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Mercosur: recursos
energéticos y asimetrías
por Hugo
Ignacio Pizarro y Renee Isabel Mengo
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 En un
contexto mundial en el que el abastecimiento de
energías no renovables se hace crecientemente
costoso, resulta importante analizar en el Mercosur
cómo la producción de estas energías impactan
nuevamente en las asimetrías que ya venían
sosteniendo los países del Bloque. La situación
energética del mismo está caracterizada por el uso
diversificado de energías, dependiendo del país
miembro que se analice, produciendo impacto en la
economía nacional como así también en la del Bloque.
Esta
presentación apunta a establecer la relación
conceptual entre asimetría y nivel de desarrollo
energético que los países miembros del Mercosur
poseen hasta la actualidad.
Los
combustibles fósiles representan hasta el presente
el principal recurso para la producción de la matriz
energética mundial (alrededor del 80%). Sin embargo,
el progresivo agotamiento de los mismos en varias
regiones del mundo y su carácter de no renovables
hacen que ellos sean una alternativa con un
horizonte finito. Esto, sumado al impactante
incremento del precio de los combustibles derivados
de las fuentes de energía tradicionales, supone un
panorama complejo desde el punto de vista del
abastecimiento. Entre las causas de este fenómeno
encontramos la progresiva demanda mundial de
combustibles debido al consumo derivado del rápido
crecimiento de nuevos países que se han incorporado
a la etapa actual de industrialización.
Más allá
de lo planteado y con el desarrollo de nuevas
fuentes energéticas, la tenencia, producción y
comercialización de las fuentes de energía
tradicional siguen siendo motivo de disputas y
control de poder entre los Estados que las posen.
A
comienzos del siglo XXI, muchos países de América
Latina, entre ellos los más grandes, pretenden poner
en marcha modelos de desarrollo en ruptura con los
excesos del neoliberalismo de la década de 1990.
Esta aspiración se ve en todos los dominios, pero
particularmente en el sector de la energía, pieza
clave de la economía, pero también cuestión central
en la relación entre los Estados.
El
Bloque regional más importante de América Latina, el
Mercosur, dispone de una capacidad energética que al
ser dispar entre sus miembros, produce asimetrías y
competencias no resueltas hasta el presente.
A escala
del Bloque Regional ampliado, con el posible ingreso
de Venezuela sumado a la participación como miembros
asociados de Bolivia, Perú y Chile, la energía es a
la vez un argumento fuerte de acercamiento y una
cuestión central en los conflictos de las naciones
que buscan preservar intereses opuestos. Desde ese
punto de vista, Venezuela, rico en reservas, se
esfuerza por promover con Argentina, Bolivia y
Brasil, un sistema interdependiente, que se apoye en
la integración de las redes energéticas y la puesta
en valor común de los recursos continentales. Esta
disyuntiva tiene sus orígenes en las expansiones
paralelas de la producción y del consumo de energía,
acompañadas por la extensión de las redes logísticas
que originasen una integración aún incompleta. No
obstante, también se puede pensar que en el área de
energía se siguen encontrando lógicas y conflictos
nacionales.
En el
contexto actual de hidrocarburos caros y gran
demanda de electricidad en el sentido tradicional de
su producción, las interdependencias creadas en los
años 1990 son fuente de conflictos y ponen en
cuestión las integraciones y cooperación regional.
Sin embargo, el desarrollo energético planificado
puede generar diversos grados de eslabonamientos y
derrames hacia las respectivas economías de la
región, siendo éste otro campo en donde las
políticas públicas pueden jugar un rol importante.
La materialización de estas oportunidades dependerá
en gran medida de la adopción de esquemas
apropiados.
En este
escenario, el presente trabajo tiene el propósito de
presentar la actual situación y perspectivas de la
situación energética tradicional (electricidad, gas
y petróleo) en los países del Mercosur en su nivel
asimétrico de posesión y producción de recursos
energéticos; asimismo se analizará en qué medida los
desafíos y amenazas del Bloque pueden ser resueltos
a través de una acción coordinada a escala regional.
En esta presentación no se abordará el desarrollo de
biocombustibles, cuya complejidad daría lugar a un
tratamiento ampliado exclusivamente.
La
situación energética en el Mercosur
El
aumento del consumo de energía actual ha recaído
principalmente sobre el petróleo y el gas, los
recursos más fácilmente disponibles, económicos y
utilizables con las infraestructuras existentes en
la Región. Los grandes programas de equipamiento en
represas hidroeléctricas, lanzados en los años 1970,
fueron acabados en los años 1980 pero no tuvieron
una continuación relativamente significativa. Los
programas nucleares, que habían permitido que Brasil
y Argentina se dotasen de centrales tampoco fueron
continuados.
El
aprovisionamiento de hidrocarburos se hizo de
distintas maneras: recurriendo a la importación o,
explotando cada vez más intensamente los yacimientos
ya conocidos en el Cono sur y los descubiertos
recientemente (llegando a considerar al Mercosuer
como “El dorado energético”), en función de los
cuales se reorientan los flujos energéticos y se
define la extensión de las redes. (Terra-Vaillant;
1997)
A partir
de la descripción de la matriz energética del
Mercosur se caracterizará el aprovechamiento
energético que cada país aporta a la economía del
bloque. Brasil, la mayor economía de la región,
posee una matriz basada en partes relativamente
similares de fuentes no renovables y renovables. Las
primeras aportan el 54.2% (repartido en un 37,4% de
petróleo, un 9,3% de gas natural, un 6% de carbón
mineral y un 1,4% de energía nuclear). Dentro de las
fuentes renovables, la hidroeléctrica alcanza un 15%
de la producción. Cabe destacar que las reservas
brasileñas de petróleo y de gas se duplicaron entre
1995 y 2005. (OLADE, 2006)
En
contraste, la matriz energética argentina actual
presenta una composición muy sesgada hacia los
combustibles fósiles, donde el gas y el petróleo
concentran el 50% y el 38% de la oferta de energía
total respectivamente, en tanto que otras fuentes
como el carbón y la energía nuclear tienen un peso
en el total de casi 4% cada una; con lo que las
energías no renovables representan un 92% de la
estructura energética argentina. A su vez, se
observa que, de las fuentes renovables, la energía
hidroeléctrica ocupa un 5% del total de la
producción. La producción de petróleo de Argentina
pasó de 25 a 40 millones de toneladas entre 1990 y
2000, mientras que la producción de gas se duplicó,
alcanzando 40 mil millones de m3, haciendo de
Argentina un país exportador de petróleo y de gas.
(Castellanos; 2001)
Por su
parte, la matriz energética paraguaya no depende de
los combustibles fósiles, en parte debido a la
ausencia de yacimientos de hidrocarburos en el
territorio. Actualmente, éstos representaban un
12,6% de la matriz energética, mientras la energía
hidroeléctrica es el componente renovable de mayor
significación, con una participación del 60%. Las
fuentes energéticas en Paraguay se encuentran
representadas en más de un 80% por combustibles
renovables. (Honty; 2002)
Por
último, Uruguay entre los años 2001-2007 contaba con
una oferta energética compuesta en un 55% por
petróleo y 2% de gas, por el lado de las fuentes no
renovables. En cuanto a las renovables, la
hidroenergía aportaba un 28%. La estructura
energética se basa entonces mayormente en
combustibles fósiles (petróleo), pero posee una
diversificación mayor que la matriz argentina,
gracias al desarrollo de la hidroenergía. (Honty;
2002)
Por lo
tanto, Argentina y Uruguay son los países del
Mercosur más dependientes de las energías derivadas
de los fósiles, en tanto Brasil y Paraguay no
requieren tanto de esas fuentes y de hecho, en ambos
casos, el porcentaje de uso de las energías
renovables es mayor que el observado a nivel
mundial. A la vez, en su conjunto, la matriz
energética del Mercosur es más diversificada que la
mundial.
Con
respecto al consumo de petróleo y gas, Argentina,
Brasil y Chile que consumían 212 millones de tep
(toneladas equivalentes de petróleo) en 1995,
consumieron 288 en 2005. De ese total, le
corresponde a Brasil la mayor parte del consumo, con
194 millones de tep en 2005. Argentina conoce un
crecimiento menor en la década debido al freno
impuesto por la crisis del 2001-2002, pero el
consumo de energía toma rápido impulso alcanzando en
2005, un nivel superior al que tenía antes de la
crisis. El crecimiento económico de los países del
Mercosur es “energívoro”, puesto que depende en gran
parte de las actividades extractivas y de las
industrias pesadas, pero también porque el grueso
del transporte se realiza por ruta, cubriendo
distancias que pueden ser muy largas. Hasta el 2001,
en una situación de abundancia de energía barata, no
se tomaron medidas que mejorarían la eficacia
energética de las empresas y de los hogares. (OLADE;
2006)
De
concretarse el Mercosur ampliado con el ingreso
efectivo de Venezuela, el Bloque dispondría de
importantes reservas de hidrocarburos; tratando de
generar un equilibrio entre la oferta y la demanda
distinto al del presente. Esta situación hace de la
energía una cuestión crítica, no sólo porque es un
ingrediente indispensable para el crecimiento
económico, sino también porque los países pueden
pasar de la condición de importadores a exportadores
netos de energía – e inversamente – en función de la
evolución de los descubrimientos, del crecimiento
económico y de los cambios en las redes logísticas.
Para
Antonio Negri (2003), las grandes naciones de
América Latina estarían tejiendo lazos de
interdependencia que les permitirían encauzar un
modelo de desarrollo que quiebre tanto con la
dependencia del Sur respecto del Norte, como con los
modelos centrados en las naciones. Para comprender
este planteo es necesario abordar desde la teoría el
concepto de “asimetría” como marco distorsivo en el
logro de lo que plantean los mencionados autores.
Asimetrías: teorias y evolución
Un
aspecto relevante en la evolución de la integración
económica lo constituyen las asimetrías entre los
países y regiones que conforman dichos procesos
desde el momento en que los mismos podrían
incrementar o disminuir el bienestar general de los
miembros, como hacer que los costos y beneficios de
la integración se distribuyan de manera desigual
entre los distintos países o regiones, dependiendo
del grado de disparidades existentes y con la
posibilidad que estas desigualdades adquieran un
carácter persistente e incremental.
Las
experiencias latinoamericanas de Integración
Regional del pasado fueron concebidas con
arquitectura legales e institucionales complejas,
que reflejaban una gran sensibilidad política para
la equidad de la distribución de los beneficios de
la integración. En contraste, los procesos
enmarcados en el Nuevo Regionalismo, procuraron
evitar la excesiva fragmentación e ineficacia de las
reglas, orientándose hacia la adopción de principios
de reciprocidad de las obligaciones y de
automaticidad del proceso de convergencia hacia
regímenes comerciales comunes.
En la
situación del Mercosur, por ser un acuerdo de
integración entre cuatro países muy distintos entre
sí, tanto por su dimensión económica como por el
grado de desarrollo, constituye una particular
expresión de las asimetrías. Así en un extremo,
Brasil representa más de un 70% del territorio,
alberga casi un 80% de la población y genera un 73%
del PBI de la región. En contraste, Uruguay y
Paraguay apenas superan un 4% del territorio, el 5%
de la población de la región y un 3,5% del PBI. Esas
diferencias también se ponen en evidencia en el PBI
per capita. Argentina es el país con mayor PBI per
capita, seguido por Uruguay, Brasil y Paraguay. Por
lo tanto, aún cuando Uruguay es el país más pequeño
no esta entre los más pobres; Argentina es el país
más rico mientras que Brasil se encuentra en tercer
lugar y Paraguay es el país más pobre. (Bouzas-da
Motta Veiga; 2008)
A estas
diferencias se suman otras de carácter político o
regulatorio. Entre ellas se destacan la ausencia de
coordinación de políticas macroeconómicas y las
políticas de incentivos aplicadas por los Estados
parte. Entre los cuatro socios existe una compleja
red de políticas de promoción de inversiones, de
determinadas actividades productivas o de
exportaciones que generan condiciones de competencia
desiguales para las firmas ubicadas en distintos
países de la región. Algunos analistas (Bouzas;
2003, Giordano y otros; 2004, Terra; 2008) sostienen
que uno de los principales obstáculos para alcanzar
una integración más profunda en el Mercosur es la
presencia de esas asimetrías.
Es
frecuente que los países más pequeños o menos
desarrollados tengan menor capacidad para apropiarse
de los beneficios de un proceso de integración. Este
es un problema importante, dado que si los socios
esperan que la integración no contribuya, o se
convierta en un obstáculo a su crecimiento
económico, el proceso pierde el sustento político
necesario para consolidarlo y profundizarlo.
En los
noventa, mientras las economías regionales
atravesaron un período de apertura de sus mercados y
crecimiento, el Mercosur avanzó en la liberalización
del comercio recíproco e incluso sentó las bases
para una política comercial común. Sin embargo, no
se lograron avances significativos para eliminar o
armonizar algunas políticas que constituían
obstáculos serios para profundizar el proceso.
A partir
de la crisis que atravesó la región en 1998, el
problema de las asimetrías emerge como un obstáculo
para el avance del proceso de integración. Los
socios pequeños aducen que los acuerdos existentes
no contemplan las diferencias en tamaño y desarrollo
económico y que los beneficios del proceso se
reparten en forma desigual en perjuicio de los más
pequeños que no tienen capacidad de apropiarse de
sus beneficios. Tal es el caso de Uruguay y Paraguay
que no han obtenido los beneficios que esperaban y
encuentran obstáculos permanentes para acceder a los
grandes mercados, al tiempo que recibieron los
impactos macroeconómicos negativos derivados de
dicha crisis. Si bien el problema de las asimetrías
se ha instalado en la mesa de negociación en los
últimos años, los socios menores se han mostrado
reacios a avanzar hacia la consolidación de una
unión aduanera. Se suma a esto, la incertidumbre
respecto a las condiciones de competencia al
interior de la región, constituyendo otro obstáculo
serio para profundizar el proceso de integración.
La
literatura económica distingue entre asimetrías
estructurales y asimetrías de política o
regulatorias (Bouzas, 2003). Las primeras responden
a factores tales como diferencias en la dimensión
económica de los países, dotación de factores,
estructuras de mercado, grado de desarrollo o
niveles de pobreza y exclusión social, por lo que su
modificación suele ser lenta. Las segundas responden
a diferencias en las políticas públicas y adquieren
importancia en un proceso de integración cuando
pueden generar efectos de derrame a través de las
fronteras, alterando las condiciones macroeconómicas
o la asignación de recursos de sus socios. Este
autor plantea que, desde los orígenes, el Mercosur,
adoptó visiones muy dispares para el tratamiento de
las asimetrías
estructurales y de política (Bouzas, 2003). Las
primeras estuvieron prácticamente ausentes de la
agenda de negociaciones hasta el 2003, mientras que
las segundas aún cuando fueron consideradas desde un
principio, no se lograron avances significativos
para su tratamiento.
En el
caso del Mercosur, ambas están presentes. Las
primeras, por razones obvias: se trata de un proceso
de integración entre países muy distintos. Las
segundas son consecuencia de la debilidad de la
región en la coordinación de políticas
macroeconómicas y políticas de competencia, así como
de la falta de consistencia al interior de los
propios países en materia de aplicación de
incentivos. Las políticas cambiarias y los
incentivos a la inversión y a las exportaciones son
aspectos particularmente conflictivos.
En el
Tratado de Asunción (1991) hay un reconocimiento
explícito de los riesgos que entrañan las asimetrías
de política pero no se previeron instrumentos de
política para corregirlas. En sucesivas instancias
se acordaron programas para su tratamiento pero con
escaso impacto en términos de disciplinar a los
socios. Se negoció respecto a los instrumentos de
promoción de exportaciones al interior de la región,
a los estímulos a la inversión y a la producción, a
la promoción de inversiones y a las políticas de
competencia. En 1994 se creó un Comité Técnico con
el objetivo de hacer un diagnóstico y elaborar una
propuesta para atender las políticas públicas que
afectaban la competitividad pero su trabajo no tuvo
logros concretos. Tampoco lo tuvieron los acuerdos
de promoción y protección de inversiones ni el
Protocolo de Defensa de la Competencia firmado en
1996.
Bouzas y
da Motta Veiga (2008) destacan la importancia de las
asimetrías regulatorias o de política en el Mercosur.
En los cuatro países existe una larga tradición de
intervención del Estado para promover actividades
productivas: políticas de promoción de la
producción, de la inversión y de exportaciones o
importaciones de determinados sectores productivos o
regiones. Como consecuencia, a pesar de las
políticas liberalizadoras promovidas en los noventa,
siguen existiendo instrumentos de política heredados
de distintas épocas que tienden a generar
condiciones de competencia desiguales para empresas
ubicadas en distintas regiones o países, o en
distintos sectores.
Autores
como Terra y Vaillant (1997) plantean este problema
y advierten sobre la posibilidad de que el proceso
de integración conduzca a incrementar las
desigualdades entre países y regiones que lo
conforman. En contraste, no se registran
instrumentos de política que contribuyan a una
integración profunda, por lo que puede inferirse que
la integración regional ha estado ausente en el
diseño políticas de incentivos a las actividades
productivas por parte de los socios.
Desde
2003 el tratamiento de las asimetrías estructurales
en el Mercosur adopta un carácter distinto, se
empieza a considerar la posibilidad de recurrir a
instrumentos discriminatorios que apunten a
corregirlas. Entre las decisiones más importantes en
la materia se encuentra la decisión 19/04 del CMC
que creó un Grupo de Alto Nivel, situación que fue
complementada con la decisión del año 2006, dándose
un nuevo paso en la incorporación de este tema en la
agenda del Mercosur. La decisión 34/06 propone los
lineamientos para un plan para superar las
asimetrías y la decisión 33/07 crea un nuevo Grupo
de Alto Nivel para formular una propuesta. Por otra
parte, la decisión 27/07 establece un mecanismo más
ágil para la eliminación de barreras no arancelarias
en el comercio intraregional. Estas acciones se
materializaron en la propuesta de un Fondo
Estructural de Convergencia del Mercosur (FOCEM). El
mismo se creó en el 2006 con aportes de los cuatro
países, en diez años alcanzará $100 millones. Las
contribuciones y los beneficios que obtienen los
países de este fondo se determinan en función de su
tamaño. Brasil contribuye con un 70% de los fondos,
Argentina con un 27%, Uruguay con un 2% y Paraguay
con un 1%. En contraste, Paraguay recibiría un 48%
de los recursos, Uruguay un 32% mientras que los
socios mayores captarían un 10% cada uno.
Al
cierre de este trabajo las negociaciones parecían
estancadas. Los intereses de Paraguay y Uruguay son
diferentes: mientras que Paraguay reclama que se
respeten los pilares del plan de superación de
asimetrías y que se amplíe el FOCEM, Uruguay pide
disciplinas en materia de políticas de incentivos y
flexibilidad para negociar con terceros. En
definitiva, las posiciones de Paraguay en la mesa de
negociación han apuntado a promover políticas que
atiendan las asimetrías estructurales mientras que
las posiciones de Uruguay se orientan a un plan de
reducción de asimetrías regulatorias o de política.
En
conclusión, el tratamiento de las asimetrías es un
elemento crucial para que la Integración Regional
contribuya de manera efectiva a generar beneficios
sostenidos en el tiempo para la región y sus países
miembros.
Integración incompleta y asimetrías en el Mercosur
La
disponibilidad de energía en los países del Cono Sur
muestra el pasaje progresivo -aunque inacabado-de
disponibilidad nacional a la cooperación continental
de recursos energéticos. Las obras nacionales a tal
fin fueron el resultado de políticas públicas,
generalmente aplicadas por compañías estatales, que
dieron una determinada “arquitectura nacional” a las
mismas.
Las
interconexiones posteriores, estuvieron más
orientadas por proyectos privados que por la
preocupación de dotar al Cono Sur de un mercado
energético unificado. La integración energética es
luego en cierta forma el producto, por defecto, de
una serie de iniciativas no coordinadas, sin por
ello dejar de ser una cuestión central para los
Estados.
En el
caso de Argentina, desde 1950, profundizó la
explotación petróleo y gas natural (proyecto
iniciado en décadas anteriores) construyendo
gasoductos para conectar la región del Golfo de San
Jorge (1949) y de Neuquén (1953) con Buenos Aires.
Años más tarde se ejecutó el trazado del gasoducto
San Martín desde Tierra del Fuego (1978). Este
modelo territorial lleva a concentrar en el Gran
Buenos Aires, las principales actividades de
transformación de hidrocarburos, con las refinerías
de Buenos Aires y de Ensenada, estando ésta asociada
a un polo petroquímico. Otras refinerías más
pequeñas fueron instaladas cerca de los yacimientos,
cuando desde ellos era difícil transportar el
petróleo –Luján de Cuyo (Mendoza) y Campo Durán
(Salta)-y otros polos petroquímicos han sido creados
cerca de otros centros de consumo portuarios –es el
caso de Rosario y Bahía Blanca.
En un
segundo momento, se apoyó el desarrollo de la
hidroeléctrico, por razones técnicas y
geoestratégicas, en periferias y espacios
fronterizos: una serie de grandes represas, sobre el
río Limay, al pie de la Cordillera en Neuquén; la
represa binacional Salto Grande, sobre el río
Uruguay y la represa binacional de Yaciretá, sobre
el Paraguay, con la instalación de líneas de alta
tensión convergentes en Buenos Aires. En esta
lógica, los recursos energéticos eran
preferentemente conducidos a Buenos Aires y al
litoral industrial del Río de la Plata, pero
paralelamente, la compañía estatal Yacimientos
Petrolíferos Fiscales (YP F) vendía sus combustibles
a un mismo precio a lo largo de todo el territorio.
(Honty 2002)
A partir
de la década de los 90, con la liberalización de los
mercados, y en consecuencia la privatización de los
servicios energéticos a cargo de capitales
extranjeros, introdujo modificaciones en la
explotación y comercialización de los recursos
energéticos, descuidando en parte el abastecimiento
interno. Se ejemplifica lo expresado con el servicio
del sistema eléctrico interconectado que cubría las
regiones centrales del país, mientras que la
Patagonia, a pesar de ser productora de energía,
recién fue parcialmente conectada en marzo 2006,
cuando el servicio se amplió a Choele Choel, en la
provincia de Río Negro. La Patagonia austral
permanece aún aislada, dependiendo de las
capacidades locales de generación de energía
eléctrica.
Carente
de nuevas líneas, el sistema funciona hoy al límite
de su capacidad. Aún en las regiones aisladas, la
sobrecarga de las instalaciones hacen correr
permanentemente riesgos de ruptura en el
aprovisionamiento, tanto en los espacios rurales que
no son prioritarios en caso de incidente técnico,
como en el Gran Buenos Aires donde la red de
distribución tiene cierta antigüedad y escaso
mantenimiento. (Honty 2002).
En
Brasil, por su parte, el petróleo fue descubierto a
comienzos de los años cincuenta, en el Estado de
Bahía donde alimenta un programa de
industrialización, con la creación del polo
petroquímico de Camaçari, respondiendo a una
preocupación explícita de desarrollo del Nordeste.
Una terminal marítima de importación fue construida
entre Santos y Río de Janeiro, en São Sebastião.
Sirve al polo petroquímico de Cubatão y más
ampliamente los grandes conjuntos urbanos e
industriales del Sudeste. Dicho de otro modo, el
desarrollo energético de Brasil toma en cuenta, al
menos parcialmente, lo que entonces fue identificado
como el principal problema nacional, a saber el
“retraso” del Nordeste, pero refuerza igualmente el
centro metropolitano. (Théry y de Melo, 2008).
En los
años 1970, Brasil encaró la diversificación para
sostener su crecimiento económico y porque se
estimaba en no disponer de los suficientes recursos
de hidrocarburos. Dicha diversificación pasa por la
construcción de grandes represas, el desarrollo
nuclear y los planes de producción de etanol para
los automóviles. El primer programa goza del
formidable potencial hidroeléctrico, aún hoy sub-utilizado.
Las mayores realizaciones han sido hechas sobre las
márgenes del territorio: represa gigante de Itaipú
en la frontera con Paraguay como así también las
represas de Tucurui I y II sobre el Araguaia en
Maranhão, que alimentan una planta de aluminio.
Otras grandes represas fueron realizadas sobre el
São Francisco, en los estados de Bahía, Sergipe y
Alagoas así como también en la región central, en
los Estados de São Paulo, Goias y Paraná que son
aquéllos donde el potencial hidroeléctrico ha sido
más aprovechado.
Estas
políticas combinan pues la utilización de los
mejores sitios con el equipamiento de los ríos más
próximos a las regiones de consumo. Toda la parte
este del territorio, desde la costa hasta el eje
Belem-Brasilia está cubierta por las interconexiones
eléctricas que unen los sub-sistemas del sudeste,
del centro, del noreste y del bajo Amazonas (Théry y
de Melo, 2008).
Así, el
desarrollo energético brasileño puede apuntar al
autoabastecimiento, principalmente gracias al
equipamiento de la región central de Río de Janeiro-São
Paulo, a la vez consumidora y productora de energía,
y esto tanto más cierto a partir de los importantes
descubrimientos petrolíferos y gasíferos que
tuvieron lugar recientemente en las costas de Río de
Janeiro y de Santos. Además Brasil dispone de una
central nuclear con dos reactores en Angra dos Reis,
en el límite de los Estados de Río de Janeiro y de
Sao Paulo, en cuya concreción intervino la
cooperación alemana. El programa inicial comprendía
ocho centrales, pero no fue continuado.
Con
respecto a Paraguay, junto con Uruguay son los
socios menores en este mercado energético regional y
tienen algunas cosas en común. Ambos mantienen aun
las grandes empresas energéticas en manos del
Estado, a la vez que carecen de recursos fósiles y
por lo tanto importan el 100 % del petróleo que
consumen. La gran diferencia de Paraguay, no solo
respecto a Uruguay, sino al resto del mundo, es su
capacidad de generación eléctrica: produce 10 veces
más electricidad de los que consume. Esto es el
resultado de compartir con Brasil la represa más
grande del mundo, Itaipu, con una potencia instalada
de 12.700 MW. Complementariamente, también pose la
mitad de la segunda represa más grande de
Sudamérica, Yaciretá, compartida con Argentina, con
una potencia instalada de 2700 MW. Sin embargo es
uno de los países con menos cobertura eléctrica:
apenas la mitad de la población paraguaya tiene
acceso a la electricidad. Pese al lento crecimiento
de la economía, el consumo de energía eléctrica en
este país se ha duplicado en la última década.
(Ministerio de Industria y Comercio del Paraguay;
2007).
Por su
parte, Uruguay es el país de menor consumo
energético del Mercosur, aun que también es el de
menor extensión geográfica y población. Más del 60 %
de la energía consumida proviene del petróleo,
totalmente importado. La quinta parte de su emergía
proviene de la electricidad, la cual es en un 90%
hidroeléctrica. Es el país más electrificado de la
región (95% de cobertura), y está comenzando a
importar gas natural argentino a través de un
gasoducto cercano a la ciudad de Paysandú, mientras
se construya otro que llegará a Montevideo. El
transporte consume un 37% del total de la oferta de
energía y su participación ha sido creciente en los
últimos años, particularmente en el sector
automotor. El crecimiento demográfico es del 0,6 %
anual promedio, y el de los automóviles particulares
del 4% anual (MIEM, 2000)
Con
respecto a los miembros asociados del Mercosur, la
situación de Chile es más simple que la de Brasil o
la de Argentina, debido al tamaño menor del mercado,
aunque el la forma longitudinal del país introduce
cierta dificultad para el transporte de energía.
El
grueso de la energía es importado, principalmente en
forma de combustibles líquidos y de petróleo crudo
que llegan por vía marítima y por oleoductos. Estos
recursos alimentan la región central, de Santiago a
Puerto Montt, donde se encuentran las principales
refinerías de Concón (Valparaíso) y de Concepción,
las centrales térmicas y las principales represas.
La región central es servida por el sistema
eléctrico interconectado con la Argentina. Mientras
tanto, el Norte del país y el extremo Sur (regiones
de Aysén y de Magallanes) disponen de sistemas
autónomos de aprovisionamiento gasífero y eléctrico,
también conectado al mencionado país.
En este
país asociado al Bloque, las redes energéticas
nacionales desarrolladas en la segunda mitad del
siglo XX, han sido completadas con conexiones
internacionales, primero, eléctricas y luego
gasíferas. Las primeras fueron estimuladas por la
realización de represas binacionales que
comprometían intercambios de electricidad entre los
países socios. Ellas estuvieron justificadas por la
posibilidad de explotar mejor el potencial
existente. Se trató de realizaciones complejas y
costosas, puesto que las normas de transporte
eléctrico no están unificadas. Las conexiones
gasíferas comenzaron a ejecutarse desde 1970, en
primer término articulando Bolivia-Argentina.
En los
años noventa, gasoductos transnacionales conectaron
Argentina y Chile en diferentes sectores de su larga
frontera: al Norte se alimentan regiones mineras
desde Salta; la gran región urbana de Santiago es
abastecida desde Mendoza y Neuquén y finalmente, en
la Patagonia austral se aprovisiona una planta de
metanol en las proximidades de Punta Arenas (Carrizo
y Velut, 2007).
Otro
país asociado, Bolivia, ha realizado la obra de
mayor envergadura en el trazado de un gasoducto como
lo es el que llega a São Paulo, contando con una
longitud aproximada de 3.000 km. Esta obra ha
contado con el aval de los Estados y fueron apoyadas
por empresas privadas que veían en ellas el medio de
agregar valor a su producción de gas. Así mismo esta
situación, daría lugar a diferentes conflictos
ambientales con organizaciones internacionales, y
también locales tanto más cuando las regiones
atravesadas frecuentemente no fueron servidas por el
nuevo gasoducto.
La
situación descripta da lugar a inferir que la
unificación del mercado del gas se produciría en el
Mercosur ampliado, ubicando sucesivamente Argentina
y Bolivia en posición de proveedores regionales.
A su
vez, numerosos proyectos han circulado para
transformar las conexiones existentes en parte de
una verdadera red o anillo energético capaz de
garantizar mayor flexibilidad en el
aprovisionamiento. El último de esos grandes
proyectos, y el más mediatizado, es el gasoducto del
Sur de unos 8.000 Km., propuesto por el presidente
venezolano Chávez para servir a Argentina y Brasil
desde la Amazonia. Esta iniciativa estaría
justificada por la abundancia de gas venezolano y
por un discurso de integración continental al que
responde la entrada de Venezuela en el Mercosur.
Ella aduce igualmente, la voluntad manifiesta del
presidente Chávez, de hacer sentir el poder
continental de Venezuela, en su rol de proveedor de
energía.
En el
presente, dentro del proceso de integración, el
sector energético del Mercosur, debido a la
progresiva demanda (en los últimos 10 años se ha
mantenido un ritmo de crecimiento de energía en el
Bloque que oscila entre el 4% y el 7% anual),
necesita avanzar en la interconexión gasífera y
eléctrica a través de redes de gasoductos y de
líneas de alta tensión que atraviesen todo el Bloque
como una búsqueda de solución de las marcadas
asimetrías que presentan al respecto los países del
Mercosur tal como se ha descripto.
Hay que
recordar que, el consumo total de energía en el
Mercosur, es de más de 300 Mtep anuales, más de la
mitad del consumo de toda América Latina y menos del
3% del consumo mundial. A igual que al resto del
planeta, la fuente de mayor peso es el petróleo que
representa el 43% del consumo total de energía. Sin
embargo, la producción propia de Petróleo no llega a
abastecer las necesidades energéticas del Mercosur y
apenas alcanza al 22% de la producción de la Región.
En cambio es muy abundante la producción de energía
eléctrica, representando el 57% de toda la
generación eléctrica de América Latina.
A
comienzos de este siglo XXI, y en el contexto actual
de explotación y comercialización de fuentes
energéticas en América Latina, los precios costosos
para los miembros del Bloque son fuente de
conflictos y ponen en cuestión las bases de la
integración, cuya superación sería el avance en
proyectos existentes con que cuenta el Mercosur. La
concreción de los mismos o no, puede ser un
argumento fuerte de acercamiento y una cuestión
central en los conflictos de las naciones que buscan
preservar intereses opuestos, pero con la intención
efectiva de superar las asimetrías.
Conclusión
La
Integración Regional ha fortalecido las ventajas
comparativas de los países abundantes en recursos
naturales (Argentina, pero principalmente Paraguay y
Uruguay), reflejadas en una estructura productiva
industrial y exportadora basada en la explotación de
recursos energéticos; mientras que por otro lado ha
favorecido a las fuerzas de aglomeración de otras
industrias con mayor contenido tecnológico e
intensivas en mano de obra calificada en torno a
Brasil. En el Mercosur, las regiones más ricas no
son las más grandes ni los países mayores son los
más ricos.
En los
primeros años el proceso de integración avanzó con
éxito. Las asimetrías no constituyeron un obstáculo
porque los países postergaron la apertura de
mercados y la adopción del Arancel Externo Común en
los productos sensibles y porque la coyuntura
económica facilitó los procesos de ajuste. Sin
embargo a fines de los noventa, bajo condiciones
macroeconómicas menos favorables, el proceso
comienza a estancarse, no cumpliendo con los
compromisos asumidos y no se registraron avances
hacia la conformación de una Unión Aduanera. Se
multiplicaron las medidas unilaterales para proteger
los mercados domésticos y negociar con terceros
países, profundizándose las asimetrías existentes,
más que buscando instancias superadoras a las
mismas.
Una de
las alternativas que puede contribuir a
contrarrestar la situación planteada, es el avance
en la cooperación y coordinación de infraestructura
e inversiones en la explotación de los diversos
recursos energéticos en términos de la Integración
Regional, mediante la aplicación de instrumentos
políticos creados a tal efecto por el propio
Mercosur, como respuesta a las asimetrías políticas
para equilibrar a las estructurales, dado el
carácter inmodificable de las mismas.
Para que
estas y otras posibles iniciativas de cooperación
sean llevadas adelante, es necesaria una voluntad
política conjunta expresada al máximo nivel en cada
país, tal que permitan efectivamente poder
aprovechar las potenciales ventajas de la
complementación, lo cual, creemos, ayudará a elevar
la competitividad y a potenciar las capacidades
productivas de los países del Mercosur en el sector
energético. Sin embargo, las limitaciones para
formular políticas de competencia regionales
constituye un obstáculo serio al avance del proceso
de integración. Otro componente fundamental para
aportar soluciones a la sustentabilidad de la
integración energética, es la participación
ciudadana, la profundización democrática y la
participación en cada uno de los ámbitos de toma de
decisiones sobre los designios del desarrollo.
Para
concluir, y con la intención de que el Mercosur
logre una integración fundamentalmente desde lo
energético como se ha planteado en esta exposición,
hay que decir que al presente el escenario
energético del Bloque no ha podido construir un
modelo de desarrollo sustentable y de esta manera
promover la superación de las asimetrías en esta
temática.
Autores: Hugo Ignacio Pizarro/
Doctorado en Ciencias Políticas – Centros de
Estudios Avanzados Universidad Nacional de
Córdoba
Pizarro_hugo@hotmail.com
Renee Isabel Mengo/
Escuela de Ciencias de la Información -Universidad
Nacional de Córdoba
Hr-01@sinectis.com.ar
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