La inserción internacional de Uruguay
en la globalización: una mirada
multidimensional frente al nuevo siglo
por Lincoln Bizzozero Reveléz

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Esta es la ponencia del licenciado Lincoln Bizzozero Reveléz que fue desarrollada en el Seminario sobre inserción internacional del Uruguay el 14 y 15 de agosto pasado, organizado por la Cancillería de la República y la Facultad de Ciencias Sociales.

1.- Inserción internacional y política exterior: el marco de análisis y de debate

En el transcurso de pocos años Uruguay ha debido afrontar diversos cambios del sistema internacional y del entorno regional que han derivado en modificaciones y ajustes de su política exterior. Ello ha llevado a que las prioridades e instrumentos de inserción del país al entorno internacional se modificaran en consonancia con las definiciones de la política exterior. La inserción “internacional”, que es la acción y efecto de insertar, es decir incluir una cosa en otra, implica de parte del sujeto que realiza la misma – en este caso la comunidad política de los habitantes del territorio- un conjunto de decisiones. Esas decisiones atañen a la acción en sí, la dirección de la misma y hacia dónde va dirigida, por lo que la inserción de un país que se define a partir de su política exterior, estará delimitada por los propios contextos estructurantes.

La modificación del contexto internacional post-segunda guerra mundial es el factor explicativo de la adaptación y ajustes de la política exterior a partir de la década de los cuarenta y cincuenta del siglo pasado. El advenimiento de un régimen autoritario en consonancia con los cambios de régimen en la región y la transición democrática en confluencia con las transiciones de Argentina y Brasil proveyeron nuevos ajustes en la política exterior del país. A fines de los ochenta se produjo otro cambio mayor en la estructura del sistema internacional con la caída del régimen soviético y el final de la guerra fría. Como los contextos que surgen del ámbito internacional, regional y global se han modificado en las últimas décadas, en un proceso que comenzó con anterioridad al cambio de siglo, debería inferirse que la política exterior también ha debido adaptarse, ajustarse o cambiarse, sobre todo si la misma resulta ser de un país pequeño de la periferia.   

Los condicionantes histórico-estructurales de la época colonial y de los inicios del país resultan relevantes para comprender la política exterior triangular del Uruguay en una doble equidistancia: entre la potencia marítima y la región por una parte y entre Argentina y Brasil por la otra. La equidistancia regional debió ser complementada por el sistema político del país, para asegurar su subsistencia, a través de instituciones capaces de garantizar la paz interna[i]. De ahí que desde fines del siglo XIX hasta mediados del siglo XX hubo una adecuación entre la posición-país y el sistema político en cuanto a la política exterior y las prioridades en materia de inserción del país al sistema internacional de la época. El Uruguay marítimo articulado a Europa tanto comercialmente como culturalmente constituyó el eje de la política exterior uruguaya desde fines del siglo XIX hasta la guerra de Corea.

La culminación de la segunda guerra mundial aparejó cambios en la estructura del sistema internacional, los cuales produjeron concomitantemente modificaciones en la división internacional del trabajo, con las consiguientes repercusiones para el país. Durante las décadas de los cuarenta y los cincuenta los esfuerzos de la diplomacia uruguaya se consagraron a participar en el nuevo orden internacional, en la gestación de las instancias regionales políticas y económicas y en la regionalización de su comercio exterior[ii]. 

Uruguay procesó desde los sesenta un conjunto de cambios vinculados con su estrategia de desarrollo y sus relaciones externas. En 1960 Uruguay firmó conjuntamente con otros países de América Latina el Tratado de Montevideo, por el cual se dio nacimiento a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), precursora de la actual Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), iniciando un nuevo período de relaciones económicas con la región y terminando con la idea del desarrollo interno, la diferenciación del entorno y con una estrategia basada en la sustitución de importaciones.  Por otra parte, en la década de los setenta, se forjaron instrumentos económicos especiales, entre los cuales, el Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica y el Protocolo de Expansión Comercial con Brasil, que contribuyeron a los cambios en la dinámica de acuerdos regionales además de contemplar determinadas reivindicaciones de Uruguay, los cuales sentaron nuevas bases en el giro regional de la política exterior.

Las políticas económicas ensayadas por el régimen autoritario repercutieron en la inserción de Uruguay en el mundo. Todas ellas estuvieron caracterizadas por la apertura de la economía, la apuesta a la inversión extranjera, la búsqueda de las ventajas comparativas. Uruguay fue uno de los primeros países en América del Sur en optar por una estrategia de inserción completa a los mercados de capitales internacionales. Las consecuencias que condicionaron los rumbos posteriores fueron: la reestructuración  del sector bancario y el potenciar al país como plaza financiera en la región; la vinculación y mayor dependencia de la moneda nacional con el dólar; y por último, un aumento en las fuentes de financiamiento externo de la economía, en especial, las del sector público (García Peluffo, 1999).

El retorno del régimen democrático en 1985 posibilitó determinados cambios en el orden de prioridades de las relaciones externas y sobre todo en iniciar la vinculación de la cooperación regional con el desarrollo y con la vigencia del régimen democrático.  Los países de la región pasaron a ser parte prioritaria de la estrategia de desarrollo, en particular en algunos aspectos que conciernen el acceso a mercados, la continuidad de la reconversión productiva y de la apertura al mundo. Estos antecedentes viabilizaron la decisión de participar en el proceso del MERCOSUR y sentaron las bases para una profundización de la cooperación regional en sintonía con los objetivos definidos por los acuerdos e instancias regionales.

Los inicios del siglo XXI aparejaron diversas crisis que repercutieron en los países de la región y particularmente en Argentina y Uruguay. En Uruguay, los efectos económicas adversos de las economías argentina y brasileña, el retroceso del proceso de integración y los dilemas de un socio pequeño proveyeron las bases para que se instalaran debates relevantes sobre las prioridades externas del país, el papel de Uruguay en la región, sobre su condición de socio pequeño y la estrategia nacional.

Un primer paso para tratar el tema de la inserción internacional del país consiste en visualizar los mapas que surgen del siglo XXI, los escenarios posibles a partir de las tendencias visibles y de la evolución en las instituciones e ideas que propician las articulaciones humanas que se van generando en los distintos espacios y regímenes[iii]. Un segundo paso para dilucidar los interrogantes referidos a la inserción del país consiste en preguntarse sobre el modelo de desarrollo que se busca y sobre las condiciones institucionales y humanas que podrían hacer factible el mismo. Un tercer escalón es la definición de políticas en los distintos ámbitos de las relaciones externas del país, lo cual implica tomar decisiones y articular diferentes dimensiones (política, económica, social) en diferentes ámbitos (mundial, global, internacional, regional).  De esta manera, el debate sobre la inserción internacional de un país deja de estar confinado a la economía y a la exclusiva orientación del Estado en materia de instrumentos para la “inserción competitiva”, para ubicarlo en el ámbito de las relaciones internacionales (políticas, económicas y sociales)[iv].      

El trabajo continuará, en el siguiente apartado, refiriéndose brevemente a los temas sensibles que se derivan de la participación de Uruguay en el proceso regional tal como se fue estructurando y que alimentan los debates actuales. En la sección consecutiva se presentarán los cambios que se han producido en la actual fase global del capitalismo y la estructuración de regionalismos en tanto respuestas a las demandas de una inserción competitiva. Esta parte permitirá visualizar las bases materiales sobre las cuales se deben plantear las políticas de inserción internacional del país. Finalmente, la cuarta sección expondrá los distintos ámbitos y temas frente a los cuales debe responder Uruguay y las posibilidades que tiene el país de articular los distintos ámbitos, en tanto socio pequeño en América del Sur.

2.-  Transiciones y herencias: los dilemas del país a inicios del siglo XXI

Uruguay ingresó al proceso regional del MERCOSUR por una conjunción de factores entre los cuales cuentan fundamentalmente: el lanzamiento de la Iniciativa para las Américas, el impulso y reorientación del proceso de cooperación argentino-brasileño, el impacto en los sectores productivos y exportadores uruguayos ligados al mercado regional sobre todo vía acuerdos bilaterales (CAUCE y PEC), la reacción de actores sociales y políticos que en algunos casos venían planteando y reivindicando una mayor participación en la región y finalmente la decisión político-gubernamental que inclinó la balanza por formar parte de un proceso de integración regional.

Durante la etapa de transición del MERCOSUR, Uruguay continuó implementando la misma política exterior regional, de equidistancia entre los socios grandes, en las negociaciones con vistas a la fase de Unión Aduanera. Esta política fue complementada por la convergencia ideológica y funcional de los gobiernos del MERCOSUR en los temas de la agenda continental, que posibilitó un marco general de cobertura por el cual, los procesos de la región, del continente y mundiales podían verse como complementarios partiendo de la apertura y desregulación de las economías en función de la inserción competitiva. Hasta mediados de los noventa, los rendimientos positivos de la etapa de transición del MERCOSUR y la importancia asignada a las negociaciones para el Arancel Externo Común y el sistema institucional y de toma de decisiones, llevaron a que el espacio regional fuera prioritario en la política exterior del país.

Entre 1994 y 1995 Uruguay aprobó el ingreso a distintos frentes de negociación del comercio vinculados entre sí y que mostraban convergencias y superposiciones temáticas: la Organización Mundial del Comercio, el pasaje a la Unión Aduanera en el marco del espacio regional y la consiguiente aprobación sobre la estructura institucional y de toma decisiones del Protocolo de Ouro Preto, la inmediata aprobación del Acuerdo Marco Inter-Regional con la Unión Europea y el inicio de negociaciones para una zona de libre comercio continental. Como consecuencia de la superposición de estos ámbitos y la convergencia de los procesos, se le plantearon a Uruguay desde mediados de los noventa dos alternativas básicas: la de fomentar opciones negociadoras amplias en ámbitos multilaterales y continentales (OMC, ALCA) que resguardarían al país de constreñimientos bilaterales y regionales, al amparo de una opción universalista que debería contemplar mecanismos compensatorios para el desarrollo; o la de negociar al interior del bloque regional y otorgar prioridad al fortalecimiento del MERCOSUR como instancia previa a una negociación en los demás ámbitos.

En el caso de Uruguay la decisión por fortalecer el ámbito regional se fue dando por la propia participación en el bloque sin mayores debates en instancias políticas y sociales y sin medir las consecuencias que implicaba ese compromiso. Las insuficiencias en la liberalización comercial, un Arancel Externo Común incompleto, la falta de una frontera comercial común con la consiguiente falta de decisión sobre la renta aduanera y la inexistencia de un Código Aduanero regional, llevaron a que Uruguay (así como Paraguay) se vieran confrontados a una situación gravosa en términos de su potencial negociador. La política comercial común con particular referencia al Arancel Externo, el acceso al mercado regional, el arancel a los bienes de capital, el trato a las inversiones extranjeras y el comercio de servicios fueron algunos de los temas sensibles que empezaron a manifestarse a partir de esta situación en las definiciones políticas, las instancias negociadoras y en las decisiones de los operadores económicos. 

Uno de los asuntos de alta sensibilidad para Uruguay es el de la política comercial común debido a varios puntos que atañen al perfil exportador de productos transformados a la región, a la vulnerabilidad de no contar con instituciones de contralor y seguimiento y a las dificultades en la consecución del objetivo común. Todos estos puntos tienen estrecha relación, ya que la falta de concreción de una institucionalidad en el bloque coadyuva a la dificultad en ir consolidando el Arancel Externo Común y por otra parte esta falta de consolidación apareja problemas específicos en determinados sectores, que sobre todo repercuten en los socios pequeños (Abreu, 2000).

Una cuestión específica vinculada a la apuesta regional que ha hecho Uruguay se vincula a su potencial exportador regional de productos transformados sobre la base de insumos importados en el régimen de admisión temporal. En virtud de los acuerdos regionales (CAUCE, PEC), diversos sectores utilizaron el régimen y fueron definiendo la exportación de productos transformados. Entre los sectores que aprovecharon el régimen se cuentan: la alimenticia, bebidas y tabaco, caucho, cuero, maquinarias y equipos, metalurgia, petróleo, plástico, química, textiles y vestimentas.

El problema que empezó a percibirse en Uruguay fue la convergencia del final del período de vigencia de los acuerdos del CAUCE y el PEC y la dilación de las negociaciones externas que hacían jugar el tiempo en contra de los intereses de los negociadores uruguayos que apostaban a la reducción del Arancel Externo Común (AEC). De esta forma, los sectores que utilizaban insumos importados en el régimen de admisión temporal quedaron incluidos en un AEC que se negociaba con terceros. La visibilidad de esta situación y sectores –en términos del desarrollo nacional y también del “problema” regional y humano- no pudo ser utilizada en las negociaciones externas por la disyuntiva planteada a los socios pequeños, pero tampoco fue negociada regionalmente por la prioridad asignada a la consolidación del bloque.

Un tema de sensibilidad de la Política Comercial Común para Uruguay se produjo como consecuencia de la ausencia de administración y supervisión del AEC y de los instrumentos colaterales mediante algún órgano o comisión ad-hoc. El escenario delineado ha sido para Uruguay sumamente desventajoso, ya que quedaba expuesto en el libre acceso de sus productos por la falta de concreción de la zona de libre comercio, pero además perdía sus ventajas derivadas del acceso preferencial de productos transformados por quedar incluidos los aranceles en un régimen que contemplaba excepciones solamente para determinados sectores de interés para los socios grandes.

Otro de los temas sensibles en los que Uruguay comenzó a percibir los costos de una integración regional sin principios básicos sobre compromisos del proceso ha sido el de los bienes de capital. Para Uruguay los aranceles definidos en bienes de capital en el espacio regional resultaron gravosos por el hecho de tener que pagar un sobreprecio de un impuesto elevado a las importaciones, cuando dichos bienes ingresan en los países desarrollados con poco recargo impositivo, o bien por el hecho de quedar cautivo de la producción regional.

La otra posibilidad de poder incursionar en “nichos de mercado” sobre la base de especializaciones productivas son las inversiones extranjeras directas, pero ahí también las dificultades diversas en la libre circulación de los productos por una parte y los incentivos otorgados al inversor extranjero por los países del MERCOSUR, en particular por algunos Estados de Brasil, sin ningún mecanismo corrector, provocaron distorsiones en el mercado regional y con ello se vieron perjudicados Paraguay y Uruguay.

La sensibilidad de estos temas vinculados al desarrollo, el perfil exportador e inserción de Uruguay en la región, la definición de reglas e instituciones comunes, el acceso al mercado, la falta de concreción de una política comercial común y la percepción de los costos-región que estaba asumiendo el país, proveyeron las bases para que se plantearan cambios en las definiciones de la política exterior del país en el siglo XXI, ya sea vía modificación de las prioridades externas a través de un estatuto diferenciado con Estados Unidos en la respuesta estratégica mundial, ya sea a través de una diversificación de los mercados externos,  y/o concomitantemente buscando mecanismos de flexibilización de los constreñimientos regionales a través de acuerdos de facilitación comercial e incluso de libre comercio. 

3.- El final de la guerra fría y los cambios en el sistema internacional

Los cambios que se han procesado en el funcionamiento del sistema internacional deben entenderse como una respuesta a las transformaciones acaecidas con la globalización en la fase actual del capitalismo y a las derivaciones que trajo la transición post-guerra fría.

La globalización plantea una intensificación de las relaciones económicas, políticas, sociales y culturales a través de las fronteras, incluyendo todo tipo de actividades que incluyen temas  ecológicos, comerciales, culturales, e ideológicos (Messner, 2000). De esta evolución que atañe la producción, la organización política, las ideas y la cultura resultan significativos dos aspectos: la evolución del Estado y del modelo productivo (Ianni, 1998; García Canclini, 1999).  El aspecto fundamental a tener en cuenta es que la reformulación del Estado se produce convergentemente y como consecuencia del cambio del modelo productivo, que provoca un nuevo mapa societario.

Los cambios en el modelo productivo han generado consecuencias a través de las  Empresas Transnacionales (ET) que han sido los agentes transmisores y articuladores del funcionamiento y en las respuestas de los Estados a través de acuerdos regionales a los efectos de plantearse una inserción competitiva. La articulación que plantean las ET para la gestión del nuevo modelo productivo da lugar a un aprovechamiento de las diferencias entre los Estados  en materia normativa a los efectos de rebajar los costos (ambientales, laborales, energéticos entre otros).

La actuación de las Empresas transnacionales afecta de diversas maneras el funcionamiento del sistema internacional. En primer lugar, a través de su gestión estratégica “traspasan” las fronteras nacionales al invertir en secciones de la cadena productiva afectando de esta forma las regulaciones nacionales en distintos ámbitos (inversiones, patentes tecnológicas, competencia, entre otros). En segundo término, esta gestión estratégica que es global por el espacio abarcado, termina teniendo repercusiones en ese ámbito y por ende afecta también al sistema internacional. En tercer orden, el comercio internacional solamente puede ser entendido en un porcentaje relevante del mismo, si se tiene un adecuado conocimiento de la estrategia que asumen en la búsqueda de las ventajas competitivas, que no se reduce a un Estado o Estados específicos.        

Las respuestas de los Estados y también de las regiones en la “inserción competitiva” estuvieron condicionadas por tres aspectos del nuevo modelo productivo: la tecnología sofisticada requerida por las nuevas técnicas de producción, la importancia de la proximidad de los abastecedores y de los mercados de donde derivan los nuevos criterios de ubicación geográfica inherentes a una producción de tipo flexible y el relativamente alto nivel de capacitación de la fuerza laboral.

Estos tres aspectos muestran claramente las diferencias en los puntos de partida, en el proceso de globalización, entre diferentes regiones del mundo, en lo que se refiere a la internacionalización del comercio y la inversión en la economía mundial. En la medida que la lógica productiva no se limita más al Estado nacional, sino que su referencia es la economía política global, las respuestas estatales proveyeron a que el nuevo regionalismo fuera visto como la afirmación de la "regionalización" en el nuevo orden mundial (Inotai - Hettne, 1994; Marques Moreira, 2000; Bizzozero, 2002). La manifestación más evidente de este proceso fue la emergencia a fines de los ochenta de tres bloques comerciales regionales, uno liderado por Estados Unidos, otro por la Unión Europea y finalmente el tercero por Japón, que se desarrollaron a partir de formas institucionales muy diferentes entre sí, pero que en definitiva posibilitaron la extensión de la territorialidad del Estado en su respuesta al proceso de globalización-regionalización (Deblock-Brunelle, 1993).

Los países en vías de desarrollo no formaron parte de este nuevo regionalismo, pero debieron reaccionar frente a este proceso, a partir de su situación de marginalidad.  Es a partir de esta situación, que importan los antecedentes en los procesos de desarrollo e integración regionales, como es el caso en América Latina del pensamiento de la CEPAL y de la masa crítica en instituciones e ideas que acompañaron los distintos procesos. Es en este contexto que deben incluirse las nuevas propuestas de cooperación regional que se comenzaron a plantear a partir de los noventa y ellas  posibilitan distinguir las respuestas estratégicas de los países en desarrollo y diferenciarlas de otras respuestas más pragmáticas y operativas para no incluir todas bajo la denominación de “nuevo regionalismo”.

Los cambios que se produjeron en el modelo productivo y sus consecuencias en el ámbito público, tanto en las reformas del Estado como en la adecuación de sus políticas a la consideración del espacio externo (regional, continental, mundial), tuvieron sus repercusiones en los ámbitos de definición de la política internacional. La cuestión de quiénes tomaban la decisión en última instancia de los asuntos vinculados a la paz y seguridad internacional, de los temas del desarrollo económico y social y las prioridades de la agenda internacional, pasó a ser un punto de debate clave, que se vinculó con la reforma de las Naciones Unidas y de las instituciones económicas internacionales.

Uno de los temas sensibles de la reforma del Consejo de Seguridad tiene relación con su ampliación a los efectos de tener en cuenta la nueva geografía política mundial y la modalidad en que los Estados toman decisiones sobre los temas internacionales. Ello  implica determinadas definiciones vinculadas con el ámbito regional de pertenencia de los Estados, sobre todo para los temas vinculados con ese espacio. En ese sentido, si el Estado representaba un  espacio territorial (continente por ejemplo), el asiento en el Consejo de Seguridad podía ser rotativo entre diversos Estados de la región, lo cual apareja necesariamente consecuencias en la modalidad de decisión en el ámbito regional. En cambio, si las reformas debían hacerse sobre el criterio  realista de las capacidades de  los Estados y en particular de gestionar la articulación internacional – regional y de controlar básicamente los asuntos referidos a la paz y seguridad, el punto de partida y de abordaje en las regiones del planeta pasaba a ser sustancialmente diferente. 

Otro de los asuntos claves que se incorporó en la agenda internacional ha sido el de la vigencia de algunos principios rectores del sistema internacional dominantes hasta el final de la guerra fría en el siglo pasado, en particular el que atañe al principio de no ingerencia en los asuntos internos, el principio de no intervención, el de la aplicación de la ley y jurisdicción nacional a los residentes en un país. Estos principios han sido cuestionados práctica y conceptualmente a partir de la década de los noventa como consecuencia de distintos factores: la desestabilización del espacio que aglutinaba los países socialistas, que propulsó separatismos y nacionalismos de diversa especie; la respuesta dada por Estados Unidos y algunos Estados europeos a contener los desbordes nacionalistas y a encuadrar la transición de los países socialistas y de los nuevos Estados en los marcos del régimen democrático; la sensibilidad de la sociedad civil y de la opinión pública de los países desarrollados frente a determinadas violaciones sistemáticas de derechos humanos, sobre todo cuando se trataba de violaciones cometidas en una vecindad cercana.

Las reformas y adaptación de las instituciones internacionales plantean algunos temas sensibles a resolver. En primer lugar, el que tiene que ver con la adscripción en el ámbito y los derechos de las Naciones Unidas y de las instituciones políticas por una parte y económicas por la otra. La Organización de Naciones Unidas está basada en los Estados y ha tenido como referencia prioritaria, en particular en los Estados desarrollados, los derechos ciudadanos y su expresión en la democracia y el Estado de bienestar. En cambio, las instituciones económicas internacionales tienen como ancla prioritaria los derechos patrimoniales y como referencia el ámbito global. De ahí se desprenden algunas consecuencias en las diferentes aproximaciones y prioridades entre el ámbito internacional de las Naciones Unidas y el que se construye cotidianamente en las reglas y principios de las instituciones económicas internacionales.

La Organización Mundial del Comercio (OMC) es la primera institución que surge en el período post-guerra fría y que plantea una agenda de temas que pertenecen al ámbito global con repercusiones en los ámbitos nacionales. Algunos ejemplos particularmente sensibles de esta inclusión de temas del ámbito nacional en la agenda global de la OMC son la incorporación de la educación superior entre los temas pasibles de ser negociados en el Acuerdo General de Comercio de Servicios y la vinculación del comercio con los derechos laborales y la cuestión social (Bizzozero, 2000, 2003)[v]. Las consecuencias políticas, institucionales, sociales y también funcionales que están ocasionando estos temas en una transición nacional- internacional a un ámbito internacional-global están provocando un cuestionamiento importante que se expresa a través de movimientos alternativos, fundamentalistas y nacionalistas y que se manifiesta en la agenda social.

Las instituciones económicas internacionales expresan la evolución del capitalismo en su fase actual en el siglo XXI: los actores han pasado a un ámbito global en que definen las estrategias. El apoyo político de esas instituciones se encuentra en los países desarrollados, en particular en el ámbito de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. Sin embargo, se encuentran diferencias entre las regiones y países en cuanto al papel del Estado, de las instituciones democráticas y de la vigencia de los derechos y garantías de los ciudadanos ante la aplicación de las prácticas del capitalismo global. Esas diferencias se encuentran plasmadas en cómo se proyecta la articulación Estado-mercado – sociedad en el proceso de globalización y a la construcción de un modelo de regionalismo en esta etapa.

La expresión político-institucional de estas diferencias se plantea en los modelos para efectivizar la gobernanza mundial en el siglo XXI: mientras para las instituciones económicas como el Banco Mundial se trata de llevar adelante un conjunto de prescripciones por parte de los actores que intervienen en un proceso, pero donde el Estado debería reducir su intervención al mínimo, el proyecto europeo plantea una distinción en el modelo de integración regional (Gaudin, 2002). La credibilidad del modelo europeo frente a propuestas del “orden global” y frente a los cuestionamientos regionales por el déficit político y social  se plantea como un ejercicio cotidiano de legitimación en distintos frentes, entre los cuales el frente externo juega un papel de primer orden por la capacidad de la Unión Europea de propulsarse como tal en el sistema mundial (Santander, 2004). Un ejemplo de esta diferenciación por parte de la Unión Europea se encuentra en el énfasis puesto en la concordancia de perspectivas con la región de América Latina/Caribe en las políticas multilaterales para la gobernanza mundial, la vinculación entre la cohesión social como prioridad temática con la participación de la sociedad civil y su articulación con las reformas necesarias políticas y económicas a llevar adelante para mejorar la eficiencia en las políticas sociales, en particular en la salud y educación (Bizzozero, 2007).

La gobernanza expresa además de las prescripciones para un buen gobierno y una adecuada gestión (en materia pública o privada), un determinado modelo de articulación de las instituciones del capitalismo global con la sociedad. De ahí que los nuevos regionalismos no solamente han sido una respuesta a los cambios que se han procesado en la actual fase del capitalismo global, sino también han proveído diferentes modelos sobre los cuales construir la arquitectura de la gobernanza mundial. La integración multidimensional europea, constituye en ese sentido la única expresión que busca adecuar los principios e instituciones de la democracia y la dimensión social a un espacio regional-global (De Filippo 2005).

4.- Ámbitos y dimensiones de la inserción de Uruguay en el siglo XXI

La gobernabilidad internacional y regional, las respuestas de los nuevos regionalismos a la nueva fase del capitalismo global, el modelo de regionalismo y la modalidad de construcción de la gobernanza mundial son el marco de referencia frente al cual los países menos desarrollados y los socios pequeños deben adaptarse y también definir su orientación y prioridades a inicios del siglo XXI[vi].

Este marco de referencia debe ser complementado con el análisis específico de algunas coyunturas y negociaciones que constituyen el catalizador de las transiciones que se están procesando en los distintos ámbitos (nacional, regional, internacional y global). En ese sentido, resulta relevante la definición (e indefinición actual) de la Ronda del Desarrollo de la OMC, ya que podría ser un primer resultado e indicador de las dificultades en avanzar multilateralmente en los nuevos temas y en generar una base consensual mínima para vincular el comercio con el desarrollo. Esta indefinición y el fracaso del ALCA coadyuvan a que Estados Unidos haya propulsado acuerdos bilaterales de libre comercio con socios considerados estratégicos en términos regionales. Por otra parte, se están desarrollando en la agenda internacional y regional debates sobre la energía y el desarrollo que atraviesan horizontalmente diversos sectores productivos, pero que también proveen nuevas bases de cooperación y conflicto en las relaciones de Estados Unidos con otras potencias, pero también en el espacio continental con los países de América del Sur.    

Las controversias que se han planteado en Uruguay durante este siglo en materia de política exterior y los debates que se han sucedido sobre la participación del país en misiones de paz, la firma de un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos,  la flexibilización del acuerdo regional del MERCOSUR, los problemas derivados de los uruguayos en el exterior y más recientemente las relaciones bilaterales con Argentina como consecuencia del bloqueo de los puentes ilustran los temas de la agenda nacional referidos a las relaciones externas. Esta agenda internacional del país tiene distintos canales de llegada y pertenece a diferentes ámbitos, lo que otorga nuevas complejidades a la política exterior.

Uno de los ejes fundamentales de la política exterior de Uruguay es el de las relaciones con Estados Unidos. En ese sentido hay dos núcleos de interés en que las iniciativas provenientes de Estados Unidos posibilitan canales de intercambio con Uruguay: el que concierne a la gobernabilidad internacional y el vinculado con el modelo de gobernanza mundial. En el primer ámbito los temas que conciernen a la democracia, los derechos humanos y el combate al terrorismo, propician una agenda positiva. Este punto de partida posibilita  intercambios y posibilidades en otros ámbitos (cooperación, relaciones económicas, apoyo financiero), y también determinados compromisos de parte de Uruguay. Sin embargo, no debe inferirse de esta convergencia en los principios democráticos y republicanos, un apoyo en el conjunto de políticas desplegadas y en la instrumentación de las mismas. La guerra en Irak significó al respecto el punto de inflexión por parte de Estados Unidos en esa agenda positiva con muchos países latinoamericanos, al buscar vincular las bases de la misma con una “cruzada” de una coalición de países de diferentes continentes para implantar la democracia y continuar con el combate al terrorismo.

En este primer ámbito de relaciones con Estados Unidos, vinculado con la gobernabilidad internacional, Uruguay podría (y debería) mantener y propulsar con vistas a las próximas décadas un seguimiento de los temas que conciernen los principios e instituciones democráticas y los derechos humanos en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas y en los ámbitos correspondientes del continente y la región sudamericana.  La participación y responsabilidad frente a los mismos proveen bases para participar en misiones de paz, de observación de procesos electorales, de supervisión de la aplicación de los derechos humanos, lo que posibilitará sentar una plataforma para una mejor inserción política del país en el sistema internacional.

En lo que concierne a la gobernanza mundial, Uruguay ha tenido una posición ambigua durante este siglo, que se reflejó en los debates sobre un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. La ambigüedad proviene del hecho de que se hicieron patentes en el país los dilemas señalados anteriormente y a los que el MERCOSUR no prestó atención, el estancamiento del frente de negociaciones externo y a su vez la parálisis de la Ronda de Doha, y como contrapartida, la modificación del mapa exportador donde Estados Unidos pasó a cubrir un porcentaje importante de los productos exportados. Los debates y argumentaciones que se han propulsado con el cambio de gobierno enfatizan el intento de flexibilizar las reglas del MERCOSUR y de posibilitar acuerdos extra-regionales, más que insistir en una salida del proceso (Giordano-Quevedo, 2006; Lorenzo 2006). Este punto de partida, que resulta muy general, no ha obstado a que se hayan expresado y manifestado sutiles diferencias entre quienes enfatizan la profundización del proceso regional a los efectos de que pueda ser una plataforma para la inserción del país y los que visualizan la región como una “senda para la inserción internacional (Hodara, 2006).  El énfasis en la profundización del proceso y en buscar una articulación entre el país productivo y la región dibuja los matices diferenciales con los enfoques pragmáticos que enfatizan el acceso al mercado en escenarios cambiantes (Bittencourt, 2003).

El debate sobre el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos fue considerado en general como una herramienta y una posibilidad para el acceso al mercado más importante del mundo, para las inversiones externas y para flexibilizar las reglas de juego de la región. Sin embargo, pocos enfoques visualizaron el punto como parte del debate sobre el modelo de gobernanza mundial y sobre la construcción de una arquitectura institucional que posibilitara la aplicación de los principios democráticos y de los derechos del ciudadano en el espacio global[vii]. 

La poca disponibilidad temporal real como para aprobar un TLC por parte de Estados Unidos, la “supervisión” regional de Brasil y la oposición interna de sectores políticos y sociales llevaron a que el Presidente de la República tomara la decisión de canalizar las negociaciones con Estados Unidos hacia un acuerdo marco de comercio e inversiones. En ese acuerdo se establece un Consejo de Alto Nivel para analizar distintos temas (facilitación del comercio y las inversiones, propiedad intelectual, biotecnología, tecnología de la comunicación, compras gubernamentales) y sentar las bases de un posible Tratado de Libre Comercio. El debate sigue abierto desde el momento que el déficit en la construcción del MERCOSUR aunado a la insuficiente disponibilidad de los socios grandes en el camino de la profundización y de la cohesión regional y a algunas situaciones bilaterales que obstinadamente son sacadas “por interés nacional” del ámbito regional continúen dando argumentos a quienes visualizan la vía de los Tratados de Libre Comercio como el camino para la inserción competitiva del país y para mejorar los términos del proceso regional.     

La apuesta a concretar Tratados de Libre Comercio con global traders plantea un camino para la inserción competitiva del país. Este camino traduce una opción por un modelo de gobernanza mundial, que aparta al país de un posible aporte a una construcción regional multidimensional, como resulta el modelo europeo y deja abierto el flanco a un incremento del cuestionamiento regional y de la dimensión política y social. Estos desarrollos seguirán y no se detendrán por más que se intente diferenciar el “comercio” de la “política” y de la “ideología”, como si los flujos de las corrientes humanas fueran etéreos y no transmitieran los contenidos que las circunscriben[viii].

Otro de los ejes fundamentales de la política exterior de Uruguay es el de las relaciones regionales. En este marco se incluyen el MERCOSUR, las relaciones bilaterales con Argentina y Brasil, el modelo de integración y de cooperación regional. En el MERCOSUR, los temas relevantes para Uruguay atañen las asimetrías, la integración productiva, la facilitación del comercio, la consolidación del proceso, la reforma institucional, las negociaciones externas y la consideración de un estatuto diferenciado de economía menor en las mismas. Varios de estos temas han ido avanzando en la línea de considerar las asimetrías, las economías menores del MERCOSUR y la consolidación del proceso. En esa dirección pueden contarse la implementación de la Decisión 54/04 por la cual se fijan pautas y plazos para la eliminación del doble cobro del Arancel Externo Común, la flexibilización de las reglas de origen a favor de las economías menores, la entrada en vigor del Fondo para la Convergencia Estructural (FOCEM) con la aprobación de once proyectos-piloto, la puesta en marcha del Parlamento MERCOSUR y la continuidad de los trabajos para una reforma institucional. Sin embargo, la lentitud en la aplicación de las decisiones y resoluciones, la “vigilancia” de los Estados sobre una posible regionalización de las políticas y de asuntos “región-mésticos”, la reafirmación de las características intergubernamentales del proceso, las dificultades en organizar la participación multidimensional de actores de la sociedad civil y de diferentes espacios territoriales, aunado a cuestiones concretas e inmediatas que surgen en la cotidianeidad vinculadas al comercio replantean la cuestión de la participación del país y de su papel en el MERCOSUR.     

La inserción regional del país atañe no solamente al MERCOSUR y los vínculos con los países vecinos, sino también las relaciones externas del bloque, la articulación del mismo con los procesos globales y con los distintos espacios: sudamericano, latinoamericano/caribeño, iberoamericano, euro-latinoamericano, continental y mundial. El MERCOSUR seguirá estando en la agenda política y social en los próximos años, tanto por los avances y contenidos concretos, como por el hecho de que se pondrá a prueba las capacidades y potencial para profundizar su papel de articulador con los procesos globales.

Uruguay es un país que tiene varias denominaciones –marítimo, pradera, frontera-, que buscan caracterizarlo y que resultan difíciles de articular. El proceso de globalización – regionalización replantea estas caracterizaciones y en particular la frontera en tanto línea de demarcación y delimitación “nacional”.  Es en las regiones fronterizas donde se perciben los síntomas de muchos de los cambios que se van produciendo a nivel territorial y que adelantan otros de mayor envergadura. La mirada a las fronteras con Argentina y Brasil es una muestra de las diferencias en las políticas exteriores de nuestros vecinos. Mientras las relaciones externas de Argentina han estado caracterizadas por los conflictos con los países vecinos, Brasil tiene una política de Estado con un cuidado específico hacia sus extensas fronteras[ix]. Algunas referencias de lo que acontece en regiones fronterizas posibilitan avanzar en los escenarios que condicionarán el desarrollo de los próximos años. Entre las mismas pueden identificarse los bloqueos de los puentes por el reiterado argumento de la contaminación de las aguas que realizará la Empresa Botnia y la aplicación de la Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo Uruguay – Brasil.

El bloqueo de los puentes atañe dos puntos en que los avances de la globalización-regionalización pondrán en cuestionamiento la inserción fronteriza de Uruguay: la intromisión de actores privados en la esfera pública y en las relaciones bilaterales de los países; la consideración de una normativa regional para la regulación, contralor, y aplicación de la legislación y jurisdicción correspondiente de Empresas Trasnacionales que operen en región fronteriza[x]. 

La Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo Uruguay – Brasil, es un ejemplo, desde la perspectiva brasileña, del buen funcionamiento de un régimen fronterizo binacional que debe continuar adaptándose por su especificidad (Moreira, 2005)[xi]. Los cuatro Grupos de Trabajo –Salud, Educación, Cooperación Policial y Judicial, Medio Ambiente y Saneamiento- han logrado avances concretos en temas de alta sensibilidad para la zona (Navarrete, 2006). Por otra parte, Brasil está promoviendo acciones bilaterales concretas en materia de educación superior, en iniciativas productivas y en facilitación del comercio fronterizo, que avanzan cambios que traerán aparejados otras consecuencias para Uruguay en la producción, las políticas de ordenamiento territorial, de salud, educación y en materia de población. La agenda positiva en el desarrollo de la Nueva Agenda de Cooperación y Desarrollo Fronterizo Uruguay- Brasil abre otras posibilidades en el eje de la inserción fronteriza, tanto en materia de seguridad ciudadana, educación, salud y ambiente como en proyectos vinculados con el plan de Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) y los que pueda  presentar el país en el marco del FOCEM.

Las relaciones bilaterales con Argentina y principalmente en este momento con Brasil son, como lo fueron en décadas pasadas, un ordenador de la agenda y un anticipo de posibles desarrollos bilaterales y regionales en el futuro. En ese sentido resultan de sumo interés algunos puntos que fueron aprobados en la declaración conjunta de Presidentes de Brasil y Uruguay de febrero de este año en materia de proyectos conjuntos y de facilidades crediticias para las inversiones. En esa Declaración, además de reivindicar la profundización de la integración productiva en el marco del MERCOSUR y de fomentar la presentación de propuestas para la eliminación de asimetrías, se enfatizó en culminar las negociaciones para renovar el Acuerdo Automotriz entre Uruguay y Brasil (ACE nº 2) a los efectos de que sirva para reiniciar los trabajos para una Política Automotriz del MERCOSUR. 

La inserción regional de Uruguay no solamente está acotada a la marcha del proceso regional del MERCOSUR, las relaciones con Argentina y Brasil y fronterizas, sino también debe encuadrarse en la reformulación sudamericana y continental sobre algunos regímenes y temas, como es el caso la producción y distribución de energía (Pacheco Simanca, 2005). En ese sentido, la I Cumbre Energética marcó determinadas pautas y definiciones para la Unión de Naciones Sudamericanas en la proyección de un Tratado Energético Suramericano, que convergen con la creación de un Banco del Sur y otras propuestas regionales. En esos movimientos Uruguay busca posicionarse, para una mejor inserción energética, en la producción de biocombustibles y en la red de distribución del Gasoducto del Sur.

Como los movimientos regionales de cooperación se dan en un determinado marco político, interesa resaltar el hecho de que existen diferencias entre los países en la construcción de la integración regional sudamericana entre quienes enfatizan el objetivo de una alternativa a la globalización (e incluso a determinada forma de democracia y de hacer política), quienes visualizan los proyectos de cooperación y los acuerdos de libre comercio como la base de la propuesta regional y quienes enfatizan como estrategia la consecución de una integración regional de múltiples niveles en que los Estados definen la orientación y  mantienen sus competencias[xii].  Estas visiones y caminos que trasuntan modelos diferentes de cooperación-integración y propuestas de desarrollo y funcionamiento,  se plantean desde el Estado, núcleos de poder y de instancias de generación de proyectos e ideas, lo cual abre opciones, limitadas estructuralmente, a los socios pequeños de la región (Briceño Ruiz – Alvarez de Flores, 2006).    

Las posibilidades que tiene Uruguay de incidir en el ámbito sudamericano van a depender de su inserción mercosuriana, porque el MERCOSUR es el único espacio en el que el país puede incidir directamente en su proyección al espacio regional. Al respecto, la estrategia de forzar al máximo las posibilidades de flexibilizar el MERCOSUR alcanzó un techo para el país, que tiene relación con los tiempos y respuestas de la región por una parte y con lo que pretende y propone en concreto Uruguay por la otra. Uruguay ha jugado un papel determinado en la región que buscó continuar dos líneas de pensamiento y de acción: la del “realismo” que desde la perspectiva de un socio pequeño planteó como orientación fundamental la equidistancia entre los vecinos y la no ingerencia y la del “funcionalismo” que desde el marco teórico de la integración buscó consolidar los soportes institucionales y normativos de los procesos regionales. El cambio en las relaciones regionales, que ha derivado en una asociación estratégica argentino-brasilera, condiciona a Uruguay en tanto socio pequeño y lo empuja a definir otra política vinculada con la segunda línea de pensamiento. Es así que se conjugan para Uruguay la viabilidad del MERCOSUR con lo que puede aportar el Uruguay al bloque y recibir del mismo (Caetano - Vaillant, 2004).

El MERCOSUR también es el eje principal de las negociaciones externas y un articulador regional de las relaciones políticas y económicas internacionales. De los distintos ámbitos en los que el MERCOSUR negocia, el de las relaciones con la Unión Europea constituye el epicentro de diversos asuntos que tienen múltiples ramificaciones en temas concernientes a la gobernabilidad internacional y la gobernanza mundial. Las dificultades en la larga y lenta negociación dan cuenta de los contextos, factores y actores que inciden en la misma, pero además de las diferencias en las prioridades, contenidos y orientación entre ambos bloques (Bizzozero -  Vaillant, 2003; Bizzozero, 2007).

Uruguay (y también el MERCOSUR) se encuentra inserto en distintos espacios que confluyen, cooperan y compiten de acuerdo a los temas y áreas en la defensa de intereses específicos y construcción de un determinado orden internacional y global: el continental, el sudamericano, el latinoamericano, euro-latinoamericano/caribeño, iberoamericano. En esos distintos espacios, los emigrantes han pasado a ser un asunto relevante, que atañe distintos aspectos: el de los derechos humanos, el financiero, el de las relaciones con el país de residencia, las posibilidades de canalizar proyectos científicos y productivos entre otros. La inclusión de la dimensión social entre los temas de la política exterior del país da cuenta también de la necesidad de implementar algunas propuestas y recursos institucionales y humanos que atiendan esta faceta de la inserción a las distintas dimensiones de la inserción del país pautarán las relaciones internacionales del país.

La expresión de las diversas facetas de la inserción internacional del país en el siglo XXI plantea desafíos globales, dilemas regionales y coyunturas nacionales. La modalidad en que se procese la articulación entre los distintos ámbitos y la prioridad que asignemos señales del camino que queramos transitar y del modelo de desarrollo al que queramos llegar. En las próximas décadas iremos hacia mayores grados de participación regional, donde se pondrán a prueba las distintas dimensiones de la inserción del país al mundo. En las respuestas que se vayan dando en las distintas dimensiones de la inserción del país se irá forjando un camino y un arquetipo de regionalismo, que buscará contemplar el desarrollo humano y social.

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