Tributación en tiempos del coronavirus. ¿Son necesarios cambios?

El mundo está viviendo una situación económica que no tiene precedentes.  Estamos frente a una caída en el nivel de actividad a escala global. Para algunos analistas, hay que remontarse a las crisis de 1929 para encontrar una situación similar. La CEPAL prevé una contracción de la actividad económica regional que para el presente año sería equivalente a 5,3 puntos porcentuales del PBI. Uruguay, por cierto, no es la excepción. 

La experiencia de crisis anteriores muestra que la caída de los ingresos públicos que éstas generan, es mayor que la que se registra en el nivel de actividad. Además, a la merma de los ingresos fiscales, se le suma el incremento del gasto público generado por el sistema sanitario, por los fondos destinados a apoyar a las personas más vulnerables y por los recursos que se aplican para dar apoyo a las actividades productivas.

Como resultado de esta situación se termina generando un incremento significativo de los déficit fiscales y, concomitantemente, de los niveles de deuda pública. Esto ha quedado en evidencia en el caso de la Unión Europea, que ha establecido el levantamiento de las restricciones sobre el gasto primario que impone la regla fiscal. Algo similar está ocurriendo en países de la región como Chile y Perú, que registrarán niveles de déficit públicos muy superiores a los observados durante la crisis financiera internacional luego de la quiebra de Lehman Brothers en 2008.

La incertidumbre acerca de cuánto va a durar la pandemia, y de cuánto tiempo llevará la recuperación una vez que ésta haya sido superada, hace difícil realizar estimaciones fiables acerca de la evolución de los principales agregados macroeconómicos. No obstante, se cuenta con algunas evaluaciones iniciales sobre lo que podría ocurrir en el corto y el mediano plazo. Recientemente, el FMI y el Banco Mundial han divulgado proyecciones que informan acerca de la magnitud que tendría durante el presente año la trayectoria de la actividad económica y el impacto sobre las finanzas públicas para muchos países de la región, incluido Uruguay. Las cifras presentan un panorama sombrío para el presente año, aunque parecen coincidir en que, una vez superada la etapa de aislamiento social, las economías se recuperarían y se observaría una suerte de efecto «rebote» que haría que los niveles de actividad volvieran a los niveles que se tenían previo a la pandemia.

El FMI prevé que en 2020 el déficit público como proporción del PIB alcanzará a nivel mundial una media del 9,9%. Esto implica un crecimiento de 6,2 puntos porcentuales en relación a los desequilibrios fiscales registrados en el año 2019. A pesar de no contar con estimaciones para el mediano y largo plazo, el problema no parece limitarse a los evidentes efectos que la crisis está provocando sobre el corto plazo. Prueba de esto es la propuesta de España de que el Banco Central Europeo emita bonos perpetuos por 1,5 billones de euros.

Una de las pocas certezas que se puede tener en esta coyuntura es que se van a requerir ingresos públicos adicionales, por un período de tiempo incierto, y que los niveles de endeudamiento público como proporción del PIB habrán trepado hasta alcanzar niveles históricamente muy elevados. Dada la magnitud del problema, es conveniente comenzar de inmediato a buscar la mejor forma de identificar los recursos que aseguren la sostenibilidad fiscal en un nuevo contexto que requiere más que nunca de la presencia del Estado. Si haces lo que siempre has hecho, llegarás donde siempre has llegado.

Con el transcurrir del tiempo, existe el peligro que cuando pase lo peor de la crisis, el sentido de solidaridad se diluya rápidamente. Además, cuanto antes se logre dar señales creíbles de mejoría en la situación fiscal, más rápido se sentarán las bases para la recuperación de la actividad económica. En esta situación, no es aplicable aquello de que más vale tarde que nunca. La demora en esta materia puede implicar que se sacrifique la calidad de las soluciones propuestas.

La historia de nuestro país muestra que una parte significativa de las modificaciones de la estructura tributaria se establecieron en normas presupuestales. En los próximos meses el Poder Ejecutivo deberá presentar su propuesta presupuestal para el próximo quinquenio, por lo que se tiene una oportunidad para definir las modificaciones que se requieren para restablecer un equilibrio sostenible de las finanzas públicas.

Además del criterio de oportunidad que ofrece la discusión presupuestal, otro elemento a tener en cuenta, relacionado con la economía política de la tributación, es la necesaria transparencia que deben tener las decisiones acerca de sobre qué espaldas va a recaer la carga tributaria adicional. Una posible opción es apostar a que el dinamismo futuro de la economía sea el que genere el incremento necesario de la recaudación. Esto implicaría, dada la actual estructura tributaria del país, emplear fundamentalmente los impuestos indirectos como el IVA y el IMESI. Es decir, los fondos surgirían de impuestos que están disimulados en los precios. De recorrer este camino, se estaría cayendo en un financiamiento caracterizado por la opacidad en lo que refiere a la incidencia tributaria. Ojos que no ven, corazón (bolsillo) que no siente.

De no modificarse las alícuotas actuales del IVA y del IMESI, lo más probable es que los fondos resultantes no serían suficientes. En caso de optar por el incremento de las tasas de estos impuestos, el ajuste afectaría en mayor medida a aquéllos que consumen una proporción mayor de su ingreso, es decir las personas que perciben remuneraciones más bajas. Al respecto, existe un antecedente cercano. Durante la crisis de 2002 la imposición al consumo en nuestro país creció significativamente, hasta ubicarse en niveles nunca antes alcanzados.

Un camino alternativo implicaría priorizar y apostar a la transparencia tributaria, lo que supondría emplear impuestos que permitan identificar sobre quién, o quiénes, recaería la carga tributaria adicional y en qué medida estarían convocados cada uno de los contribuyentes para financiar las consecuencias de la crisis. Es sabido que, desde el punto de vista técnico, la incidencia económica final de los impuestos no es fácil de determinar, pero hay impuestos que por su diseño permiten minimizar las posibles traslaciones de los cambios impositivos a través de ajustes en los precios de los bienes y servicios y de las remuneraciones de los factores de producción. Si se comparte que un atributo importante al definir el financiamiento adicional es la transparencia, resulta necesario emplear impuestos directos.

Los impuestos directos a ser aplicados deberían estar focalizados en dos grupos de contribuyentes: a) aquéllos que pueden identificarse como ganadores durante la crisis, y b) aquéllos a los que se les puede asignar una mayor resiliencia ante los efectos económicos de la pandemia. De no tener esto último en cuenta, el remedio podría ser peor que la enfermedad.

Entre el conjunto de potenciales ganadores se encontrarían las personas cuya renta en 2020 fuera superior a la de 2019, ajustada, obviamente, por la correspondiente variación de los precios, o sea por la tasa de inflación. Este grupo de personas existe, aunque durante las crisis nos parezca que todos somos perdedores. A estas personas se les podría pedir un aporte adicional transitorio al que realizan en circunstancias normales y podría implementarse a través de ajustes en el diseño actual del IRPF para tender esta una nueva fiscalidad.

La historia de la tributación muestra que fue, precisamente, durante las grandes crisis económicas generadas por las dos guerras mundiales cuando se afianzaron los impuestos directos (tributos sobre la riqueza, la renta y las herencias). En 1944 en  Estados Unidos la tasa marginal más elevada del impuesto a la renta trepó al 94%. Téngase en cuenta que, la Segunda Guerra Mundial aumentó la proporción de ciudadanos de este país que contribuían al impuesto a la renta, haciendo que pasara de ser un impuesto de élite a ser un impuesto de masas. Es así que, hacia finales de 1944, el 80% de los estadounidenses había declarado renta a la administración tributaria.

La definición de cómo determinar el monto de este aporte adicional recaudado a través de impuestos directos requiere una serie de definiciones que exceden el objetivo de esta nota. Sin embargo, el criterio que se debería emplear para distribuir la nueva carga tributaria es el de resiliencia. Un posible indicador de la capacidad de recuperarse frente a la adversidad, es el patrimonio de las personas o empresas. Por tanto, una alternativa para la obtención de fondos adicionales sería realizar ajustes a la imposición que recae sobre las estructuras patrimoniales de los contribuyentes.

El impuesto al patrimonio fue introducido en nuestro país en 1967 y sufrió posteriormente cambios parciales menores, no siendo alcanzado por la reforma tributaria de 2007.

El impuesto al patrimonio personal tenía hasta hace poco tiempo muy mala prensa. Esto seguramente explique por qué Uruguay es uno de los pocos países en el mundo que tienen un gravamen sobre el patrimonio de las personas físicas. Entre los 35 países que integran la OCDE, sólo España, Francia, Italia, Luxemburgo, Noruega y Suiza cuentan en sus sistemas tributarios con impuestos de estas características. A nivel de América Latina y el Caribe, este tributo existe en Argentina, Colombia, Guyana y Uruguay, aunque la recaudación del mismo es muy poco significativa. En Uruguay, por ejemplo, el impuesto al patrimonio de las personas físicas recaudó en el año 2018 el equivalente a 0,04 puntos porcentuales del PBI y aporta, por tanto, una parte poco significativa de los ingresos tributarios.

En la actualidad, la valoración negativa de este impuesto se ha modificado. Como muestra de este cambio puede mencionarse la recomendación del FMI de que los países deberían considerar la posibilidad de aplicar impuestos sobre el patrimonio para hacer frente a la caída de ingresos fiscales generada por el coronavirus. Otra muestra de este cambio es la existencia de una propuesta para los países de la UE de aplicar un impuesto progresivo a la riqueza para hacer frente al incremento de la deuda. Triste época, resulta más fácil desintegrar un átomo que un prejuicio.

La evidencia disponible para nuestro país muestra que al igual que lo que suele observarse en otros países, la riqueza se encuentra aún más concentrada que la renta. Más precisamente  en Uruguay el 1% de las personas acumula el 26% de la riqueza total del país. Como la riqueza es aproximadamente igual a dos veces el PBI, al gravar al 1% más rico, se tendría una base imponible cercana al 50% de este, es decir, se contaría con una base imponible amplia.

Sabemos que del dicho al hecho hay un gran trecho. Lo mismo sucede con la distancia existente entre la base imponible real y la que la administración tributaria está en condiciones de controlar. Tener presente esta brecha, ayuda a reducir las expectativas acerca de la recaudación potencial de este impuesto. Siempre es mejor sentirse sorprendido que decepcionado.

El diseño del ajuste a realizar al impuesto al patrimonio de las personas físicas admite múltiples variantes que deberían ser analizadas. A modo de ejemplo, podrían modificarse las alícuotas del tributo, pero podría, también, considerarse un tratamiento diferencial según distintas formas de riqueza. El abanico de alternativas es amplio, pero no hay duda que el recurso a este tributo sería una opción transparente y progresiva desde el punto de vista de la distribución del ingreso y la riqueza. Todo lo contrario ocurriría si se optara por la alternativa de incrementar los impuestos indirectos. Cabe precisar que si se opta por el recurso al impuesto al Patrimonio, su diseño requeriría una revisión integral. Téngase en cuenta que, se trata de un impuesto que no se modificó en la última Reforma Tributaria, aunque se hicieron ajustes parciales en algunas de sus características.

Un aspecto fundamental que debería contemplarse es la necesaria articulación entre el IRPF y el impuesto al patrimonio de las personas físicas, si es que se quieren evitar situaciones de exceso de gravamen no deseadas. En este sentido, se cuenta con la experiencia de Francia y España que establecieron un límite máximo en el monto a pagar para el caso de aquellos contribuyentes que se encuentren gravados, simultáneamente, por el impuesto a la renta y el impuesto al patrimonio.

Desde nuestro punto de vista, existen dos sectores de actividad que pueden  catalogarse como parte de los sectores resilientes y, por tanto, deberían estar llamados a participar del esfuerzo tributario adicional para el financiamiento de los efectos de crisis. Se trata, concretamente, del sector financiero y el agropecuario.

En el transcurso de los últimos años, el sistema financiero ha acumulado resultados económicos positivos. Muestra clara de esto, es que entre las fuentes de financiamiento del recientemente creado fondo coronavirus, se incluyeron las utilidades del BROU correspondientes al año 2019. Nuevamente, el diseño específico de la tributación adicional admite múltiples opciones, pero no hay razón fundada para que la intermediación financiera quede fuera del esfuerzo que la sociedad debe hacer para fortalecer la posición fiscal del país a la salida de la pandemia.

Por otra parte, los aportes voluntarios que se ha anunciado realizaría el sector agropecuario para financiar la crisis -sector que por cierto en la actualidad tiene importantes exoneraciones impositivas, por ejemplo, en el impuesto al patrimonio- dan cuenta de manera inequívoca de la capacidad contributiva de este sector de actividad  y de la disposición que parece existir entre los empresarios para ser parte activa en el financiamiento del esfuerzo que se está realizando desde el sector público para atender las dificultades de muchas empresas y familias que se están viendo afectadas de manera severa por la estrategia de distanciamiento social planteada por las autoridades de gobierno.

A modo de cierre, importa destacar que, como consecuencia de la situación por la que está atravesando nuestro país y el mundo entero, seguramente vamos a asistir a una revalorización de lo público y veremos surgir una preocupación creciente por contar con instrumentos eficaces para enfrentar fenómenos como esta pandemia y otros desafíos globales que irán ganando progresiva importancia económica y social, como es el caso del cambio climático. En las actuales circunstancias ha quedado claro que el Estado sigue siendo el «escudo de los débiles» y que representa el actor que dispone de herramientas más efectivas para mitigar los efectos sobre las personas y las empresas de crisis como la que estamos viviendo. En el escenario emergente se va a necesitar de una nueva articulación entre la mano invisible del mercado y la mano visible del Estado. Inevitablemente, será necesario el fortalecimiento de esta última. Como consecuencia directa de esta realidad, se deberá contar con una fiscalidad adecuada para los tiempos que se vienen, que deberá definirse a partir de nuevas evidencias y despojarse de antiguos prejuicios. La creatividad requiere el coraje de dejar ir las certezas. Habrá que evitar que sigamos siendo servidores del pasado en copa nueva.

Por Carlos Grau Pérez
Profesor Titular de Economía Pública, FCEyA – UDELAR / Investigador de CINVE

1 La Guerra y la Progresividad del Impuesto de renta en el Siglo XX (2014), Juliana Londoño Vélez http://focoeconomico.org
2 Mauricio De Rosa, (2012). Distribución de la riqueza en Uruguay. Una aproximación por el método de capitalización. MSc final dissertation.
3 El 1% de las personas más ricas posee alrededor del 20% al 25% de la riqueza total en Francia, Alemania, España y Escandinavia.
Alvaredo et al. (2018) para estimaciones para Francia y España; Albers y col. (2020) para estimaciones para Alemania; Alstadsaeter y col. Para Escandinavia (suma de Noruega, Suecia y Dinamarca).

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