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“El derecho de habitar —derecho de estar— cada individuo en su planeta y en su nación sin precio ni permiso, es el mínimun de derecho humano; derecho que no ha sido reconocido ni bien establecido a causa principalmente de que tanto los que defienden como los que combaten el orden actual, no distinguen bien el aspecto de la tierra como medio de habitación de su aspecto como medio de producción.”
“El reconocimiento doctrinario y práctico de ese derecho individual, es una solución mínima que debería ser admitida por todos los pensadores y por todas las escuelas; un punto de partida común para las investigaciones y soluciones sobre los demás problemas de la tierra y en general sobre los demás problemas sociales”
Carlos Vaz Ferreira
El tema de la vivienda, sí tiene las características de una verdadera emergencia nacional, y sin duda que hay que buscar soluciones. A pesar de que el artículo 45 de la constitución dice: “Todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa”, aún estamos lejos de ello, más allá de algunos planes puntuales que se han realizado en el tiempo.
El déficit habitacional, según la definición de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE), que funcionó entre 1960 y 1967, es “el número de viviendas que deberán construirse instantáneamente para alojar a los que no tienen vivienda o reemplazar las que se consideran inutilizables según los niveles exigibles del país”. El déficit habitacional actual se sitúa, según FUCVAM, entre 75 mil y 80 mil viviendas (cifras manejadas por el Poder Ejecutivo) y el déficit cualitativo es de 200 mil (hogares en viviendas categorizadas como buenas o regulares más hogares en situación de hacinamiento o sin red de agua ni de saneamiento), pero esas cifras hay que tomarlas con cierto recaudo.
La Declaración sobre la situación de la Vivienda y el Hábitat en Uruguay, realizada por el Consejo de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU) de la Universidad de la República (Udelar), en abril de 2021, señala: la situación grave en materia de vivienda que viven miles de personas en el país, “…se hace especialmente crítica en la actual situación de emergencia sanitaria en un contexto de pobreza creciente”.
Los asentamientos son consecuencia de una urbanización desordenada, ligada a un proceso de industrialización débil. No es casualidad que los primeros “cantegriles” son más o menos contemporáneos al estancamiento económico de nuestro país en los años 50 del siglo XX y a la crisis del modelo de sustitución de importaciones, y tiene una estrecha relación con el mercado de la tierra rural o urbana, con el mercado inmobiliario en general (alquileres y compra venta de viviendas) y con las políticas de protección social en general y las políticas habitacionales. Para hacer de la ciudad una ciudad integrada, deberíamos volver la vista a Jane Jacobs, urbanista estadounidense-canadiense, que hace una mezcla de usos en la urbanización de la ciudad, en términos de la cultura de la misma. (1)
Hay una larga trayectoria en materia de políticas habitacionales, desde la lejana creación del Banco Hipotecario a principios del siglo XX; la legislación inquilinaria que se desarrolló también en esa época; la denominada Ley de Serrato (1921), que otorgó el derecho a adquirir fincas de propiedad del Banco Hipotecario o de particulares, u obtener préstamos para construir viviendas, a los obreros y funcionarios del sector público y privado y a militares, afiliados a las cajas de jubilaciones con más de diez años de aportes jubilatorios, siendo extensivo también a jubilados o retirados y a todos aquellos obreros y empleados con menos de diez años de afiliación a una caja de jubilación; la creación, en 1937, del Instituto Nacional de Viviendas Económicas (INVE), que estaba dirigida a las familias de los sectores populares, incorporando el concepto de Unidad Vecinal, dotando a los conjuntos habitacionales la inclusión de los servicios necesarios para las viviendas, aunque muchos quedaron inconclusos por falta de recursos.
En 1967 se crea Mevir, que ha sido una solución para las familias que viven o trabajan en el medio rural o en pequeñas localidades. En el año 1968, con la ley de vivienda 13.728 se dio un salto en calidad en cuanto a la forma de concebir el problema y en abordarlo: propone la vivienda como un derecho de alcance universal, la necesidad de la planificación quinquenal y la acción estatal permanente. Además, esa ley marcó una nueva etapa en la historia de la vivienda social en Uruguay, dando paso a nuevas modalidades de construcción de viviendas en el país, de las que se destaca la modalidad dirigida a los sectores de medianos y bajos ingresos: la “cooperativa de vivienda” —por ahorro o ayuda mutua como aporte de los socios y socias de las cooperativas, de la modalidad de propiedad colectiva “ usuarios” o de propiedad individual “propietarios”—, que significó la construcción de un número importante de viviendas, a un razonable coste, de buena calidad y con un fuerte tejido social de solidaridad y organización popular. También hubo una política de subsidios a la vivienda, orientada al sector socioeconómico bajo. Uno de esos programas fue el RAVE, que fue una forma de prevenir los desalojos, congelando el alquiler, pero llevó a la ley actual de libre contratación e introdujo el sistema de unidades reajustables que, por el aumento de los intereses, no funcionó como se pensó.
Con la creación del primer Ministerio de Vivienda y Promoción Social (1974 a 1977) se construyeron las viviendas de emergencia que se volvieron definitivas y hoy son conocidas como Los Palomares. En la etapa final de la dictadura cívico-militar (1982) el plan “40 semanas” fue un programa con serios problemas de integración socio-urbano en el presente. El plan Lanza, en el primer gobierno departamental en democracia, buscaba la erradicación de asentamientos en Montevideo y construyó mucho menos viviendas de las previstas. Los 90 trajeron el paradigma de “más por menos”, y se construyeron enormes conjuntos periféricos, programas de núcleos básico evolutivos que pudieran desarrollarse hacia una vivienda completa, pero no se garantizó esa evolución. Durante el segundo gobierno del Frente Amplio se creó el “Plan Juntos” con similares objetivos pero con dificultades para abordar las problemáticas sociales en su integralidad.
Recientemente, tuvo gran repercusión el fallo histórico de la justicia uruguaya y del tribunal internacional de la Organización de Naciones Unidas, que obliga al Estado uruguayo a proporcionar vivienda digna a varias familias en el asentamiento “Nuevo Comienzo”, en el barrio Santa Catalina de Montevideo, episodio que tuvo ribetes de violencia durante su desalojo, en el marco de la LUC.
A pesar de que mucho se ha hecho en este tema, el problema persiste, por lo que los recursos invertidos no se corresponden con las necesidades sociales. El MVOT es el ministerio de menor presupuesto en función de sus objetivos: su presupuesto no alcanza al 0,5 del PIB.
En vista de los conocimientos actuales, se debe apostar por la innovación y la exploración en la utilización de nuevos materiales de construcción, como modo de que las viviendas tengan un precio que las hagan accesibles, pero sobre todo habría que otorgarle más recursos a la vivienda tradicional, que sigue siendo la mejor. Pero nunca dar viviendas pobres para pobres, deben tener la calidad mínima, al menos, para una vivienda digna, ya que hay que pensar la pobreza atendiendo la vivienda como un componente de la misma y enfrentando la desigualdad en la sociedad para tener mayor igualdad de oportunidades.
Hay que tener en cuenta que el sector político del presidente Luis Lacalle Pou (el herrerismo) había planteado la iniciativa de “Asentamiento Cero” en las elecciones de 2014. Para la última campaña el programa de gobierno presentó una propuesta similar bajo el nombre de “regularización de asentamientos”, aunque señala que busca la erradicación de los asentamientos en diez años.
La propia ministra de Vivienda, Irene Moreira, dijo que eliminar los asentamientos no era posible, aunque se flexibilizan los requerimientos para efectuar las regularizaciones (en el “Compromiso por el país” de la coalición multicolor, rebajaba las expectativas a “desarrollar una política activa de regularización de asentamientos”, sin aclarar en qué plazo y con qué recursos). Lo cierto es que según el estudio exploratorio realizado por el Programa de Mejoramiento de Barrios en 2018, los asentamientos se situaban en 607 en todo el país, pero es probable que en estos últimos años, incluso por la situación económica generada por la pandemia, hayan surgido nuevos asentamientos.
En abril de 2020 la ministra de Vivienda, Irene Moreira, había manifestado querer construir 50.000 viviendas, pero en agosto refirió que lo dijo como algo que “habría que hacer” y predijo que en su período se harían 10.000 viviendas. En los hechos el Plan Quinquenal de Vivienda, enviado al Parlamento junto con el Presupuesto, y la Rendición de Cuentas, no aseguraron recursos suficientes. La estimación aproximada es que se necesitan 2000 millones de dólares para poder regularizar o realojar los asentamientos.
De acuerdo a las estimaciones realizadas, los recursos que manejaría la Dirección Nacional de Integración Social y Urbana (Dinisu), dentro del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, creado por la LUC (artículo 411, creación, y artículo 412, competencia), para los tres programas a su cargo (regularización de asentamientos, otros realojos y acciones del Plan Juntos) serían del orden de la mitad de los que se aplicaron en 2019. Por lo que la situación, en vez de mejorar va ir a peor, sobre todo por las condicionantes económicas como consecuencia de la pandemia.
Dentro del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB), que tiene por objetivo general contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población residente en asentamientos irregulares y áreas degradadas, mejorando el acceso de los hogares a infraestructura básica y servicios sociales y urbanos adecuados, pone ciertas condiciones para intervenir en los asentamientos, entre ellos que los mismos deben estar identificados y relevados en el Censo anterior del INE y deben contar con un mínimo de cuarenta lotes. Deben estar localizados en áreas urbanas con más de 7.000 habitantes y tienen que poder ser regularizados en el sitio en el que están asentados.
Además, no deben ocupar áreas de reserva ecológica, preservación ambiental, ni de patrimonio arqueológico, así como no pueden estar localizados en zonas de riesgo ante desastres naturales o riesgos antrópicos, o en zonas que presenten niveles irreversibles de contaminación de suelos, aguas, aire u otros pasivos ambientales. Los asentamientos deben estar localizados en terrenos que no se encuentren en litigio judicial y que los subejecutores otorguen prueba legal de que es factible titularizar a favor de los beneficiarios del/los asentamientos. Deben tener más del 75% de los lotes ocupados por viviendas y deben contar con acceso vial o demostrar que es factible desarrollar el transporte hacia otras zonas de vinculación.
Hay una experiencia acumulada en equipos técnicos y procedimientos desarrollados. En 2005 se trajo al Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI) desde presidencia y los equipos del PIAI, más equipos de la Dirección Nacional de Vivienda (DINAVI) diseñaron el Plan de relocalizaciones. En 2015 se trajo el Plan Juntos desde Presidencia para articular mejor. Y estas tres maneras de intervenir se van entrelazando con los equipos de territorio.
La ilusión de la precariedad cero es un norte, pero es necesario dedicar más recursos, esto es algo prioritario que se ata con la prioridad de la infancia bajo la línea de pobreza, que sin duda es un sector de población que no debería esperar para vivir en condiciones aceptables.
Es interesante señalar dos ideas importantes e innovadoras que están en el programa de emergencia de la intendenta electa de Montevideo y su equipo: el programa ABC barrios, cuyo diseño está vinculado a la experiencia de Rosario (Argentina), que dio integridad a las políticas sociales en el territorio junto con la participación social y el abordaje de las situaciones más vulnerables para romper el círculo vicioso de pobreza y exclusión, y el programa Fincas Abandonadas, que prioriza la actuación en viviendas abandonadas, ya sean públicas o privadas. La reutilización de las viviendas se prioriza a cooperativas de vivienda u otras modalidades de solución habitacional, reservando un 30% para mujeres con niños a cargo, y priorizando proyectos del colectivo afrodescendiente. Luego de muchos esfuerzos, este programa concreta la posibilidad de contribuir en la permanencia de los sectores más pobres en la ciudad consolidada, evitando la expulsión hacia la periferia y la densificación de áreas intermedias que habían perdido población.
El centro de las políticas habitacionales son las personas, no las viviendas construidas
El gobierno, mientras tanto, decidió trasladar fondos del Instituto Nacional de Colonización, para hacer un fideicomiso para los asentamientos. En ese sentido, al INC se le otorga una partida proveniente de rentas generales, para la compra de tierras, de hasta US$ 15,5 millones por el quinquenio —sin saberse cuánto se dispondrá para 2023 y 2024— de los US$ 28 millones anuales que se otorgaban durante el último gobierno frenteamplista, y se destinan 25 millones de dólares (dinero que el INC no utilizó en el último año en la compra de tierras) al pago de intereses de futuras deudas contraídas por los y las colonas en créditos para el fomento de la producción (y que no abarcan a todos los productores).
Pero además, a pesar de que la mayoría de los recursos obtenidos por ese fideicomiso irían para la construcción directa de viviendas y/o relocalización, para los asentamientos aún no hay criterios claros desde la Dinisu de cómo se va a actuar, cuáles serán los asentamientos que se van a intervenir ni tampoco de dónde se van a obtener los US$ 100 millones ni cómo se van a distribuir. Se habla de un préstamo del BID a tal efecto, más lo que se alcance con el fideicomiso, pero lo central es que no hay un proyecto concreto ni una planificación acorde.
El objetivo estratégico planteado en los tres Planes Quinquenales que se sucedieron bajo el gobierno del Frente Amplio era facilitar el acceso y la permanencia de todos los hogares a una solución habitacional, con énfasis en los sectores más vulnerables, y donde una prestación de la solución habitacional se definiera con independencia de los ingresos de las familias, y en base a idénticos estándares de confort.
Para el período actual el Frente Amplio había propuesto duplicar los recursos del Fondo Nacional de Vivienda, mientras que este gobierno no tiene propuestas innovadoras, los recursos son más escasos, y los tan nombrados fideicomisos no se han creado aún y no se sabe a quiénes realmente beneficiarán.
El abordaje integral a la precariedad habitacional, que se hizo patente en estas últimas inundaciones, sigue siendo una realidad conocida y estudiada que no admite estas dilatorias, en especial en el tema de los recursos para acercar las soluciones a estos temas.
Por Sergio Schvarz
Periodista y escritor
Notas
(1)El arquitecto Bing Thom, decía sobre la idea de Jane Jacobs y la integración de las ciudades: “la idea para mí es de tener mucha gente viviendo muy cerca, mezclando los usos. Entonces, tenemos apartamentos en la parte superior de las tiendas. En Surrey tenemos una universidad en la parte superior de un centro comercial…”. Aquí se sostiene la idea de una ciudad integrada.
Bibliografía
Artículos de prensa
Sobre la Propiedad de la Tierra, conferencias de Carlos Vaz Ferreira, 1914
Sobre la propiedad de la tierra: aportes de Carlos Vaz Ferreira a la democracia como realización de un régimen de derechos humanos, de Yamandú Acosta, junio 2020, en http://www.scielo.edu.uy
La legislación de la vivienda popular en el Uruguay del siglo XX, de Graciela Laura Aristondo Martin, en http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-194-29.htm
Asentamientos recientes en Uruguay: un estudio exploratorio, MVOTMA PMB 2019.
La vivienda de interés social en el Uruguay: 1970-1983, de Marta Risso y Yolanda Boronat, en http://www.fadu.edu.uy/iha/files/2013/05/boronat_risso_intsoc_1.pdf
Cuatro entrevistas. Un libro de Jane Jacobs, 2019. Gustavo Gili, Metalocus, María Redondo.
“PLAN JUNTOS” Análisis de una experiencia en el barrio “Las Cabañitas”, de Leidy Castelnoble Pérez (Tutor: Gustavo Machado), en https://www.colibri.udelar.edu.uy/
La experiencia del Plan ABRE en la provincia de Santa Fe, de Gala Díaz Langou y Natalia Aquilino, en https://www.cippec.org/publicacion/la-experiencia-del-plan-abre-en-la-provincia-de-santa-fe/
Plan Quinquenal 2011-2014 y 2015-2019, página web del MVOT
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