sus niveles de escolaridad son similares.
Asimismo, en los cuatro países para los cuales se dispone información (Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay), el aumento de la escolaridad no ha sido suficiente para eliminar las brechas de ingreso marcadas por la dimensión de género y étnico-racial: entre aquellos que tienen escolaridad terciaria, las mujeres indígenas y las afrodescendientes reciben alrededor de la mitad de los ingresos laborales de los hombres no indígenas ni afrodescendientes.
El documento también aborda las desigualdades vinculadas a la infancia, la juventud y la vejez. En este último caso, la brecha en el acceso a pensiones y jubilaciones entre hombres y mujeres es aún significativa a pesar de haberse reducido de 17,1 puntos porcentuales en 1994 a 12,0 puntos porcentuales en 2014, cuando se situó en 63,5% para ellos y 51,5% para ellas, según un promedio simple para 10 países de América Latina. Eso es resultado de desigualdades acumuladas a lo largo del ciclo de vida, en especial las menores oportunidades de acceso de las mujeres a empleos formales y con protección social.
Respecto a la desigualdad territorial, el estudio señala que en cinco países (Panamá, Perú, México, Colombia y Venezuela) la diferencia entre las regiones con mayor y menor tasa de pobreza es superior a 40 puntos porcentuales. Por otra parte, muchos de los territorios con mayores niveles de pobreza y menor nivel de escolaridad registran también altos porcentajes de población indígena o afrodescendiente, lo que evidencia una vez más el entrecruzamiento de las desigualdades.
Para cumplir con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que entre otros objetivos busca poner fin a la pobreza y reducir la desigualdad sin dejar a nadie atrás, la CEPAL plantea en este informe ocho recomendaciones específicas, la primera de ellas, implementar políticas económicas, sociales y ambientales articuladas entre sí y enfocadas hacia un cambio estructural progresivo.
Se propone además desarrollar políticas públicas con un enfoque de derechos y una mirada integral, orientarlas hacia un universalismo sensible a las diferencias para romper las barreras de acceso a los servicios sociales y al bienestar que enfrentan las personas que sufren desigualdad y exclusión, sustentarlas en pactos sociales y en una institucionalidad robusta y fortalecer su dimensión territorial, así como recopilar información estadística sistemática sobre las distintas dimensiones de la desigualdad, cautelar el gasto social y reforzar los ingresos tributarios, y transitar de la cultura del privilegio a la cultura de la igualdad.
Es urgente transitar de la cultura del privilegio a una cultura de la igualdad. La desigualdad y la heterogeneidad estructural siguen siendo rasgos característicos de las sociedades y economías de América Latina y el Caribe . Sin embargo, al mirar hacia atrás en estas primeras décadas del siglo XXI y analizar su historia, la región ha comprendido que la exclusión sistemática socava el tejido social y la democracia y que, por lo tanto, es necesario construir una cultura de igualdad que deje atrás la cultura del privilegio y la injusticia social.
Este documento profundiza el análisis realizado en el estudio Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe, que la CEPAL presentó en la primera reunión de la Conferencia Regional sobre Desarrollo Social, celebrada en Lima en noviembre de 2015. Esta Conferencia es un órgano subsidiario de la CEPAL creado en mayo de 2014.
En esa publicación se hizo un balance de la evolución de la pobreza y la distribución de los ingresos, el mercado laboral y aspectos relacionados con la salud, educación y protección social, y se definieron algunos lineamientos de política pública, como la promoción de sistemas de protección social con enfoque de derechos y la consolidación de políticas sociales y su transformación de políticas de gobierno a políticas de Estado.
La CEPAL ha analizado el notable proceso de reducción de la pobreza y de la indigencia ocurrido en América Latina desde comienzos de la década de 2000 (de un 43,9% en 2002 a un 28,2% en 2014 en el primer caso, y de un 19,3% a un 11,8% en el segundo. Esa evolución positiva ha sido resultado de políticas activas implementadas por los países de la región en el ámbito productivo, social y del mercado de trabajo, en un contexto económico favorable, de transición demográfica avanzada (que ha facilitado el aumento de la participación laboral y ha reducido la tasa de dependencia) y en el que los objetivos de erradicar la pobreza, promover la inclusión social y reducir la desigualdad ganaron un espacio inédito en la agenda pública y en las estrategias de desarrollo.
La reducción de la pobreza en ese período se explica principalmente por el aumento de los ingresos de los hogares a causa de la mejora del mercado de trabajo (disminución de la tasa de desocupación, aumento de los ingresos laborales e incremento de la formalización y de la participación laboral de las mujeres) y por la expansión del gasto público social y de las políticas de lucha contra la pobreza, entre ellas, las transferencias monetarias (CEPAL, 2016c).
Sin embargo, la pobreza aún afecta a 168 millones de personas en América Latina, 70 millones de las cuales se encuentran en situación de indigencia. Además, las cifras regionales no han variado desde 2012 (se mantienen en torno al 28%), lo que, sin duda, es preocupante, aunque no indique, hasta 2014, un estancamiento generalizado de la reducción de la pobreza y la indigencia, ya que los valores registrados son el resultado de la continuidad de esa tendencia en la mayoría de los países analizados y de un aumento de ambos fenómenos en un número pequeño de países.
El riesgo de regresión de esa tendencia y de incremento de la pobreza, sin embargo, representa un desafío constante: las estimaciones de la CEPAL apuntan a un aumento en 2015 tanto de las tasas de pobreza como de las tasas de indigencia (CEPAL, 2016c). Por lo tanto, ambos fenómenos siguen siendo graves problemas estructurales asociados, a su vez, a las altas tasas de concentración del ingreso, que, pese a la relativa mejoría observada en el mismo período, también continúan siendo un rasgo estructural de América Latina.
La CEPAL también ha analizado los determinantes de género de las situaciones de pobreza e indigencia. Al agregar la dimensión étnico/racial a ese análisis, las cifras disponibles de las encuestas de hogares evidencian, en primer lugar, que los niveles de pobreza e indigencia son muy superiores para los pueblos indígenas y las poblaciones afrodescendientes, o, en otras palabras, que la pobreza y la indigencia son situaciones marcadas por significativas brechas étnicas/raciales. En segundo término, las cifras señalan que en cada uno de esos grupos poblacionales también existen importantes brechas de género que se expresan en niveles mucho más acentuados de pobreza e indigencia entre las mujeres indígenas y afrodescendientes, tal como se evidenciará a continuación.
La concentración de ingresos también está marcada por la condición étnica y racial
La alta proporción de afrodescendientes e indígenas entre la población en situación de pobreza y extrema pobreza se expresa también en su fuerte presencia en el primer quintil de ingresos.
A su vez, la participación porcentual de la población no indígena y no afrodescendiente en el quinto quintil (de mayores ingresos) es bastante más elevada que la correspondiente a la población indígena; en forma similar este mismo fenómeno se presenta entre la población afrodescendiente. Este contraste evidencia que no solamente la pobreza, sino también la distribución de la población por quintiles de ingresos, está marcada por la condición étnica y racial de las personas. Considerando el promedio simple de los cuatro países para los cuales se dispone de información sobre afrodescendientes, la proporción de estos en el primer quintil (34%) es significativamente superior a la proporción de la población no afrodescendiente ni indígena (19%) en esa condición. En el quinto quintil la situación es opuesta: ahí se encuentra un 10% de los afrodescendientes y un 20% de los no afrodescendientes ni indígenas.
En el promedio para los nueve países que cuentan con información para los pueblos indígenas, se advierte que esa desigualdad es aún más acentuada: un 37% de esta población se concentra en el primer quintil de ingresos y solo el 9% se encuentra en el quinto quintil. En lo que se refiere a la población no indígena, la proporción ubicada en el primer y el quinto quintil es la misma: 19%. Vale notar que en cinco de los países analizados (el Brasil, el Ecuador, México, el Paraguay y el Uruguay), el porcentaje de indígenas en el primer quintil es cercano o superior al 40%.
El siglo XX Vejez
Durante el siglo XX se produjo un marcado aumento de la esperanza de vida de la población latinoamericana y caribeña. Este hito demográfico, resultado de mejoras en materia de nutrición, salud y saneamiento y de cambios tecnológicos, entre otros factores, implica que el número de personas de 60 años o más irá aumentando de manera sostenida en las próximas décadas. De hecho, en todo el mundo, América Latina y el Caribe es la región donde se proyecta el incremento más acelerado de la población de personas mayores, con un aumento de 71 puntos porcentuales en los próximos 15 años. Como se aprecia el grupo poblacional que ha predominado históricamente ha sido el de los niños y jóvenes de entre 0 y 19 años; sin embargo, se proyecta que en 2031 el grupo de 20 a 39 años pasará a ser el de mayor volumen, y en 2045 la población de 40 a 59 años superará a la de 20 a 39 años. En 2052 las personas de 60 años y más pasarán a ser la población predominante.
La maternidad adolescente
Otro ejemplo que ilustra de forma particular el encadenamiento de las desigualdades a lo largo de la vida y a través de las generaciones, así como su entrecruzamiento con otras desigualdades sociales, es la maternidad adolescente.
A pesar de la disminución dramática de la fecundidad en América Latina y el Caribe, esta sigue siendo elevada entre las adolescentes. Se trata de una situación preocupante, pues las consecuencias de la maternidad durante la adolescencia son profundas y por lo general negativas, particularmente cuando ocurre en la adolescencia temprana.
Los impactos adversos de la maternidad precoz también se extienden a los niños nacidos de madres adolescentes y a sus familias. En el ámbito de la sociedad, la maternidad temprana se identifica como un factor clave de la transmisión intergeneracional de la pobreza en la región.
Si bien existe cierta diversidad en las trayectorias que pueden conducir a un embarazo adolescente y, dentro de este tipo de maternidad, hay embarazos planificados y no planificados, es un fenómeno que muestra una fuerte estratificación social: es más prevalente entre jóvenes pertenecientes a pueblos indígenas jóvenes afrodescendientes, jóvenes que habitan en zonas rurales y, sobre todo, jóvenes en situación de pobreza.
Sobre la base de las rondas censales más recientes, el porcentaje de madres adolescentes de siete países de la región. Las jóvenes que residen en áreas rurales son sistemáticamente más proclives a ser madres adolescentes que las que viven en áreas urbanas y, dentro de cada zona, las jóvenes del quintil de ingresos más bajos son las que más altos porcentajes de maternidad adolescente registran.
El terriorio: eje de la desigualdad social
El proceso de urbanización en la región ha llevado a una alta concentración de la población en zonas urbanas, que supera hoy el 80% de la población regional, por lo que el análisis del territorio como uno de los ejes de las desigualdades sociales requiere una mirada a lo que ocurre en las ciudades y entre ellas.
Una de las dimensiones más expresivas de los altos niveles de desigualdad en América Latina y el Caribe es la brecha en los niveles de desarrollo de diferentes localidades dentro de cada país.
La CEPAL, cuya preocupación por comprender el fenómeno del desarrollo territorial de la región es de larga data ha mostrado que el continente registra profundas brechas de desarrollo entre territorios ricos y territorios pobres.
En este sentido, ha planteado que en esta región del mundo, “el lugar importa”, no da lo mismo nacer o vivir en cualquier territorio, puesto que este influye en forma importante en la distribución de las oportunidades de bienestar.
Desde un punto de vista estructural, la CEPAL ha caracterizado esta realidad como un fenómeno de heterogeneidad territorial, que sería resultado de un patrón dispar de asentamiento, acompañado de un gran desequilibrio en la distribución de la riqueza y las oportunidades de bienestar material.
Este patrón ha dado lugar tanto a territorios con dinámicas exitosas de desarrollo territorial, como a un número considerable de territorios que no logran salir de la trampa del estancamiento, caracterizada por altos y persistentes niveles de pobreza.
Las desigualdades territoriales son, asimismo, el principal desencadenante de las corrientes migratorias, tanto internacionales como internas de los países.
La búsqueda de mejores oportunidades que motiva la migración parece compatible con la capacidad de los territorios para recibir en buenas condiciones a quienes migran, lo que, sin embargo, no significa que sean recibidos de forma positiva. Por su parte, las áreas subnacionales rezagadas en materia socioeconómica tienden a ser expulsoras de población.
Esta migración, además de afectar directamente a los individuos y su desarrollo personal, erosiona la base de recursos humanos necesarios para el desarrollo de estas zonas pobres. La emigración es muy selectiva, con mayor proporción de personas jóvenes, quienes tienen más alta propensión a emigrar, lo que genera un vaciamiento de este grupo etario en las zonas de origen y, en contrapartida, conlleva el reemplazo, la innovación y el dinamismo en las zonas de arribo.
De este modo, la migración tiene aspectos positivos, ya que abre oportunidades individuales y aporta al desarrollo de las ciudades a las que llegan los migrantes, pero agrava la situación de las zonas expulsoras, afectando negativamente a quienes permanecen allí, contribuyendo así a generar lo que la CEPAL ha llamado “trampas territoriales de pobreza”.
Cabe destacar que el avance de la urbanización regional ha modificado el perfil de los migrantes internos, que ahora se trasladan mayoritariamente entre ciudades o dentro de ellas. Además, los desplazamientos actuales ya no siguen el patrón concentrador de décadas pasadas.
Si bien en la mayor parte de los países la ciudad principal aún es atractiva, en las ciudades más grandes se ha producido, desde la década de 1990, una inflexión migratoria que las ha llevado a la emigración neta por salida de población hacia otros nodos dinámicos del sistema urbano.
Esta inflexión hacia la migración intermetropolitana ha ido acompañada de un aumento sostenido de la migración internacional entre países de América Latina. En efecto, esta migración internacional acompaña la actual etapa del desarrollo de los países de América Latina y el Caribe como en décadas pasadas lo hiciera la migración interna.
En la mayoría de los casos, las regiones con menores niveles de pobreza son también los territorios o áreas metropolitanas donde se ubica la capital del país (en Colombia, Costa Rica, el Ecuador, Guatemala, Nicaragua, el Paraguay y Venezuela (República Bolivariana de)), donde se encuentran los centros económico-industriales (Nuevo León en México, por ejemplo, donde se encuentra Monterrey), que son centros turísticos (Cusco en el Perú y Colonia en el Uruguay) o territorios minero-extractivos (Tarija en el Estado Plurinacional de Bolivia). Cabe indicar que, aun cuando los niveles de pobreza urbana son menores, en estos territorios se concentra la mayor cantidad (en términos absolutos) de la población que vive bajo la línea de pobreza.
Los territorios que presentan mayores niveles de pobreza (más del 70% de su población) son las comarcas indígenas de Panamá, Lempira (Honduras), Amazonas (República Bolivariana de Venezuela), la región norte en Guatemala, Chocó (Colombia) y Chiapas (México). Ellos son, además, territorios con gran presencia de población indígena.
Esto último constituye un ejemplo del entrecruzamiento de las desigualdades analizadas en este documento. Como se verá al final de esta sección, otro ejemplo del entrecruzamiento entre las características étnicas y raciales de la población y los territorios puede observarse en el caso de los afrodescendientes en el Brasil.
Para avanzar en este reto se requiere contar con información válida y confiable que permita tomar decisiones basadas en información, conocimientos y datos empíricos. La invisibilidad estadística es un grave problema que limita tanto el análisis de la realidad y el conocimiento disponible sobre las relaciones socioeconómicas y culturales y los patrones de desigualdad y discriminación como la calidad del diseño e implementación de políticas orientadas a romper el círculo vicioso que genera la matriz de la desigualdad social. La exclusión social empieza por las estadísticas o, dicho de otra manera, lo que no se mide no existe. En la definición de lo que se mide, cómo y cuándo también hay decisiones que pueden suponer diversas formas de discriminación y desigualdades de participación y agencia; la situación de los pueblos indígenas y afrodescendientes destaca de forma particular, ya que aún existen grandes
Es urgente transitar de la cultura del privilegio a una cultura de la igualdad. La desigualdad y la heterogeneidad estructural siguen siendo rasgos característicos de las sociedades y economías de América Latina y el Caribe. Sin embargo, al mirar hacia atrás en estas primeras décadas del siglo XXI y analizar su historia, la región ha comprendido que la exclusión sistemática socava el tejido social y la democracia y que, por lo tanto, es necesario construir una cultura de igualdad que deje atrás la cultura del privilegio y la injusticia social.
Aquellos cuyos derechos sociales han sido vulnerados durante siglos y que se han visto invisibilizados, en condiciones de exclusión y segregados por un sistema que favorece los privilegios de unos en desmedro de otros reclaman igualdad y dignidad. Transitar hacia una cultura de la igualdad supone, por un lado, la abolición de los privilegios y la consagración de la igualdad de derechos de todos los individuos, cualesquiera sean su origen nacional, clase social, sexo, raza, etnia, edad, territorio, religión, orientación sexual o identidad de género, tal como está expresado en la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y los sucesivos pactos suscritos por la comunidad internacional. Por el otro, implica una mejor distribución de los recursos en la sociedad que permita que todos sus miembros ejerzan sus derechos de manera efectiva. La igualdad remite a los derechos y al ordenamiento jurídico al que corresponde garantizarlos, así como a la justicia social y a una estructura socioeconómica y política que la haga posible.
El reclamo de igualdad se refiere también a superar la reproducción cultural de los múltiples mecanismos que permiten y fomentan tratos discriminatorios y que contribuyen a perpetuar la desigualdad. La perspectiva de género, por ejemplo, pone de manifiesto los patrones socioculturales discriminatorios, la división sexual del trabajo y la historia de acumulación masculina de poder y plantea la necesidad de revertir la desigualdad mediante tratos diferenciales de acción positiva. Evidentemente, estas acciones positivas no deben limitarse a ese ámbito, sino que deben también abordar otras dimensiones de la desigualdad y la discriminación, como la raza y la
etnia, la edad, la orientación sexual, la nacionalidad, la discapacidad y otras condiciones.
El cambio hacia una cultura de la igualdad no es viable ni sostenible si no se trabaja en distintos ámbitos para poner de relieve los valores de igualdad y solidaridad como orientadores del bienestar, el desarrollo y la calidad de vida, tarea que requiere actuar sobre las comunidades, la educación formal, los medios de comunicación, las
leyes y los instrumentos de diseño, implementación y evaluación de las políticas. Implica postular el principio de la igualdad real o sustantiva en las diversas esferas de la vida social y reconocer la vocación universalista y solidaria como la principal orientación de las políticas públicas y las relaciones sociales.
Este es el gran desafío pendiente de América Latina y el Caribe, una región que presenta las mayores brechas socioeconómicas del mundo. En particular, supone un desafío para las políticas sociales, que solo podrán contribuir a una mayor igualdad si logran articular su labor con las políticas económicas, productivas, laborales y medioambientales en el marco del desarrollo sostenible postulado por la Agenda 2030.
El desarrollo social no solo trata de erradicar la pobreza, sino también de potenciar un desarrollo inclusivo y con mayor igualdad que permita aumentar las capacidades de las personas y expandir sus libertades, dignidad y autonomía y que fomente el crecimiento, la sustentabilidad ambiental y la sostenibilidad intertemporal, asumiendo su responsabilidad hacia las futuras generaciones.
Al extender y legitimar la inercia del orden imperante, la cultura del privilegio contribuye a reproducir las desigualdades y la heterogeneidad estructural, haciendo además que sea imposible alcanzar tasas altas y sostenidas de crecimiento económico. La cultura de la igualdad contribuirá a revertir esta situación en la región.
Informe de Cepal
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