La construcción de la educación a través del mundo jurídico y de los convenios.

Publicado en VOCES Año I, Nº 3, 2a. época – abril de 2012

La educación
LO ESTATAL, LO NO ESTATAL, LO PÚBLICO, LO PRIVADO

Los temas educativos vinculados a lo estatal y no estatal han tenido un gran desarrollo en el Uruguay en la década de los noventa. A mediados de la primera década del 2000, las fuerzas populares desarrollaron a nivel nacional y en varios sectores de la vida del país una poderosa contraofensiva en el plano de los espacios públicos. No obstante eso, aún se hace imposible una evaluación sobre el grado de impacto de esas reivindicaciones. En general, los indicios existentes no muestran un cambio significativo de las tendencias instaladas en las décadas anteriores. Inclusive algunos hechos en el plano de las resoluciones del gobierno de la educación pueden marcar un comportamiento en general confirmatorio de las tendencias neoliberales.

Es por eso que el tratamiento del problema omitirá realizar un deslinde en períodos de ascensión y posible decadencia del proceso privatizador que se llevó a cabo en la educación uruguaya. Ese deslinde, si correspondiera realizarlo, deberá ser un trabajo para un futuro aún imposible de determinar en el que una perspectiva más extensa de los fenómenos y de los comportamientos institucionales permita establecer conclusiones más claras.

I Un primer aspecto que parecería metodológico pero en realidad define objetivos.

En muchos ámbitos académicos y políticos ajenos al Uruguay la discusión en lo que tiene que ver con lo público no estatal como contradictorio y superador de lo estatal tiene un significativo desarrollo. Los políticos, educadores y economistas hablan sobre sus diferencias, los teóricos tienen un espacio en los medios y los trabajos de investigación han atendido el tema en la mayor parte de sus aspectos. Se puede decir que en esos países distintos sectores de la sociedad participaron de un debate. En el Uruguay esos planteos se han mantenido como discusión exclusivamente académica y aun en ese plano no han tenido el lugar que se les otorgó en otros países. Hay dos aspectos que necesariamente exigen un planteo previo a intentar otorgarle una explicación a todo este proceso.

En primer lugar, en casi todo el siglo XX, el Estado fue la mayor expresión de la institucionalidad de la sociedad y a través de esa institucionalidad el colectivo de la sociedad se vio identificado. En consecuencia, la sociedad del siglo XX no disoció los conceptos de Estado y de cosa pública.

En segundo lugar, en el momento en que comienzan a cuestionarse las insuficiencias del Estado como administrador de las necesidades públicas de la sociedad, los ámbitos políticos, aun los vinculados a la Educación, no han promovido ni un debate nacional sobre el tema ni la formulación de lo público como sustancialmente distinto de lo estatal.

La polémica en la vida del país no ha distinguido lo estatal de lo público. En consecuencia, las reivindicaciones anti-estatistas, vinculadas a los sectores conservadores del país, no han tenido una base intelectual compleja, con una profunda formulación teórica. La base del anti-estatismo es esencialmente pragmática y ha corrido por pocos carriles. Se insiste en la reformulación de la idea de Estado (reforma del Estado), se ha insistido en la ineficiencia del Estado y se ha hablado del tema más afín al de la ineficiencia que es el de la reducción del costo país. El resto es más pragmático aún, al punto de que a veces hasta carece de discurso. Pasa por la instrumentación directa del desmontaje de la institución estatal en función de sectores francamente ajenos a ella y recientemente, por la promulgación de una ley (18.786) que lo habilita. Este último es el modelo que vivió la educación.

El hecho más representativo de ese comportamiento, ha sido la ley de público privado (PPP) que se discutió solamente en el ámbito parlamentario, sin que trascendiera a la sociedad ningún tipo de problemas, ni los contenidos de la misma. Curiosamente, se ha sido testigo, sobre todo en el ámbito de la comunidad política del partido de gobierno de los aspectos disciplinares de la votación y no sobre los contenidos, que en términos muy generales quiso instalar el PIT CNT sin reales efectos.

Desde la vertiente que defendió la vigencia administradora del Estado, la sociedad participó en instancias de plebiscitos en los que el tema público – privado pareció atenderse. Pero más que tocarse en sus aspectos teóricos, se encarnó en la sociedad como la defensa concreta de las instituciones afectadas –las empresas públicas, ANTEL, ANCAP, el agua y/o al combate a un proyecto general de país.

En consecuencia la discusión público – no estatal prácticamente no ha aparecido como el centro de la temática, ni siquiera como respaldo teórico a dos poderosos procesos: el privatizador y el de los distintos conflictos populares que se organizaron para detenerlo.

No obstante esto, el marco de la discusión ha existido, solamente que fuera del ámbito nacional. Ha existido y ha sentado las bases de una propuesta teórica de temas que como: el Estado, lo público y lo privado han sido ejes de conclusiones que trascendieron ese pragmatismo en dimensiones que en el Uruguay no se practicaron.

El centro de este trabajo tratará el tema de en qué medida la institucionalidad más compleja de lo público, que es el Estado, pierde sus rasgos de público para enajenarlos en el de lo privado, así como la ineludible segunda articulación de esta conclusión: cómo el Estado debe recuperar para lo público, que es su sustancia, lo que le pertenece. Es la forma de demostrar su voluntad de contribuir al destino de la sociedad a través de la educación.

El primer objetivo de este análisis es llegar a la conclusión de que en el Uruguay, el ataque a lo público va a ser mediante el ataque a su expresión institucional más compleja, que es el Estado, y que en el plano de la Educación, ese ataque atenderá la construcción de una nueva institucionalidad que precisamente se haga menos pública. Con esos presupuestos es que los enemigos de lo público van a construir los nuevos límites de lo estatal.

El segundo objetivo, va a tomar la articulación anteriormente citada y va a pasar por establecer el camino por el que la educación reconquista el espacio público, la esfera pública

Lo público en la Educación

Las categorías de Enseñanza Pública, de Escuela Pública, están integradas desde un primer momento a las de Enseñanza Estatal y Escuela Estatal. Como extensión de eso, en la cultura general del Uruguay, ambas categorías son comunes a otros aspectos de la vida del estado. Se habla de empresas públicas referidas a las empresas del Estado, se habla de empleados públicos, (inclusive cuando se apocopa la expresión, se dice “los públicos”). Se podría decir que la tradición uruguaya identifica la categoría de público con la de perteneciente a la órbita del Estado.

Sin embargo, la comprensión de los fenómenos que se han dado en el ámbito de la educación requiere de ajustes de la expresión público, dentro de la propia idea de Estado.

Por eso se trabajará con dos rasgos de la categoría de lo público estatal. Primero, el conocido por todos, el de ser de todos, el de que cada uno es parte de ella. A esta idea se le opondrá la de exclusión y la de secreto. Segundo, el de ser regulado por el Estado como expresión institucional de todos; el de ser público en el sentido de que las instituciones del Estado que fueron formadas por un sistema de regulación jurídico –administrativo lo fueron para todos y por lo menos en algún nivel todos colaboraron en su construcción.

Es sobre estos dos rasgos donde se ha realizado en forma más notoria el avance de un proceso de privatización. Pero estos dos rasgos se corresponden con comportamientos. Y esos comportamientos estuvieron dirigidos esencialmente a la estructura del sistema educativo, a su institucionalidad.

Es un proceso que crece con la idea de intimidad en las resoluciones e inclusive en la construcción jurídica y como consecuencia de lo mismo adquiere sus dos dimensiones caracterizadoras: separarse de lo público –de todos- y construirse con el criterio menos conocido por todos –secreto- .
Esto lleva a analizar la descripción de ese proceso de privatización.

En el Uruguay, la expresión “privatizaciones” es nuevo en el mundo de la educación. Históricamente, el concepto era “privado” y era asociado estrictamente a educación privada o sea a la no estatal. El final del siglo XX, y sobre todo el comienzo de éste, otorgaron a todo el Estado y en particular a la Educación una nueva asociación con lo privado.

Después de la acometida desenfrenada que recorrió el mundo que enunció algo así como la necesidad del fin del Estado, en función de lo privado, sobrevino por parte de los centros de poder una revaloración del Estado. En efecto, en los dos o tres últimos años del siglo XX surge la idea de que el avance de la privatización exige una reorganización de las funciones del Estado. Implica la reducción, pero con mucha racionalidad. Se trata de crear nuevos perímetros al aparato del Estado, precisamente

para garantizar la privatización más efectiva de la mayor parte del mundo. De ahí un nuevo ajuste en los criterios de Reforma del Estado. Luiz Carlos Gonçalves Bresser Pereira lo caracteriza así: “La crisis del Estado que marca el último cuarto de siglo XX ha abierto la oportunidad para dos tipos de respuestas. En los años 80 asistimos a la onda neoconservadora con su propuesta del Estado mínimo; en los 90, cuando comienza a tornarse claro el irrealismo de la propuesta neoliberal, el movimiento en dirección a la reforma o más propiamente a la reconstrucción del Estado se torna dominante. Una reconstrucción que es necesaria cuando promueve el ajuste fiscal, el redimensionamiento de la actividad productiva del Estado y la apertura comercial; que puede ser meramente conservadora cuando se concentra en la flexibilización de los mercados de trabajo; pero que se torna progresista cuando profundiza el régimen democrático y amplía el espacio público no estatal”. (Entre el Estado y el mercado: lo público no-estatal. informe mimeo p.1. citado por Roberto A. Follari Lo público revisitado: paradojas del Estado en M. Feldfeber (comp) S. Carli, C. Cullen, R. Follari, P. Gentili, F. Hilert y M. S. Serra Los Sentidos de lo público. Reflexiones desde el campo educativo ¿Existe un espacio público no estatal? Novedades Educativas Buenos Aires 2003).

Cabe registrar dos cosas: a) la cita de Bresser Pereira no sólo establece su visión sobre lo que deberían ser los nuevos límites del Estado, sino que introduce él sí la distinción entre lo público y lo estatal en términos de políticas de Estado; b) Bresser Pereira formó parte del gobierno de Cardoso en el Brasil y como tal se integró no sólo al marco neoliberal de aquél, sino también a su estilo que pasó por la construcción de un discurso que formuló teóricamente su propuesta.

En el Uruguay, la Educación, por la intensidad con que avanzó su reforma de los años 90 (que no era más que una parte del resto de las reformas del Estado), transformó a toda la educación formal (salvo la Universidad) en el territorio de punta para ese proceso de actualización, de “reconstrucción del Estado”, que fue esencialmente un proceso privatizador.

De cómo lo privado avanza en medio del discurso de lo público en la educación.

El espacio de privatización en la educación avanzó significativamente pero en forma poco perceptible. La fuerte tradición de la cultura del país con los valores de educación pública determinó una situación paradójica. Por un lado se radicalizó por las autoridades el discurso de defender la educación pública, en tanto que por otro se profundizó en los hechos el proceso de privatización a niveles inimaginables.
Este proceso se dio en un período muy corto y en un marco general de país que si bien no avanzó en los niveles del resto de América Latina en materia de privatización, estuvo presente en toda la vida política. Pero el tema estuvo presente en toda la vida política, independientemente de los alcances que tuvo en los distintos sectores institucionales del país. Lo que sí es claro es que la educación fue uno de los sectores de punta.
Este marco general soslayó, como en el resto de las actividades, discusiones teóricas que en otros países se realizaron en distintos ámbitos. Este marco también fue determinante de ese rasgo de proceso subrepticiamente privatizador.

El discurso se hace en nombre de la educación pública.

En medio del espacio privatizador, cada vez más el discurso se realiza en defensa del “interés público” o en defensa de la “educación pública”. En general, eso es atribuido a la ambigüedad del juego político, al tratar de defender una bandera de las reivindicaciones de una sociedad, mientras se realiza o se proyecta lo contrario. Pero independientemente de que algo de eso exista, una profundización un poco mayor demuestra que subyacen en esos planteos otras definiciones de lo público en las que la idea tradicional se va reformulando. En realidad es esta reformulación la que se defiende.

Esa reformulación no es explícita. Eso implicaría una construcción teórica que no viene incluida en el pragmatismo del modelo privatizador tal cual se aplicó en el Uruguay. Los fundamentos conceptuales de este nueva idea de enseñanza pública deben ser inferidos de la construcción institucional que las autoridades van confiriendo al sistema.

Por eso se hace importante ver cómo se produce el tratamiento de algunos problemas vinculados con lo público. A falta de una formulación teórica del proyecto institucional que le otorgue explicación a la vida educativa misma, es necesario reconstruir la teoría que sustenta ese proyecto desde los comportamientos de sus autoridades y desde los hechos institucionales que se desarrollan.

Algunos de esos problemas tienen que ver directamente con la porción de administración que el Estado tiene en este nuevo concepto de público. Otros atienden a problemas que no pertenecen claramente a la estructura del Estado, sino a cómo éste organizó su relación con la sociedad en el modelo de construcción de sus políticas.

Vamos por parte en el tratamiento de esos temas :

a) Problemas vinculados a la estructura y al funcionamiento del Estado

Hoy, la reformulación de lo público incluye la idea de porciones significativas del Estado que deben ser administradas y/o dirigidas por entidades ajenas a él pero insertas dentro de su institución. Eso explica organismos que son en esencia agencias dentro del Sistema Educativo, de instituciones no estatales como el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial.

La construcción de esa privacidad dentro del sistema, en el interior de la ANEP, nació instrumentada por una serie de organismos que fueron evolucionando. Se realizó, a través de convenios realizados con el BID y el Banco Mundial. Desde el año 1994 en que se instaló la primera oficina del Banco Mundial hasta hoy, las estructuras de esta relación han sufrido transformaciones.

En el interior de la ANEP, la actualización de esos organismos ha evolucionado a dos: PAEMFE que administra el convenio con el BID y que lo hace con el realizado con el Banco Mundial y PAEPU. En un modelo de triangulación con otros ministerios, el MIDES por ejemplo, se han instalado programas específicos de asistencia.

Las variantes que ha tenido el modelo en estos aspectos están sometidas a circunstancias. Las circunstancias probablemente estén condicionadas por criterios de corrección y ajuste, por criterios devenidos de las distintas condiciones del contexto político – institucional y también por las características específicas del administrador de turno.

b) Problemas vinculados con la organización que se le otorga a la sociedad en la construcción de las políticas de Estado.

El centro de estos problemas pasa por las posibilidades que ha tenido la sociedad de participar en esa construcción. Eso implica ver cómo se vio esa participación.

Esa palabra ha expresado distintos conceptos desde la década del 80 hasta los primeros años del siglo XXI.
Significó una u otra cosa según el momento y según quién la manejase. Los sectores que la reclamaron le dieron sucesiva y a veces simultáneamente el uso de espacio democrático general, el de construir juntos un proyecto y tal vez el más reciente el de que los distintos actores involucrados discutieran sus proyectos en ámbitos comunes buscando una conclusión última que hiciera a su ejecución institucional.

Los sectores a los que se les reclamó opusieron sucesiva y a veces simultáneamente, primero, la idea de la respuesta jurídico institucional: la responsabilidad de los proyectos es de quien la ley lo establece.

Después se construyeron formas más complejas que llevaron a la participación a enunciados retóricos como el que establece la ley La participación es un principio fundamental de la educación, en tanto el educando debe ser sujeto activo en el proceso educativo (art. 9 de la ley 18.437). O la misma ley cuando establece la participación en los centros educativos, cuyos significados son aún muy oscuros.

Se hace imposible realizar, por lo menos en la educación, una síntesis del resultado de estas contradicciones. Tanto en el plano legal como en el plano de las situaciones institucionales, la demanda de participación obtuvo en los últimos años su espacio. No obstante eso, entre quienes la demandan existe una marcada sensación de insatisfacción producto de lo magro de los resultados que no logran generar la idea de un proceso en el que la sociedad se encuentra con su institucionalidad, el Estado.

De cómo estos aspectos aparentemente teóricos tienen mucho que ver con la realidad.

El discurso que enfatizó el carácter público de la Educación dentro del proyecto oficial ha estado, en general, presente a lo largo de estos últimos quince años. Pero existieron instancias específicas en las que las autoridades del actual proyecto educativo tuvieron que polemizar públicamente sobre este rasgo. En general han sido las instancias en que el proyecto tuvo que enfrentar las contradicciones doctrinarias de distintas procedencias.. Ejemplo de polémica fue la desatada en torno al laicismo en el año 2001 (ver la prensa de la época).

Otra instancia significativa fue la de la propia ley 18.437. A la ley se llega después de una larga polémica sobre múltiples aspectos. Uno de ellos fue el de los organismos internacionales y sus agencias dentro de ANEP (en esa época MEMFOD y MECAEP). La solución para esa instancia es la inclusión en el texto legal de lo siguiente: “art. 14 (Tratados internacionales y cooperación internacional).- El Estado al definir la política educativa nacional promoverá que la educación sea concebida como un bien público y que la cooperación internacional sea coadyuvante a los fines establecidos en el artículo precedente. No se suscribirá acuerdo o tratado alguno, bilateral o multilateral, con Estados u organismos internacionales, que directa o indirectamente signifiquen considerar a la educación como un servicio lucrativo o alentar su mercantilización.”

No obstante eso, en febrero de 2011 se firman los convenios con el BID y el Banco Mundial que reinstalan con otro nombre las agencias MEMFOD y MECAEP.

A pesar de eso, la construcción de la realidad institucional, estuvo planificadamente dirigida a la disminución de los espacios estatales/públicos, sobre todo a los espacios estratégicos. Dentro de los espacios estratégicos los específicamente pensados como ámbitos de dirección.

Este último aspecto, en la educación no universitaria, tuvo un estancamiento en lo sustancial. Posiblemente el referente sobre estos aspectos más significativo es la propia ley de Educación 18.437.

En efecto en ella, se abre una instancia a la participación a través de la integración de representantes de los docentes dentro de las autoridades. Pero por un lado el discurso, sobre todo de fines del año 2011 y comienzos del 2012, insiste en aumentar la participación del poder político en estos organismos con distintas formas. Por otro, y eso resulta tal vez lo más trascendente, existe una continuidad en la existencia de las agencias de MEMFOD y MECAEP, ahora reformuladas como PAEMFE y PAEPU(ver nota 2 página 5)

El PAEMFE

El PAEMFE atiende parte del subsistema ANEP. Realiza su tarea sobre Secundaria, Educación Técnico Profesional y sobre Formación Docente. Fue creado como los proyectos anteriores a través de una ley de Presupuesto (la 18.719) y el convenio con el BID UR –L1050 2480/OC-UR.

Ahora bien, ¿Cómo funciona este organismo? El Reglamento Operativo del PAEMFE establece como objetivos.

“Objetivo

El objetivo del Programa es contribuir a la política de acceso y retención en la edograma se organiza en función de cuatro componentes orientados a contribuir a los siguientes objetivos: (i) mejorar el desempeño docente a través del apoyo a la política de promoción y profesionalización de la formación en educación; (ii) mejorar la retención en la educación media básica general y técnico-profesional; (iii) aumentar el acceso en la educación media básica general y técnico-profesional; y (iv) mejorar los procesos de gestión del sistema educativo.
Componentes y Subcomponentes

La organización del Programa según componentes y subcomponentes responde a los objetivos estratégicos que se detalla:ucación media básica general y técnico-profesional.

El Programa se organiza en función de cuatro componentes orientados a contribuir a los siguientes objetivos: (i) mejorar el desempeño docente a través del apoyo a la política de promoción y profesionalización de la formación en educación; (ii) mejorar la retención en la educación media básica general y técnico-profesional; (iii) aumentar el acceso en la educación media básica general y técnico-profesional; y (iv) mejorar los procesos de gestión del sistema educativo.

Componentes y Subcomponentes
La organización del Programa según componentes y subcomponentes responde a los objetivos estratégicos que se detalla:

Cuadro II-1 Objetivos Principales

Un complemento: 

Se hace interesante ver algunos aspectos del marco contractual que rige en las relaciones del BID (PAEMFE)  con ANEP

El convenio establece algunas obligaciones:

1. Los informes finales de consultoría y las respectivas evaluaciones de desempeño se conservarán en los registros de la ANEP para su consulta por el Banco o por la auditoría del Programa, cuando así lo soliciten. Previo a una visita de inspección, la ANEP presentará al Banco una planilla que incluya los consultores contratados con financiamiento del préstamo, especificando el monto del contrato, plazo, monto pendiente de pago, fecha de evaluaciones de desempeño y fecha de aprobación de informes finales, cuando corresponda. 
2. El personal de la ANEP afectado al programa y los consultores contratados para el mismo deberán asegurar absoluta confidencialidad acerca del uso de la información a la cual tienen acceso. Cualquier aplicación de la misma diferente de la prevista en las funciones asignadas a dicho personal o consultor, deberá ser consultada previamente con el BID y con la ANEP.

A los efectos de la ejecución de los recursos del Programa, la Tesorería General de la Nación (TGN), a solicitud de la Unidad Ejecutora del Proyecto, dispondrá la apertura de una cuenta especial en el Banco Central del Uruguay (BCU) la que recibirá los fondos desembolsados por el Banco, con la particularidad de que desde ésta cuenta no se puedan efectuar pagos. Paralelamente se deberá abrir una cuenta bancaria, con la denominación específica del Programa, en un banco comercial a efectos de efectuar los pagos correspondientes.  El procedimiento para efectuar un pago es el siguiente: el Ejecutor ingresa la solicitud de pago en el SIIF, el Tribunal de Cuentas de la República (TCR) realiza el control del mismo, la TGN solicita la transferencia desde la cuenta especial del Programa en el BCU a la cuenta en el banco comercial, una vez recibidos los fondos en ésta, el Programa libera el cheque al beneficiario del pago.   

El PAEPU

El proyecto continúa el anterior programa de MECAEP. Es creado por la misma ley que crea el PAEMFE pero el convenio es realizado con el Banco Mundial. 

Ni la ley, ni la página de ANEP traen información central sobre sus cometidos, organización, reglamento, autoridades etc. Otro tanto ocurre con los documentos que le son sostén, el Convenio firmado con la Presidencia de la República y el Reglamento que lo acompaña. 

La página solo habla de algunos proyectos que atiende (Escuelas de Tiempo Completo y de contextos socio cultural crítico, sus obras, equipamiento, formación de docentes). 

No obstante eso, si es el proyecto que continúa MECAEP, como lo asegura la ley y la propia página de ANEP es de suponer que reitere los objetivos del proyecto al que sucede. 

Ahora bien, estos organismos, por la construcción de su lugar dentro de la vida del sub-sistema ANEP, por la cantidad de funciones asumidas, por el manejo de recursos estratégicos (sobre todo en el rubro de inversiones) y por el papel de agencias del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial, fueron la síntesis institucional del modelo privatizador. 

En consecuencia, el discurso de defensa de la Educación Pública es un discurso que otorga significados sensiblemente distintos al de educación pública, manejado hasta mediados de la década del 90. Por eso en la polémica del año 2001, las autoridades de la educación defienden la educación pública frente a las acusaciones de la Iglesia que aparentemente defendía la educación privada. El nuevo discurso sobre Educación Pública significa en primer lugar la defensa de un espacio de privatización no de la privatización en general, sino de la privatización organizada dentro de un proyecto planificado en que la primera exigencia es que exista el Estado y que sea éste el administrador (y facilitador) inicial del proceso privatizador. Inclusive que después de estar instalado ese espacio privatizador, mantenga funciones que le otorguen la libertad necesaria a los organismos privados que operan desde dentro de ese espacio privatizado para poder realizar su tarea en forma especializada. 

 II La Reconquista 

Recuperar la idea de espacios públicos como ámbitos de construcción y expresión de la ciudadanía, como espacios de libertad y manifestación de lo diverso, como construcciones colectivas y democráticas en torno a proyectos comunes y como mecanismos que recuperen  salud institucional constituye un desafío para recuperar la política y el carácter público de la escuela pública. 

A comienzos de la década del 90 se conoció en el Uruguay a  Henry Giroux y causó un relativo impacto entre muchos docentes   con su propuesta final de recuperar la esfera pública. El manejo que de él se hizo fue reducido al tratamiento en los currículos de las ciencias de la educación. En consecuencia no se integró, no se verificó, no se explicó qué significados tenía en nuestro contexto nacional. No formó parte de la teoría que necesitaba dar respuesta a los problemas que se aproximaban. El momento tampoco explicaba claramente para la educación uruguaya cuál era su futuro inmediato.   

 Toda la ANEP  (la UDELAR tiene otro proceso)  ha enfrentado  nuevas políticas educativas que implicaron resoluciones que afectaron las instituciones escolares y la estructura funcional del sistema educativo. Frente a eso ha habido un proceso complejo de recomposición, por de pronto intelectual. Hoy, la exigencia de una perspectiva de reconquista de lo público parece la única salida. Esa reconquista implica en principio, varios aspectos que si no se dan, resulta bastante inviable pensar en ella. Algunas manifestaciones tendientes a la recomposición de lo público comienzan a vislumbrarse. También ellas van a tener que ser señaladas y claramente defendidas.    

El primer aspecto es que el comienzo de la recuperación no corresponde realizarlo desde el discurso. Éste es un territorio ya transitado y desde muchos sectores muy bien transitado. El propio planteo de que ha existido una reivindicación de lo público resignificándolo, es decir degradando el papel del Estado, habla de cómo existe en el discurso un consenso que no se plasma realmente en el sistema educativo. En consecuencia no se puede insistir sobre él so pena de caer paradojalmente en el estanco intelectual. Todo discurso que se desarrolla sobre sí mismo y se independiza de la realidad a la que debe estar unido, acaba transformándose en un círculo que inhibe el desarrollo intelectual en lugar de promoverlo. 

Por supuesto esto no implica renunciar a la teoría y menos a su explicitación. Significa exclusivamente que el discurso se ha transformado en una trampa ajena a la realidad educativa y que va a ser enormemente difícil no sólo hacer coincidir la teoría con la realidad sino que van a existir, producto del abuso de la retórica, profundas desconfianzas hacia ella.  En consecuencia, sin renunciar a la teoría, el punto de partida de la recuperación va a tener que pasar por otro lado.  

 Es necesario alojar la recuperación de la esfera pública, del espacio público en el mundo concreto de las instituciones. Para ello es necesaria mucha elaboración teórica pero sobre todo es necesario no perder de vista que el territorio es el de las instituciones y ese, como todo territorio es de una gran concreción.   Es en ellas donde el discurso se pone a prueba. Son las instituciones las que se deben hacer públicas. Aquí es donde se necesita rescatar a este teórico de los años 80 que es Giroux. No porque su idea de lo público se enfrente a los problemas de los comienzos del siglo XXI, sino por el carácter concreto de la propuesta.  A propósito de la recuperación de la esfera pública manifestaba refiriéndose a los docentes: Ellos tendrán que insertar de nuevo la noción de lo concreto en una teoría de pedagogía radical y tomar en serio las necesidades específicas, problemas y preocupaciones de la vida diaria. (295) 

En un sistema como lo es el educativo las instituciones casi lo son todo. Desde las instituciones que implican la autoridad, pasando por las que administran lo inmediato, hasta las que organizan los derechos de la población del sistema. En este sentido, parte de la tarea ha comenzado. El concurso, una institución que es la expresión misma de lo público,  comienza a instalarse en la vida de la ANEP. Por supuesto cargada de insuficiencias, de asimetrías, pero se va reconociendo poco a poco como un asiento del sistema.   

  Un segundo problema: el Estado sigue siendo la institucionalidad más compleja de lo público, independientemente de las agresiones recibidas. Por lo mismo todas las instituciones y organismos que configuran la educación deben ser claramente estatales. Sin naturalezas mixtas. Sin coparticipar con otras instituciones parte de sus funciones. El Estado no puede estar asociado a instituciones ajenas a él, instituciones que gobiernan parte de sus cometidos. Las insuficiencias del Estado se atacan, no se entregan a un tercero para que él asigne soluciones a algo que es patrimonio de la sociedad en sí. Esto tiene que ver directamente con todo el proceso vinculado a organismos que dirigen el sistema educativo y no están estrictamente sujetos al Estado. Los  ejemplos más claros son PAEMFE y PAEMU.   

En tercer lugar, el discurso ha manejado en demasía las ideas de inclusión y de exclusión. Tanto en lo económico como en lo social. No obstante existe otro espacio ubicado en otra zona que es la que en un sentido muy amplio se podría llamar de exclusión política. Pero la idea de una exclusión política pasa por una idea muy concreta. En estos años de decaimiento de lo público, la educación perdió la posibilidad de nutrir sus políticas educativas precisamente ahí en lo público. Las políticas educativas no se armaron desde los proyectos públicos. Producto de eso también “lo público” perdió sobre todo orden. Cada sector tuvo su proyecto En consecuencia sus propuestas fueron provenientes de distintos sectores poco vinculados entre sí. A veces las propuestas fueron contradictorias, pero el sistema educativo ni siquiera las tuvo en cuenta y cuando fueron insistentes luchó contra ellas. Esa exclusión de los proyectos, esa atomización de los proyectos y de las propuestas exige lo antes posible de una inclusión de proyectos emergentes precisamente de un nuevo diálogo con la sociedad, con lo de todos, con lo público. También aquí aparecieron tímidamente expresiones de inclusión de propuestas. 

Un primer ejemplo es cómo el Estado a través de tres de sus instituciones convocó a una instancia tan compleja como lo fue el Congreso de Educación Maestro Julio Castro.

 Un segundo ejemplo es el de Formación Docente. Un proyecto elaborado por muchos como es el Plan Único está presente en el subsistema. Fue construido por muchos y fue divulgado a muchos. Posiblemente cada sector le encuentre aspectos que no comparte, pero la creación colectiva es así, cargada de contradicciones  al mismo tiempo que intenta ubicar en el plano del sistema, una propuesta consensuada por todos.     

  En cuarto lugar, la sociedad uruguaya tiene a lo estatal, como un referente ambiguo. Por un lado pesan sobre ella los ingredientes de rechazo a lo público como agresivo a los intereses individuales y sociales, por otro recorre subyacentemente una sensación de amparo, de confianza última en lo estatal como algo a defender. Esa confianza legitimada por distintas instancias vinculadas a la vida de las instituciones estatales, fundamentalmente registrada en los plebiscitos de las empresas, configura una reserva y es producto histórico de un momento en que el Estado realmente dio respuestas más abarcativas e inclusivas a la sociedad en materia de educación. Esa confianza se instaló en un nivel de la conciencia de los docentes en una serie de comportamientos que sobreviven a las distintas generaciones y que aunque agredidos están presentes en el cuerpo docente actual de los distintos niveles. Esos aspectos a veces residuales ambientados en la conciencia y en los comportamientos del docente van a ser necesarios para que se construya sobre ellos un modelo de docente, menos agobiado, más profesional, más entregado al sistema. 

La sociedad tuvo una instancia defectuosa, en materia de educación, en cuanto a lo público, durante el año 2006. A pesar de eso fue la expresión más compleja de un tratamiento por la ciudadanía de un tema de política pública. La historia de ese proceso  tiene que ver con la historia democratizadora de la educación uruguaya. Es una historia de conflictos expresada en esa oportunidad en el Congreso de la Educación. Estuvo cargado de contradicciones. La idea de conflicto se prolonga en la propia oscuridad posterior. Hay que pensar que para que la organización del debate se desarrollara en el año 2006 fuerzas del Estado lo construyeron. Para un empeño tan significativo, para un esfuerzo tan grande, para un gasto de tal magnitud, el silencio posterior en torno a sus consecuencias en el mundo educativo explica precisamente las fuerzas en conflicto existentes. El impulso y su freno.

El debate expuso las dos interpretaciones de lo público. La que lo une a la vida de todos en su institucionalización más compleja, el Estado, pero que a su vez va creando otras institucionalizaciones públicas en el sentido de abiertas, de todos,  y la visión reducida de lo público, en la que porciones del Estado pertenecen a terceros que nada tienen que ver con lo público y que por lo mismo construyen un mundo de resoluciones que afectan a todos desde el secreto y desde lo particular. 

Ahora bien, trazadas las características del momento, trazadas las salidas queda una instancia última, la de las perspectivas. ¿Cuáles son las perspectivas? ¿Los caminos señalados son viables?

La exposición realizada tiene una línea subyacente no siempre explícita pero que  recorre todo lo dicho. Todo, tanto el proceso de privatización como el de una posible recuperación está pautado por concepciones que chocan en los lineamientos conceptuales más genéricos y en los detalles más cotidianos de la vida docente.   

Las contradicciones son fuertes, no se dirimen con una resolución o con la instalación de un modelo institucional. 

Como todo proceso, cualquiera de estas instancias abonará una u otra tendencia. Para quien suscribe este planteo, la educación no tiene salidas en un espacio que recorta lo estatal y que constriñe lo público. La educación del siglo XXI o es estatal y pública en el sentido de construida entre todos o irá reduciendo sucesivamente su alcance y perdiendo indefectiblemente incidencia en la sociedad con los efectos atroces que sobre ésta causaría ese proceso. 

Hay una confianza última en que las mejores tendencias se impondrán. Las dificultades son muchas, pero ha habido otras y muy fuertes y fueron superadas. Revirtiendo la pregunta inicial del párrafo en torno a las perspectivas se diría que éstas existen y son muy fuertes para quienes aspiran a la reconquista de lo público. La perspectiva actual, cargada de docentes escépticos y agredidos por el sistema puede dar la idea de que se marcha hacia un callejón cerrado. El peso de los hechos y la cotidianidad a veces no deja ver los pasos que un colectivo, una sociedad están dando. Esos también corren subyacentemente. Una manera de avanzar en una dirección pública es precisamente darle luz a esos logros que aunque mínimos se obtienen. Es hacerlos públicos.  

1. Pero el problema no sólo pertenece al Uruguay sino que por lo menos es común al Río de la Plata. “En el campo de la educación, en la Argentina, público fue equivalente a estatal. La importancia que el sistema educativo alcanzó en nuestro país a lo largo del siglo XX, se sostuvo en que básicamente constituyó una operación política para consolidar una nación, legitimar el Estado argentino, hacer que sus habitantes se inscribieran en él como ciudadanos. Podríamos plantearlo de este modo para los sectores políticos que llevaron adelante la instauración del Estado argentino, la educación cumplía el doble papel de ser un derecho de los habitantes y un deber del Estado”.(María Silva Serra ¿Es posible lo público no estatal en la Argentina?)
2. Estos dos organismos inician su vida en la administración 1989-1994. Evolucionaron y se reformularon en distintas agencias.  La ley 18.719 da forma jurídica a los dos organismos. Artículo 678.- Autorízase a la Administración Nacional de Educación Pública a desarrollar el programa correspondiente al préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo «Apoyo a la Educación Media y Técnica y a la Formación en Educación» (ex MEMFOD).
   
   Artículo 679.- Autorízase a la Administración Nacional de Educación Pública a continuar el programa con financiamiento externo correspondiente al préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento «Proyecto de Apoyo a la Escuela Pública Uruguaya» (ex MECAEP). Los proyectos están acompañados por convenios posteriores. El de PAEMFE corresponde al UR –L1050 2480/OC-UR. Fue firmado el 9/2/2011 y prevé un Programa a desarrollarse en 5 años por un monto total de US$ 114,5 millones, de los cuales US$ 66,5 millones son contraparte local y US$ 48 millones endeudamiento externo

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1. Giroux  Teoría y resistencia en educación. Siglo veintiuno editores. 1992
2. Feldfeber (comp) S. Carli, C. Cullen, R. Follari, P. Gentili, F. Hilert y M. S. Serra  Los Sentidos de lo público. Reflexiones desde el campo educativo ¿Existe un espacio público no estatal? Novedades Educativas  Buenos Aires 2003

1. Narbondo   en P. Narbondo, G. Fuentes y D. Rumeau Las reformas de la administración central: marchas, contramarchas y bloqueos en Reforma del Estado y políticas públicas de la administración Vázquez Fin de Siglo, 2010).
2. G. Gonçalves Bresser Pereira Entre el Estado y el mercado: lo público no-estatal. informe mimeo p.1

Leyes 18.437,  18.719

Convenio BID UR –L1050 2480/OC-UR.

(Síganos en Twitter y Facebook)
INGRESE AQUÍ POR MÁS CONTENIDOS EN PORTADA

Las notas aquí firmadas reflejan exclusivamente la opinión de los autores.