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El mundo multipolar y la
integración sudamericana
por Samuel Pinheiro Guimarães
La revista Res Diplomática (RD), del Instituto ISEN-
Ministerio de Relaciones Exteriores Argentino, en su
Nº 1 de la nueva etapa, tiene como contenido “la
Integración, cuestión que atraviesa la política
exterior argentina con mucha fuerza durante las
últimas décadas”, dice desde el prólogo el canciller
argentino Jorge Taina. El articulo que se puede leer
a continuación y que integra el contenido de RD, es
del vice canciller brasileño Samuel Pinheiro
Guimarães.
 “Por
dimensión y por historia, la apuesta de Brasil por
la integración regional tiene en el centro a su
relación con Argentina. Un Mercosur fuerte, que
atienda a sus asimetrías internas y sus
potencialidades externas, es el mejor contexto
posible para insertarse en un mundo multipolar
marcado por la concentración de poder político en
las grandes potencias. Esto requiere de políticas
activas de los Estados miembros, tanto en el plano
económico y comercial como en la acción política
multilateral.
La importancia esencial de América del Sur
América del Sur se encuentra, necesaria e
inexorablemente, en el centro de la política
exterior brasileña. A su vez, el núcleo de la
política brasileña en América del Sur está en el
Mercosur.
La
integración entre Brasil y Argentina y su papel
decisivo en América del Sur debe ser el objetivo más
seguro, más constante, más vigoroso de las
estrategias políticas y económicas tanto de Brasil
como de Argentina. Cualquier intento de establecer
diferentes prioridades para la política exterior
brasileña, e incluso una aten- ción insuficiente a
esos fundamentos, seguramente provocará graves
consecuencias y correrá serio riesgo de fracaso.
Africa Occidental, con sus 23 Estados ribereños,
incluidos los archipiélagos de Cabo Verde y Santo
Tomé y Príncipe, es la frontera atlántica de Brasil,
continente al que estamos unidos por la historia,
por la sangre, por la cultura, por el colonialismo y
por la semejanza de desafíos. Asia es un nuevo
centro dinámico de la economía mundial, fuente
de beneficios inagotables para las megaempresas
occidentales y destino de una de las mayores
migraciones de capital y de tecnología avanzada de
la historia. Europa y Estados Unidos son para
Brasil, como para cualquier ex colonia y para
eventuales aspirantes a colonia, las áreas
tradicionales de vinculación política, económica
y cultural. Pero, por más importantes que sean, como
además lo son, los vínculos y los intereses actuales
y potenciales brasileños con todas esas áreas, y por
mejores que sean nuestras relaciones con los Estados
que las integran, la política exterior no podrá ser
eficaz sino está anclada en la política brasileña en
América del Sur.
Las
características de la situación geopolítica de
Brasil, esto es, su territorio, su ubicación
geográfica, su población, sus fronteras, su
economía, así como la coyuntura y la estructura del
sistema mundial, vuelven la prioridad sudamericana
una realidad esencial.
El
escenario económico mundial se caracteriza por la
simultánea globalización y gradual formación de
grandes bloques de Estados en Europa, América del
Norte y Asia; por el acelerado progreso científico y
tecnológico, en especial en las áreas de la
informática y de la biotecnología, con su
vinculación a los gastos y actividades mili- tares;
por la concentración del capital y la
oligopolización de los mercados, medida por el
número de fusiones y adquisiciones que pasaron de 9
mil, por un valor de 850 mil millones de dólares en
1995, a 33 mil, por un valor de casi 4 trillones de
dólares en 2006, y por la financiarización de la
economía, ya que los activos (acciones, títulos y
depósitos) financieros pasaron del 109 por ciento de
la producción mundial en 1980 a 316 por ciento en
2005; por la transformación de los mercados de
trabajo y por la presión permanente para revertir
los derechos de los trabajadores; por la acelerada
degradación ambiental; por la inseguridad energética
y por las migraciones.
El
escenario político mundial se caracteriza por la
concentración de poder político, mi- litar,
económico, tecnológico e ideológico en los países
altamente desarrollados; por la arbitrariedad y la
violencia de las grandes potencias; por la amenaza
real y su utilización oportunista- del terrorismo;
por la falta de respeto a los principios de
no-intervención y de autodeterminación por parte de
las grandes potencias políticas, económicas y
militares; por el individualismo de los Estados
ricos y la insuficiente y declinante cooperación
internacional; por la emergencia de China como
potencia
económica y política, regional y mundial.
Los
Estados en el centro del sistema mundial, cada vez
más ricos y poderosos, puesto que la diferencia de
renta entre Estados ricos y pobres pasó de 1 a 4 en
1914 a 1 a 7 en 2000, pero vinculados a las
economías periféricas en cuanto a recursos
estratégicos y mercados y con una población en
declive, buscan, por medio de negociaciones
internacionales, definir normas y regímenes que
permitan preservar e incluso ampliar su situación
privilegiada en el centro del sistema militar,
político, económico y tecnológico que es el
resultado, por un la- do, de la II Guerra Mundial y
de los regímenes coloniales y, por otro lado, del
éxito de sus esfuerzos nacionales, en especial en la
esfera científica y tecnológica. En ese proceso, su
capacidad de articular ideologías y de presentar
"soluciones" como benéficas para toda la "comunidad
internacional" es extraordinaria e importantísima,
pues es la base de su estrategia de recluta- miento
de Estados y de elites periféricas cooptadas para
alcanzar sus objetivos nacionales, recubiertos con
una capa de objetivos de la humanidad.
En
este escenario violento e inestable de grandes
bloques, multipolar, hay una tendencia a que los
países pequeños y hasta medianos se vean absorbidos,
más o menos formalmente, por los grandes
Estados y economías a los cuales o se encuentran
tradicionalmente vinculados por lazos de origen
colonial o están en su esfera de influencia
histórica, como en el caso América Central; o hayan
formado parte de su territorio, como en el caso de
los países que forman la Comunidad de Estados
Independientes (CEI); o se vinculan por lazos
étnicos y culturales, como en el caso de la
diáspora china en Asia.
Los
países medianos que constituyen América del Sur se
encuentran frente al dilema de o bien unirse y así
formar un gran bloque de 17 millones de kilómetros
cuadrados y de 400 millones de habitantes para
defender sus intereses inalienables de
aceleración del desarrollo económico, de
preservación de la autonomía política y la identidad
cultural, o bien de ser absorbidos como simples
periferias de otros grandes bloques, sin derecho a
la participación efectiva en la conducción de los
destinos económicos y políticos de esos bloques, los
cuales son definidos por los países que se
encuentran en su centro.
La
cuestión fundamental es que las características, la
evolución histórica y los intereses de los
Estados poderosos que se encuentran en el centro de
los esquemas de integración son distintos de
aquellos de los países subdesarrollados que se
agregan a ellos a través de tratados de libre
comercio, o el nombre que tengan, los cuales quedan
así sujetos a las consecuencias de las decisiones
estratégicas de los países centrales que pueden o no
atender sus necesidades históricas. Los desafíos
sudamericanos frente a ese dilema, que es
decisivo, son enormes: superar los obstáculos que
resultan de las grandes asimetrías que existen
entre los países de la región, ya sean de naturaleza
territorial, demográfica, de recursos naturales, de
energía, de niveles de desarrollo político,
cultural, agrícola, industrial y de servicios;
enfrentar con persistencia las enormes
disparidades sociales que son semejantes en todos
esos países; realizar el extraordinario potencial
económico de la región; disolver los
resentimientos y las desconfianzas históricas que
dificultan su integración.
Las
asimetrías territoriales son extraordinarias. En
América del Sur conviven países como Brasil, con 8,5
millones de kilómetros cuadrados; como Argentina,
con sus 3,7 millones de kilómetros cuadrados y
seguida por otros diez países, cada uno con un
territorio inferior a 1,2 millón de kilómetros
cuadrados. Tres de los países de la región se
encuentran volcados exclusivamente hacia el
Pacífico, tres se inclinan sobre el Océano
Atlántico, cuatro son caribeños y dos son
mediterráneos. Brasil tiene 15.735 kilómetros de
fronteras con nueve Estados vecinos, mientras que
Argentina, Bolivia y Perú tienen fronteras con cinco
vecinos.
Debido a esas circunstancias geográficas, los puntos
de vista geopolíticos de cada país son inicialmente
distintos, lo que se agrava por el hecho de que
hasta recientemente - incluso hasta hoy- han estado
separados los países de la región por la Cordillera,
por la selva, por las distancias y por los inmensos
vacíos demográficos.
Brasil tiene 190 millones de habitantes, que
corresponden a cerca del 50 por ciento de la
población de América del Sur, mientras que el
segundo país en población, que es Colombia, tiene 46
millones de habitantes y el tercero, Argentina,
tiene 39 millones. Las tasas de crecimiento
demográfico varían de 3 por ciento en Paraguay a 0,7
por ciento en Uruguay. América del Sur vivió en los
últimos años un proceso acelerado de urbanización,
con el surgimiento de megalópolis que concentran
grandes parcelas de la población total de cada país,
y que exhiben periferias paupérrimas y violentas.
Hay
significativas poblaciones de desplazados internos
en Perú, como consecuencia de la lucha feroz contra
la insurrección de Sendero Luminoso, y de
refugiados, como en el caso de colombianos en
Venezuela y en Ecuador.
En
el pasado, las dictaduras y los regímenes militares
provocaron el exilio de numerosos militantes
políticos, intelectuales, obreros y sindicalistas,
con grave perjuicio para el desarrollo político de
los países más afectados. Además, durante algunas
décadas el reducido ritmo de crecimiento económico
provocó movimientos
migratorios significativos de los países de la
región en dirección a los Estados Unidos y a Europa
Occidental. Hay un millón de uruguayos viviendo
fuera de Uruguay mientras tres millones se
encuentran en el país. Hay 400 mil ecuatorianos en
España y 4 millones de brasileños en el exterior.
Al
mismo tiempo, hay grandes espacios despoblados en
América del Sur, donde la densidad demográfica
es inferior a 1 habitante por kilómetro cuadrado,
mientras en las megalópolis la densidad poblacional
alcanza a más de 10.000 habitantes por kilómetro
cuadrado. América del Sur presenta índices de
concentración de renta y de riqueza, de pobreza y de
indigencia, de opulencia y lujo, contrastes
espantosos entre riquísimas mansiones y palafitos
miserables, entre excelentes hospitales privados y
hospitales públicos decadentes, entre escuelas
de Primer Mundo y edificios escolares arruinados.
Con
todo, América Latina cuenta con las ventajas de la
ausencia de conflictos raciales agudos, aunque haya
discriminación racial; con la presencia dominante de
idiomas de común origen ibérico, aunque en algunos
países existan idiomas indígenas que lograron
sobrevivir; con la ausencia de conflictos religiosos
y predominio católico junto a la rápida expansión de
las iglesias protestantes; con una población
numerosa, pero que no es excesiva, como en ciertos
países asiáticos. El desafío que representa la
emergencia de las poblaciones indígenas
históricamente oprimidas y sus efectos para las
relaciones políticas entre los países de América del
Sur van a exigir especial atención y habilidad.
América del Sur es una región extremadamente rica en
recursos naturales, que se encuentran distribuidos
de forma muy desigual entre los diversos países.
Mientras que Brasil tiene las mayores reservas
mundiales de mineral de hierro de excelente
contenido, Argentina no las tiene en cantidad
suficiente. Argentina dispone de tierras cultivables
de extraordinaria fertilidad en contraste con Chile.
Colombia posee grandes reservas de carbón de buena
calidad y Brasil las tiene pocas y pobres. Venezuela
tiene la sexta mayor reserva de petróleo y la novena
mayor reserva de gas del mundo, mientras que en
todos los países del Cono Sur, inclusive en Brasil,
son insuficientes para sustentar el ritmo de
desarrollo, tal vez del 7 por ciento anual,
necesario para la absorción productiva de las
reservas históricas de mano de obra desempleada y
subempleada
y
de los que llegan anualmente al mercado. Bolivia
posee yacimientos de gas que representan dos veces
los brasileños, pero tiene serias dificultades para
ampliar su explotación. Chile explota las mayores
reservas conocidas de mineral de cobre del mundo,
responsable del 40 por ciento de sus
exportaciones. Paraguay ostenta uno de los mayores
potenciales hidroeléctricos del mundo, en especial
cuando se calcula per cápita, pero todavía no tuvo
éxito en utilizarlo para acelerar su des- arrollo.
Surinam tiene la mayor reserva de bauxita del
planeta, todavía poco explotada.
En
América del Sur se encuentra la mayor selva tropical
del mundo, un tema central en el debate político
sobre el efecto invernadero y sus consecuencias para
el clima, y la mayor reserva de biodiversidad del
planeta, lo cual es de gran importancia para la
renovación de la agricultura y para la industria
farmacéutica; una parte importante de las reservas
de agua dulce del planeta, recurso cada vez más
estratégico y causa ya de conflictos en ciertas
regiones del globo, y la mayor napa de aguas
subterráneas, el Acuífero Guaraní, que subyace a
los territorios de Brasil, Paraguay, Argentina y
Uruguay.
Las políticas económicas
Los
shocks del petróleo (1973 y 1979), el súbito aumento
de las importaciones y el endeudamiento excesivo
acarrearon crisis y estancamiento económico que
contribuye- ron al fin de los regímenes militares en
América del Sur, a mediados de la década de los 80.
La victoria del neoliberalismo monetarista en los
Estados Unidos y el Reino Unido, a partir de
Ronald Reagan (1981-1989) y Margaret Thatcher
(1979-1990), y la renegociación de la deuda ex-
terna (Plan Brady) forzaron a los países
subdesarrollados a la adopción de políticas de
apertura comercial y financiera, desregulación y
privatización, con base en los principios del
llamado Consenso de Washington. Esas políticas
llevaron a resultados desastrosos en países que se
implica- ron más a fondo con ellas como fueron los
casos de Ecuador, Bolivia y Argentina, y dejaron
secuelas importantes en países como Brasil, Uruguay
y Venezuela.
Tales políticas neoliberales agravaron la ya elevada
concentración de la renta y la riqueza, ampliaron el
desempleo, contribuyeron a la violencia urbana,
provocaron la fragilización del Estado y de los
servicios públicos, lo que llevó a su vez a la
gradual emergencia de importantes movimientos
políticos y sociales que pasaron a preconizar
(explícita o implícitamente) la revisión del modelo
económico y social neoliberal.
Los
países de América del Sur, como consecuencia de las
políticas neoliberales que determinaron una
reducción negociada y a veces hasta unilateral de
sus aranceles aduaneros, la privatización de sus
empresas esta- tales y la liberalización de sus
mercados de capital, aumentaron sus importaciones de
productos industriales de los países desarrollados y
el ingreso descontrolado de capita- les extranjeros.
Esas políticas llevaron a la desindustrialización en
mayor o menor grado, la mayor afluencia del capital
multinacional y la desnacionalización de importantes
sectores de sus economías, en especial del sector
financiero, con efectos económicos, e inclusive
políticos, significativos.
Esa
mayor integración, pero de naturaleza pasiva, de los
países sudamericanos en la economía mundial es
radicalmente distinta de la integración en la
economía global que ocurre con los países altamente
desarrollados o con ciertos países emergentes, como
Corea. En estos últimos casos, esa mayor integración
se verifica a través de la internacionalización de
las actividades de sus grandes empresas de actuación
multinacional pero de capital nacional, así como de
sus exportaciones de alto contenido tecnológico,
mientras que en el caso de los países sudamericanos
se verifica a través de la mayor participación de
megaempresas multinacionales en sus economías, ya
que estos últimos países (salvo raras excepciones)
no poseen grandes empresas capaces de
internacionalizarse, y de la expansión de sus
exportaciones de "commodities".
En
consecuencia, los países de América del Sur
retomaron, voluntaria o involuntariamente, su
especialización histórica en la exportación de
productos primarios, tradicionales o nuevos, con
mayor grado, a veces, de elaboración, para atender
la demanda de los países altamente desarrollados
y de China. Así, grosso modo, su agricultura se
sofisticó y pasó a llamársela agrobusiness; su
industria fue comprada o cerró sus puertas en un
proceso de desindustrialización/desnacionalización y
muchas de sus empresas de servicios, en especial las
empresas modernas y las del sector financiero,
fueron adquiridas por megaempresas multinacionales.
La
capacidad de utilizar instrumentos tradicionales
de promoción del desarrollo económico, que por
cierto habían sido ampliamente usados por los países
hoy desarrollados al principio de su proceso de
desarrollo (de su proceso de industrialización), fue
abandonada por los países de América del Sur en la
Ronda de Uruguay, cuando aceptaron normas sobre
disciplina del capital extranjero que prohíben
políticas como la nacionalización de insumos, o el
establecimiento de metas de exportación y la
reinversión de parte de los beneficios, o que
establecen normas sobre la propiedad intelectual que
amplían los plazos de las patentes y establecen
patentes sobre fármacos, dificultando de hecho el
desarrollo tecnológico y generando enormes remesas
financieras. Este abandono de los instrumentos
económicos tradicionales de uso del Estado, así
como la confianza excesiva de esos países en el
libre juego de las fuerzas del mercado contribuirían
a que viesen su ritmo de crecimiento reducido o
estancado.
Por otro lado, la derrota ideológica del Estado
de Bienestar en los países desarrollados hizo que
los países sudamericanos también contrajesen o
desarticulasen sus programas sociales, lo que
contribuyó a agravar la concentración de la renta y
la propiedad y a la pequeña expansión de su mercado
interno.
De
este modo, en gran medida se explican las bajas
tasas de crecimiento en América del Sur, en las
décadas de los 80 y 90, comparadas con las de
algunos países de Asia, y la eventual caída de los
gobiernos neoliberales en Argentina, Brasil, Chile,
Bolivia, Ecuador y Venezuela. En los últimos años,
surgieron en América del Sur gobiernos que tratan
de mantener las políticas de austeridad fiscal y de
control inflacionario mientras intentan resucitar al
Estado como agente suplementario del desarrollo
económico y como agente de reducción de la des-
igualdad social, ante las enormes injusticias y las
presiones de los segmentos histórica- mente
oprimidos en sus sociedades.
El bloque sudamericano
La
actual experiencia de integración sudamericana tiene
distintos orígenes, motivaciones y paralelos
históricos. En primer lugar, el trauma de la
desintegración de los Virreinatos del Imperio
español a partir de 1810, la desintegración
posterior de la Gran Colombia en 1830, y la
supervivencia de la utopía de unidad
latinoamericana, preconizada por el Libertador
Simón Bolívar.
Segundo, el intento del notable economista argentino
Raúl Prebisch, de explicar las razones del
desarrollo en América del Norte en contraste con el
atraso sudamericano, llevó a la formulación de la
teoría estructuralista por la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL). Prebisch encontró esas
razones en las características de las economías
primario- exportadoras sudamericanas y en la
naturaleza de su proceso de incorporación del
progreso tecnológico; en la reducida dimensión y en
el aislamiento de cada mercado nacional; en el
deterioro secular de los términos de intercambio; en
la importancia de la industrialización como
estrategia para la transformación económica.
En
tercer lugar, la percepción de éxito de la
experiencia de planeamiento económico y de
industrialización acelerada vivida por la Unión
Soviética, de la experiencia keynesiana y de la
planificación de guerra norteamericana y,
finalmente, las políticas de economía mixta y de
planeamiento indicativo de los gobiernos socialistas
europeos después de la II Guerra Mundial.
Cuarto, en la experiencia de construcción de la
Comunidad Económica Europea, fundada en la
integración de mercados, en la elaboración de
políticas comunes y en el financiamiento por los
países más ricos del esfuerzo de reducción de
asimetrías entre las economías participantes.
Este conjunto de experiencias inspiró los programas
de desarrollo económico con base en la
industrialización, en especial en Brasil durante
el Gobierno Juscelino Kubitschek, las propuestas
de la CEPAL de constitución de un mercado común
latinoamericano, las propuestas argentinas de
creación de un área de libre comercio que
reunificase económicamente las partes del antiguo
Virreynato del Río de la Plata, y estimuló la
constitución en 1960 de la Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).
Naturalmente, en el proceso de integración de
América del Sur y del Cono Sur subyacía latente
la rivalidad entre Brasil y Argentina por la
influencia política en la región del Río de la
Plata, los resquicios de un pasado de luchas y el
recuerdo del inicial predominio industrial
argentino. Y otros resentimientos resultantes de
conflictos y cuasi conflictos pasados, como entre
Chile y Argentina; entre Bolivia, Chile y Perú;
entre Perú y Ecuador; entre Colombia y Venezuela;
entre Bolivia y Paraguay; entre Brasil y Paraguay;
y entre Brasil y Bolivia.
La
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, creada
en 1960, y cuya meta era eliminar todas las barreras
al comercio entre los Estados miembros hasta 1980,
encontró obstáculos causados por las políticas
nacionales de sustitución de importaciones y de
industrialización y, más tarde, por las políticas de
control de importaciones para enfrentar las súbitas
crisis del petróleo que acarrearon inéditos déficits
comerciales que alcanzaron a los países
importadores de energía, en especial a Brasil.
A
partir de 1965, el Convenio de Créditos Recíproco
(CCR) entre los países de la ALALC, más la
República Dominicana, posibilita el comercio sin
el uso inmediato de di- visas fuertes, a través de
un sistema cuatrimestral de compensación
multilateral de créditos que funcionó con gran
éxito sin que ocurriese ningún caso de "default"
hasta la década de 1980, cuando fue
progresivamente desactivado por los nuevos
tecnócratas que vinieron a ocupar los Bancos
Centrales de los países de la región, en la estela
del período de gobiernos liberales.
En
1969, los países andinos celebraron el Pacto Andino
(más tarde CAN) como un proyecto más audaz de
integración y de planeamiento del desarrollo,
previendo inclusive la ubicación espacial de
industrias entre los Estados miembros y la
elaboración de políticas comunes, inclusive en el
campo de la inversión extranjera.
En
1980, el estancamiento de las negociaciones
comerciales llevó a la sustitución de la ALALC por
la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI). El Tratado de Montevideo (1980) incorporó
el "patrimonio" reducciones arancelarias
bilaterales, permitió la negociación de acuerdos
bilaterales de preferencias, con la perspectiva de
su eventual convergencia, e hizo posible la
concesión de preferencias bilaterales al amparo de
la "enabling clause" del entonces GATT.
En
1985, Brasil y Argentina decidieron lanzar un
proceso de integración bilateral gradual, con el
objetivo central de promover el desarrollo
económico, al que se agregaron, en 1991, Paraguay
y Uruguay, formándose así el Mercosur. Este último
surgió como un proyecto enmarcado en la concepción
del Consenso de Washington del libre comercio como
instrumento único y suficiente para la promoción del
des- arrollo, reducción de las desigualdades
sociales y generación de empleos, en la mejor
tradición de las Escuelas de Manchester y
Chicago.
Después de la conclusión del
NAFTA en
1994,
cuando México de hecho abandonó la ALADI, Estados
Unidos, en el contexto de la Cumbre de las Américas,
lanzó un proyecto ambicioso de negociación de un
Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Ese
proyecto, en realidad, más que un área de libre
comercio de bienes, crearía un territorio económico
único en las Américas, con el libre movimiento de
bienes, servicios y capital (pero no de mano de obra
o tecnología) y establecería reglas uniformes
todavía más restrictivas a la ejecución de políticas
nacionales o regionales de desarrollo económico, ya
que las propuestas originales eran OMC-plus y NAFTA-
plus (y parecen seguir siéndolo, como muestran los
textos de los tratados bilaterales de libre comercio
celebrados por Estados Unidos).
A
pesar de las declaraciones diplomáticas hechas en la
ocasión -y reiteradas posterior- mente- de que el
ALCA no afectaría a los proyectos de integración
regional como la Comunidad Andina y el Mercosur,
estaba claro que la eventual concreción del ALCA
eliminaría de hecho la posibilidad de formación de
un bloque económico y político sudamericano.
Después del inicio de las negociaciones del ALCA, y
frente a la extrema desigualdad de fuerzas políticas
y económicas entre los países participantes, la
negociación se interrumpió en 2004, después de que
Estados Unidos hubiera retirado los temas agrícolas
y de defensa comercial (antidumping y subsidios),
llevándolos al ámbito de la OMC con el pretexto de
ser necesaria una negociación más abarcadora,
inclusive con la Unión Europea. En consecuencia y
para equilibrar las negociaciones, el Mercosur
consideró que los temas de inversión, compras
gubernamentales y servicios deberían también pasar
al ámbito de la Ronda de Doha en la OMC y propuso a
Estados Unidos la negociación de un acuerdo del tipo
4+1, en el área del comercio de bienes, propuesta
hasta hoy sin respuesta, o mejor, cuya res- puesta
práctica ha sido la firme actividad norteamericana
de negociación de acuerdos bilaterales de libre
comercio (en realidad con objetivos mucho más
amplios) con los países de América Central,
Colombia, Perú y (casi) con Ecuador.
Paralelamente, el Mercosur emprendió la negociación
y celebró acuerdos de libre comercio con Chile
(1995), Bolivia (1996), Venezuela, Ecuador y
Colombia (2004) y Perú (2005), que se refieren
exclusivamente al comercio de bienes y no incluyen
el comercio de que se pretendería semejante a la
Unión Africana, en Africa; a la Unión Europea, en
Europa; a la ASEAN, en Asia; y a la MCCA, en
América Central. Las negociaciones para concretar la
UNASUR han encontrado tres resistencias distintas:
priservicios, compras gubernamentales, reglas sobre
inversiones, propiedad intelec- tual, etc.
En
2002, el Congreso de Estados Unidos aprobó el
ATPDEA (Andean Trade Promotionand Drug
Erradication Act) por el cual con- cederían
unilateral- mente preferencias comerciales, sin
reciprocidad por parte de los beneficiarios, para
listas de productos de mero, la de los países que
celebraron acuerdos de libre comercio con Estados
Unidos; segundo, la de los países que dan
prioridad al fortalecimiento del Mercosur y que
creen que Brasil estaría "cambiando" el Mercosur
por la UNASUR; tercero, la de países que consideran
que es necesario una organización más audaz, con
base en la solidaridad y en la cooperación y no en
aquello que
países andinos, a cambio de la ejecución de
programas de erradicación de las plantaciones de
coca. El resultado de la aplicación durante cinco
años de esa ley fue, por un lado, expandir las
exportaciones de dichos productos de esos países
hacia Estados Unidos y, por otro, propiciar el
surgimiento en esos países de
grupos de intereses empresariales locales favorables
a la negociación de acuerdos de libre comercio con
Estados Unidos cuando se cerrase el plazo de
vigencia de aquella Ley. Posteriormente, se lanzó
en 2004, en Cuzco, el proyecto de formación de una
Comunidad Sudamericana de Naciones, hoy
denominada UNASUR, organización consideran que es
el individualismo "mercantilista" de las
preferencias comerciales, de los proyectos de
inversión y del libre comercio.
Argentina y la estrategia de
integración brasileña
No
existe la menor posibilidad de construcción de un
espacio económico y político sudamericano (economicista
o solidarista, no importa) sin un amplio programa de
construcción y de integración de la infraestructura
de transportes, de energía y de comunicaciones de
los países de América del Sur. El comercio entre los
seis países fundadores de la Comunidad Económica
Europea representaba en 1958 cerca del 40 por ciento
de su comercio total y hoy supera el 80 por ciento.
En contraste, el comercio entre
los países de América del Sur
representaba en 1960, fecha de inicio de la ALALC,
cerca del 10 por ciento y todavía en 2006 no
superó el 17 por ciento del total del comercio
exterior de la región. Ese reducido comercio tiene
su causa en la pequeña diversificación industrial
de las economías sudamericanas (hoy también un
obstáculo, ya que cuanto más diversificadas son
las economías mayor es su comercio recíproco), pero
también en la pequeña densidad de los sistemas de
transporte de aquella época y hasta hoy.
Hay
un interés vital en conectar los sistemas de
transportes nacionales y las dos costas del
subcontinente, superando los obstáculos de la selva
y la cordillera, como se está haciendo en el norte
entre Brasil y Perú, y se procurará hacer en el sur,
entre Brasil, Argentina y Chile. La Iniciativa para
la Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana (IIR- SA), en 2000, fue un paso de gran
importancia en este esfuerzo de planificación, que
necesita para concretarse de la palanca regional del
financiamiento.
Una
de las principales dificultades de los países de
América del Sur es el acceso a crédito para
inversiones en infraestructura, debido a límites
al endeudamiento externo y a la falta de acceso a
instrumentos de garantía. Este acceso al mercado
internacional de capitales es tanto más
importante cuanto mayor sea la dificultad de esos
países para elevar su ahorro interno, debido a la
prioridad concedida al servicio de la deuda in-
terna y externa. Brasil ha contribuido al
fortalecimiento de la Corporación
Andina de Fomento (CAF), entidad financiera
clasificada como AA en el mercado internacional y
volcada a inversiones en infraestructura, y ha
participado, de forma positiva y prudente, del
proceso de construcción de un Banco del Sur que se
desea eficiente. Brasil es uno de los pocos, sino el
único país de la región, que dispone de un fuerte
banco de desarrollo, cuyos activos son de 87 mil
millones de dólares, mayores que los del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) (66 mil millones
de dólares), que puede prestar recursos para la
ejecución de obras de infraestructura en condiciones
competitivas con las del mercado internacional y sin
condicionar dichos préstamos a "compromisos" de
política externa o de ejecución de "reformas"
económicas internas. Es parte esencial de la
estrategia brasileña de integración proporcionar
crédito a los países vecinos para la ejecución de
obras de infraestructura y, en el futuro, seguir
proporcionando créditos a empresas de esos países en
condiciones normales semejantes a las que se exigen
a las empresas brasileñas, teniendo en cuenta el
interés vital brasileño en el crecimiento y
desarrollo de los países vecinos, incluso por
razones de interés propio, debido a la gran
importancia de sus mercados para las exportaciones
brasileñas y, en consecuencia, para el nivel de
actividad económica general y de sus empresas.
Más
allá de la integración de la infraestructura física
en términos de carreteras, puentes, ferrovías y de
energía, es esencial la integración de las
comunicaciones aéreas, por su importancia para la
economía y la política, así como de los medios, en
especial la televisión, esencial para la formación
del imaginario sudamericano, a través del
conocimiento de la vida política, económica y social
de los países de la región, hoy des- conocida por el
gran público y, por tanto, fuente de toda suerte de
prejuicios y manipulaciones que envenenan la opinión
pública y afectan los discursos, las actividades y
las decisiones políticas. La TV Brasil - Canal
Integración y la TELESUR son experiencias no
hegemónicas de integración de las comunicaciones,
así como la iniciativa brasileña de intentar
establecer un patrón regional de TV Digital, con la
participación de los Estados del Mercosur, inclusive
en el proceso industrial.
El
tema de la seguridad energética es central en la
actualidad y en el futuro previsible. La integración
energética y la autonomía regional en energía para
garantizar la seguridad de abastecimiento energético
es prioridad absoluta de la política externa
brasileña en América del Sur. No hay posibilidad de
crecer al 7 por ciento anual en promedio durante un
período largo sin un abastecimiento suficiente,
seguro y creciente de energía. Este abastecimiento
depende de inversiones de plazo más o menos largo de
maduración, como la prospección de yacimientos de
petróleo, gas y uranio, la construcción de usinas
hidro y termoeléctricas, así como nucleares. América
del Sur, como región, tiene un excedente global de
energía, pero con grandes superávits actuales y
potenciales en ciertos países y con se- veros
déficits en otros. En el primer caso se encuentran
Venezuela, Ecuador y Bolivia para el gas y el
petróleo.
En
el caso de la energía hidroeléctrica, hay excedentes
extraordinarios en Brasil, Paraguay y Venezuela. Por
otro lado, se encuentran países con déficit
estructural de energía como Chile y Uruguay y casos
intermedios como Perú, Colombia y Argentina. Así, la
integración energética de la región permitirá
reducir las importaciones extra-regionales y
fortalecer la economía de América del Sur.
En
el esfuerzo de fortalecer y de integrar el sistema
energético de la región, Brasil ha financiado la
construcción de gasoductos en Argentina y se ha
empeñado en la concreción del proyecto del Gran
Gasoducto del Sur que deberá vincular los mayores
centros productores de energía (Venezuela y Bolivia)
a los mayores mercados consumidores (Brasil,
Argentina y Chile). Brasil está dispuesto a
compartir la tecnología que desarrolló en el área de
los biocombustibles, considerando que la crisis
energética y ambiental solamente se podrá
enfrentar con eficiencia a partir de una
modificación gradual de la matriz energética
mundial, de una reducción del consumo y de los
residuos en los países altamente desarrollados,
principales responsables de la emisión de gases de
efecto invernadero.
La
reducción de las asimetrías es el segundo elemento
esencial de la estrategia brasileña de integración.
En un proceso de integración en que las asimetrías
entre las partes son significativas, se vuelven
indispensables programas específicos y ambiciosos
para promover su reducción. Es obvio que no se trata
aquí de las asimetrías de territorio y de población
sino de aquellas asimetrías de naturaleza económica
y social. Es indispensable la existencia de un
proceso de transferencia de renta bajo la forma de
inversiones entre los Estados participantes del
esquema de integración como ocurrió y ocurre todavía
hoy en la Unión Europea. Ese proceso es aún
embrionario en el Mercosur, siendo el Fondo para la
Convergencia Estructural y el Fortalecimiento
Institucional del Mercosur (FOCEM), sólo un modesto
principio.
La
generosidad de los países más grandes y más
desarrollados es siempre mencionada por el
Presidente Lula como un tercer elemento esencial
para el éxito del proceso de integración del
Mercosur y de América del Sur. Esta generosidad debe
traducirse a través del tratamiento diferencial, sin
exigencia de reciprocidad, en relación a todos los
países de América del Sur que estén comprometidos en
el proceso de integración regional, en las áreas de
comercio de bienes, de servicios, de compras
gubernamentales, de propiedad intelectual, etc. Esto
es, Brasil debe estar dispuesto a conceder
tratamiento más ventajoso sin reciprocidad a todos
sus vecinos, en especial a aquellos de menor
desarrollo relativo, a los países mediterráneos y a
los países de menor PIB per capita. Brasil, a pesar
de ser el país más grande de la región, no cree que
sea posible des- arrollarse aisladamene sin que toda
la región se desarrolle económica y socialmente y se
asegure un razonable grado de estabilidad política y
de seguridad.
Entonces, la solidaridad en los esfuerzos de
desarrollo e integración es una idea central en la
estrategia brasileña en América del Sur, así como la
idea de que este proceso es un proceso entre socios
iguales y soberanos, sin hegemonías ni liderazgos.
La
integración económica de América del Sur ha pasado
por un proceso acelerado de expansión, impulsado por
la reducción de los aranceles propiciada por los
acuerdos comerciales preferenciales. El comercio de
bienes intra América del Sur, que era de 10 mil
millones de dólares en 1980, pasó a 68 mil millones
en 2005. El comercio de servicios, que era
prácticamente inexistente en la década de 1960,
también se expandió, aunque en menor escala. Los
ejemplos más relevantes de expansión podrían ser
dados por el sector financiero, con el
establecimiento de filiales de bancos, por el sector
de los transportes aéreos y también terrestres y por
el turismo intraregional. Las inversiones de
empresas de la región en terceros países de la
propia región se hicieron expresivas, como demuestra
la expansión de las empresas chilenas y brasileñas,
en especial en Argentina. Finalmente, hubo una
considerable expansión de las poblaciones de
inmigrantes intraregionales. Todos esos factores
contribuyen a la formación de un mercado único
sudamericano, ya que, implementados los acuerdos
comerciales bilaterales entre países de la región,
cerca del 95 por ciento del comercio intraregional
será libre de aranceles en 2019.
La
reactivación del CCR y el establecimiento de
una moneda común para transacción entre Brasil y
Argentina contribuirán mucho a la expansión del
comercio bilateral y regional.
La
estrategia brasileña en el campo comercial ha
sido tratar de consolidar el Mercorsur y
promover la formación de un área de libre comercio
en América del Sur, tomando debida cuenta de las
asimetrías entre los países de la región. La
comprensión brasileña respecto de las necesidades de
recuperación y fortalecimiento industrial de sus
vecinos nos llevó a la negociación del Mecanismo de
Adaptación Competitiva con Argentina, a los
esfuerzos de establecimiento de cadenas productivas
regionales y a la ejecución del Programa de
Sustitución Competitiva de Importaciones, cuyo
objetivo es intentar contribuir a la reducción de
los extremos y crónicos déficits comerciales
bilaterales, casi todos favorables a Brasil.
En
el campo externo, la estrategia brasileña apunta a
ampliar los mercados para las exportaciones del
Mercosur a través de la negociación de acuerdos de
libre comercio o de preferencias comerciales con
países desarrollados, como en el caso de la Unión
Europea; y con países en desarrollo como India y
Africa del Sur, en busca de la apertura de mercado y
de cara a prestigiar y fortalecer el proceso de
negociación en conjunto, que no sólo favorece a los
socios mayores, sino también a los socios menores
del Mercosur, en la medida que obtienen condiciones
de acceso que posiblemente no alcanzarían en caso de
que negociasen aisladamente.
En
un sistema mundial cuyo centro acumula cada vez más
poder económico, político, militar, tecnológico e
ideológico; en que cada vez más aumenta la brecha
entre los países desarrollados y los
subdesarrollados; en que el peligro ambiental y
energético se agrava, y en que este centro procura
tejer una red de acuerdos y de normas
internacionales que aseguren el gozo de los
privilegios que los países centrales adquirieron en
el proceso histórico y en que de esas negociaciones
participan grandes bloques de países, la actuación
individual, aislada, en esas negociaciones no es
ventajosa, ni siquiera para un país con las
dimensiones de territorio, población y PIB que tiene
Brasil. Así, para Brasil es de vital importancia
poder contar con los Estados vecinos de
América del Sur en las complejas negociaciones
internacionales en las que participa. Pero tal vez
todavía sea de mayor importancia para los Estados
vecinos la articulación de alianzas entre sí y con
Brasil para actuar con mayor eficiencia en la
defensa de sus intereses en esas negociaciones.
A
pesar de las asimetrías de todo tipo que
caracterizan a los países de la región, somos todos
subdesarrollados y las características centrales del
subdesarrrollo son las disparidades sociales, las
vulnerabilidades externas y el potencial no
explotado de nuestras sociedades. En el caso de las
desigualdades sociales, América del Sur se
caracteriza como una de las regiones del mundo donde
hay una mayor concentración de la renta y de la
riqueza y donde hay activos enormes invertidos en el
exterior, resultado de "fugas" históricas de
capital. Por otro lado, Brasil ha tratado de
establecer programas de combate al hambre y a la
pobreza, y de naturaleza social en general, que
pueden ser objeto de útil intercambio de
experiencias. Una de las características de la
región es el creciente número de inmigrantes
(legales e ilegales), de refugiados y de desplazados
cuya situación necesita ser regularizada de forma
solidaria y humanitaria, en el sentido que han hecho
Argentina y Venezuela. Brasil tiene como prioridad
la cooperación en las áreas de frontera, cada vez
más vivas, la promoción de la eliminación de visas y
de exigencias burocráticas que dificultan la
circulación de mano de obra y la negociación de la
concesión de derechos políticos a los ciudadanos
sudamericanos en todos los países de la región,
comenzando por Brasil. La decisión brasileña de
hacer obligatorio el español en la enseñanza
secundaria en Brasil contribuirá al proceso de
integración social y cultural de América del Sur.
En
el campo de la política, los mecanismos de
integración deben propiciar y estimular la
cooperación entre los Estados sudamericanos en los
foros, en las disputas y en las negociaciones
internacionales, impulsar la solución pacífica de
las controversias, sin interferencias de potencias
extrarregionales, el respeto absoluto y riguroso a
los principios de no intervención y de
autodeterminación, no debe ningún Estado y mucho
menos Brasil inmiscuirse en los procesos domésticos
de los países vecinos ni intentar exportar modelos
políticos por más que los valoremos para nuestro uso
interno. Brasil tiene, como principio, que
mantenerse siempre imparcial frente a disputas que
surgen periódicamente entre países vecinos, bastando
recordar la resurrección del tema de la
mediterraneidad entre Bolivia, Chile y Perú; de la
fumigación en la frontera entre Ecuador y Colombia;
de las divergencias ocasionales entre Colombia y
Venezuela; del tema de las papeleras entre Argentina
y Uruguay. Y Brasil intenta tratar con generosidad y
lucidez política, y no con el rigor del economicismo
miope, a pesar de las resistencias internas y de los
prejuicios de sectores conservadores de la sociedad
brasileña, las reivindicaciones económicas, en
relación a Brasil, que hacen a veces Bolivia,
Paraguay y Uruguay. El Parlamento del Mercosur será
el foro para el conocimiento más íntimo de los
políticos y de los estadistas de los países de
América del Sur, contribuyendo al indispensable
ambiente político de un proceso de integración.
En
el proceso de integración del Mercosur y de América
del Sur y en las relaciones políticas con el mundo
multipolar violento y absorbente en que vivimos,
Brasil y Argentina se encuentran unidos por
los objetivos comunes de transformar el sistema
internacional en el sentido de que las normas que
rigen las relaciones entre los Estados y las
economías sean de tal naturaleza que los países en
desarrollo como Brasil y Argentina preserven el
espacio necesario para la elaboración y la ejecución
de políticas de desarrollo que permitan superar las
des- igualdades, vencer las vulnerabilidades y
realizar el potencial de sus sociedades.
En el
mundo
arbitrario y violento en que viven Brasil y América
del Sur,
es indispensable tener fuerzas armadas
proporcionales a su territorio y a su población. La
estrategia brasileña de defensa ve al continente
sudamericano de forma integrada y considera la
cooperación militar entre las Fuerzas Armadas,
inclusive en términos de industria bélica, como un
factor de estabilidad y de equilibrio regional a
través de la construcción de confianza. La
inexistencia de bases extranjeras en el continente
sudamericano, a excepción de Manta, es un importante
factor político y militar para el desarrollo y
la autonomía regional.
Por
otro lado, Brasil rechaza cualquier intervención
política, y todavía más militar, de origen
extraregional en los asuntos de América del Sur. Los
programas de intercambio militar cumplen un
importante papel en el proceso de construcción de
confianza, así como la participación de efectivos
militares de países de la región en operaciones de
paz de las Naciones Unidas, en especial en la
Minustah.
Finalmente, como mencionó el Ministro Celso
Amorim, es necesario promover la integración y el
desarrollo económico y social de nuestros países
antes que el crimen organizado lo haga en sus
diversas facetas: el narcotráfico, el contrabando,
el tráfico de armas.
La
integración entre Brasil y Argentina y su papel
decisivo en América del Sur debe ser el objetivo más
seguro, más constante, más vigoroso de las
estrategias políticas y económicas tanto de Brasil
como de Argentina. Fueron nuestros dos países los
que, en la región, lograron alcanzar el más elevado
nivel de desarrollo industrial, agrícola, de
servicios, científico y tecnológico; aquellos que,
considerados como un conjunto, poseen las tierras
más fértiles y el subsuelo más rico de la región;
aquellos cuya población permite el desarrollo de
mercados internos significativos, base necesaria
para la actuación firme en el mercado externo
siempre sujeto a medidas arbitrarias de
proteccionismo agrícola e industrial: somos aquellos
países que, por su gran potencial e intereses
comunes, son los más capaces de resistir la vorágine
absorbente de los intereses comerciales, económicos,
financieros y políticos de los países más
desarrollados, siempre más preocupados en
concentrar poder y preservar privilegios
económicos y políticos, incluso por la fuerza, que
en contribuir a la construcción de un orden
económico, ambiental y político necesario para el
desarrollo de la comunidad internacional como un
todo y la preservación del planeta. La coordinación
política que tiene lugar entre Argentina y Brasil en
la defensa de sus intereses en los foros, en las
negociaciones, en los conflictos y en las crisis
internacionales alcanzó extraordinaria intensidad y
eficiencia y fue esto lo que nos permitió actuar en
el ámbito del Consejo de Seguridad, de las
negociaciones ambienta- les, de las negociaciones
hemisféricas desiguales y de las negociaciones
multilaterales económicas de la Ronda de Doha, a
través del G-20, de modo de impedir el desequilibrio
de sus resultados y de garantizar el espacio
necesario a nuestras políticas de des- arrollo
económico.
Queda
mucho por hacer, en especial en los campos
avanzados del desarrollo científico y tecnológico
que plasmarán la sociedad del futuro, como las
actividades espaciales, aeronáuticas, nucleares,
de defensa, de informática y de biotecnología. Es
necesario e indispensable que todos los organismos
de la estructura burocrática de los Estados
brasileño y argentino, todavía muchas veces
involucrados en rivalidades, resentimientos y
desconfianzas históricas, comprendan el desafío
que la Nación argentina y la Nación brasileña
enfrentan en este inicio del siglo XXI, comprendan
la visión estratégica de los presidentes Néstor
Kirchner y Luiz Inácio Lula da Silva y contribuyan,
así, para que se realice la faceta gloriosa de
la profecía de Juan Domingo Perón: "El siglo XXI
nos encontrará unidos o dominados".
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LA
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