Redistribución: el ingreso
y la riqueza en el Uruguay
Por el economista Jorge Notaro*

El origen de este documento fue un informe elaborado a solicitud de los representantes de los Comités de Base de Montevideo del Frente Amplio (FA) en febrero de 2011. Los compañeros me invitaron a intercambiar opiniones, acompañarlos a la reunión con el Ministro de Economía y Finanzas Fernando Lorenzo y hacer un informe de esta reunión. Posteriormente seguí trabajando el tema para notas periodísticas y debates en Coordinadoras del Frente (C y M), Comités de Base (Bille Martínez, Peñarol, El Ombú y La Floresta) y organizaciones políticas del FA (MAS, POR).

La redistribución del ingreso es un punto del programa del Frente Amplio para este segundo gobierno. Los logros del primer gobierno fueron importantes y se pueden destacar el aumento sin precedentes del número de personas ocupadas, la recuperación del salario real al nivel previo a la crisis con el aumento paralelo de las pasividades, las transferencias de ingresos hacia el 20% más pobre de la población, la creación de un Sistema Nacional Integrado de Salud que por su cobertura y su financiación tiene un importante impacto redistributivo y la reducción del número de personas pobres del 30 al 20% (un 5% por encima de la situación previa a la crisis de 1999 - 2003).

Sin embargo, el acelerado aumento de la actividad económica y en particular, el aumento de los precios de la producción agropecuaria y de la tierra, tuvieron un efecto concentrador del ingreso y de la riqueza. El programa del FA reconoce que es una asignatura pendiente y por lo tanto, es necesario adoptar medidas con ese objetivo.

Lo que se discute es como, cuando y cuanto se redistribuye; el tema central es político y no técnico, se trata de elegir entre el riesgo de que no vengan tantos capitales o el de condenar a la pobreza durante más tiempo a más personas que lo inevitable.

Es útil comenzar por algunos conceptos preliminares y aproximados. Los ingresos se generan principalmente en la actividad económica, por ejemplo, los salarios para los trabajadores en relación de dependencia o las ganancias para el capital; otros ingresos resultan de la intervención del Estado, como las pasividades o las asignaciones familiares.

Mejorar la distribución o redistribuir significa modificar esta situación y para el gobierno del Frente Amplio, aumentar los ingresos de los muchos que reciben poco, para lo cual es inevitable recortar los ingresos de los pocos que se apropian de mucho.

Un segundo aspecto es la redistribución de la riqueza, que es el resultado de la propiedad de, dando algunos ejemplos en una lista incompleta, tierras, animales, bosques, vehículos, acciones, valores públicos o depósitos bancarios.

Se desarrolla el concepto de distribución del ingreso (en 2), las formas de medir sus cambios (en 3) y algunos lineamientos para la redistribución (en 4). Se analiza con más detalle la política salarial (en 5) y la distribución de la riqueza (en 6). Se discute la compatibilidad de las medidas con la política macroeconómica (en 7) y se hace un balance del estado actual del debate y las medidas más probables (en 8). Por último se analiza el papel de las relaciones de poder en las decisiones de política económica

La distribución del ingreso
Se pueden diferenciar tres niveles: La distribución primaria en las relaciones de producción. En el proceso de producción de bienes y servicios se generan, al mismo tiempo, ingresos:

i) sueldos y salarios, que son los ingresos del trabajo en relación de dependencia o asalariado.

ii) intereses, que son los ingresos que se generan por los préstamos y los créditos. Los reciben los bancos, los que compran obligaciones cuando las emite una empresa o a los proveedores que venden a plazo

iii) alquileres y rentas que cobran los propietarios de viviendas o locales quealuilan, o de los campos que utilizan otros.

iv) beneficios y utilidades, que son los ingresos de los propietarios del capital de la empresa. Marx decía que la naturaleza es la madre y el trabajo es el padre de la riqueza que se crea, no hay ningún bien o servicio que no tenga estos dos elementos en su origen y más o menos transformaciones hasta que está pronto para usar. Los dueños de la tierra, los que tienen ahorro en los bancos, los que compran deuda pública o los dueños de acciones reciben un ingreso sólo por ser propietarios pero no agregan nada a la producción. Marx lo explicaba por que el trabajador produce un valor mayor al que recibe como salario y este mayor valor o plusvalía, se reparte entre los propietarios de capital. Esto no incluye a los empresarios que trabajan organizando y gestionando empresas y por lo tanto, tienen un ingreso de su trabajo, que en el capitalismo es muy importante ya que con su vocación por el lucro o por otras motivaciones, impulsan el desarrollo de las fuerzas productivas mediante la acumulación la incorporación de innovaciones tecnológicas o la búsqueda de mercados.

De modo que la primera forma de mejorar la distribución del ingreso es el aumento de los salarios y como contrapartida, la reducción de la plusvalía. Con un límite, ya que si el capital no tiene ganancias, abandonará la actividad. Pero ¿Cuál es el límite? ¿ya se alcanzó o hay margen para aumentar los salarios y los impuestos, afectando solamente ganancias extraordinarias y sin precedentes? Se analizará más adelante.

Hay que tener en cuenta también que trabajadores por cuenta propia o los productores agropecuarios familiares no son asalariados y para mejorar sus ingresos se requieren otras medidas de distribución.

El segundo nivel: impuestos y gasto público
La intervención del Estado puede redistribuir si le cobra impuestos a los pocos que tienen mucho y gasta para los muchos que tienen poco.Para redistribuir el ingreso es necesario tener en cuenta los impuestos y los gastos al mismo tiempo. Por ejemplo, si como parte del gasto social se pagan asignaciones familiares a los hogares de menores ingresos y ese gasto se financia con impuestos que pagan esos mismos hogares, el efecto redistributivo es nulo.

En segundo lugar, el monto de los gastos con objetivo de redistribución depende de los impuestos que se recauden. Si se recauda más, se puede gastar más y aumentar el impacto redistributivo. Está en la lógica del capitalismo que los capitalistas se lleven la de ellos pero la intervención de un gobierno progresista permite que no se la lleven toda y dejen algo pagando impuestos, aportes a la seguridad social y salarios dignos, así como respetando el ejercicio de los derechos sindicales.

El informe de la Dirección General Impositiva sobre la recaudación durante al año 2010 muestra que el 63.1% fueron impuestos al consumo, el 17.7% impuestos a la renta, el 6.6% impuestos a la propiedad y el resto, varios de menor importancia. En el impuesto a la renta el 14% se cobra a empresas, el 0.6% corresponde al Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios (IMEBA), del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) el 1.6% corresponde a ingresos de capital y el 9.6% a ngresos del trabajo, el 1.4% a las pasividades (IASS) y el 1.1% al IRNR (Ver Recaudación del año 2010 en www.dgi.gub.uy). Existen tres situaciones en el Impuesto al Valor Agregado (IVA), los bienes y servicios exonerados
por la Constitución como la educación o por leyes; la tasa mínima de 10% y la máxima de 22%.

Es decir que los impuestos a la riqueza son el 6.6% del total, el Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE) que grava las ganancias de las empresas el 14%, a las actividades agropecuarias 0.6% y a los ingresos del capital el 1.6%. En total, el 22.8% de los impuestos se cobran a las ganancias y a la riqueza y el 67.2% al consumo o a los ingresos del trabajo.

Como muy bien señaló el Cr. Danilo Astori, Vicepresidente de la República, en una entrevista (Semanario Brecha11/02/11) cualquier cambio en los impuestos debe tener en cuenta los objetivos y los equilibrios del sistema. Destacó tres objetivos, la eficiencia, la equidad y la promoción de inversiones. Cabe preguntar ¿se ha realizado un seguimiento y una evaluación que permita demostrar que los objetivos se han alcanzado? Si existe, debería darse a conocer, porque de lo contrario la discusión pierde rigor por la falta de información. a) La eficiencia la estima la DGI y considera que los resultados son positivos; pero para saber si los mismos resultados se podrían alcanzar utilizando menos recursos sería recomendable una evaluación externa.

b) La equidad está muy lejos de lograrse y exige cambios en el sistema. Cuando se aprobó la reforma tributaria luego de complejas negociaciones que duraron aproximadamente un año, las organizaciones políticas del FA que proponían que los ingresos del capital y los del trabajo pagaran lo mismo (MPP, PCU, PS y VA) tuvieron que renunciar a su aspiración.

Lograron algunas modificaciones del proyecto presentado por el equipo económico como elevar el mínimo no imponible, aumentar las tasas sobre los ingresos del capital y no derogar el impuesto al patrimonio.

Dos argumentos del equipo económico eran convincentes, la complejidad de la implementación de la reforma obligaba a dejar de lado algunos aspectos de justicia y era un proceso por el cual se podrían incorporar mejoras en el futuro. Las posibles modificaciones a la reforma tributaria para hacerla más justa no se discutieron con el presupuesto aprobado para 2011 - 2015. El debate se limitó a la utilización del “espacio fiscal”, es decir, el aumento de los ingresos públicos como resultado del aumento del PBI sin modificar los impuestos.

c) El aumento de la inversión es muy importante. Pero ¿Qué relación tiene con las exoneraciones de impuestos? ¿se puede demostrar que un aumento de impuestos tendría como consecuencia una reducción de la inversión?

Como toda opción de política económica, el resultado final tiene cierto grado de incertidumbre. La alternativa es mantener los niveles de rentabilidad sin precedentes del capital y postergar la redistribución del ingreso, o asumir el riesgo de que el flujo de capital se pueda enlentecer y mejorar las condiciones de vida de los sectores populares.

El segundo camino se apoya en dos argumentos
El primero son la señales de los mercados internacionales que muestran una abundancia de capital que busca oportunidades de inversión; el economista chileno Claudio Lara en su trabajo “Crisis mundial, recomposición de la clase trabajadora y desafíos del sindicalismo en América Latina” utiliza la información de “The Institute of Internacional Finance” que estimó que durante 2010 y 2011 ingresarán a América Latina más de 200.000 millones de dólares por año. El segundo son las tendencias de los flujos de capital que en la década de los ochenta buscaron mano de obra barata en Asia, en los noventa los servicios públicos y al comienzo del siglo veintiuno los recursos naturales. La suma de estas dos consideraciones lleva a la conclusión
de que se pueden cobrar más impuestos por el uso de los recursos naturales y por las ganancias extraordinarias que resultan de los altos precios internacionales.

En un seminario organizado en enero en Santiago de Chile por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL - XXIII Seminario Regional de Política Fiscal) algunos documentos presentados aportan información de interés para sobre la ubicación de Uruguay en la región en el cobro de impuestos y sobre los lineamientos propuestos para que los sistemas tributarios contribuyan a la redistribución.

En el documento Indicadores Tributarios presentado por María Victoria Espada se informa que en 2009 los ingresos del Estado fueron el 34% del PBI en Brasil, el 32% en Argentina y el 25% en Uruguay. La menor recaudación de Uruguay es resultado de cobrar menos impuestos a la propiedad que los países vecinos, mientras que el impuesto a la renta en Uruguay representa el mismo porcentaje del PBI que en Argentina y es menor que en Brasil.

Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, presentó las principales propuestas incluidas en el documento La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir.

Destacó la necesidad de mejorar la estructura de recaudación tributaria de los países, el bajo impacto redistributivo que tiene el gasto social y la falta de inversión pública para el desarrollo. Consideró que en la mayoría de los países de América Latina los impuestos no contribuyen a la distribución del ingreso, que se cobra pocos impuestos, que la evasión es alta y que hay demasiadas exenciones. Al recaudar poco y mal, el gasto social tiene un bajo impacto redistributivo y la inversión pública resulta insuficiente para el desarrollo.

La CEPAL en el Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009 - 2010, en el capítulo IV de conclusiones ya había abordado los mismos problemas señalando que “Por una parte, sin medios económicos es imposible satisfacer las necesidades sociales de los ciudadanos.” Consideraba insuficiente la recaudación de impuestos directos “como los que recaen sobre la renta, especialmente en la parte que proviene de las personas físicas (sobre todo si se compara con los niveles alcanzados en países desarrollados), y una escasa o nula relevancia de la imposición de tipo patrimonial”. Destaca tres razones de la situación, las tasas impositivas muy bajas como para lograr efectos económicos de cierta consideración, la alta evasión y los tratos preferenciales característicos de los sistemas impositivos de la región. Como consecuencia “En este contexto, no solo dejan de cumplirse los requisitos básicos de equidad, que las personas con igual capacidad de pago paguen el mismo monto de impuestos (equidad horizontal) y que las personas con mayor capacidad de pago paguen proporcionalmente un monto mayor (equidad vertical), sino que además se generan distorsiones económicas en materia de asignación de recursos que atentan contra la eficiencia global de la economía”.

Esta información muestra que en el Uruguay hay posibilidad de mejorar la distribución del ingreso cobrando más impuestos a la propiedad y a los ingresos del capital, sin perder una ventaja competitiva con Argentina y Brasil.

El tercer nivel: el salario indirecto
Se le llama así a los bienes y servicios que el Estado entrega gratuitamente a los sectores populares, como por ejemplo la atención de la salud y la educación. La reforma de la salud tuvo un impacto redistributivo importante y está considerado en las estadísticas del INE imputando un ingreso a los hogares que tienen cobertura.

No es un buen indicador el aumento del gasto en educación o en salud. Si se aumentaron los salarios sumergidos de profesores, maestros y médicos, se hizo justicia, pero no es suficiente para afirmar que los sectores populares recibieron un salario indirecto por mejor educación y asistencia de salud.

En educación por ejemplo, hay que utilizar otros indicadores como la reducción del número de niños o jóvenes por grupo, el aumento de las horas docentes por alumno, el aumento de instituciones de horario extendido en los barrios pobres y la diversificación de sus actividades. Los resultados se miden por ejemplo, por los porcentajes de deserción o de repetición, así como las pruebas que demuestran los conocimientos adquiridos. Está pendiente el cambio de los contenidos y de las metodologías, es decir, que se enseña y
como, lo que a su vez es un resultado de una definición previa ¿para que se enseña?

Hay que tener en cuenta que los problemas de la educación no empiezan ni terminan en el aula. Por el contrario están casi determinados por las condiciones de vida de los alumnos.

Niños y jóvenes mal alimentados, creciendo entre la basura en barrios en los que las drogas y la violencia ganan terreno y se trasladan a las instituciones educativas, no pueden tener buenos resultados si no se compensa este déficit; se precisan más instituciones de tiempo completo, más horas docentes por alumno, más estímulos y orientación con equipos multidisciplinarios.

Es altamente probable que los próximos resultados de las pruebas PISA dentro de dos años sean peores que los recientes, pase lo que pase en la educación. Las pruebas serán para la generación que pasó su infancia en la crisis de 1999 - 2003, sufriendo los peores impactos del empobrecimiento de sus familias.

Desde 2005 como se redujo la pobreza y mejoraron las condiciones de vida de las familias de menores ingresos, pero los efectos no se recuperan sin una atención especial. Es equivocado culpabilizar a los maestros y los profesores porque se les mejoró un poco el sueldo (no tanto como a los contadores de la DGI) se les exigen resultados que no dependen de su actividad.

La medida de los resultados
No es suficiente con hacer la lista de los numerosos e importantes logros del primer gobierno del Frente mejorando las condiciones de vida de la población de menores ingresos. Además hay que demostrar que aumentó la participación de los ingresos de los sectores populares en el ingreso nacional así como sus oportunidades de acceder a mejores condiciones de vida como resultado de la educación, la salud o la vivienda.

Los cambios en la distribución del ingreso se pueden medir de distintas formas. En el Uruguay la más difundida es la que analiza la situación de los hogares, que es una parte de la distribución del ingreso.

La distribución del ingreso de los hogares o familias se estima todos los meses con la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística.

Se entrevista un número importante de familias, representativas de toda la población del país, y se les pregunta por los ingresos que percibieron durante el mes anterior por todo concepto como salarios, pasividades, asignaciones familiares, alquileres, etc. A los propietarios de su vivienda se les agrega un ingreso por concepto del alquiler que hubieran tenido que pagar y a los que tienen cobertura del Sistema Nacional Integrado de Salud se les agrega una partida equivalente a una cuota mutual.

Hay consenso entre los que trabajan estas cifras sobre que la Encuesta mide bien los salarios y las pasividades, pero no capta bien los ingresos del capital. Por esa razón, hay una medida de los cambios en la distribución del ingreso que se llama el Índice de Gini, que se calcula con los ingresos que capta la Encuesta de Hogares y por lo tanto, no tiene en cuenta la mayor parte de los ingresos del capital.

En la reunión con el Secretariado del FA, el Ministro Lorenzo estuvo de acuerdo sobre las limitaciones del Índice de Gini que se calcula con los ingresos que capta la Encuesta y destacó también que la distribución del ingreso se define, en su mayor parte, en la llamada “distribución primaria”, principalmente por los niveles de salarios.

La medida que abarca todos los ingresos generados en el país cada año y no sólo los que captan la Encuesta es el Ingreso Nacional Bruto (YNB) que calcula el Banco Central del Uruguay. Como se señalaba al principio, al mismo tiempo que se produce se generan ingresos y se estima primero el Producto Bruto Interno que es una aproximación a la cantidad de bienes y servicios producidos o al valor generado en el país durante un año; como contrapartida se generan ingresos por la misma cifra. En una primera aproximación el BCU estima que parte de ese ingreso son salarios y que parte son impuestos que cobra el Estado; a la otra parte le llama excedente de explotación. Este excedente está compuesto por intereses, rentas, beneficios y utilidades, es decir, distintas formas de ingresos del capital.

Un paso más es agregar los ingresos generados en el exterior y los que se reciben en el país como por ejemplo las remesas que uruguayos radicados en el exterior envían a sus familias y restar los ingresos que se generan en el país pero se transfieren al exterior como por ejemplo por pago de intereses de deuda o las utilidades de empresas.

De esta forma se estima el total de ingresos que quedaron disponibles en el país, el Ingreso Nacional Bruto Disponible (YNBD). Si se compara el ingreso total que captó la Encuesta del INE con el ingreso que calculó el BCU durante el año 2009, se aprecia que los ingresos captados por la Encuesta son sólo un poco más de la mitad de los ingresos que se generaron. Durante 2009 hubo un 47% del ingreso sobre el que sabemos que no los perciben los trabajadores ni los pasivos, en parte son impuestos directos y en su mayor parte, ingresos del capital. Por ejemplo, las ganancias que se reinvierten o se depositan en cuentas de los dueños de las empresas, no se registran como ingresos de los hogares.

El BCU estimó la distribución del ingreso nacional desde 1997 a 2005. Entre 1997 y 1999 la masa salarial sin descontar los aportes a la seguridad social y los impuestos directos era algo más del 33% del YNBD, bajó 28.3 en 2004 y aumentó a 29.2% en 2005, último año con información. En 2004 - 2005 un 20% del YNBD fueron aportes patronales e impuestos (netos de subsidios) sobre la producción y los productos, pero se modificaron en los años siguientes con los cambios en los aportes a la seguridad social, las exoneraciones a las actividades agropecuarias durante las crisis y la reforma tributaria.

INFORME COMPLETO: Invitamos a seguir la lectura de este trabajo en el archivo pdf

*Contador Público – Economista Investigador, profesor Grado 5 Efectivo,de la UDELAR, autor de diversos trabajos y libros.

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