|
Mapa político departamental
en Uruguay: 1925-2010
por
Alexandra Lizbona y Miguel Lorenzoni*
Trabajo completo en pdf
La propuesta en este trabajo es estudiar las
elecciones departamentales en Uruguay durante el
período 1925-2010, con el objetivo de indagar acerca
de la conformación y el comportamiento de los
partidos en los diecinueve departamentos y cuán
consecuente fue el cambio de las reglas electorales
en cada uno de ellos.
En este sentido, es interesante
registrar el cambio en la volatilidad electoral para
cada departamento y de qué manera es la
competencia local, como también las tendencias
crecientes o decrecientes que tuvieron los
partidos en el marco de las normas que se
modificaron
 En el
transcurso de construcción del Uruguay como Estado
moderno y su consolidación democrática a comienzos
del siglo XX, éste mostró cambios en su sistema
electoral. Un largo proceso llevó a que las
elecciones fueran el método normal de
decisión política, desde 1917 hasta 1925 se
produjeron los cambios más importantes respecto a la
legislación electoral, por un lado, el proceso
constituyente de 1917, donde se establece la
representación proporcional y el voto secreto, y
por el otro, la Ley de Elecciones de enero de 1925 y
la Ley Complementaria de Elecciones del mismo
año. Dichas modificaciones fueron de gran
importancia en el escenario político puesto
que aseguraron garantías, legitimidad y
confiabilidad en las contiendas electorales.
Tomando
estos acontecimientos políticos como punto de
partida, el principal objetivo del siguiente
trabajo, es realizar un aporte al estudio del
segundo nivel de gobierno del Uruguay y en
particular analizarlo en un periodo de largo
plazo comprendido entre las primeras elecciones
donde las garantías fueron aseguradas (1925) y las
últimas elecciones departamentales realizadas en el
mes de mayo del año 2010.
El
presente trabajo, por tanto, se centrará en
estudiar de qué manera es la competencia local,
como también las tendencias crecientes o
decrecientes que tuvieron los partidos en el
marco de las normas electorales modificadas.
Una
precisión importante es que esta investigación
está enmarcada en una perspectiva
neoinstitucionalista, considerando que las
instituciones generan estímulos y
constreñimientos sobre las acciones de los actores
racionales los cuales buscan maximizar sus
beneficios. A partir de ello, primero, se
revisa sucintamente la literatura de los
distintos enfoques teóricos que se ocupan de
estudiar las relaciones entre sistema electoral y
sistema de partidos.
En una
segunda parte se presenta las principales
características en el cambio de reglas
electorales que se produjeron en el Uruguay en
dicho período. Siguiendo la misma línea y con el
objetivo de hacer una contribución al estudio
electoral partidario en Uruguay a nivel
departamental, en una tercera sección, se desarrolla
en los diecinueve departamentos un análisis
exhaustivo de la conformación del sistema partidario
y la competencia dentro del mismo.
Importancia de las reglas: Consideraciones teóricas
acerca de los efectos del sistema electoral sobre el
sistema de partidos.
El
proceso de redemocratización de los países de
América Latina ha conducido al desarrollo de
varios estudios sobre los diseños
constitucionales y las consecuencias de la
elección institucional. Tanto los académicos
como los políticos han estado examinando desde
entonces dos aspectos principales de las estructuras
políticas latinoamericanas:
I. El
régimen de gobierno, considerando a la estructura y
funcionamiento del presidencialismo y la posibilidad
de la alternativa parlamentarista.
II. El
sistema electoral entendido como el
régimen electoral, sufragio, organización y
sistema electoral (en sentido estricto, esto es, el
método de trasladar votos en bancas). (Cardarello
2009: 26)
Uno de
los debates más importantes de la Ciencia
Política se produce a raíz de la incidencia
que las reglas electorales pueden llegar a
tener respecto a los sistemas de partidos. Hay
quienes consideran que el sistema electoral
tiene un peso importante en el sistema de
partidos constituyéndose así como la principal
variable explicativa, otros en cambio relativizan
esto y la consideran como una variable más entre
otras al considerar que también tienen impactos
importantes factores de índole coyuntural, social o
cultural de las sociedades concretas donde las
normativas son aplicadas. Estos últimos consideran
que una misma legislación electoral puede producir
efectos políticos diversos al ser aplicadas en
sistemas políticos diferentes y, en sentido
contrario, normas diferentes pueden producir
efectos similares al ser aplicadas en
distintos contextos.
Partiendo de la noción que los sistemas
electorales se definen como mecanismos para
transformar los votos en escaños, bancas o cargos
para la conformación de un gobierno, y que la forma
de escrutinio orienta a la formación de los
sistemas de partidos de un país, los trabajos más
destacados en torno a qué variables institucionales
influyen en la estructuración del sistema de
partidos, tienen sus raíces en la obra de Maurice
Duverger (1957) Los Partidos Políticos. La misma,
determina dos leyes que establecen por un
lado, que el sistema de mayoría simple o
elección de tipo mayoritario tiende a un sistema
dualista con alternativas de los grandes partidos
independientes y por el otro, que la representación
proporcional y el mayoritario de dos vueltas tiende
a un sistema de partidos múltiples, flexibles,
dependientes y relativamente estables. Asimismo,
Duverger explica el bipartidismo, apoyándose en que
el sufragio mayoritario tiene un “efecto mecánico”
que hace que los partidos perdedores estén
subrepresentados y un “efecto psicológico”
actuante sobre los votantes que no desean
desperdiciar sus votos al hacerlo por quienes
perciben como perdedores.
Ante los
postulados de Duverger, surgieron diversos
cuestionamientos, uno de ellos fue por parte de
Douglas Rae, quien realiza un estudio comparativo de
121 elecciones en 20 países, de donde establece
una preposición, la cual indica que “…:
“Plurality formulae are always associated with
two party competition except where strong local
minority parties exist, and other formulae are
associates with two party competition only where
minority elective parties are very weak…”
(1967:124).
Siguiendo la misma línea, Rae considera que
la asociación entre la representación
proporcional y el multipartidismo no es una
condición necesaria para que exista un tercer
partido, agregando así una variable para explicar
los efectos de las reglas electorales en los
sistemas de partidos: el tamaño de la
circunscripción. Con esto establece otra preposición
que afirma que los distritos uninominales tenderían
a conducir al bipartidismo.
Un
tercer autor clásico sobre los sistemas electorales
y su influencia en los sistemas de partidos es
Dietter Nohlen (1981), quien considera que el
sistema de partidos no es sólo dependiente de
factores institucionales, sino también de factores
socioestructurales o históricos. A partir de
ello, construye nueve tesis sobre los efectos
de los sistemas electorales, donde propone
evitar razonamientos tautológicos al momento de
analizarlos, ya que desde su enfoque, esto no se
refiere sólo a la variable numérica del sistema y
conviene considerar cuando se habla de
estructuración de sistemas de partidos, de su
arraigo en una sociedad y del contexto político
determinado.
Esto
parte del entendido que los sistemas
electorales surgen y actúan dentro de
estructuras sociales y políticas específicas y
por tanto, la importancia del factor del
sistema electoral es variable y también es cambiante
el efecto que ejerce sobre la estructura del sistema
de partidos. Siguiendo esta línea, para Nohlen, los
sistemas de elección mayoritaria no producen
sistemas bipartidistas, igual que los sistemas
de elección proporcional no producen sistemas
multipartidistas, sino que, en todo caso, fortalecen
las tendencias sociales y políticas que apuntan es
estas direcciones.
Por otra
parte, Mark Jones (1995) estudia los efectos del
sistema electoral en el número efectivo de
partidos a nivel parlamentario. El autor,
asevera que con un sistema de mayoría simple
es difícil que existan estímulos para la formación
de nuevos partidos, a diferencia de lo que sí ocurre
en un sistema de dos vueltas, donde la fragmentación
partidaria es más proclive a existir.
Asimismo afirma que la simultaneidad de
las elecciones presidenciales con las
legislativas, reduce la fragmentación del sistema de
partidos.
Por
último, last but not least, la más reciente
literatura sobre los sistemas electorales y sus
efectos en la estructuración partidaria, tuvo un
progreso importante a comienzos del siglo XXI con el
trabajo de Gary Cox (2004), quien procuró conciliar
el paradigma institucionalista con el de la
sociología política, en razón de su
preocupación por la interacción entre los
sistemas electorales y los clivajes sociales. En
consecuencia, afirma que el número de partidos de un
país aumenta con la diversidad de la
estructura social y con la proporcionalidad
de la estructura electoral. “El hecho de aumentar
la proporcionalidad de un sistema electoral en una
sociedad homogénea no multiplica los partidos,
pero sí lo hace en las sociedades
heterogéneas.
Análogamente, el aumento de la diversidad de la
estructura social en un sistema electoral no
proporcional no multiplica los partidos, pero sí lo
hace en un sistema proporcional” (2004:45).
Siguiendo la misma línea, Cox desarrolla tres
etapas claves que corresponde considerar cuando se
explica la cantidad de votos o de escaños obtenidos
en un gobierno dado. La primera etapa consiste en
transformar los clivajes sociales en preferencias
partidarias; la segunda consiste en transformar
las preferencias partidarias en votos, y la
tercera, en transformar los votos en escaños.
Debate
régimen electoral y sistema de partidos, en el
escenario uruguayo
Este
debate que se plantea en términos generales no es
ajeno a la realidad uruguaya y en tal sentido hay
analistas que se ubican más cercanos a la idea de
que el sistema electoral tiene un peso importante
en el sistema de partidos y otros más
cercanos a los planteos de de Nohlen. Dentro
de la primera vertiente se ubican Carlos Real de
Azúa (1988), Luis Eduardo González (1993), Gerardo
Caetano (2003) y José Rilla (2003) entre otros. Real
de Azúa considera que “… el caso uruguayo es
probable que represente el ejemplo máximo de una
determinación jurídica del aparato partidario”
(1988:70). En esta misma línea lo hace también el
analista Luis Eduardo González quien establece
que la estabilidad del bipartidismo uruguayo
resulta de la acción combinada del marco
institucional y de las leyes electorales:
“…la regla de pluralidad o mayoría relativa de
la carrera presidencial, que es el cargo más
importante y se elige de forma simultánea con los
demás cargos, constituyó el elemento activo
que impulsaba un formato bipartidario” (Sotelo,
1999:148). Caetano y Rilla sostienen que la
normativa previa a la reforma de 1996 “...ha sido
funcional a la permanencia de la estructura
partidaria configurad”.
En línea
con los planteos de Nohlen ubicamos a nivel nacional
a Oscar Bottinelli (1998) quien no cree que los
sistemas electorales tengan efectos tan
contundentes. De este modo ellos serían una variable
explicativa dentro de otras y no la variable
principal. Bottinelli sostiene que si bien la
legislación electoral no tiene efectos neutros no se
puede sostener que si esta hubiese sido distinta los
partidos tradicionales y el bipartidismo no
hubieran sobrevivido. En sintonía a esta idea Pablo
Mieres (1998) sostiene “…las reglas electorales por
supuesto que siempre son más proclives a
mantener el statu quo, pero no eran el
factor decisivo que explicaba ni la
continuidad de los partidos tradicionales, ni
la falta de crecimiento de terceras opciones
(1998:15)”.
Y
afirma como indicadores empíricos de esto
que sin haber cambios en la legislación
electoral se dio el surgimiento del Frente Amplio en
1971 y su po sterior crecimiento electoral así
como también el surgimiento del Nuevo Espacio
en el año 1989. Siguiendo la misma línea,
quien también se ubica en esta perspectiva
es Aldo Solari quien sostiene “…el sistema
electoral…no puede impedir que aparezcan fenómenos
políticos nuevos, como muchas veces se supuso, cosa
que constituye una prueba más de lo relativo de su
influencia (1988:147)
Importancia del estudio del nivel subnacional
Hacia
fines del siglo XX las ciudades han
adquirido un nuevo protagonismo, con u na
tendencia cada vez mayor a que sean centro de
decisiones, de estrategias propias, de políticas
innovadoras, artífices
de relaciones comerciales
punto a punto sin
intermediación de jurisdicciones provinciales o
nacionales (Iturburu 2000; 7).
En
sintonía con este planteo Carrillo (1989) destaca
la relevancia de la política local al sostener que
en los últimos tiempos “las elecciones locales
pierden su carácter de meras elecciones
administrativas para ejercer una influencia
significativa en las consultas de ámbito
superior; es decir, la política local se
convierte a su vez en una variable
independiente respecto a la política nacional.”
(Carrillo 1989: 29).
En lo
que tiene que ver con el estudio de
unidades subnacionales propiamente, se distinguen
dos estrategias de análisis. En primer lugar
comparaciones dentro del mismo país, o sea estudio
en los que se analizan las unidades subnacionales de
un solo país; y en segundo lugar comparaciones que
agrupan casos subnacionales de dos o más países.
Cada uno
de estos abordajes cuenta con ventajas. En las
comparaciones que se realizan al interior de un
país, las unidades subnacionales se pueden equiparar
a menudo más fácilmente en las dimensiones
culturales, históricas y socioeconómicas que
cuando comparamos unidades nacionales entre sí.
Al ejercer un mayor control sobre las
condiciones no políticas, lo que generalmente es
posible en los estudios que comparan unidades
nacionales, resultará más fácil establecer cómo la
variación de las instituciones políticas opera sobre
la dinámica política. En lo que tiene que ver
con las comparaciones entre unidades
subnacionales similares de diferentes países se
posee la ventaja de poder hacer inferencias de mayor
alcance que cuando nos limitamos al estudio de
subunidades de un mismo país. (Cardarello, 2009: 56)
Reseña
histórica y características más destacadas de la
legislación electoral
El
sistema electoral que desde los comienzos del
Uruguay independiente rigió durante casi todo el
siglo XIX establecía un sistema mayoritario extremo
para la elección de la Cámara de Representantes y
un sistema mayoritario indirecto para la
elección de la Cámara de Senadores. El último
cuarto del siglo XIX fue sumamente fructífero en
materia de debate sobre el sistema electoral. El
periodo entre 1872 y 1897 se caracterizo por
dar inicio a la discusión sobre representación
de minorías y representación proporcional y por la
propuesta del doble voto simultáneo aunque
ninguna tuvo andamiento en ese momento.
Como
señala Daniel Buquet (2003)
la coyuntura de 1897, con
la renovación del
pacto de coparticipación, pero
fundamentalmente con la inclusión de la
representación de las minorías a nivel legislativo
marca el inicio de un período que culminará con la
reforma constitucional de 1918. El régimen electoral
que se aplicó en nuestro país desde su surgimiento
como nación independiente hasta la primera reforma
constitucional se fue modificando en la
dirección de incorporar y ampliar la
representación de las minorías.
Son de
vital importancia también en lo que respecta a la
legislación electoral uruguaya las leyes de 1924
y 1925. La ley 7.690 del 9 de Enero de 1924
se destacó por crear el Registro Cívico
Nacional y la Corte Electoral la cual tenía
como función encargarse de organizar los actos
electorales.
El 16
de Enero de 1925 se aprobó la Ley de
Elecciones (Nº 7812) que estableció normas
“referentes a la clasificación, inscripción y
actuación de los partidos políticos en el proceso
pre y postelectoral”. Finalmente el 22 de
Octubre de 1925 se dictó la Ley
Complementaria de Elecciones (Nº 7912)
compuesta “por un conjunto de disposiciones
referentes a la
manera de determinar el
número de Representantes
Nacionales que correspondían a cada
departamento de la República y a la forma
de realizar los escrutinios para los diversos
cuerpos que se integran, de acuerdo al resultado de
las elecciones” (Buquet, 2003:144).
Un largo
proceso llevó a que las elecciones fueran el método
normal de decisión política. Desde 1918 hasta
1925 es cuando se produjeron los cambios más
importantes respecto a la legislación
electoral.
La
Constitución de 1918 elaboró un sistema
electoral que combinaba la representación
proporcional para la elección de la Cámara de
Representantes, la elección directa y por mayoría
simple del Poder Ejecutivo y el doble voto
simultáneo, aunque la representación proporcional
ya había sido aplicada para la elección de la
Asamblea Constituyente de 1916 y el doble voto
simultáneo se había incorporado 1910. A partir de
esto, la elección de 1925 estuvo regida bajo las
normas de la Constitución de 1918, donde se
establece que el gobierno y administración local
sería ejercido por una Asamblea Representativa y por
uno o más Consejos de administración autónomos, con
una duración de tres años. Estos cargos, se
mantuviero n hasta la elección de 1931, ya que en la
reforma constitucional de 1934, se eliminaron los
Concejos de Administración Departamentales y
Asambleas Representativas, sustituyéndose,
respectivamente, por Intendentes y Juntas
Departamentales. Estos nuevos cargos, nuevamente
tendrán cambios en la forma de ser electos, en
la reforma constitucional de 1942 se
estableció que se votará conjuntamente en la
misma hoja de votación para Intendente y
Miembros de las juntas y con absoluta
separación de las demás hojas de votación de
las elecciones nacionales.
Esto
no fue regido para la elección llevada a cabo en
ese mismo año, sino para la siguiente, 1946, en la
cual surgieron también, agrupaciones accidentales
que se presentaron a disputar dichos cargos. Esto
fue posible ya que para las elecciones de 1946 y
1950 se permitió el “voto cruzado”, pudiendo así el
elector votar por dos lemas distintos para
la elección nacional y la departamental. Este
cambio en las reglas electorales como veremos,
derivará en un aumento significativo del número
efectivo de partidos.
Por
último, es importante destacar las
características actuales del sistema electoral
uruguayo, por un lado, producto de la reforma
constitucional que hubo en 1996, se separan las
elecciones nacionales de las departamentales,
haciéndose de ese modo posible que el elector vote a
partidos diferentes para cada uno de los niveles de
gobierno, por el otro, a finales de 2009, se aprobó
la Ley de descentralización, la cual creó un
nuevo nivel de gobierno – el municipio-,
surgiendo así, el cargo de alcalde y concejales.
Ante esto, debemos aclarar que los efectos de esta
ley, la cual se implementó en la última
elección de mayo 2010, exceden los objetivos
y posibilidades de este trabajo.
De
esta manera, al analizar en este trabajo las
unidades subnacionales de Uruguay, se utilizará
para observar el cambio en el sistema de partidos
dos indicadores principales, el primero es el número
efectivo de partidos, tomando la fórmula dada por
Laakso y Taagepera (1979), su cálculo consiste en
determinar el inverso multiplicativo de la
suma de los cuadrados de las proporciones de
votos o bancas en cada uno de los partidos que se
presenta a en una elección dada. Esto se
expresa con la siguiente fórmula: 1/Spi2. El
segundo indicador, es la diferencia porcentual
entre el partido ganador de cada elección de
cada departamento y el segundo más votado,
analizando de esta forma, el grado de
competencia que se presenta dentro de la
estructuración partidaria. A continuación se
desarrolla dicho análisis por departamento. Es
importante destacar que para el cálculo del
Número Efectivo de Partidos se utilizaron los
resultados considerando a la totalidad de los
partidos. La presentación dada a continuación con la
categoría “otros” se utilizo por motivos
de espacio pero no para realizar los
cálculos matemáticos.
*) Alexandra Lizbona – FCS-ICP Alexandra.lizbona@gmail.com
Miguel Lorenzoni- FCS-ICP- miguelorenzoni@gmail.com
Trabajo
presentado en el III Congreso Uruguayo de Ciencia
Política
LA
ONDA®
DIGITAL |
