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Las políticas educativas, tras el primer
gobierno de izquierda en Uruguay:
¿transformación o reforma?
por el
profesor Nicolás Bentancur
Informe completo
en formato pdf
Este trabajo constituye una primera
aproximación a las políticas educativas a
desarrollarse en la administración de gobierno
que recién se inicia, por lo cual su naturaleza
es fundamentalmente exploratoria.
En el mismo se indaga sobre los
antecedentes recientes en las políticas
educativas, los repertorios programáticos a
disposición del gobierno y el escenario político –
institucional actual para esbozar finalmente
algunas hipótesis tentativas sobre el posible
devenir de la gestión del sistema educativo, en
el período gubernamental en curso.
Este
trabajo constituye una primera aproximación a
las políticas educativas a desarrollarse en la
administración de gobierno que recién se inicia,
por lo cual su naturaleza es fundamentalmente
exploratoria. Dedicaremos los numerales siguientes a
indagar sobre los antecedentes recientes en las
políticas educativas, los repertorios programáticos
a disposición del gobierno y el escenario
político – institucional actual para esbozar
finalmente algunas hipótesis tentativas sobre el
posible devenir de la gestión del sistema educativo
en el período gubernamental en curso.
La
tramitación de la gestión educativa en la
Administración Vázquez (2005- 2010)
En el
primer gobierno de izquierda una matriz de hechura
de políticas incrementalista –tal vez con tintes
“consociativistas” aún más marcados- orientó la
gestión de la ANEP. Desde su asunción, las
autoridades de la enseñanza identificaron entre los
principales problemas al malestar existente en
el colectivo docente –al que se asociaba, entre
otras variables, a la falta de participación en la
definición de las políticas- y a la alta
conflictividad estudiantil.
En
consecuencia, se definió como la primera línea
estratégica de su gestión la “promoción de
una conducción institucional democrática y
respetuosa de los derechos humanos”. Al dar cuenta
de su desempeño al final de período, se informa que
“... se apostó al diálogo como mecanismo de
prevención y solución de conflictos; se
abrieron múltiples instancias de participación a
docentes, estudiantes y sindicatos;
se incorporó un representante de la respectiva
Asamblea Técnico-Docente (ATD) como miembro
observador en cada uno de
los consejos desconcentrados; se
reconoció explícitamente el fuero sindical y se
instalaron comisiones bipartitas en todos los
niveles educativos del ente” (ANEP CODICEN, 2009: 13
y 23).
La
apertura de espacios de participación en las
instancias decisorias a los sindicatos docentes,
ATDs. y otros actores sociales tuvo por
objeto a diversos cometidos
Directamente
asociados a
la
gestión,
como
comisiones
de
presupuesto, de seguimiento
presupuestal y de política salarial y
estatuto de los funcionarios. Comprendió también
la participación en comisiones que definían las
denominadas “líneas transversales” a impulsarse en
el conjunto del sistema educativo. Pero más
importante aún, ese fue el cerno del que surgieron
las principales transformaciones en los planes de
estudio, incluyendo el nuevo plan para la Enseñanza
Media Básica y Media Superior (“Reformulación
2006”), los planes de estudios en la Enseñanza
Técnica (Ciclo Básico Tecnológico y Ciclo Básico
Tecnológico Agrario, Sistema de Formación
Profesional de Base, Capacitación Profesional
Básica) y el Plan Nacional Integrado de Formación
Docente.
Puede
argumentarse que en el período 2005-2010 se
desarrolló una gestión dotada de algunos rasgos “transicionales”,
por cuanto puso el énfasis en la creación de
precondiciones que se consideraron clave para el
buen funcionamiento y el desarrollo del sistema
educativo.
El
incremento
del presupuesto educativo y
la reingeniería institucional derivada de la
nueva Ley General de Educación se inscriben en
esa tendencia. La asunción cabal de esta prioridad
descartó alternativas de reestructura radical de la
organización y funcionamiento del sistema, que por
lo demás, estaban muy alejadas de las concepciones
arraigadas en las autoridades educativas. Así lo
reconoció recientemente el Presidente de ANEP, Luis
Yarzábal, al oponer las estrategias de “reforma”,
por un lado, y de “transformación constante”, por
otro: “... no considero que se deba plantear en
ningún caso una reforma puntual del sistema
educativo. Las reformas son traumáticas y producen
los resultados que se produjeron aquí:
dislocaciones, traumatismos, enfrentamientos
que no convienen a la educación. Yo me
afilio a quienes impulsan procesos de
transformación constante. Es lo que tratamos de
hacer en esta gestión”.
Esta
estrategia de instalación de pilares sobre
los cuales pudieran sustentarse transformaciones a
largo plazo se articuló estrechamente con la ya
referida tónica inclusiva de formulación de las
políticas, de manera de propiciar el compromiso de
los influyentes actores colectivos docentes con el
proceso. Naturalmente, y por la negativa, ello
también contribuyó a la exclusión de la agenda
decisoria de temas cruciales pero de alta
sensibilidad (a título de ejemplo, el estatuto
docente), capaces de frustrar el clima más propicio
que se pretendió recrear.
Ese
escenario ambientó la continuidad de políticas
educativas menos conflictivas,
denominadas por un
analista como “básicas” o
de “primera clase”,
fundamentalmente ligadas a la expansión de la
cobertura (Navarro 2006).
Fue el
caso de la creación de nuevas Escuelas de Tiempo
Completo, de la ampliación de la matrícula en el
nivel preescolar y de la disminución de la relación
numérica docente – estudiantes en enseñanza
primaria.
Por su
parte, entre los espacios de innovación del período
merecen ser destacados tres lineamientos generales
de políticas: la incorporación de la
informática a las aulas escolares a través
del Plan Ceibal; los desarrollados en torno
a temas que pueden ser catalogados como de “nueva
generación” (derechos humanos, educación sexual,
violencia en los centros educativos); y
diversos programas orientados a la búsqueda de
mayores niveles de equidad educativa, como parte
del rearmado del sistema de protección social
(Programa Maestros Comunitarios, Programa Aulas
Comunitarias, Programa de Impulso a la
Universalización del Ciclo Básico, etc.).
Merece destaque que buena parte de estas
innovaciones fueron concebidas y engendradas
desde fuera del seno de la ANEP (por medio de
organizaciones como el MIDES o el LATU).
Insumos programáticos para la gestión
educativa del segundo gobierno frenteamplista.
Para
esbozar el rumbo de las políticas educativas
del próximo quinquenio es preciso rastrear las
propuestas existentes que gocen de determinados
niveles de legitimación político – institucional.
Incluiremos dentro de esta categoría al
programa de gobierno del Frente Amplio, a los
productos de la Estrategia Nacional para la
Infancia y la Adolescencia (ENIA) en el
renglón educativo, y al reciente acuerdo
interpartidario sobre educación. Al relevamiento de
los enunciados fundamentales de cada una de estas
piezas le destinamos los numerales siguientes.
El
Programa de Gobierno 2010 - 2015 del Frente Amplio
El
apartado sobre educación del Programa de
Gobierno del F.A., aprobado por su V Congreso
Extraordinario “Compañero Zelmar Michelini el
13 y 14 de diciembre de 2008, se titula
“Educación para todas y todos a lo largo de toda la
vida”. Se trata más bien de un punteo de principios
generales, objetivos y medidas escasamente
articulado y de muy disímil nivel conceptual, tal
cual luce a continuación:
• El
fortalecimiento del sistema educativo formal para la
incorporación de niñas, niños y adolescentes que hoy
están fuera de él.
•
Implementar programas de formación integral
que faciliten la culminación de la educación
obligatoria.
•
Fomento de la participación de docentes, estudiantes
y la comunidad en los diferentes ámbitos del
sistema educativo.
Se
pretende estimular una participación que integre
especialmente la democratización de la ANEP.
•
Fomentar la conformación de equipos
interdisciplinarios para reforzar los procesos de
integración social y educativa.
•
Planificar la expansión de todo el sistema educativo
asegurando una relación adecuada entre el número
de docentes y el número de estudiantes
promoviendo mejoras en la calidad de la
educación.
•
Garantizar la universalización de la educación
inicial y el fortalecimiento de la Educación
Media Básica son objetivos estratégicos que
apuntan a la mejora de la educación y del
tiempo pedagógico.
• Se
requiere especialmente dotar de mejores
condiciones a la educación técnica y
tecnológica como respuesta a los desafíos del país
productivo.
• La
alfabetización informática deberá continuarse y
fortalecerse en el marco de los objetivos
integrales de la educación, promoviendo el acceso
paulatino de los alumnos de todo el sistema y de los
docentes.
• La
lucha contra el analfabetismo total o funcional será
también una línea estratégica a consolidar en el
marco de la Educación de Jóvenes y Adultos.
• La
promoción de centros educativos abiertos e
integrados, con participación de docentes,
estudiantes y la comunidad para dar respuesta a las
necesidades de su entorno local, contribuirá así al
desarrollo de una cultura de derechos ciudadanos,
democrática, solidaria y respetuosa de la diversidad
cultural.
•
Consolidación de un sistema terciario de educación
pública acorde al proyecto de país productivo con un
papel central de la Universidad de la República
y de la educación técnico profesional
Otorgar
a la formación docente carácter universitario.
• La
responsabilidad de los medios de comunicación
en los procesos educativos es fundamental y
deberá ser jerarquizada e integrada. Se
procurará estimular que los medios de
comunicación contribuyan al logro de los objetivos
educativos, más allá de aquellos que por ser
propiedad del Estado jugarán un papel relevante.
• La
asignación presupuestal deberá ajustarse a los
requerimientos exigidos que implican continuar con
la mejora edilicia y de infraestructura, la creación
de cargos y centros educativos, la mejora de la
calidad de la educación y de las
remuneraciones docentes y no docentes.
Los
aportes sobre políticas educativas de la ENIA
A mediados de la anterior
administración del gobierno nacional se
estableció el propósito de definir y consolidar
los lineamientos estratégicos en materia de
políticas hacia la infancia y la adolescencia a
través de una Estrategia Nacional (ENIA).La
construcción de la Estrategia Nacional para la
Infancia y la Adolescencia 2010-2030 fue una
iniciativa de
Comité de Coordinación
Estratégica (CCE), un
espacio de coordinación política en el
que participaron las máximas autoridades de las
instituciones públicas con competencias en el
sector, con el aval de la Presidencia de la
República y el apoyo del Sistema de Naciones Unidas
en Uruguay.
Entre los participantes se
contó con representantes de organismos
públicos, organizaciones de la sociedad civil,
organismos internacionales, legisladores, sectores
empresariales y académicos.
La
primera resultancia de dicho proceso fue una serie
de documentos que vieron la luz en el año 2008,
varios de los cuales atañen total o
parcialmente al sector educativo. Merecen
destacarse especialmente el denominado
“Sustentabilidad Social. Reflexiones sobre la
relación entre la Estrategia Nacional para la
Infancia y la Adolescencia y el modelo de
desarrollo de Uruguay hacia el año 2030”, de autoría
de Gustavo De Armas, y el documento “Estrategia
Nacional para la Infancia y la Adolescencia
2010-2030. Bases para su implementación”.
Entre
finales del año 2009 y principios del 2010 se
produjo en el marco de la ENIA el documento “Plan
para la acción 2010 – 2015”, que contiene un
capítulo que propone medidas de políticas y metas
concretas para los distintos niveles del sistema
educativo, y se corresponde con otros documentos que
analizan el financiamiento necesario para llevar a
la práctica algunas de esas políticas. Presentamos
una síntesis de cada una de estas piezas a
continuación.
Educación y sustentabilidad social.
En el
documento base elaborado por De Armas (2008)
se afirma inicialmente que el sistema educativo
nacional no presenta problemas significativos
de cobertura en ninguno de sus niveles, para
luego identificar tres déficits principales: a) La
deserción en la educación media, a la que
se la cataloga como el principal problema.
Las
altas tasas de abandono en este sector se conjuga
con una amplia brecha entre jóvenes de distintos
estratos socioeconómicos: mientras aquellos que
residen en los barrios de mayores ingresos de
Montevideo presentan tasas de egreso semejantes a
los países desarrollados, entre los jóvenes de
los barrios de menores ingresos apenas uno de
cada diez consigue esa meta.
Para
este problema se descartan estrategias
unidimensionales o soluciones rápidas y simples, y
se apunta que intervenciones sobre la trayectoria
estudiantil previa podrían contribuir a reducir la
deserción en secundaria.
b) En la
enseñanza primaria se reconoce la tendencia al
descenso de las tasas de repetición como un
logro importante, para el conjunto de los
establecimientos y especialmente para las Escuelas
de Tiempo Completo (en éstas, del 15% al 5.8% entre
1995 y 2007). Según el documento ello indica la
senda a seguir: en tanto casi la mitad de los niños
que asisten a escuelas públicas viven en hogares en
situación de pobreza, solamente el 7% asiste a
Escuelas de Tiempo Completo (porcentaje que se
expande a un tercio si se consideran también
las Escuelas de Contexto Socio Cultural
Crítico). Paralelamente, se constata un crecimiento
de la “asistencia insuficiente” y del
“abandono intermitente”.
c) El
tercer déficit analizado es el de la calidad y
distribución social de los aprendizajes en el ciclo
secundario.
En base
a los resultados de la prueba PISA 2006 3, se señala
que si bien Uruguay obtiene buenos
resultados en el concierto de los países
latinoamericanos, uno de cada tres estudiantes no
logra niveles mínimos de suficiencia en matemática
y lectura, y si se acumulan sus resultados,
“se podría decir que prácticamente la mitad
de los adolescentes uruguayos no ha logrado
desarrollar las competencias necesarias para
actuar en el futuro cercano en el ámbito
público, ciudadano o político, en el mercado
laboral y en el mundo del conocimiento” (De
Armas 2008:34). Estos datos guardan como trasfondo
una marcada inequidad: mientras ocho de cada diez
adolescentes de contexto “muy favorable” alcanzan
niveles suficientes en matemática y lectura, sólo
uno de cada diez, aproximadamente, lo logra entre
los adolescentes de contexto “muy desfavorable”.
A los
efectos de diseñar una estrategia efectiva de
mejoramiento de estos indicadores se considera
clave el progreso de la inversión en
educación. En el informe se manejan distintas
hipótesis sobre su evolución, una de las
cuales, de carácter “intermedio”, le permite
aseverar que “... si Uruguay decide seguir
incrementando el gasto público total en educación,
manteniendo relativamente constantes los pesos
relativos de ANEP y la Universidad de la República
en su distribución, hasta alcanzar el 6.5% del PBI
en 2025
(valor
que ya exhiben muchos países), entonces es
factible, merced a las tendencias demográficas
que el país experimenta, que logre un nivel de gasto
educativo destinado a niños y adolescentes similar
al de los países más desarrollados (...)
Una
“hoja de ruta” de este tipo permitiría establecer
metas ambiciosas con relación a otros objetivos: por
ejemplo, la introducción de innovaciones
curriculares, pedagógicas o de gestión que
mejoren la calidad educativa” (De Armas 2008:41).
Dimensiones educativas de una Estrategia
Nacional para la Infancia y la Adolescencia.
Este
tópico está contemplado en el documento que
contiene las bases para la implementación de la
ENIA (Consejo Nacional de Políticas Sociales 2008).
La temática específicamente educativa aparece
contemplada dentro de los factores que inciden en el
acceso al bienestar, en la enunciación de las
respuestas y avances iniciados, en la imagen a
construir, en los lineamientos y propuestas y en las
condiciones de viabilidad. A continuación las
presentamos brevemente.
a) Las
dificultades de adecuación del sistema educativo.
Se
entiende que las propuestas educativas
experimentan una crisis de sentido, por cuanto
no han acompañado la transformación del mercado de
trabajo, de las familias, de los niños y
adolescentes, especialmente en la relación
educador/educando y en la labor de los centros
educativos. Se achaca a los sistemas educativos
modernos en general –no sólo al uruguayo- su
verticalidad, la poca movilidad de los sujetos,
las propuestas homogéneas y la escasa capacidad de
enfrentar situaciones novedosas.
También en este documento se resaltan
los logros en la cobertura educativa,
señalándose como principal problema a la
disparidad la inequidad que trasuntan las
tasas de egreso y los resultados de
aprendizajes entre los diversos sectores
socioeconómicos, factores decisivos en la
reproducción de la desigualdad y la
“desvinculación” en la educación media.
b)
Respuestas y avances generados.
En el
Informe se destacan la obligatoriedad de la
educación preescolar (5 y 4 años), la
universalización de la educación física
(sancionada por ley), las Escuelas de Tiempo
Completo, las Escuelas de Contexto Crítico, el
Programa Maestros Comunitarios, el
Plan Ceibal, el
Programa Aulas Comunitarias, el
Programa de Impulso a la
Universalización del Ciclo Básico y el Programa de
Formación Profesional Básica (del Consejo de
Enseñanza Técnico – Profesional).
c) La
imagen a construir: una educación de calidad en
todos los niveles.
Los
componentes principales de esta imagen
orientadora podrían sintetizarse en tres
categorías: adecuación del sistema y de los centros
educativos a las nuevas condiciones sociales, a los
requerimientos de formación y a los intereses de los
adolescentes; mayor eficacia en la retención de
estudiantes y en la calidad de los aprendizajes; y
ampliación de la concepción del sistema de forma de
abarcar a una serie de instituciones y espacios
(clubes de niños, plazas de deportes, asociaciones
barriales, etc.).
d)
Lineamientos estratégicos para el fortalecimiento y
transformación del sistema educativo.
Según el
Informe, “Debe avanzarse hacia proyectos
educativos adecuados a la población a la que se
dirigen, tiempos pedagógicos flexibles y
compatibles con las nuevas realidades
familiares y sociales; centros a escala
humana, que permitan una educación
personalizada; formación de equipos
multidisciplinarios, que contribuyan a analizar y
encarar distintas problemáticas que surjan en
los centros educativos; evaluaciones que
permitan aprender a partir de la experiencia,
realimentar y mejorar el proyecto” (Comité de
Coordinación Estratégica 2008: 40).
Se
agrega la necesaria jerarquización del rol docente y
fortalecimiento de su formación, el acercamiento
de las familias a los centros, la
incorporación de mecanismos de participación y
rendición de cuentas, la adecuación de la formación
–especialmente en la enseñanza media- a las
expectativas de los jóvenes y a la facilitación de
su inserción al mercado laboral, y la
reconsideración de la ubicación territorial de
los centros propendiendo a una mayor integración
social.
Asimismo, en este
capítulo del Informe
se incorporan propuestas de
distinta procedencia –esto es, no necesariamente
consensuadas- relativas a una nueva gestión de los
centros educativos (más autónomos, con
capacidad de propuesta de acuerdo a su
entorno y población, diferenciados por su
proyecto institucional), la ampliación del tiempo
pedagógico a través de distintas modalidades, la
flexibilización curricular de manera que parte de
los contenidos se decidan en los centros educativos,
la extensión de las horas de inglés e informática,
etc.
El
capítulo educativo del Plan de Acción 2010 – 2015
a) En
relación a la enseñanza primaria, la apuesta
principal del documento radica en la extensión
del tiempo escolar en las escuelas que
atienden a los sectores más desfavorecidos
del estudiantado. Así, se propone ampliar la
jornada escolar diaria en las escuelas urbanas de
requerimiento muy desfavorable y desfavorable (1 y
2) pasando de 132 escuelas
actuales a 300 en 2015, incluyendo todas
las de requerimiento , y luego avanzar
progresivamente al resto de las escuelas conforme
existan locales disponibles.
El
tiempo escolar añadido se destinaría a diversas
actividades de socialización, recreación,
educación física, deporte, enseñanza de idiomas y al
apoyo en los aprendizajes.
Otra
orientación subrayada es la orientación del Programa
de Maestros Comunitarios, comprendiendo el número de
maestros y de escuelas atendidas, pero también
aplicando su “filosofía” y su “práctica” en las
escuelas de jornada escolar ampliada.
El
documento otorga especial destaque al modelo
de centro educativo, apostando al fomento de la
innovación, a la creación de comunidad educativa y
al relacionamiento con el medio. Es así que se
propone la definición de proyectos institucionales
de cada centro, con financiamiento; mecanismos de
estímulo a la permanencia de los docentes; la
capacitación de los docentes en servicio y el
fortalecimiento del trabajo en equipo; y nuevas
modalidades de vinculación con las familias y con
las instituciones de la zona.
Asimismo, hay algunas referencias a la relación
numérica maestro / niños (no más de 25 por aula), al
mejoramiento de la infraestructura escolar, y a la
utilización de instalaciones aledañas (espacios
públicos, clubes, etc.).
En
otro documento elaborado en el marco de la
ENIA (Llambí et al 2010a), se presupuestó el
costo que implicaría la ampliación de la
cobertura de las Escuelas de Tiempo Completo,
contemplándose dos alternativas: un escenario
principal en el que se prevé la incorporación a
ETC de todos los alumnos que asisten a
escuelas de requerimiento 1 (i.e. alumnos que
asisten al 20% del total de escuelas urbanas
correspondiente a contextos más
desfavorables); y un segundo escenario
con la incorporación a ETC de todos los alumnos
que asisten a escuelas de requerimiento 1 y 2 (i.e.
alumnos que asisten al 40% del
total de escuelas urbanas correspondiente a
contextos más desfavorables).
b) Con
respecto al nivel medio básico, el Plan de Acción
2010-2015 de la ENIA define como objetivo
principal ampliar la
cobertura de la
oferta educativa pública,
mejorando el acceso, su calidad y su equidad.
También
en este nivel se advierte la importancia que se
concede a la dimensión de los centros
educativos. Es a sí que se
propone crear centros de educación media
básica de un tamaño no superior a los 10 grupos por
turno (4 primeros, 3 segundos y 3 terceros)
con un tamaño de grupo no superior a 25
alumnos en primero y 30 en segundo y tercero;
localizados en los barrios de forma tal que
faciliten la integración social entre los
estudiantes; y con un ratio aproximado de un centro
de dos turnos cada cuatro escuelas (con dos
grupos de 6to año de 25 alumnos máximo cada
una).
Pero
además del tamaño,
también se pone el acento
en la
gestión de los establecimientos.
Por ello se propone implementar mecanismos
que propicien la innovación en contenidos y
formatos para atender la diversidad del alumnado,
poner en práctica las modalidades de
participación estudiantil previstas en la Ley
General de Educación e implementar programas
dirigidos a la recreación y la socialización.
Al
igual que en Primaria, se contemplan los
“proyectos de centro” y se apunta a una
gestión de los recursos humanos que favorezca
la permanencia y el sentido de pertenencia
de los docentes en el establecimiento,
apoyados por un elenco de figuras auxiliares
(adscriptos, animadores culturales, equipos
profesionales interdisciplinarios, etc.). La
gestión de los centros sería objeto de
monitoreo y evaluación en todos los niveles
(micro, meso y macro).
En un
terreno más estrechamente vinculado a la
enseñanza, se plantea mejorar la transición
de la escuela
a los centros de
educación media básica, e impulsar
propuestas didáctico –pedagógicas de trabajos por
proyecto, o problema, con abordajes
interdisciplinarios, apoyándose en la
incorporación del Plan CEIBAL en la educación
media.
En un
plano más específico, el Plan propone la revisión y
articulación de los diferentes programas
de revinculación e
inclusión educativa
existentes (PAC, PIU y FPB en ANEP,
CECAP en el MEC, áreas pedagógicas en INAU, etc.)
Una
segunda estimación financiera se planteó como
objetivo el dimensionamiento económico de la
universalización del Ciclo Básico en centros
educativos de una escala tal que posibilite un
vínculo más personalizado entre los jóvenes y
el centro, y que funcionen en no más de dos
turnos (Llambi et al 2010b). En el estudio se prevé,
además de gastos en infraestructura y en cargos
docentes, la extensión del Proyecto de Impulso a la
Universalización del Ciclo Básico (PIU) a todos los
centros nuevos.
c) Con
respecto al nivel medio superior, el Plan de
Acción 2010-2015 de la ENIA denota énfasis
similares a los recién descritos. La dimensión
de los
centros propuestos para el
bachillerato refiere a un tamaño no
superior a los 20 grupos por turno con un tamaño de
grupo no superior a 30 alumnos; localizados en
puntos del territorio que permitan el
acceso desde los distintos
barrios o zonas desde
los
que provienen los alumnos y faciliten la
integración social entre los estudiantes; con un
ratio aproximado de un
bachillerato de dos turnos
cada dos centros de
educación media básica de dos turnos.
Se
reiteran también las propuestas de centros con
proyectos propios, sustentados en una comunidad
educativa arraigada y con potencialidad para
la innovación, de propuestas pedagógicas que
atiendan a la diversidad de intereses y realidades
de los adolescentes, y de profesionales y docentes
en roles de apoyo y orientación.
En
vistas de las particularidades del bachillerato, se
argumenta acerca de la posibilidad de que el
estudiante vaya desarrollando su propia orientación,
mediante un sistema de créditos y de optatividad
de asignaturas, el suministro de orientación
vocacional ocupacional y la promoción de un contacto
fluido con el mundo del trabajo.
Merece
destaque la propuesta
de implementar
un servicio de bienestar
estudiantil que comprenda becas y
transferencias monetarias a los adolescentes,
con miras a su retención en el sistema educativo.
Precisamente, el estudio financiero realizado en el
marco de la ENIA para este nivel del sistema
educativo se centró en el otorgamiento
de una beca para estimular la continuidad
y culminación de los estudios secundarios,
contemplando tres escenarios alternativo de
focalización (Ferrari et al 2010).
El
documento interpartidario sobre políticas educativas
El
denominado “Documento de Acuerdo sobre Educación”,
de mayo de 2010, también se organiza en torno a los
niveles del sistema educativo. Con matices entre
cada uno de ellos, por lo general define objetivos
generales y ciertas metas cuantitativas.
a) En
materia de Educación Inicial los objetivos
son básicamente de cobertura: universalización de
la atención a niños y niñas de 4 y 5 años, aumento
progresivo de la de 3 años (“a través de diversas
modalidades”) e incorporación de la totalidad de
los niños y niñas provenientes de hogares bajo la
línea de pobreza.
b) En
enseñanza primaria se fija como primer
objetivo alcanzar con la modalidad de Escuelas
de Tiempo Completo al 100 % de los niños en
situación de pobreza, cubriendo totalmente en el
presente quinquenio al quintil más
desfavorecido (300 Escuelas de Tiempo Completo).
La otra meta cuantitativa refiere al abatimiento de
la repetición en primer año, por debajo del 10% de
la matrícula.
También
en este documento se plantea el fortalecimiento del
papel de las escuelas, tanto para la adopción de
decisiones en el plano de los proyectos pedagógicos,
como para la gestión de recursos económicos de
acuerdo a una planificación establecida al inicio
del año, procurando una mejora en la
eficiencia. Esa individualización del centro se
complementaría con la intervención y asesoramiento
de equipos interdisciplinarios.
En
tercer lugar, se propone “trabajar con
sentido estratégico hacia la inclusión”,
contemplando cuando se requiera el desarrollo
de programas de “enriquecimiento extraescolar”.
Otras
propuestas versan sobre la maximización de
las capacidades edilicias y la habilitación de
nuevos espacios, la ampliación del Plan Ceibal, y la
enseñanza de una segunda lengua, prioritariamente en
las ETP,
c) Las
metas definidas para la Educación Media
Básica para el año 2015 incluyen la cobertura
universal de los adolescentes de entre 12 y 15 años,
el aumento en un tercio los alumnos que se
encuentran en el nivel 2 de las pruebas de
PISA en lengua y matemática, la reducción a la
mitad la brecha entre el quintil de estudiantes de
mayor rendimiento y el quintil de menor rendimiento
en dichas pruebas, y la reducción al 15 % de la
repetición.
En
relación a este nivel el documento interpartidario
reitera el énfasis en el rediseño en tamaño y
funciones de los centros educativos, con
los objetivos de lograr una “dimensión
personalizante” y facilitar la integración
social de los estudiantes. Se propone un
máximo de 600 alumnos en dos turnos con
grupos no mayores a 30 por clase, y la
construcción de 58 centros educativos de educación
media básica que permita atender a la totalidad de
los adolescentes entre 12 y 15 años.
Los
nuevos modelos de centros educativos contemplarían
el apoyo a los alumnos con dificultades
y ofrecerían diversidad de
actividades, especialmente
para atender población en especial
situación de vulnerabilidad. Algunos de ellos
deberían ser de tiempo extendido. Para mejorar la
gestión de estos centros se fortalecerían los
equipos de dirección, se los dotaría de equipos
multidisciplinarios, se desarrollarían instancias de
formación para la diseño e implementación de
proyectos y se evaluarían las políticas y resultados
educativos.
También
se acordaron varias políticas inclusivas: becas
estudiantiles, atención a jóvenes que se encuentran
fuera del sistema educativo, revisión y
profundización del programa PIU, alimentación
escolar,
Por
último, se propugnan otras políticas como la
extensión y ampliación de los Centros de Lengua y el
impulso de la Educación Física y el deporte
estudiantil.
d) Para
la Educación Media Superior se establecen como
metas en el documento interpartidario la
cobertura universal de la educación media
superior entre los adolescentes de entre 17
y 18 (para el año 2030) y lograr que el
50 % de los adolescentes de 18 años hayan
egresado de educación media superior en 2015.
Entre
las orientaciones acordadas se destacan: continuar
con el proceso de ampliar los contenidos y
competencias comunes en los bachilleratos generales
y su “desvinculación directa con las carreras
universitarias”; vincular las propuestas educativas
al mundo del trabajo (incluyendo pasantías);
ampliar y diversificar las ofertas de
bachilleratos tecnológicos y de formación
profesional, incorporando la modalidad de
créditos; continuar y ampliar las propuestas de
flexibilización educativa para que los adolescentes
y jóvenes puedan compatibilizar estudio y
trabajo (semestralización. modularización,
tutorías, cursos a distancia y/o semi-presenciales
y otras) y culminen este nivel educativo.
Además,
se propone la reorganización territorial de la
oferta educativa, racionalizando los recursos
existentes en diferentes instituciones (CETP y CES),
ampliar el sistema de becas estudiantiles,
promover la evaluación de políticas y
resultados educativos, construir y adaptar locales
con el tamaño que faciliten la gestión y el
relacionamiento Centro-Alumno-Familia-Comunidad.
e) En
relación a la Educación Técnica se reitera la
necesidad de fortalecer la gestión del centro,
dotándolo de recursos financieros y promoviendo
la participación de la comunidad educativa, la
elaboración de proyectos educativos, la
innovación en contenidos y
formatos atendiendo a
la diversidad de los
adolescentes y los
requerimientos del mundo del trabajo.
El
documento interpartidario postula asimismo
desarrollar la profesionalización de los docentes
de este nivel constituyendo una nueva carrera
funcional que jerarquice la evaluación del
desempeño en el aula y los méritos. Se propone la
concentración horaria de los docentes y en algunas
asignaturas instituir el “profesor de centro” que
permita un mayor involucramiento y sentimiento
de pertenencia de los profesores al centro
educativo, así como un mayor conocimiento de los
alumnos y su realidad social.
f)
Además, en el documento se destinan sendos
parágrafos a la formación y carrera docente,
la formación de personas jóvenes y adultas,
la evaluación educativa, la atención a la
diversidad, la educación terciaria y la Ley General
de Educación. En este último punto se destaca el
consenso para constituir como entes autónomos el
Instituto Universitario de Educación y el Instituto
Terciario Superior.
La
hechura de las políticas: primeras notas acerca de
estrategias y actores
Obviamente, aún no resulta posible definir y
categorizar la impronta de la construcción de las
políticas en el actual período de gobierno,
por cuanto la asunción de las autoridades de la
ANEP es muy reciente, y por ende el proceso se haya
en sus fases de preparación. Sin embargo, sí
estamos en condiciones de analizar ciertos
movimientos preliminares en ese sentido.
En
primer término, debe subrayarse la voluntad
inicial del gobierno de transformar a las políticas
educativas en políticas de estado. Ello forma parte
de un carácter distintivo de los primeros pasos
de la Administración Mujica, que atañe a la
tónica general del reracionamiento interpartidario,
pero se refuerza en la arena educativa por la
centralidad otorgada a la misma en el discurso
presidencial como elemento indispensable para
la vida social y el desarrollo individual y
nacional, y por la constitución de un espacio
específico para la elaboración de grandes
lineamientos de políticas, que cumplió con su
cometido forjando un documento de consenso. Por
primera vez en décadas, el país cuenta con una
hoja de ruta para la educación que puede ser
cuestionada en cuanto al mérito y procedencia de
sus propuestas, pero que detenta una
legitimación político – partidaria inédita.
Segundo,
y consecuencia de lo anterior, a diferencia de la
Administración anterior los representantes del
partido de gobierno han elegido –en primera
instancia al menos- otro socio para definir las
grandes líneas de la educación: los partidos
políticos, en lugar de los gremios de la enseñanza.
Esta estrategia deberá hacerse cargo de una
incongruencia nada menor, por cuanto la ingeniería
institucional emanada de la Ley General de
Educación que se está estrenando consagra al nivel
de ANEP un cogobierno político – docente (y en
virtud de la experiencia reciente, sindical)
que responde a una lógica procedimental
distinta. Las políticas a largo plazo se acordaron
en un escenario, pero deben formularse e
implementarse en otro muy distinto.
Tercero,
el proceso de elección e instalación de las
autoridades educativas fue engorroso y prolongado.
Para ocupar los cargos jerárquicos de los dos
organismos más importantes –Ministerio de
Educación y ANEP- volvió a recurrirse al
expediente de reclutar figuras con experiencia de
alta gestión en la Universidad de la República (dos
ex- Decanos), probablemente apostando por una
perspectiva propia de la educación pública pero
externa al entramado del sistema ANEP.
La
designación del resto de los consejeros “políticos”
del Codicen y de los Consejos Desconcentrados
respondieron a cierto equilibrio entre los dos
bloques principales que componen el Frente
Amplio (MPP y Frente Líber Seregni), y al
otorgamiento de lugares a representantes de
los partidos de oposición, aún al precio de dejar a
los consejeros del partido de gobierno en minoría
relativa dentro de cada uno de los Consejos (dos en
cinco en el CODICEN, uno en tres en los
desconcentrados).
En
cuarto término, entre febrero y mayo del
presente año se eligieron e integraron los
representantes docentes en los organismos de
gobierno de ANEP. El proceso dio cuenta de la
postergación de los sectores sindicales más
decididamente opositores de la ingeniería
institucional de la ley (en cuanto no consagró su
pretensión maximalista de una administración sin
representantes de los partidos políticos) y
por la vía de los hechos legitimó la nueva
normativa, que había sido objeto incluso de una
impugnación jurídica de inconstitucionalidad por
parte de algunos gremios.
Sin
embargo, ya al momento de la designación de
los integrantes de los Consejos Desconcentrados
quedaron de manifiesto distintos grados de
articulación entre los consejeros “políticos” y los
dos consejeros docentes designados por maestros y
profesores, respectivamente, que impidió que
prosperaran algunos nombres propuestos.
Asimismo, algunos de los consejeros docentes
reivindicaron ya desde el momento de su asunción su
condición de representantes gremiales, y por
ende la persistencia de su vínculo orgánico
con las entidades a la que pertenecen.
De
estas cuatro notas se extrae un escenario
preliminar particularmente complejo para la toma de
decisiones educativas, armado en función de tablados
superpuestos: el político general versus el
sectorial, el interinstitucional (MEC / ANEP),
el intrapartidario del FA, el de la interna
gremial, y el de la vinculación entre los
distintos estamentos que componen la dirección de
ANEP.
Algunas
reflexiones finales: orientaciones de políticas y
estrategias de gobierno en la segunda administración
frenteamplista
Del
rápido recorrido de antecedentes de políticas,
insumos programáticos y armados políticos
esbozados hasta aquí surgen una serie de notas
tentativas y sujetas a revisión y desarrollo,
tanto por la necesaria maduración de
éstas como por el devenir de
acontecimientos aún en fase de gestación.
Como
legado de
la primera administración
educativa bajo
gobiernos frenteamplistas se constituyeron ciertas
precondiciones necesarias para el desarrollo de las
futuras políticas (un nuevo marco institucional, un
presupuesto más amplio, un clima institucional algo
mejorado), y se ensayaron algunas líneas de
políticas novedosas que merecen su continuidad y
desarrollo.
En los
méritos de una gestión educativa que privilegió
en su accionar la participación y el consenso de los
actores intra- sistema se encuentran sus propios
límites: su ineptitud para procesar un salto
cualitativo en la educación pública nacional,
que es demandado por múltiples actores políticos
y sociales. Esta es entonces una misión pendiente,
que recae sobre los actores protagónicos de este
nuevo período de gobierno.
Sin
embargo, ese “malestar con la educación” no
cuenta con una propuesta sistemática y
teleológicamente bien perfilada para procesar una
reforma de envergadura. El recuento realizado de los
antecedentes programáticos disponibles denuncia en
primer lugar la persistente ausencia de una
propuesta de transformación educativa propia del
partido de gobierno, cuyo programa sectorial –al
igual que cinco años atrás- es escueto y
vago.
Desde
una perspectiva más anclada en las políticas
sociales y en la funcionalidad de las políticas
educativas con otros objetivos sobredeterminantes
(el desarrollo nacional, la integración social), los
documentos elaborados en el seno de la ENIA
constituyen una visión dotada de mayor perspectiva,
pero aún así carente de sistematicidad y, por su
propia naturaleza, de la contemplación de
dimensiones intrínsecamente educativas
(curriculares, programáticas, pedagógicas).
El
acuerdo interpartidario, en líneas generales, se
corresponde bastante bien con énfasis y
orientaciones sugeridos en ese marco institucional.
En
consecuencia, se asiste a una situación
peculiar en la cual las referencias más
importantes para la gestión educativa de un
gobierno no surgen de su programa partidario ni de
las orientaciones y prioridades de las autoridades
de la enseñanza, sino de un ámbito
interinstitucional no especializado en la cuestión
educativa y de un espacio ad hoc de entendimiento
multipartidista.
Aunque
estos aportes puedan ser recibidos como
sustitutos de utilidad, no disimulan la
inexistencia de un proyecto educativo asumido y
madurado por el partido de gobierno y las
autoridades educativas, que pueda ser articulado
con las visiones de otros actores pero
también exprese nítidamente sus opciones de valor
y de políticas.
Aún
con esas salvedades, de las elaboraciones de
la ENIA y del acuerdo interpartidario puede
extraerse cierto corpus general que
probablemente oriente las políticas del
período. Seguramente asistiremos a nuevos
esfuerzos para mejorar la cobertura y retención
del sistema, principalmente en algunos tramos
sensibles (los primeros años de primaria y
secundaria, la culminación del ciclo básico de la
enseñanza media).
Una
mayor equidad educativa tiende a constituirse como
un objetivo central de las políticas de este
quinquenio, principalmente mediante el empleo del
tiempo escolar extendido, de la continuación y
expansión de intervenciones de nuevo tipo que
demostraron ser auspiciosas (PMC, PIU, etc.), y de
otras medidas innovadoras como la diversificación y
flexibilización de programas y estrategias según los
distintos públicos atendidos, y la concesión de
becas estudiantiles.
En
cambio, no son manifiestas las estrategias en
procura de una mayor calidad educativa (entendida
como mejora en los niveles de los aprendizajes),
que puedan hacer factibles ciertas metas fijadas
en el acuerdo interpartidario.
Pero
si un énfasis se rescata con claridad de
los insumos relevados es la importancia otorgada a
la reorganización institucional de la base del
sistema, a través de una gestión de los centros
educativos que los empodere, ambiente la
conformación de comunidades educativas
particulares, congregue
múltiples actores y
saberes además de
los tradicionales docentes, y posibilite el
desarrollo de sus propios proyectos pedagógicos e
institucionales.
No hay
señales claras, en cambio, sobre la modalidad de
convivencia de esta iniciativa con la tradicional
impronta centralista y homogeneizadora del sistema
(más allá de la concesión de recursos vinculados a
proyectos, experiencia ya intentada sin mayor éxito
en la década del ’90).
Los
próximos cinco años, además, serán los de la
última etapa de definición e implementación de
innovaciones institucionales de envergadura
originadas en la Ley General de Educación, tales
como el Instituto Universitario de Educación, el
Instituto Terciario Superior y el Instituto
Nacional de Evaluación Educativa.
En
virtud de la marcada importancia de los momentos
fundacionales en el devenir posterior de las
instituciones, y en vista de la importancia
de los cometidos que les corresponden,
corresponde reconocerle gran importancia a la manera
en que se complete el proceso de creación en curso.
Según anticipábamos en el numeral anterior, es
previsible un “policy making” complejo, cruzado por
las múltiples contradicciones y antagonismos
expuestos. La pregunta fundamental para descifrar su
impronta –que todavía no puede ser respondida-
refiere a qué ámbito se constituirá en el verdadero
centro de gravedad de las transformaciones
educativas.
De
tratarse de la ANEP, los insumos políticos y
programáticos referidos perderán peso relativo, y
en todo caso deberán resignificarse según la
particular lógica de este subsistema.
En
cambio, si el ámbito material de las decisiones se
traslada a otro territorio político la viabilidad de
la agenda esbozada (por la ENIA, por el acuerdo
interpartidario) será mayor, aunque subsistirá
el consabido desafío que para cualquier política
pública –y especialmente para las educativas-
representa el momento de la implementación.
En
cualquier caso, la expectativa más probable es
la tramitación de transformaciones educativas a un
ritmo más o menos acelerado, pero dentro de las
pautas tradicionales del sistema. Tanto la
fragmentación de los recursos institucionales y
políticos relevantes, como la carencia de marcos
orientadores más comprehensivos, hacen poco factible
que la segunda administración educativa del Frente
Amplio sea el momento de una reforma más ambiciosa.
* Este trabajo contiene bibliografía y referencia
que se pueden ver en la versión pdf
adjunta.
* Nicolás Bentancur: Docente e Investigador del
Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de la República Mail: nicobent@fcs.edu.uy
* Ponencia presentada al Tercer Congreso Uruguayo de
Ciencia Política, organizado por AUCIP
1 En este numeral se reproducen, en su
mayor parte, conceptos vertidos en Bentancur
y Mancebo
(2010). A efectos de concentrarnos en la reseña de
las políticas implementadas, dejamos fuera de este
análisis el proceso de reforma de la legislación
educativa.
2 Yarzábal, Luis. En “La gestión de la educación en
el primer gobierno de izquierda. Cambio de clima”,
pág. 3. Separata incluida en Semanario Brecha de 12
de marzo de 2010.
3 Programa Internacional de Evaluación de
Estudiantes de la OCDE
4 4 En el discurso presidencial de toma de posesión
ante el Parlamento: “Los temas de Estado deben ser
pocos y selectos. Sin pretensiones de verdad
absoluta hemos dicho que deberíamos empezar con
cuatro asuntos, permítanme el pequeño subrayado:
educación, educación, educación y educación”.
5 5 En la anterior administración, el primer
Ministro de Educación, Jorge Brovetto, era un ex-
rector de la UDELAR, y su sucesora María Simón
una ex- decana. Por su parte, el ex-
presidente de ANEP, Luis Yarzábal, ostentaba como
principal antecedente de gestión educativa haber
ocupado por varios años la Secretaría General de un
organismo regional dedicado a la educación superior
(IESALC- UNESCO).
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LA
ONDA®
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