“La nueva política de innovación
se ha convertido…
en parte de la gran política”
Ingeniero Gonzalo Pereira

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En el año que se cierra (2007) el gobierno  puso en marcha varias instancias referidas a ciencia, tecnología, investigación e innovación. Lo que motivo el debate en torno a instancias como

el Gabinete Ministerial para la Innovación (GMI) y La Agencia Nacional de Investigación e Innovación.  En este contexto el Ingeniero Gonzalo Pereira ex decano de la Facultad de Agronomía  elaboró este trabajo que La ONDA digital publica a continuación. Pereira  en  la introducción del extenso análisis  precisa que “Este es un aporte parcial, incompleto, no limitado el sector agropecuario pero si bastante sesgado hacia él. La intención es sumar con las diversas contribuciones de quienes observan desde otros ángulos y áreas. Porta una experiencia personal desde el decanato de la Facultad de Agronomía y el Consejo Coordinador de Tecnología Agropecuaria que me permitió verificar situaciones de avances hacia la innovación y también los frenos.

Y sufrir varias frustraciones...”.

Introducción

La caracterización más rotunda y adecuada que conozco sobre la dimensión de la política de innovación corresponde a Gibbons, quien sostiene “…la nueva política de innovación se ha convertido… en parte de la gran política”[i]. Entre otras razones que veremos, porque significa la culminación de tres fases de pensamiento político sobre ciencia y tecnología y su pugna por ocupar el papel clave que le corresponde en el desarrollo de los países. La primera de tales fases, con auge luego de la segunda guerra mundial, se puede denominar Política para la ciencia porque planteó la necesidad de elaborar una política para la ciencia cuyo tema principal fue el crecimiento de la empresa científica per se, las cuestiones claves se ocuparon de los criterios a elegir dentro de la ciencia, del establecimiento de guías para elegir entre proyectos caros, a menudo de disciplinas diferentes. Esta visión en la que las decisiones claves sobre política científica debían ser tomadas por los científicos viene declinando en los Estados Unidos. Gibbons la denomina “inadecuada” e “ingenua” (Gibbons, op. cit., p 204).

La segunda fase corresponde a una reforma de la primera: una política en que la ciencia se viera como apoyo para la consecución de objetivos de otras políticas, un cambio desde la ciencia a la política, para que la ciencia y la tecnología jugaran un papel en lograr diversos objetivos políticos en lugar de limitarse al desarrollo de la propia ciencia. Tal fase se puede denominar La ciencia en la política.

Sin embargo, ambas fases compartieron que si bien se podía lograr beneficios de la ciencia, el trabajo del científico no consistía en obtenerlos.

El deterioro de la competitividad en la industria frente al Japón desde fines de los 70’ a principios de los 80’ obligó a varios de los más importantes países industrializados a una valoración crítica de la noción de la ciencia como locomotora y provocó un nuevo cambio de política buscando que la ciencia contribuyera a la innovación industrial y a la competitividad, para alcanzar una base más efectiva para la industria. Comenzó la tercera fase: la política para la innovación tecnológica.

Tal es la visión de Gibbons sobre la evolución contemporánea del accionar del estado frente a la ciencia en la etapa que denomina “modo 2 de generación del conocimiento”, donde se difumina la distinción entre ciencia y tecnología.

Estamos acostumbrados al ritmo cansino del Uruguay, que siempre llega tarde a transformaciones que ocurren fuera. Sin embargo, es notable (usando una expresión moderada) que el enfoque actual del gobierno sobre ciencia, tecnología e innovación se posicione en la tercer fase, la que está en pleno desarrollo en los Estados Unidos. En efecto, la formación del Gabinete Ministerial para la Innovación (GMI) expresa tal enfoque. Más aún, el texto fundacional del GMI denominado Bases para un Plan Estratégico Nacional - Políticas de Innovación, Ciencia y Tecnología para el Desarrollo[ii], aprobado el 22 de abril del año 2005, indica, en su propio título, el equilibrio entre ciencia, tecnología e innovación: un todo armonioso que debe operar como palanca del desarrollo económico y social. Véase por ejemplo:

“El modelo de desarrollo propulsado por este gobierno, socialmente integrador y equitativo, políticamente democrático y sostenible en el largo plazo, descansa en gran medida en el conocimiento y por lo tanto, en la expansión de las capacidades innovadoras y creativas de la sociedad: no hay desarrollo sin innovación… La innovación… un proceso social que implica la creación y el uso de nuevos conocimientos, productos, procesos, bienes, servicios, herramientas, formas de organización;… surge de la interacción y articulación entre todos los actores vinculados directa o indirectamente a la producción de conocimiento nuevo y a su incorporación a la vida…

… (el ) objetivo principal: incrementar las capacidades de generación de conocimiento nuevo y su vinculación a las demandas reales y potenciales, es decir, al desarrollo del país…

… la sobrevivencia del sistema de ciencia y tecnología depende de su pertinencia, de su articulación con las necesidades de la sociedad uruguaya. ” (Bases… op. cit.).

En “Bases…” se identifican fortalezas del país para la innovación (“… las capacidades de investigación que tan trabajosamente se han construido durante los últimos quinquenios…”) pero el énfasis está colocado en las trabas para impulsar el proceso de innovación:

“La situación en que se encuentra el país en materia de Innovación, Ciencia y Tecnología es preocupante. Aunque existe una base mínima, relativamente consolidada, de capacidad de generación de conocimiento científico-tecnológico (concentrada… principalmente (en) la Universidad de la República), ella está claramente desaprovechada…” (Bases… op.cit.).

Ante tales rezagos, “Bases…” propone:

“…(la)  orientación general de las políticas en materia de Innovación, Ciencia y Tecnología puede sintetizarse en un término clave: articulación. Entre oferta y demanda de conocimiento, entre instituciones del Estado, entre actores diversos –públicos, privados, académicos, empresariales y sociales.

Y además:

 “… la elaboración de un Plan Estratégico Nacional, que incluya metas, objetivos y prioridades... debe prestar particular atención a algunas áreas y sectores, como por ejemplo: el desarrollo de las cadenas agroindustriales, (etc.) (con) diversos planos: …estrategias y prioridades, instrumentos y medidas de política, nuevo diseño institucional, derivaciones presupuestales, etc.”.

La selección de conceptos de “Bases…” indicados fundamenta el propósito del presente trabajo: puesto que el Plan Estratégico deberá proponer medidas concretas, se tratará de identificar las causas de la desarticulación entre producción de conocimiento y aplicación del mismo y a partir de ellas, proponer acciones para reducirlas.

Por lo arriba indicado, me centraré en la Universidad de la República y la desarticulación entre su capacidad de generar conocimiento y las necesidades sociales[iii], particularmente con las cadenas agroindustriales (se trata del primer sector indicado por “Bases…”; y no por casualidad pues responden por más de dos tercios de las exportaciones del país). Si acertamos en identificar las causas estaremos más cerca de encontrar las soluciones.

Prevengo al lector que no encontrará en lo que sigue los componentes de un Plan Estratégico Nacional de Innovación para el Uruguay, tales como “metas, objetivos y prioridades” al decir de “Bases…”. Este es un aporte parcial, incompleto, no limitado el sector agropecuario paro sí bastante sesgado hacia él. La intención es sumar con las diversas contribuciones de quienes observan desde otros ángulos y áreas. Porta una experiencia personal desde el decanato de la Facultad de Agronomía y el Consejo Coordinador de Tecnología Agropecuaria que me permitió verificar situaciones de avances hacia la innovación y también los frenos. Y sufrir varias frustraciones...

Con el propósito de hacer más ligero el texto se presentan mayores desarrollos (propios y ajenos) en anexos sobre las ideas generales presentadas en el cuerpo principal.

1- Articulación de la Udelar con las necesidades sociales

1.1             ¿Solamente un problema de recursos presupuestales?

“Bases…” sostiene con razón que “La situación… es preocupante…” y revertirla es un paso clave para alcanzar el:

“objetivo principal: incrementar las capacidades de generación de conocimiento nuevo y su vinculación a las demandas reales y potenciales… al desarrollo del país”.

De manera que las acciones a tomar por el Gabinete para la Innovación, guiadas por el PENCTI, deben procurar modificar la “situación preocupante”, las “capacidades desaprovechadas” y la actual desarticulación entre generación de conocimientos y aplicación de los mismos. Las causas seguramente son diversas, específicas por sector académico, por rama económica, etc. Pero aún reconociéndolo, es imprescindible intentar identificar las principales.

“Bases…” señala que en Uruguay “…existe una escasa demanda de los sectores productivos y sociales por conocimiento nuevo”. En realidad no es un problema específico de nuestro país: en los países subdesarrollados es común el raquitismo de tal demanda. ¿Qué tenemos en común como causa?

Tenemos en común una forma de desarrollo industrial que puede denominarse “2ª división internacional del trabajo”[iv], mediante la cual nuestras exportaciones primarias (intensivas en uso de recursos naturales y mano de obra) nos permitieron un incipiente desarrollo industrial basado en la importación de las fábricas características de una industrialización liviana. Su operación local es mucho menos demandante de conocimientos que su diseño, su construcción y definición de la operación, lo que ocurre en los países productores de tales medios de producción. Por eso la articulación de la ciencia tecnológica y la producción en los países desarrollados (industrializados) es mucho más fuerte; la demanda de conocimiento de las empresas es intensa. Y aguijonea al mundo académico con una intensidad mucho mayor que en los países de industrialización liviana (“tardía” o “trunca”[v] o incompleta).

He allí una explicación de la insuficiente demanda de conocimiento por parte de la industria local. Sin embargo, ¿es suficiente explicación para la prácticamente nula demanda de la industria nativa por conocimiento?. No lo es: aún con su pecado original, las industria montadas con fábricas importadas, a pesar de funcionar de acuerdo a los protocolos técnicos incluidos en la propia importación de una fábrica, requieren adaptaciones a la materia prima nativa, a los mercados específicos, a la ampliación de escalas, etc. que podrían ser objeto de investigación local. Y por tanto, pueden constituir una demanda de generación de conocimientos. Sin embargo, la débil demanda comprobada indica que tales cuestiones se han resuelto básicamente mediante incorporación de ciencia y tecnología extranjera (por ejemplo: consultorías, pago de patentes, ampliación y adaptación mediante compra de más equipos importados, etc.).

¿Por qué ha sido así? ¿Acaso la experiencia del mundo productivo nacional ha hecho que se desencante de la producción de conocimientos útiles por parte de la UDELAR?, ¿la insuficiente demanda se explica porque no hay confianza?

¿O existen razones adicionales, que fortalecen el raquitismo de demanda de una industria con el carácter visto?, ¿Por qué la UDELAR no ocupó el espacio modesto, pero espacio al fin, de generar conocimiento para tales necesidades?

Podría sostenerse que la insuficiente producción de conocimiento pertinente por parte de la UDELAR se debe a sus dificultades de presupuesto. De ser así, cabría esperar un incremento de la articulación con las necesidades sociales mediante el aumento de las partidas presupuestales. ¿Es correcto tal supuesto?, ¿un aumento presupuestal sería la condición necesaria y suficiente para articular la capacidad de generar conocimientos con las posibilidades de aplicación a la realidad?.

En la consideración de esta hipótesis no deberíamos olvidar la experiencia internacional, con dos ejemplos ilustrativos.

1º En los EE.UU. se han vertido cantidades ingentes de recursos presupuestales para apoyar la ciencia y sin embargo existe un fuerte debate sobre los resultados logrados y los criterios aplicados[vi]. En tal debate tienden a triunfar quienes sostienen que no hay relación directa entre recursos aplicados a la ciencia y el retorno social que se logra (no es ajeno a esto el gran desarrollo de I+D en el ámbito de las propias empresas norteamericanas).

2º A la inversa: durante décadas Japón realizó poca inversión en generación de conocimiento en tanto fue un paradigma internacional de innovación al aprovechar los conocimientos ya disponibles, logrados por otros países; centró su esfuerzo en la aplicación, sobre todo a la producción industrial[vii].

De manera que la experiencia internacional sobre relación entre recursos presupuestales y resultados en innovación es compleja. Si bien “Bases...” señala que es voluntad gubernamental contribuir a incrementar la inversión nacional en I+D hasta 1% del PBI, la forma de hacerlo puede determinar mayor o menor impacto sobre los resultados esperados, es decir, sobre la aplicación y el desarrollo económico y social. Esta es la realidad (y la discusión) que explica la sucesión de las tres fases de política de ciencia en los Estados Unidos señalada en la Introducción.

Para explicar el rezago de la ciencia frente a las necesidades de la producción en Uruguay es necesario ir más atrás: no solamente analizar el futuro incremento del presupuesto en I+D en lo que tiene que ver con la UDELAR sino ver aspectos del actual presupuesto que están vinculados al problema tomado aquí. 

En tal sentido no podemos dejar de señalar que los recursos asignados a investigación mediante la Comisión Sectorial de Investigación Científica (CSIC) de la UDELAR tiene las siguientes características: a) un monto total de  US$ 1.7 millones de dólares en 2004, que financiaron 284 proyectos, con un promedio de US$ 6 mil a cada uno; b) Si consideramos exclusivamente el Area Agraria: se financiaron 27 proyectos en el año 2004; en el Area Tecnológica, 23 proyectos; c) Atendiendo al tipo de proyecto, en toda la UDELAR, en el año 2005 solamente 4 financiados con aporte externo corresponden a la Modalidad I de Vinculación con el Sector Productivo (y en años anteriores: 4 proyectos en 2004, 2 en 2002 y 17 en el año 1999)[viii].

Dado que el presupuesto total de la UDELAR en el año 2005 ascendí a 2 mil millones de pesos (aproximadamente US$ 83 millones), la aplicación de recursos a investigación mediante concursos con financiamiento de la CSIC significa el 2%[ix].

¿Por qué señalar el raquitismo absoluto y relativo de los recursos presupuestales de la UDELAR destinados a la investigación?. Se trata de alertar sobre lo siguiente: si un aumento presupuestal se aplica manteniendo la estructura actual, no cabría esperar impactos significativos de apoyo económico a la investigación.

En lo que sigue se intentará demostrar que no basta destinar más recursos a la investigación para lograr resultados sobre la innovación sino que se requieren acciones complementarias.

1.2 discusión internacional sobre ciencia/tecnol/innovación

Esta discusión no es original ni nativa. Y el conflicto que impulsó las 3 fases de política científica no está superado en absoluto en el Uruguay. Si en el mundo desarrollado la pugna entre las 3 fases tiene el rumbo indicado por Gibbons pero de ninguna manera es un tema resuelto; ¿cómo podríamos pretender que esté laudado en  Uruguay, si recién ingresamos al campo de aplicación de una política de innovación?.

En efecto, el planteo de innovación del Gabinete Ministerial es sumamente avanzado y el texto “Bases…” arriba glosado se encuentra muy por delante del grado de asimilación del tema en la sociedad y en la propia UDELAR. Ciertamente, no es un  relámpago en el cielo sereno; tiene antecedentes y prácticas en marcha (ver por ejemplo el anexo 15).

Pero el paradigma viejo vive y lucha. Es el paradigma del modelo lineal, esquematizable en su versión dinámica de la siguiente manera:

Investigación básicaàinvest. Aplicadaàdesarrolloà producc./procesos

Más allá que se lo sustituya por el esquema I+D (investigación + desarrollo), o incluso I+D+i (investigación + desarrollo  + innovación), expresa una visión (generalizada y convencida) sobre una secuencia que va, cronológicamente, desde la investigación básica a la nueva tecnología. En dicha visión está implícito (o explícito) que: a) la investigación básica tiene el objetivo de ampliar el conocimiento (sin fines utilitarios) y la investigación aplicada tiene el objetivo de reducir el empirismo de las prácticas productivas (con fines utilitarios),

b) la investigación básica es conceptualmente diferente que la aplicada (al punto que una formulación sostiene que la tensión inherente a los dos tipos de objetivos lleva a que la investigación aplicada invariablemente expulsa a la investigación pura); c) la investigación básica genera resultados para la sociedad porque es continuada por la investigación aplicada (pero ésta es materia de dos tipos diferentes de investigadores): esto se explica porque el avance de la investigación básica es la principal fuente de innovación tecnológica.

Pues bien, Gibbons sostiene: “… los actores ya no se mueven de acuerdo con modelos lineales, secuenciales y jerárquicos, avanzando paso a paso desde la investigación al desarrollo para pasar luego a la innovación y el uso (aplicación). La ciencia básica se ha hecho inseparable del desarrollo tecnológico vinculado por el uso innovador de instrumentación. Convencionalmente, se ha considerado la frontera de la ciencia como algo que se expande desde el núcleo de sus actividades. En el contexto actual… tanto el núcleo como la frontera se están extendiendo” (op. cit. p 207, subrayado y paréntesis GP).

También Donald Stokes - Director desde 1974 a 1992 de la Woodrow Wilson School of Public and International Affaire, Universidad de Princeton - señala la limitación del esquema lineal: “la visión paradigmática de la ciencia y la tecnología luego de la 2ª Guerra Mundial planteó una descripción notoriamente incompleta de la relación real entre la investigación básica y la innovación tecnológica” (op. cit. p 139, traducción de la versión en portugués de GP, con excusas por los posibles errores. No voy a intentar reproducir o resumir el libro en el cual creo que Stokes[x] destruye hasta la médula los fundamentos del paradigma de relación lineal entre ciencia básica, ciencia aplicada e innovación. Para hacerlo apela a un análisis histórico impecable. Que lo lleva en su desarrollo, además, a mostrar la extraordinaria perspectiva de la ciencia básica orientada a la aplicación (“inspirada pelo uso” según la traducción al portugués). La notable experiencia de las investigaciones de Pasteur, paradigma de tal orientación, permite a Stokes plantear un esquema de cuatro cuadrantes (superador del lineal arriba indicado) donde destaca el “cuadrante de Pasteur”, conjunción de investigación básica y aplicación, con una convergencia del objetivo del conocimiento y del objetivo de aplicación[xi].

Según Stokes, “(se debe) crear un espacio para el papel críticamente importante a la investigación inspirada en la aplicación, de realizar la conexión entre las trayectorias semiautónomas de la comprensión científica y el conocimiento tecnológico… (op. cit. p 97, paréntesis GP).

En un trabajo casi simultáneo al de Stokes, también de observación sobre la dinámica de la ciencia y la investigación, Gibbons concluye que en pugna con el “modo 1”[xii], está en pleno auge el “modo 2 de generación de conocimientos”, caracterizado por la “producción de conocimiento que se lleva a cabo en el contexto de aplicación[xiii], caracterizado por: transdisciplinaridad[xiv], heterogeneidad[xv], heterarquía y transitoriedad organizativa, responsabilidad social y reflexibilidad[xvi], control de calidad que resalte las dependencias del contexto y del uso. Es el resultado de la expansión paralela de los productores y usuarios del conocimiento en la sociedad” (Gibbons, op. cit. p 216). Y sobre la cuestión de las políticas (y presupuestos) hacia la ciencia, sostiene: “(vivimos) una época en que ni siquiera las naciones que se encuentran en la vanguardia… pueden financiar adecuadamente todas las necesidades que se les plantean…Hay dudas acerca de hasta qué punto  los sistemas nacionales de ciencia son disfuncionales y necesitan ser revisados” (op. cit. p 190).

¿Qué tiene todo eso que ver con nosotros? Mucho, pues debemos observar atentamente de la experiencia ajena. Y si es posible, aprender de ella.

La política científica se expresa, entre otras cosas (pero fundamentalmente) en los esfuerzos de cambio y la forma en que se aplican los recursos públicos para lograrlo. El conflicto de las orientaciones de la política institucional, oficial y de presupuesto para la ciencia en los EE.UU. ha sido notablemente intenso. Para nuestra sorpresa, aún con tal capacidad económica, “la insuficiencia del paradigma (lineal) está perjudicando el diálogo entre la comunidad científica y el gobierno” (Stokes, op. cit. p 139). La resistencia a colocar más y más presupuesto en ciencia básica, sin compromiso de retorno social, explica que en 1995 EE.UU. aprobara un presupuesto con  reducción acumulativa de 30% del gasto en ciencia básica durante 7 años[xvii]. Gibbons indica la experiencia en el Congreso de los EE.UU., donde el Comité de Ciencia señala que “el objetivo debería ser explotar la investigación como una herramienta, antes que como una caja negra en la que se depositan los fondos federales… y la valoración del rendimiento realizada por personas u organizaciones independientes de quienes realicen la investigación”. Y que se debe prestar “más atención a la investigación capaz de intensificar la competitividad económica de Estados Unidos” (op. cit. p 187).

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