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El republicanismo
y los poderes fácticos
por el
profesor Víctor Rodríguez Otheguy
vro1789@gmail.com
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En la
construcción de la teoría democrática, las diversas
tipologías ideológicas han contribuido en mayor o
menor medida a su desarrollo. Problemas como la
representatividad de los partidos, la legitimidad de
las instituciones y de los gobiernos y gobernantes,
así como la capacidad de influencia de los llamados
intereses organizados –definidos en la teoría de las
ciencias sociales de diversa forma-y de los
eventuales límites a sus apetitos particularistas o
banderizos, nos sitúan en uno de los nudos centrales
de las democracias contemporáneas.
 Desde
la lente teórica del republicanismo, este trabajo
aborda a lo largo de seis capítulos el modus
operandi de los diversos intereses particularistas y
los límites institucionales que una democracia
republicana debe consagrar, a efectos de
salvaguardar el bien común. Para ello, en primer
término, se establece la conceptualización teórica
de los intereses organizados, concluyendo en la
denominación genérica de grupos de interés o poderes
fácticos, para luego plantear las “pre condiciones”
o “compromisos” que tendría que tener “el escenario
republicano” ideal. Se analiza asimismo, una
“ingeniería institucional”, tanto desde la
perspectiva teórica y de los consiguientes arreglos
institucionales, como de las propuestas prácticas
destinadas a poner coto a los intereses de grupo,
para evitar la “captura” o “colonización” el Estado.
Todo
ello, sin embargo, afirmado en una “amplia
civilidad” o cultivo de la “virtud cívica” de
ciudadanos concientes y comprometidos con su
comunidad, capaces de generar los “anticuerpos” que
permitan “el control” y el “autogobierno” de las
sociedades.
Abordando a su vez, a modo de ejercicio dialéctico,
el análisis en términos de teoría comparada,
el contraste entre la visión del republicanismo
con dos de las cosmovisiones más influyentes en la
conformación de la identidad política
latinoamericana: el pluralismo y el populismo.
Las
democracias contemporáneas afrontan algunos dilemas
cruciales entre los que destacan, el acceso de
los ciudadanos a la política y la participación, el
control a los desbordes de poder, el problema de la
representatividad de los partidos y dirigentes
políticos, y el rol de los poderes fácticos o grupos
de interés respecto a su vínculo con las
instituciones. Este último asunto lleva la
reflexión a su vez, a quizás uno de los nudos
centrales de la teoría democrática actual, esto es,
¿qué representan quienes gobiernan?, ¿qué vínculo
tienen con los intereses organizados? ¿la
representación de ideas es imposible ante la
prevalencia de estos intereses?
Este
trabajo intenta dar respuesta desde la perspectiva
del republicanismo a algunas de estas interrogantes.
En este sentido, concebir a la libertad como “no
dominación” o como la ausencia de “interferencia
arbitraria” de personas o grupos, le permite a las
sociedades la búsqueda del “bien común” o “bien
público”, al tiempo que se transforma en un ideal de
relacionamiento y de diseño institucional.
El
trabajo analiza cómo una democracia republicana y el
republicanismo como teoría debe interpretar el bien
común, alejando las preferencias de los intereses
particularistas o “banderizos” de las decisiones
públicas. Su contribución a la ciencia política y en
particular a la teoría republicana, como parte de la
teoría democrática, es, en primer término,
identificar el problema filosófico y político del
relacionamiento de los intereses organizados no
sometidos a escrutinio, con las instituciones
democráticas, estableciendo la combinación académica
entre la teoría de grupos y la republicana, hasta
ahora no abordada desde este ángulo.
En
segundo lugar, analizar desde la lente teórica del
republicanismo las fronteras vinculares de los
poderes fácticos o grupos de interés con las
instituciones y la búsqueda del bien común,
destacándose en esta área la reivindicación del
laicismo –idea incomprensiblemente dejada de lado
por buena parte de la teoría republicana actual-y el
Estado laico, como la mejor representación de la
sensibilidad republicana en cuanto a su vocación
inclusiva y tolerante, para, finalmente y como
tercer contribución, presentar los rasgos modélicos
de una institucionalidad republicana que quede a
resguardo de los intereses particularistas.
En las
páginas que siguen de este estudio se abordan los
siguientes asuntos: en el capítulo II, “genealogía
de los poderes fácticos o grupos de interés”, se los
define teóricamente; el capítulo III –“el escenario
republicano”-analiza las “precondiciones” (Pettit,
1999) o “compromisos” (Sunstein, 2004) necesarios en
una democracia republicana y cómo debe ser el
vínculo con los intereses organizados. El capítulo
V, titulado “la ingeniería institucional”, aborda el
tema de las características teóricas de los diseños
y arreglos institucionales en clave republicana,
dedicando un tramo a la diferenciación con el modelo
pluralista, para finalmente realizar “propuestas
republicanas” destinadas a combatir los conflictos
de intereses o la “colonización” del Estado. El
final del trabajo, es el capítulo VI, en el que
planteo las “conclusiones” generales. Asimismo, a lo
largo de todo el trabajo, se analiza en términos
comparativos el enfoque republicano en relación a
los modelos pluralista y del populismo.
Genealogía de los poderes fácticos o grupos de
interés
Las
ciencias sociales y en particular la Ciencia
Política han abordado el estudio de los grupos
profusamente, tanto en relación a sus dinámicas
internas, como en su capacidad de incidir en los
procesos sociales y políticos, y en la toma de
decisiones en el área de las políticas públicas.
Desde campos teóricos politológicos tan disímiles
como el pluralismo y el corporativismo, se han
diseñado modelos de participación de los diversos
intereses en las democracias contemporáneas. También
se han hecho desde el espacio fronterizo de la
Ciencia Política y la Sociología, no existiendo
consenso respecto a la categorización y definición
de los mismos.
Tienen
por ende distintas denominaciones, dependiendo no
sólo de su carácter, estructura y modalidades de
actuación, sino del entramado cultural de la
sociedad en la que se desarrollan. Estos intereses
particularistas reciben así el nombre de grupos de
interés, poderes fácticos, grupos de presión,
lobbies, etc., sufriendo en algunos casos, procesos
de mutación.
En la
actualidad, existen dos categorizaciones que pueden
presentarse como sinónimos, tales los casos de los
grupos de interés y los poderes fácticos, El primer
concepto nace a comienzos del s. XX, teniendo auge
su teoría a mediados del mismo, y es reflejo
fundamentalmente de la sociedad norteamericana, que
desde sus orígenes tuvo un fuerte carácter
asociacionista. En cambio, el término poderes
fácticos surge en España a comienzos de la centuria
anterior –aunque tiene su auge en los años de la
guerra civil, siendo utilizado desde el bando
republicano-(Cavero, 1990) y se traslada a la teoría
y la política contingente de América Latina.
Inicialmente remitía a sólo tres centros de poder:
el ejército, la Iglesia Católica y los empresarios6,
-emparentándose conceptualmente al establishment, o
sistema establecido de privilegios, correspondiente
al mundo norteamericano y anglosajón, aunque también
extendido al lenguaje político latinoamericano-pero
la teoría actual lo plantea en términos más
abarcativos (PNUD, 2004, pp. 160 a 170), incluyendo
además, a los medios de comunicación masiva, a los
grupos de presión (sindicatos, ambientalistas,
feministas, entre otros), al capital transnacional,
a los organismos multilaterales de crédito, a las
agencias calificadoras de riesgo, a los propios
Estados en relación a otro, y a los poderes ilegales
y crimen organizado, como el narcotráfico, el
contrabando, la venta ilegal de armas y de personas.
Algunos
de ellos pugnan por influir en la toma de
decisiones, pero no tienen por vocación el asalto
del poder, como es el caso de los grupos de presión,
manifestando sus preferencias explícitamente, de
manera pública, pues su objetivo es generar opinión
pública favorable (Duverger, s/f; Ferrando Badía,
1977; Moulis López-Rodó, 1998), mientras que otros,
suelen practicar el lobby7 como método. Otros, y no
sólo los poderes ilegales, suelen actuar en las
sombras (Hertz, 2002)8, constituyéndose en
verdaderos “poderes invisibles y ocultos”,
obstaculizadores de los procesos democráticos, por
lo que requieren “control ciudadano” (Bobbio-Viroli,
2002, p. 105) y arreglos institucionales que
contribuyan al “fortalecimiento de la democracia”
(PNUD, 2004, pp. 170 a 177; y en general, la teoría
republicana actual, como veremos más adelante).
El
escenario en el que los poderes fácticos o grupos de
interés ganan espacios preferenciales es, o bien en
el modelo pluralista (Dahl, Who governs?, 1961), o
en el de democracias frágiles o en “coyunturas
críticas” (Collier – Collier, 1991), cuyo sistema de
partidos es escasamente institucionalizado. “Allí,
(...) una multitud de actores compite por la
influencia y el poder, a menudo empleando métodos no
democráticos” (Mainwaring-Scully, s/d, p. 19),
cobijados en modelos de gobierno populistas.
En lo
que sigue, pretendo demostrar como el republicanismo
se presenta como una alternativa “plausible”, capaz
de encontrar los canales del “bien común” o “bien
público”, sin acallar por ello los intereses
particulares legítimos en las democracias
contemporáneas, siempre que ellos se manifiesten
lealmente, y aceptando las reglas de juego y el
marco institucional consensuado por todos, pero
pasible de modificación o sometido a escrutinio.
La
libertad republicana y el “bien común”
Desde
que Benjamin Constant (1988) publicara en 1819 De la
liberté des anciens comparée `a celle des modernes,
conceptualización que Isaiah Berlin (1958) retomara
en la categorización de libertad positiva y
negativa, entendiendo a la primera como autogobierno
y a la segunda como la no interferencia,
fundamentalmente del Estado, ante los individuos, se
impuso este criterio como la única posibilidad
interpretativa. Sin embargo, desde los años ’70
hasta el presente, una pléyade de autores
autodenominados como republicanos, han rescatado del
olvido la tradición republicana, nacida –en cuanto a
cuerpo teórico-en los escritos de Aristóteles en la
Grecia clásica y en la república romana agonizante
en los tiempos de Cicerón, para resurgir en el
renacimiento italiano y en los siglos XVII y XVIII.
Bajo el
prisma del republicanismo, la libertad debe ser
entendida como “no dominación”, esto es, que una
persona o un grupo gozan el estatuto de no ser
dominados, ya fuera por otra persona o grupo, o por
el Estado mismo, esto es, que no se ejerce “poder”
sobre ellos. Puede haber, sin embargo interferencia,
supongamos del Estado, si se tratare de salvaguardar
intereses y preferencias de grupos o personas en
inferioridad de condiciones o que sufren la
“interferencia arbitraria” de los “poderosos”,
quienes a su “arbitrium” toman decisiones que
afectan a los dominados (Pettit, 1999, p. 81).
Hay
dominación cuando se impone el carácter “banderizo o
faccional” (Pettit, 1999 p. 83), es decir que un
grupo de interés ha “capturado” o “colonizado” el
Estado (Cárdenas Gracia, 2006), imponiendo sus
intereses y preferencias, eliminando las de otros, a
la vez que toda posibilidad de consecución del “bien
común” o “bien público”.
Así
entendida la libertad, la teoría republicana desde
sus orígenes plantea la búsqueda del “bien común”
como el camino más “justo” (Aristóteles, 2005, p.
140) o “recto”, el que la vez no tendría que ser
difícil de alcanzar, en la medida que está en “la
naturaleza humana” (Cicerón, 2006, p. 204)
El
llamado “republicanismo clásico” entiende al “bien
común” como el espacio de acuerdo entre los
integrantes de un colectivo, en el que éstos dejan
de lado sus preferencias –al punto de desdibujarse
todo particularismo-, en aras de objetivos
superiores, como preservar la libertad, defender la
patria, etc., y evitar que los intereses
“faccionales” tomaran el poder por asalto. República
en su etimología (res-pública) es “la cosa pública”,
el espacio de todos.
El
republicanismo actual considera la búsqueda del
“bien común” como un ágora en la que se escuchan
todas las voces, por lo que la democracia
republicana es considerada como un “modelo más de
disputa o de disenso que de consenso”, (Pettit,
1999, p. 242). Lo que importa entonces, es que las
reglas de juego sean claras y que haya “un consenso
de grado superior acerca de los procedimientos” (Pettit,
ob. cit. p. 83). Entonces, “la búsqueda de lo común
se reduce a un esfuerzo por alcanzar justificaciones
y motivaciones autoritativas, susceptibles de
sustentar una decisión legítima o de efectiva fuerza
vinculante, lo cual supone escuchar las razones
ajenas, contrastar pruebas y argumentos, atender a
la variedad de situaciones, más que apelar a
comunalismos o a identidades compartidas
asimiladoras o neutralizadoras de las diferencias.
Al fin y
al cabo, la unidad, la convergencia o lo común bien
pueden ocultar discriminaciones, disfrazar
inequidades o situaciones de dominación.” (Gallardo,
2005, p. 80)
El bien
común no debe ser la imposición de una mayoría
determinada. Los “mayoritarismos sin restricciones”,
pueden “entrañar la dominación (…) sobre grupos
minoritarios”, pues arrastran una genética faccional,
llevándonos por el atajo peligroso del populismo (Pettit,
ob. cit. p. 90), o lo que Tocqueville (1911)
denominó como “tiranía de las mayorías”. Al
respecto, Pettit (ob. cit., p. 239) dice que “la ley
es buena, más por garantizar la no dominación, que
por surgir de una mayoría”.
El
escenario republicano
Ante el
“pluralismo” y su parentesco con el liberalismo
conservador, las concepciones comunitaristas y el
populismo, surge el republicanismo como una
alternativa plausible, capaz de forjar sociedades en
las que sea posible hablar de “autogobierno”, de
control de los poderes faccionales o de hecho, y
asegurar condiciones para “la buena vida”, en las
que todos los ciudadanos puedan hacer oír sus voces
y puedan gozar en igualdad de oportunidades, de los
beneficios de la vida en común. En esta espaciosa
ágora que es una república incluyente y deliberante,
los ciudadanos se sienten parte del quehacer
colectivo, sin perder por ello su individualidad,
así como la de los grupos de que forman parte.
El
escenario republicano ideal necesita algunas
condiciones o “compromisos” al decir de Susnstein
(2004, p. 149) para su buen desarrollo. Pettit (ob.
cit. p. 244) habla de “precondiciones” para
“disputar” el poder. Compartiendo en general, los
enfoques, sin embargo, me permito realizar la
siguiente clasificación de condiciones necesarias
para generar ese espacio: igualdad de oportunidades,
deliberación, universalismo y bien común: el acuerdo
como ideal regulativo, laicismo y Estado laico, la
ciudadanía: virtud cívica y responsabilidad
política.
La
igualdad de oportunidades
A mi
juicio, la igualdad republicana debe entenderse como
un requisito previo a la idea de libertad.
Precisamente, para que no haya “dominación” y la
libertad no sea un mero enunciado, de manera tal que
todos puedan participar de los procesos políticos
sin impedimentos de tipo social, deben asegurarse a
todos los integrantes de una comunidad las mismas
posibilidades de acceso a la política, pero también
a los bienes económicos y culturales. Si así no se
considerara y solamente se aspirara a la igualdad
política, seguramente la mayor parte de los
ciudadanos sufrirían la marginación de los procesos
políticos, dadas las urgencias que en los otros
campos los abruman.
El libre
acceso a la información de los asuntos públicos por
parte de todos los ciudadanos, o la participación en
los comicios electorales en igualdad de condiciones
para todos los partidos políticos, ya sea que
hablemos de la financiación de las campañas o del
acceso a los medios masivos de comunicación, son
también una preocupación de la teoría republicana
actual (Sunstein, ob. cit., 155-157; Pettit, ob. cit.,
253).
Por otra
parte, Pettit (ob. cit., p. 249) sostiene que a la
hora de “disputar” el poder – esto es, la
posibilidad de controvertir las decisiones
estatales, sean ellas de los gobiernos nacional,
local, legislativas, o judiciales-, el
republicanismo ampara a todas las voces. Tiene que
darse la posibilidad verosímil de que un grupo
afectado negativamente por una política determinada,
pueda alzar su voz, presentar sus peticiones y
eventualmente, cambiar la misma.
Un
sistema político que no consagra siquiera la
igualdad política, esto es, que permite que existan
voces privilegiadas –tal el caso de la democracia
“pluralista”, o del “populismo”, en la medida que
sólo los grupos fuertes pueden manifestar claramente
sus preferencias e intereses, quedando marginados
los más débiles e incluso los “ciudadanos de a
pie”-perpetúa como dogma inmutable la “interferencia
arbitraria” y la “dominación”.
La
deliberación
El
debate es consustancial a la cultura y práctica
republicana. Supone en primer término, que exista la
posibilidad para que la participación en el debate
incluya a la mayor cantidad posible de ciudadanos.
En segundo lugar, que los participantes (personas o
grupos) tomen distancia de sus preferencias y deseos
y estén dispuestos a escuchar razones y argumentos,
para alcanzar soluciones lo más consensuadas
posible. Estos procedimientos “dialogales” no sólo
le dan legitimidad a las decisiones, sino
permanencia, pues son el resultado de un arduo
proceso de intercambio racional entre los actores,
todos ellos partícipes en igualdad de condiciones.18
Sin embargo, la búsqueda de consensos no debe ser el
norte de la deliberación republicana, sino como dice
Gallardo (2005, p. 79), citando a Gauss (1997), la
preocupación debe centrarse en “la
administración o la resolución productiva de los
disensos”.
Skinner
(Pettit, 1999, p. 247) sostiene que la deliberación
debe darse bajo los cánones de la “razón dialógica”,
mediante la cual los interlocutores, en un clima de
empatía mutua, aceptan razones y argumentos, de
todos los participantes. Impera la máxima
renacentista “aude alteram partem” (“escucha siempre
a la otra parte”), pues el objetivo es encontrar
entendimientos y el “bien común”.
El
debate en clave republicana supone en primera
instancia, el común reconocimiento –sin exclusiones
ni favoritismos-de todas las consideraciones, para
luego analizar la naturaleza y el alcance de las
mismas. Luego de este ejercicio dialéctico, los
participantes “forman” sus preferencias, aunque
siempre deben estar dispuestos a modificarlas. Esta
lógica asegura disminuir al mínimo la influencia y
el lobby de los grupos de interés o los poderes
fácticos, cuando a los legisladores por ejemplo, los
anima esta impronta republicana. El representante
debe distanciarse de las consideraciones y
preferencias de sus propios electores, para alcanzar
soluciones que atiendan el “bien común”, sin que por
ello se pulvericen las estructuras partidarias.
Ningún
área de las decisiones públicas debe escapar al
arbitrio y escrutinio de los ciudadanos. Pettit
(1999, pp. 255-256-257) sostiene que en algunos
campos estratégicos como la monetaria o en la
legislación en materia penal, el Estado debe
reservar la implementación de políticas para los
“expertos”, pues son áreas muy sensibles que no
pueden quedar a merced de la críticas oportunistas
de los demagogos de turno. Estas conclusiones no
parecen emitidas por un republicano. El
republicanismo siempre se opuso al asalto del poder
por los “expertos”, desde Aristóteles en adelante.
Esta
suerte de “neoplatonismo” de gobierno de los
“sabios”, supone el peligro de que éstos puedan ser
presa fácil de los poderes fácticos. Su autonomía
extrema puede llevar implícita la encerrona de la
dominación de intereses “banderizos”. Concuerdo que
quizás algún área puede manejarse con la reserva
natural del secreto que garantiza el bien común,
como por ejemplo en asuntos de seguridad pública o
ante la insurgencia de grupos antisistema, en
defensa exterior, en la lucha contra poderes
ilegales y crimen organizado, y por cierto, en
algunas áreas de la economía. La reserva es sinónimo
de garantías para todos los ciudadanos y obviamente,
para que los intereses espúrios no tomen por asalto
al Estado, pero no debe ser un dogma, porque una vez
resuelto el problema, aún esos asuntos delicados,
deben ser sometidos al escrutinio ciudadano. La
democracia republicana combatirá mejor la demagogia
en la medida que sea más transparente en sus
decisiones y cultive la virtud cívica a través de la
educación tanto formal como informal y no a través
del secretismo.
El
republicanismo se opondrá asimismo a las
negociaciones o pactos entre los diversos grupos de
interés (Sunstein, ob. cit., pag. 151), pues ellos
encerrarán la consecución de intereses
particularistas. Los actores comparecen bajo este
formato con intereses e interpretaciones
predefinidas, realizan mutuas concesiones, pero
tienen preferencias ya dadas (Pettit, 1999, p. 245).
La negociación y no el debate es la arena ideal de
los poderes fácticos o grupos de interés, que pueden
ejercer a sus anchas su capacidad de “chantaje” y
practicar la política del “toma y daca”. Este
relacionamiento es típico del “pluralismo” y el
“liberalismo conservador” o “libertariano”, pero
también del “populismo”, modelo en el que las
negociaciones de los diversos intereses y el
gobierno se dan a puertas cerradas y bajo reglas de
juego impuestas desde las alturas gubernamentales (Weyland,
2001). Los ciudadanos poco o nada saben de los
asuntos que se tratan, y obviamente, no participan
de ningún proceso deliberativo, ni de la toma de
decisiones, ni de posteriores mecanismos de control
o monitoreo.
Universalismo y bien común. El acuerdo como ideal
regulativo
En la
teoría republicana el debate y el diálogo conducen a
la búsqueda del bien común, el que se encontrará
recién al final del proceso deliberativo. A ello
Sunstein (2004, p. 158) lo llama “compromiso con el
universalismo”, pues su naturaleza es la de incluir
todas las visiones posibles en el debate y alcanzar
soluciones válidas y satisfactorias de carácter
universal y no vinculadas a intereses “faccionales”
o “banderizos”. La consecuencia de un debate con
estas prerrogativas es el acuerdo consensuado que
tendrá alcance “regulativo”, y por lo tanto alejará
toda posibilidad de negociación y la lógica del
“toma y daca”, en la que siempre hay intereses
privilegiados y otros que son arbitrariamente
marginados, o porque tienen poco peso relativo o
escasa influencia, o porque –y esto es evidente en
los gobiernos populistas-como grupo de interés no
forma parte del “club de amigos” del gobernante, que
tiene la lógica del amigo-enemigo y bajo ese
paraguas, en el juego “suma cero” hay vencedores y
perdedores absolutos.
La
lógica del acuerdo republicano conlleva
necesariamente implícita la posibilidad de la
concesión y en el resultado final puede ser que
existan perdedores parciales, pero sin embargo hay
consenso en los procedimientos (Pettit, 1999, p.
83), es decir, que el grupo de interés perjudicado
acepta que las reglas de juego tienen la legitimidad
del bien común o bien público.
Laicismo
y Estado laico
Considero que la expresión escenográfica más acabada
de la democracia republicana, o para emplear los
términos de Pettit y Sunstein, la “pre condición” o
“compromiso” más representativo de ella, se
manifiesta en el Estado laico.
En él,
no hay intereses particularistas que sean oficiales
o representen de forma sesgada a una parte de la
sociedad. El Estado laico y el laicismo es la mejor
garantía para la no dominación y la consecución del
bien común o bien público. Permite la más amplia
tolerancia entre los integrantes de una sociedad, en
tanto el Estado y los funcionarios públicos no
pueden realizar ningún tipo de proselitismo,
propaganda, o tener algún tipo de favoritismo hacia
un interés “banderizo” en particular. Se debe
garantizar el estricto respeto a las minorías de
toda especie, permitiendo –en igualdad de
condiciones, sin que importe el tamaño de la
organización, o el grado de penetración o influencia
en la sociedad-las más amplias posibilidades de
expresión.
En la
antigüedad grecolatina las concepciones religiosas
estaban indisolublemente ligadas al Estado; no en el
sentido de “dominación”, sino como sinónimo de
“patria” y “bien común”. En el mundo pagano conviven
diversidad de dioses y cultos, que podríamos
denominar nacionales e incluso hasta regionales y
familiares; si un Estado domina a otro, los dioses
de éstos se imponen sobre los de aquellos, pero no
existe la posibilidad del no dios o ateísmo. Cuando
los gobernantes apelan a la protección de los dioses
o se encomiendan a ellos, están aludiendo a un
factor de unidad nacional, de bien común.
El
laicismo nace con la ilustración, siendo patrimonio
tanto de liberales como de republicanos. Locke y
Voltaire quizás sean las voces más notorias de los
primeros, mientras que en el republicanismo se
destacan Rousseau y Jefferson. Como ha dicho Peña
Ruiz (2006), el laicismo en sus orígenes remite a la
“libertad de conciencia”, en materia exclusivamente
religiosa, constituyéndose en una garantía clave y
definitoria del bien común.27 La revolución francesa
con sus declaraciones de derechos del hombre y del
ciudadano de 1789 y 179328, y la instauración del
Estado laico en EEUU, quizás puedan tomarse como
mojones fundacionales en la política práctica,
siendo las opiniones de Thomas Jefferson durante su
presidencia29 , o de Tocqueville, los argumentos
teóricos más contundentes.
En
América Latina, predominaron al respecto
concepciones más bien conservadoras, salvo la
excepción republicana expresada en la revolución
liderada por José Artigas (Gargarella, 1998, pp.
165-166), que en 1813 consagra la máxima laicista
que instituye la libertad de cultos.
La
teoría republicana actual, sobre todo esto es
evidente con los autores de la tradición anglosajona
y tributaria de la cultura del Commonwealth, no ha
reflexionado sobre lo importante que es el concepto
del Estado laico para el autogobierno y la
autodeterminación de las personas, así como en el
desarrollo de sociedades más tolerantes e integradas
socialmente –sin que las minorías sean atropelladas
en sus derechos-, quizás porque el factor religioso
tiene mucha influencia en esas sociedades y nunca
dieron el paso emancipador que los liberara de esas
“ataduras”,31 para emplear un término rawlsiano.
Muchas
de las democracias contemporáneas están bajo la
tutela de algún credo religioso, bien de las
iglesias protestantes, como es el caso de algunos
Estados europeos, o de la católica, que es el caso
de otros y de muchos países latinoamericanos, que
tienen vigentes en su derecho positivo los
“concordatos” con el Estado del Vaticano.
No cabe
dudas, que la mayor contribución tanto teórica y de
política práctica en la materia, la ha realizado
Francia, que consagró la definitiva separación entre
Estado e Iglesia Católica, y por lo tanto, la
instauración del Estado laico, en 1905, bajo la
inspiración de la alianza gubernamental entre
radicales (republicanos) y socialistas reformistas.
En América Latina, la vanguardia en la materia es de
Uruguay, que luego de un largo proceso de
secularización iniciado a mediados del siglo XIX con
el presidente Bernardo Berro, perteneciente al
Partido Blanco -aunque gobernó no apoyándose
exclusivamente en él-, culmina con la Constitución
de 1918, consagrándose finalmente el Estado laico,
con el liderazgo teórico y militante del batllismo,
fracción del partido Colorado, liderada por José
Batlle y Ordóñez, cuya inspiración teórica proviene
de la misma matriz ideológica que la de sus pares
franceses.
La
ciudadanía. Virtud cívica y responsabilidad política
La
teoría republicana ha sostenido desde siempre que la
república se construye no sólo con leyes, para
emplear el término de Rawls; “requiere una base de
civilidad generalizada” (Pettit, 1999, p. 318) o de
desarrollo de la “virtud cívica” de los ciudadanos.
Aristóteles entendía la “virtud cívica” como el
compromiso de los ciudadanos por contribuir para
alcanzar una “mejor ciudad” (Aristóteles, 2005, pp.
122-123), la que es definida como una “comunidad
para el buen vivir” (Aristóteles, ob. cit., p. 134).
El
“ciudadano virtuoso” tiene “mayor responsabilidad
política” (Aristóteles, ob. cit., p. 135), porque
entiende la participación como una obligación. Para
los griegos el compromiso con la polis, es un deber
consigo mismo. Skinner (2004, pp. 113-114) lo
plantea en términos dramáticos: “si deseamos
maximizar nuestra propia libertad individual,
debemos dejar de depositar nuestra confianza en los
príncipes, y en cambio hacernos cargo de la arena
pública nosotros mismos (…) a menos que pongamos
nuestros deberes por delante de nuestros derechos,
debemos esperar un cercenamiento de éstos últimos”
El
gobernante debe ser ejemplo respecto a sus
conciudadanos. Los cargos públicos no deben ser
tomados como una recompensa personal, sino como “un
deber cívico”, por lo tanto deben primar la
“moderación y el desinterés” (Cicerón, 2006, pp.
185-186), pues siempre lo debe mover el bien común.
Hay una relación de ida y vuelta entre gobernantes y
gobernados, pues los ciudadanos y la sociedad civil
incorporan a su cultura política, la idea de que
“las normas no serán substancialmente banderizas o
faccionales” (Pettit, ob. cit., p. 318).
Los
ciudadanos adquieren reflejos que los entrenan para
detectar cuando están frente a “dominación” o
“interferencia arbitraria”, o algún grupo de interés
intenta sacar ventaja ejerciendo el “cabildeo” o
“lobby”, o fijando los términos de la agenda. Tanto
gobernantes como gobernados deben cuidar para que
los intereses particularistas no capturen el Estado
y se entronicen en él, ni siquiera en situaciones de
emergencia, cuando las “defensas” republicanas
pueden estar debilitadas. Tal puede ser el caso del
peligro del poder militar, por ejemplo, ante un
brote insurgente que amenaza con hacer caer las
instituciones.
La
participación ciudadana es la herramienta clave para
establecer mecanismos de “disputa” (Pettit, 1999) y
de “control” del poder, tanto a nivel nacional, como
con las instituciones descentralizadas y los
gobiernos locales, así como “fiscalizar la conducta
de los representantes para reducir los riesgos del
faccionalismo” (Sunstein, 2004, p. 160)
El
involucramiento o participación de los ciudadanos en
los asuntos públicos “no es sólo instrumental en el
sentido usual de la palabra; (…) también sirve para
inculcar rasgos como la empatía, la virtud, el
sentido de comunidad.” (Sunstein, ob. cit., p. 160).
Estos son valores aprendidos, incorporados por la
comunidad como modus vivendi. La “vida buena” a la
que aluden los griegos, es posible merced a la
“educación y virtud” (Aristóteles, ob. cit., p.
142), valores que el republicanismo sostiene como
pilares fundamentales hasta hoy día.
La
ingeniería institucional I- El diseño republicano
El
republicanismo confiará en la regulación estatal
como la única posibilidad de frenar la influencia de
los intereses particularistas en la toma de
decisiones. Para ello se requiere un diseño
institucional que al tiempo de establecer los
límites, promueva la participación de los
ciudadanos, el debate en los procesos políticos, y
su capacidad de control y de disputar el poder. En
consecuencia, la institucionalidad republicana,
tendrá que tener las siguientes características: -la
ley como instrumento regulador, -dispersión del
poder, mecanismos contramayoritarios, -posibilidad
de disputar el poder y transparencia institucional,
-acuerdos internacionales que garanticen la
soberanía de los Estados.
La ley
como instrumento regulador
El orden
jurídico garantista del republicanismo debe ser
universal, a la vez que debe darse a conocer con
antelación, esto es que no puede actuar sobre
conflictos ya dados, al tiempo que debe ser
inteligible y constante, para asegurarse la
permanencia. Las instituciones no pueden quedar bajo
el libre arbitrio de los gobernantes de turno, o a
merced de su humor o buena voluntad, pues se caería
fácilmente en desviaciones y abusos de poder típicas
del populismo, por ejemplo, a la vez que serían
fácil presa de los poderes fácticos.
Un
mecanismo institucional válido puede ser el
establecimiento de “cribas” o “filtros” (Pettit,
1999, p. 279; 2003, pp. 104 a 107) para impedir que
algunos agentes “colonicen” el Estado con intereses
“banderizos”.
Dispersión del poder Madison era consciente del peso
de los poderes fácticos, por lo que cree en la
necesidad de la búsqueda de mecanismos
institucionales que le pongan coto.37 Una forma de
hacerlo es a través de la dispersión del poder.
Evitar
la centralización y la concentración de poder
-típica en los presidencialismos latinoamericanos,
con “superpoderes” especiales para los presidentes o
para los ministerios de gobierno-, debe ser una de
las claves de la institucionalidad republicana,
estableciendo controles mutuos entre los poderes del
Estado, favoreciendo la descentralización política y
evitando los conflictos de intereses y el tráfico de
influencias, de manera tal, “que nadie sea a la vez
juez y parte y que nadie sea a la vez juez y
jurado.” (Pettit, 1999, p. 335)
Mecanismos contramayoritarios
Las
instituciones deben tener las salvaguardas
correspondientes que las pongan a resguardo de
mayorías que se entronicen en el poder, o de
mayorías circunstanciales que pretendan cambiar
reglas de juego. Al respecto, Ackerman sostiene que
es conveniente que las “enmiendas a las leyes más
básicas discurran por rutas tortuosas” (Pettit,
1999, p. 237), exigiendo mayorías especiales, o la
aprobación de mayoría de electores en la mayoría de
los estados federados. El bicameralismo, puede ser
también otra regla contramayoritaria.
Considero sin embargo, que se debe ser cauteloso con
la aplicación de este tipo de mecanismos, ya que,
sin el estudio adecuado de sus efectos, pueden
distorsionar la voluntad democrática y provocar el
resultado contrario que persiguen, como entronizar a
una mayoría en el poder.
Posibilidad de disputar el poder
El orden
jurídico les debe asegurar a los ciudadanos la
posibilidad cierta de presentar peticiones, y
recursos contra normas y resoluciones. Sólo si es
verosímil la posibilidad de disputar una
interferencia, la misma no es arbitraria, es decir
que el que interfiere no ejerce “dominación.”
La no
arbitrariedad de las decisiones, o dicho de otro
modo, que quienes las toman no hayan sido
“colonizados” por intereses “banderizos”, se
determina no por la ausencia de protestas, o algún
tipo de consentimiento –aún cuando éste fuera por
mecanismos de consulta directa al electorado, o
arreglos plebiscitarios-, sino por la posibilidad de
disputarlas, de contravenirlas (Pettit, 1999, pp.
241-242). Las instituciones republicanas no pueden
aceptar que hayan minorías sometidas, o mayorías que
impongan su voluntad, sin más razones que el peso de
su capacidad de presión o de influir.
La
república debe garantizar a todas las voces –y no
sólo las que se expresan a través de los grupos,
sino, y fundamentalmente, a los “ciudadanos de a
pie”, que son los más vulnerables y por lo tanto los
menos oídos en las “altas esferas”-la posibilidad de
expresar sus intereses y de contravenir las
decisiones públicas.
Acuerdos
internacionales que garanticen la soberanía de los
Estados
Es claro
que en el mundo globalizado de nuestros días, los
Estados y sus gobiernos son extremadamente
vulnerables a los acontecimientos y presiones
provenientes de fuera de sus fronteras nacionales,
factor que se acrecienta si se trata de países
emergentes y más aún en los que son absolutamente
dependientes.
Deben
haber, en consecuencia, arreglos institucionales en
el derecho internacional, que limiten la incidencia
de acontecimientos y la capacidad de “influencia” de
los factores extraterritoriales –entre los que se
cuentan otros Estados, obviamente-en las decisiones
nacionales.
Para
ello, los Estados tendrían que abocarse a consensuar
algunos criterios y políticas internacionales que
tiendan a: -avanzar a un sistema institucional
internacional más democrático y de mayor igualdad
entre los Estados, “transparentar” y hacer “más
justo” el sistema financiero internacional (Cárdenas
Gracia, 2006, p. 218), -“mundializar el
constitucionalismo para evitar que los poderes
fácticos queden al margen del derecho y del control
ciudadano”39 , 4-“promover un contrato global para
la satisfacción de necesidades básicas”40, de forma
tal de avanzar hacia la igualdad de oportunidades
entre todos los habitantes del planeta.
¿Qué
instituciones?
El
fenómeno del “lobbying” o “cabildeo” es un dato dado
en las democracias contemporáneas. Ante el problema,
el republicanismo opta por establecer barreras y
contrapesos institucionales que impidan la “captura”
o “colonización” del Estado; el pluralismo, en
cambio, toma el camino de institucionalizar dicha
actividad.
El caso
modélico del pluralismo es el de EEUU, que con la
ley de Divulgación de Cabildeo (Lobbyin Disclosure
Act de 1996) regula la actividad de los diversos
grupos de interés. En la actualidad esta ley es
objeto de críticas, reclamándose por parte de la ONG
“Ciudadano público”, por ejemplo, reformas más
restrictivas hacia los intereses organizados, aunque
limita su campo de acción a la actividad de los
legisladores. Algunos académicos latinoamericanos no
ocultan su admiración por este modelo (Rubio Núñez,
2003, citado por Cárdenas Gracia, 2006, pp. 190 a
193), que, a los ojos del republicanismo, no hace
otra cosa que instaurar la ley del más fuerte en los
asuntos públicos, sumergiendo las voces más débiles
y relegando el bien común.
Propuestas republicanas
La
lectura republicana del problema, a mi juicio, debe
hacer del Estado el espacio de todos (“la cosa
pública”); un ágora deliberante de transparencia y
de contrapesos, en el que los diversos intereses
organizados y los ciudadanos comunes puedan disputar
las decisiones y buscar el bien común. Ello requiere
un ambiente con un Estado activo, en el que deberían
regir algunos principios y arreglos institucionales
que enumero sumariamente: 1-obligatoriedad de
licitar para otorgar concesiones a privados en
prestaciones públicas, estableciéndose fuertes
restricciones para familiares o personas ligadas de
alguna forma a los jerarcas estatales, prohibiéndose
en cualquier caso las adjudicaciones directas;
-establecer la incompatibilidad para el ejercicio de
tareas en los poderes ejecutivo, legislativo y
judicial, con la pertenencia o el vínculo de algún
tipo con un grupo de interés o poder fáctico; -auditorías
externas institucionalizadas y obligatorias;
-institucionalizar mecanismos de control ciudadano y
de agentes estatales independientes como el
Ombudsman; -instauración de entidades o agencias
reguladoras con autonomía de gestión y capacidad
decisoria, cuyas decisiones sean vinculantes, las
que a su vez, serán sometidas a control, bien por el
poder judicial, por algún organismo de contralor,
por el parlamento, y, obviamente por los ciudadanos;
mecanismos de regulación para evitar acuerdos entre
privados que van tras la monopolización del mercado;
-el Estado en todas sus dependencias no debe aceptar
donaciones de privados que hacen negocios con él;
-los funcionarios y jerarcas públicos de todas las
dependencias deben tener prohibidos los regalos en
cualquier especie; 9-consagración del Estado laico,
como garantía para la manifestación de todas las
voces en igualdad de condiciones; -tribunal de
cuentas cuyas decisiones sean vinculantes; -los
partidos políticos: a) financiamiento total del
Estado en las campañas electorales, b) gratuidad en
el acceso a los medios masivos de comunicación para
todos los partidos políticos en las campañas
electorales.
Conclusiones
Como se
ha visto, el republicanismo bregará por evitar las
interferencias arbitrarias que provocan dominación y
atentan contra el bien común. Lo hará a través de
mecanismos institucionales que actuarán como
“anticuerpos” que protegen a la sociedad de esas
enfermedades (Pettit, 1999, pp. 146-147). De ninguna
forma, las democracias pueden quedar libradas a la
buena voluntad de los gobernantes de turno. Como en
el ejemplo de Pettit (1999, p. 41) del amo
magnánimo, en el que está latente la posibilidad de
la interferencia arbitraria, no cabe la excusa de
que el gobernante tiene buenas intenciones o es
incorruptible.
En
rigor, la obsesión republicana por la
institucionalidad no responde a otra cosa que a la
permanente búsqueda del bien común, y aunque es
claro que las instituciones deben tener ciudadanos
virtuosos y probos a su frente, también es cierto
que tras ellos debe haber un marco jurídico que
ponga freno a los ímpetus –a veces desembozados que
puedan desviarlos. La regulación, por ende, debe
tener por finalidad asegurar la mayor neutralidad
posible de los servidores públicos en la toma de
decisiones.
La
cultura y las instituciones republicanas abogarán
por la deliberación antes que la negociación, arena
en la que los intereses organizados más fuertes, por
su condición, tienen la posibilidad de ejercer su
capacidad de “chantaje” y delinear la agenda a su
gusto y gana. Es el ideal del pluralismo, pero
también del populismo, modelo en el que los
mecanismos plebiscitarios de legitimación sustituyen
a las garantías institucionales. Los poderes
fácticos negocian a puertas cerradas con el
gobernante, que hace jugar las mayorías como factor
legitimador de las decisiones, sin la mínima
posibilidad de escuchar las consideraciones de las
minorías.
El
debate debe darse en términos de tolerancia e
igualdad de posibilidades para todas las voces; sólo
así no habrán mayorías que se perpetúen en el poder,
a costas de pasar por encima con un buldózer a las
minorías. Debe imperar la máxima de “no hagas al
otro lo que no quieras que te hagan a ti”.
De todas
formas, ninguna regla institucional vale por sí
misma, si los valores que la inspiran no hacen carne
en la gente. Dicho en otros términos, las
instituciones deben ampararse en una amplia
civilidad o virtud pública, en la que los ciudadanos
sean celosos guardianes de principios y valores; que
tengan los “reflejos republicanos” para advertir
cuando un grupo de interés hace lobby e intenta
sacar ventajas, fijando los términos de la agenda, y
más aún, cuando desde algún espacio de poder se
ejerce “interferencia arbitraria” y “dominación”.
Es, en términos republicanos, el ejercicio pleno de
la libertad. Como bien dice Spitz (1995, pp.
143-144), los seres humanos estamos obligados a ser
libres, lo que nos compromete como ciudadanos con
nuestros semejantes y con la comunidad.
Los
espacios deliberativos en el formato republicano
conducen necesariamente al “autogobierno”, que si se
quiere, no es otra cosa que la utopía republicana.
Para decirlo en los términos de Pettit (1999, p.
243), la sociedad se gobierna con “piloto
automático”. Sin embargo, como él mismo señala, lo
que hace a un sistema sustancialmente “democrático”,
es la posibilidad de “disputar a voluntad [las]
decisiones” y, eventualmente, cambiarlas. En
síntesis, y parafraseando al autor irlandés, que la
sociedad tenga “reflejos republicanos” para
conducirse sin el “piloto automático”.
Finalmente, un breve comentario sobre América
Latina. Se ha sostenido a modo de hipótesis (Gargarella,
1998, p. 168) que la ausencia de una tradición
republicana sólida ha llevado a la región por
derroteros difusos y ha creado una institucionalidad
de escaso desarrollo “proteico” (Pettit, dixit).
El autor
se concentra en la matriz ideológico institucional
del período de la emancipación independentista,
señalando la excepcionalidad de la revolución
artiguista. Compartiendo el enfoque y la hipótesis
subsiguiente, considero sin embargo, que la
excepcionalidad uruguaya tiene también sus puntos de
apoyo en las estructuras políticas y su fuerte
“partidocracia” de las primeras décadas posteriores
a la independencia, así como el breve pero fermental
período “principista” (Gallardo, 2003), y
fundamentalmente, el llamado “período batllista” de
las dos primeras décadas del siglo XX, que dio
nacimiento a un Estado de bienestar con
simultaneidad en la consagración de los derechos
políticos y sociales (Castellano, 1996), al tiempo
de pergeniar un sistema institucional de pesos y
contrapesos, -el poder ejecutivo colegiado entre
ellos-de neto corte republicano (Ferreira, 2010,
inédito), basado en un sistema de partidos
fuertemente institucionalizado.
Ponencia presentada en el 3er. Congreso Uruguayo de
Ciencia Política Montevideo, 2 y 3 de agosto de 2010
Facultad de Ciencias Sociales -UdelaR
AUCIP Asociación Uruguaya de Ciencia Política
Víctor Rodríguez Otheguy
Prof. de Historia egresado del IPA (Instituto de
Profesores Artigas) y Maestrando en Ciencia Política
en la FCS – UdelaR (Centro de Posgrados -Facultad de
Ciencias Sociales – Universidad de la República,
Montevideo – Uruguay)
LA
ONDA®
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